7 Forvaltningens informasjonsvirksomhet og veiledningsplikt
7.1 Innledning
Informasjon fra forvaltningen til allmennheten og innbyggerne kan både være en rettighet for den enkelte og et virkemiddel for forvaltningen. I NOU 1992: 21 Ikke bare ord – Statlig informasjon mot år 2000 skilles det mellom fire former for informasjonsvirksomhet: 1) informasjon om plikter og rettigheter, 2) informasjon om offentlig administrasjon og virksomhet, 3) holdningsskapende informasjon og 4) informasjon i fare- og krisesituasjoner.
Det kan også skilles mellom en aktiv informasjonsplikt, som pålegger forvaltningen å gi informasjon av eget tiltak, og en passiv informasjonsplikt, som innebærer at forvaltningen må gi informasjon når noen ber om det.
Videre kan det trekkes et skille mellom en plikt til å gi generell informasjon og en plikt til å yte veiledning i konkrete saker, slik også Forvaltningslovutvalget gjør. Med «generell informasjonsplikt» sikter utvalget og den videre fremstillingen til en plikt til å gi informasjon om forvaltningens virksomhet til et større antall personer. Med «veiledning» menes en plikt til å gi informasjon rettet mot den enkelte, ofte knyttet til en konkret sak eller problemstilling.
Grensene mellom generell informasjonsvirksomhet og konkret veiledning er imidlertid flytende. Veiledningsbehovet dekkes i stor grad i dag ved hjelp av generell veiledning, blant annet ved at informasjon gjøres tilgjengelig på forvaltningsorganenes nettsider, og ved bruk av digitale selvbetjeningsløsninger. Tilgjengelig generell veiledning kan gjøre at den enkelte ikke behøver personlig veiledning fra en saksbehandler i forvaltningsorganet, og slik være ressursbesparende for forvaltningen. Generell informasjon vil også kunne legge til rette for at den enkelte får korrekt informasjon tilpasset egen situasjon og sak, og for at alle som henvender seg til organet om lignende spørsmål, får samme informasjon og lik konkret veiledning. Elektroniske kommunikasjonskanaler er godt egnet til å kommunisere med mange mennesker gjennom både enveis og toveis kommunikasjon, se punkt 9.2. Flere forvaltningsorganer, som NAV og Skatteetaten, har automatiserte veiledningssystemer der brukeren kan stille spørsmål til en chatbot. Veiledningen slike systemer gir i dag, er i hovedsak generell. Med utviklingen av ny teknologi, som generativ kunstig intelligens, er det grunn til å vente at slike automatiserte veiledningssystemer kan tilby gradvis mer tilpasset og spesifikk veiledning i tiden som kommer.
Hvis forvaltningsorganet benytter et system som treffer automatiserte avgjørelser, kan systemet gjøres tilgjengelig for brukeren via forvaltningsorganets nettside, slik at brukeren kan «teste» sin sak i systemet før vedkommende eventuelt henvender seg til forvaltningen. Et forvaltningsorgan som tar i bruk et system som treffer automatiserte avgjørelser, må også kunne tilby veiledning om hvordan systemet virker, og hvordan det kommer frem til de resultatene det gir, se punkt 8 om automatisering av saksbehandlingen og automatiserte avgjørelser.
7.2 Bør forvaltningsloven lovfeste regler om en generell informasjonsplikt?
Forvaltningsloven inneholder ingen bestemmelse som gir et forvaltningsorgan en plikt til aktivt å informere publikum om egen virksomhet.
Grunnloven § 100 sjette ledd pålegger statens myndigheter å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Heller ikke denne bestemmelsen innebærer en informasjonsplikt, men den gir en klar oppfordring til forvaltningen om å informere om egen virksomhet. EMK artikkel 10 inneholder også visse minimumskrav til informasjon om forvaltningens virksomhet for å sikre en reell ytringsfrihet. Etter Grunnloven § 112 andre ledd har borgerne rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og inngrep i naturen, og retten er nærmere regulert i miljøinformasjonsloven, som pålegger offentlige myndigheter av eget tiltak å gjøre miljøinformasjon tilgjengelig.
Også i lovgivningen ellers er det inntatt enkelte informasjonsplikter. Kommuneloven § 4-1 pålegger kommuner en plikt til aktivt å informere om egen virksomhet og om virksomhet som andre rettssubjekter utfører på deres vegne. Kommunene skal også legge til rette for at alle kan få tilgang til slik informasjon. Nærmere føringer om mål, prinsipper og politikk for informasjonsvirksomhet i statlige forvaltningsorganer følger av statens kommunikasjonspolitikk fra 2009.
Forvaltningslovutvalget foreslår ikke å innføre en generell informasjonsplikt i forvaltningsloven, se NOU 2019: 5 punkt 17.2.4. Utvalget løfter frem en rekke argumenter både for og imot en slik plikt, men konkluderer med at det ikke er noe klart behov for en slik regel, og at den i tilfelle enten ville måtte bli svært vag, eller være egnet til å gi publikum urealistiske forventninger.
Spørsmålet om en generell informasjonsplikt er kun omtalt i noen få av høringsinnspillene. Medietilsynet og Politiets utlendingsenhet er enige med utvalget i at det ikke er behov for å innføre en generell informasjonsplikt. Norsk Journalistlag og TV 2 AS gir derimot uttrykk for at en slik plikt bør innføres. Norsk Journalistlag er kritisk til en del av begrunnelsen utvalget gir for sin konklusjon på dette punktet, og er blant annet uenig i utvalgets premiss om at de fleste forvaltningsorganer allerede i stor grad informerer aktivt om egen virksomhet. Journalistlaget peker videre på at plikten etter kommuneloven er for vagt formulert, og at det er behov for en regel som vil medføre rettslige konsekvenser dersom den ikke etterleves.
Departementet viser til at åpenhet om virksomheten til offentlige myndigheter er viktig i et demokratisk samfunn, blant annet for å legge til rette for kontroll av forvaltningen, for å ivareta og styrke tilliten til forvaltningen og for at den enkelte skal kunne ivareta sine interesser. Som utvalget peker på, kan en generell informasjonsplikt ha en bevisstgjørende virkning på forvaltningen og bidra til mer effektiv bruk av innsynsreglene. Departementet er videre enig med utvalget i at en generell informasjonsplikt også kan ha en signaleffekt overfor innbyggerne, i den forstand at den vil understreke prinsippet om åpenhet i forvaltningen.
Departementet er imidlertid, på samme måte som utvalget, i tvil om behovet for å innføre en bestemmelse om en slik generell informasjonsplikt i forvaltningsloven. Mange forvaltningsorganer driver allerede omfattende informasjonsvirksomhet i form av informasjonsskriv, brosjyrer og informasjon på nettsider og i media for øvrig. Departementet er enig med utvalget i at mange organer trolig allerede strekker seg lenger enn det som rettslig sett er påkrevd etter kommuneloven og de bestemmelsene i særlovgivningen som pålegger en informasjonsplikt.
Det kan også reises spørsmål ved om forvaltningsloven er rett lov for en slik regulering. Som utvalget har pekt på, er det for den kommunale forvaltningens del mer nærliggende å innta en slik bestemmelse i kommuneloven fordi formålet med kommuneloven er å regulere kommunenes virksomhet som sådan. Forvaltningsloven er i all hovedsak en lov som gir regler for behandlingen av konkrete forvaltningssaker. Samtidig er loven generell i den forstand at den gir saksbehandlingsprinsipper og regler som skal gjelde for en rekke ulike virksomheter, saksområder og sakstyper. En lovfestet informasjonsplikt som skal gjelde for mange og svært ulike forvaltningsorganer, vil derfor nødvendigvis måtte bli både generell og vag. Det vil ikke være mulig å gi en bestemmelse som er mer konkret og forpliktende enn den som følger av kommuneloven, eller som kan gi grunnlag for bruk av sanksjoner eller andre rettslige konsekvenser ved brudd, slik Norsk Journalistlag synes å ønske. Bestemmelsen ville i all hovedsak måtte få karakter av en signalbestemmelse, som etter departementets syn ikke egner seg for lovregulering i forvaltningsloven. I den grad det er behov for å styrke enkelte organers eller etaters publisering av informasjon av eget tiltak, mener departementet at dette bør gjøres gjennom andre virkemidler. Departementet deler videre utvalgets bekymring om at en generell informasjonsplikt vil kunne gi publikum urealistiske forventninger om hva forvaltningen plikter å informere om på eget initiativ. Samlet sett har departementet derfor landet på at det ikke bør inntas en bestemmelse i forvaltningsloven som pålegger forvaltningsorganer en generell informasjonsplikt.
7.3 Forvaltningens veiledningsplikt
7.3.1 Gjeldende rett
Forvaltningens alminnelige veiledningsplikt følger av forvaltningsloven § 11. Plikten har som formål å bidra til å sette den enkelte i stand til å ivareta egne interesser. Forvaltningsloven § 11 inneholder føringer om når veiledningsplikten inntrer, overfor hvem den gjelder, hva det skal veiledes om, og omfanget av veiledningsplikten.
Overfor parter i en sak skal forvaltningen på eget initiativ vurdere behovet for veiledning, jf. § 11 andre ledd. Plikten til veiledning av andre enn parter oppstår derimot først ved henvendelse, og bare hvis henvendelsen gjelder spørsmål om «rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse» for vedkommende, jf. § 11 tredje ledd.
Veiledningsplikten gjelder bare innenfor forvaltningsorganets eget saksområde, jf. § 11 første ledd første punktum. Det følger av § 11 andre ledd at organet skal gi veiledning om regelverk og praksis på området, og om relevante saksbehandlingsregler. Organet bør også gi veiledning om hvilke faktiske forhold som særlig kan få betydning i en konkret sak. Bestemmelsen gir også regler som gjelder hvis noen henvender seg til feil forvaltningsorgan eller hvis en henvendelse har mangler som bør rettes, jf. § 11 fjerde ledd.
Kravene til omfanget av veiledningen avhenger av flere faktorer. Etter § 11 første ledd vil særlig organets «situasjon og kapasitet» og partenes behov være relevante momenter.
Hovedregelen om veiledningens form følger ikke av forvaltningsloven, men av forvaltningslovforskriften § 2. Bestemmelsen fastslår at forvaltningen selv avgjør om veiledningen til parter og andre skal gis skriftlig eller muntlig, men at det «skal legges vekt på ønsket og behovet til den som skal få veiledning». Forvaltningslovforskriften § 6 presiserer at i saker med to eller flere parter med motstridende interesser, må veiledning gis på en måte som ikke kan gi grunn til å trekke forvaltningens objektivitet i tvil. En begrenset rett til muntlig samtale for parter er gitt i forvaltningsloven § 11 d.
7.3.2 Utvalgets forslag
Forvaltningslovutvalget viser i utredningen punkt 17.3.4 til at det er ulike syn på og erfaringer med dagens veiledningsplikt. Noen forvaltningsorganer opplever at veiledningsplikten er for omfattende og legger beslag på for mye tid og ressurser, mens andre mener at plikten nedprioriteres til skade for blant annet ressurssvake grupper. Noen vil ha mer presise regler, mens andre ønsker mer overordnede regler som kan tilpasses den enkelte saken. De ulike synspunktene belyser etter utvalgets syn den innebygde spenningen i en lovfestet veiledningsplikt, hvor hensynet til den enkelte må avveies mot en forsvarlig ressursbruk.
Utvalget foreslår å videreføre en alminnelig veiledningsplikt i forvaltningsloven og viser til at plikten bidrar til en serviceinnstilt forvaltning som kan styrke tilliten i befolkningen, og at god og tidlig veiledning kan gi raskere saksbehandling i første instans og færre klager. Utvalget viser til at selv om veiledning kan være tid- og ressurskrevende, kan den samtidig gjøre saksbehandlingen mer effektiv. På denne bakgrunnen mener utvalget at spørsmålet primært er om veiledningsplikten kan uttrykkes tydeligere, slik at tjenestepersonene i organet lettere får kunnskap om hvilken veiledning de må gi, og slik at veiledningen kan gjøres mer effektiv både for den enkelte og for forvaltningen.
Utvalget foreslår å videreføre at veiledningsplikten ikke begrenses til saker som gjelder eller kan resultere i et enkeltvedtak. Videre mener utvalget at hvem som skal ha krav på veiledning, ikke bør bero på sakens art eller om den som ber om veiledning har formell partsstatus, men på om den enkelte har et legitimt behov for veiledning.
Også når det gjelder veiledningspliktens art og omfang, foreslår utvalget i stor grad å videreføre gjeldende rett. Hvor omfattende veiledning som må gis i en konkret situasjon, vil variere med den enkeltes behov, saksområdet og henvendelsens karakter, samtidig som omfanget av veiledningen må tilpasses forvaltningsorganets situasjon og kapasitet. Utvalget viser videre til at loven i dag pålegger forvaltningen en plikt til av eget tiltak å vurdere partenes behov for veiledning der den behandler en sak med en eller flere parter. Utvalget foreslår at dette – innenfor organets kapasitet – skal gjelde overfor alle som kontakter organet i anledning en konkret sak.
Når det gjelder veiledningens form, foreslår utvalget å lovfeste at forvaltningen selv avgjør hvordan veiledningen skal gis, og samtidig at veiledningen «normalt» gis i samme form som henvendelsen. Utvalget foreslår videre at den som henvender seg til et forvaltningsorgan med spørsmål som har aktuell interesse for vedkommende, på visse vilkår bør ha krav på en muntlig samtale. Hvis det er nødvendig for å få en forvaltningssak opplyst, skal en slik samtale skje i et personlig møte. Utvalget viser til at selv om slike samtaler er ressurskrevende, er det viktig at forvaltningen er åpen og tilgjengelig for alle, og at både parter og andre kan ha problemer med å kommunisere med forvaltningen på andre måter enn en muntlig dialog. For retten til personlig møte viser utvalget til at muntlig samtale over telefon eller lignende av og til ikke er nok for formålet med kontakten, eksempelvis fordi parten kan ønske å forklare eller drøfte detaljer i større dokumentmengder eller faktaopplysninger som best lar seg forklare i et fysisk møte.
Utvalget foreslår å videreføre reglene om henvisning til rett forvaltningsorgan og retting av feil og mangler i henvendelser til forvaltningen. Utvalget foreslår også å videreføre og lovfeste regelen i forvaltningslovforskriften § 6 om veiledning i saker med parter med motstridende interesser, og § 7 om at veiledningen skal skje vederlagsfritt.
7.3.3 Høringsinstansenes syn
Det er bred enighet blant høringsinstansene om at den alminnelige veiledningsplikten bør videreføres. Samtidig er det ulike syn på de forskjellige delene av utvalgets forslag.
Når det gjelder hvem som bør ha krav på veiledning, støtter Barneombudet forslaget om at forvaltningens plikt til å vurdere av eget tiltak om den enkelte har behov for veiledning i anledning en konkret sak, utvides til å gjelde også andre enn parter. Skattedirektoratet mener imidlertid at den foreslåtte regelen «gir rom for usikkerhet om, og hvor langt forvaltningen kan gå i å være mer aktiv overfor borgerne uten at dette reguleres i særlovgivningen som en aktiv oppsøkende veiledningsplikt».
Også Fylkesmannen i Rogaland mener at det er uklart om plikten til å vurdere veiledningsbehov av eget tiltak også gjelder der partene ikke har henvendt seg til forvaltningsorganet. Konkurransetilsynet påpeker at en slik regel kan bli svært ressurskrevende, særlig hvis kretsen av de som omfattes er større enn etter gjeldende rett.
Mange høringsinstanser støtter uttrykkelig utvalgets forslag om å videreføre regelen om at omfanget av veiledningen må tilpasses forvaltningens kapasitet. Dette gjelder blant annet Domstoladministrasjonen, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag, Helseklage, NAV, NVE, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, UDI og Oslo Kommune. Nærings- og fiskeridepartementet peker blant annet på at samfunnets ressurser bør benyttes der de gir størst samfunnsmessig nytte, og at omfanget av veiledningsplikten bør tilpasses forvaltningsorganets oppdrag og partens behov.
Blant annet Barneombudet, Foreldreutvalget for barnehager og Foreldreutvalget for grunnopplæringen mener derimot at denne begrensningen ikke bør videreføres i ny forvaltningslov. Rettspolitisk forening mener den kun bør gjelde der det er helt nødvendig at veiledning nedprioriteres. Videre påpeker foreningen at veiledning kan bidra positivt til forvaltningens kapasitet:
«God veiledning reduserer antall saker, og har dermed en gunstig effekt på saksbehandlingstid. For det første kan en bruker som får god veiledning forstå at hun ikke har noen sak, og derfor avstå fra å sende inn søknad. For det andre kan veiledning gjøre brukeren oppmerksom på forhold som bør tas med i en søknad, og som derfor sparer forvaltningen fra å etterspørre denne informasjonen på et senere tidspunkt. For det tredje vil god og presis veiledning øke brukernes tillit til forvaltningen, en tillit som vil kunne gjøre brukere mer innstilt på å etterkomme oppfordringer underveis i saksbehandlingen, og på denne måten lette arbeidet til forvaltingen.»
Barneombudet, Kontoret for voldsoffererstatning, Konkurransetilsynet, Oslo kommune og Rettspolitisk forening mener at den enkeltes behov og mulighet til å ivareta egne interesser bør være av betydning for omfanget av veiledning som må gis. Oslo kommune uttaler:
«[F]orvaltningen [bør] ha en særskilt plikt til å veilede personer med begrensede ressurser, slik som enkelte minoritetsspråklige, i saker som i stor grad berører deres livssituasjon. Dette bør fremgå tydeligere av bestemmelsen.»
Mange av høringsinstansene uttaler seg om utvalgets forslag til regler om veiledningens form, og da i første rekke utvalgets forslag om en betinget rett til muntlig veiledning og personlig møte.
Blant høringsinstansene som er positive til forslaget om en betinget rett til muntlig samtale, er Barneombudet, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Fylkesmannen i Vestland, Helseklage, Likestillings- og diskrimineringsombudet, YS, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, NOAS og Rettspolitisk forening. NOAS mener i tillegg at det bør være klageadgang dersom det er forvaltningen selv som avgjør om det foreligger et «reelt behov» for muntlig samtale.
Både Politidirektoratet og Oslo kommune støtter forslaget, men peker på at det kan få økonomiske og administrative konsekvenser. Konkurransetilsynet understreker at det er viktig at regelen er ment å videreføre gjeldende rett og ikke pålegger forvaltningen en større plikt til å tilrettelegge for veiledning enn det som foreligger i dag.
Blant annet Forsvarsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Domstoladministrasjonen, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag, Universitetet i Sørøst-Norge, Oslo kommune og Akademikerne er kritiske til forslaget om en rett til muntlig samtale. Det uttrykkes særlig bekymring for økt ressursbruk knyttet til veiledning og for at retten til muntlig veiledning kan være uklar eller egnet til å gi borgerne urealistiske forventninger.
Meningene er på samme måte delt om utvalgets forslag om en betinget rett til veiledning i personlig møte. Blant høringsinstansene som støtter utvalgets forslag, er Barneombudet, Bufdir, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Politiets utlendingsenhet, Juristforbundet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, NOAS og Stine Sofies Stiftelse. Fylkesmannen i Vestland er også positiv til forslaget og legger til grunn at en rett til personlig møte når det er «nødvendig», langt på vei også følger av utvalgets forslag til utredningsplikt.
En del andre høringsinstanser, herunder Medietilsynet, Sivil klareringsmyndighet og Oslo kommune er i utgangspunktet positive til en rett til personlig møte, men fremhever at terskelen bør være høy. NAV mener at det er viktig at den enkelte forstår at forslaget ikke gir rett til møte på et spesifikt kontor eller med egen saksbehandler.
Flere høringsinstanser er imidlertid kritiske til utvalgets forslag om en rett til personlig møte slik utkastet til bestemmelse er utformet. Innvendingene synes særlig å gjelde to forhold. For det første uttrykker flere høringsinstanser bekymring knyttet til økt ressursbruk knyttet både til gjennomføringen av møtet og til vurderingen av om det foreligger rett til slikt møte. Det vises til at noen organer kan få praktiske utfordringer med å gjennomføre slik veiledning, og at det eventuelt bør presiseres at personlige møter kan gjennomføres som fjernmøter. Domstoladministrasjonen bemerker at forslaget kan være vanskelig gjennomførbart for landsdekkende forvaltningsorganer, og at det i disse tilfellene kan medføre økonomiske utgifter for den som ønsker et møte.
For det andre problematiserer flere høringsinstanser utformingen av regelen, og da spesielt vilkåret om at personlig møte må være «nødvendig for å få en forvaltningssak opplyst». Det vises til at regelen kan være egnet til å skape urealistiske forventninger om retten til personlig møte. Sivilombudsmannen uttaler:
«Ombudsmannen stiller spørsmål ved om nødvendighetskriteriet vil være vanskelig å praktisere for forvaltningen. Videre kan det stilles spørsmål om bestemmelsen – slik den er utformet i forslaget – er egnet til å gi borgerne urealistiske oppfatninger om retten til et personlig møte. Det er lett å se for seg tilfeller hvor borgerne har en annen oppfatning om behovet for et slikt møte enn forvaltningen.»
Blant annet Klima- og miljødepartementet, Fylkesmannen i Innlandet og Fylkesmannen i Trøndelag mener det bør fremgå av bestemmelsen at det er forvaltningen som avgjør om personlig møte er nødvendig.
Noen høringsinstanser har andre merknader om veiledningens form. Blant annet ber Sivilombudsmannen om at det vurderes å innta en formulering i loven om at formen tilpasses den enkeltes behov. Klima- og miljødepartementet og Helseklage mener at utvalgets forslag om at veiledning normalt skal gis i samme form som henvendelsen kom inn, bør nyanseres. Begge trekker frem at andre hensyn, for eksempel personvernhensyn eller hensynet til forvaltningens ressursbruk, kan tilsi at en henvendelse ikke besvares i den formen den kom inn.
7.3.4 Departementets vurderinger
7.3.4.1 Generelle merknader
Hovedformålet med veiledningsplikten er å gjøre det lettere for den enkelte å ivareta sine interesser ved å bidra til at vedkommende får oversikt over sine rettigheter og plikter og gangen i saksbehandlingen. God veiledning kan dermed bidra til rask og effektiv behandling av saken i første instans, til at enkeltpersoner får rettigheter de har krav på, og til å styrke tilliten til forvaltningen.
Som redegjort for i punkt 7.1 innebærer den teknologiske utviklingen at en stadig større del av veiledningen kan foretas gjennom blant annet veiledning på nettsider, selvbetjeningsløsninger og chat-verktøy. Innbyggerne møter imidlertid forvaltningen i en rekke ulike situasjoner og livsfaser der den enkeltes muligheter for å nyttiggjøre seg generell og nettbasert veiledning vil variere. Etter departementets syn er det viktig at alle får tilgang til veiledning og bistand for å ivareta sine interesser overfor forvaltningen, og at forvaltningsorganet tilbyr veiledning på ulike måter tilpasset den enkeltes situasjon og behov. Departementet er derfor enig med utvalget i at generell veiledning ikke alltid kan erstatte den personlige veiledningen, og at det fortsatt er behov for regler om veiledningsplikt i forvaltningsloven.
Departementet slutter seg i hovedsak også til utvalgets vurderinger når det gjelder utformingen av reglene om veiledningsplikt. Departementet foreslår imidlertid enkelte justeringer i utvalgets forslag, blant annet når det gjelder retten til muntlig samtale og personlig møte.
7.3.4.2 Overfor hvem og i hvilke situasjoner bør forvaltningen ha en veiledningsplikt?
Departementet er enig med utvalget i at veiledningsplikten ikke bør begrenses til å gjelde i saker om enkeltvedtak. Som etter gjeldende rett bør veiledningsplikten gjelde både i individuelle og generelle saker, og uavhengig av om den som ber om veiledning har en konkret sak til behandling. Departementet viser samtidig til at det foreslås at veiledningsplikten ikke skal gjelde når forvaltningen inngår avtaler eller utøver eierrådighet, se lovforslaget § 4 andre ledd og punkt 6.5.
Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved utvalgets forslag om at forvaltningen av eget tiltak skal vurdere behovet for veiledning også for andre enn partene i en enkeltsak, som tilsynelatende innebærer en utvidelse sammenlignet med gjeldende rett. Enkelte av utvalgets uttalelser skaper usikkerhet ved om plikten til veiledning av eget tiltak er ment å gjelde generelt, eller om den først er ment å inntre der det foreligger en henvendelse til forvaltningen om veiledning. For så vidt gjelder parter, vil det andre alternativet eventuelt være en innstramming sammenlignet med gjeldende § 11 andre ledd første punktum, som pålegger forvaltningen å vurdere veiledningsbehovet for parter i saker den behandler, også der partene ikke har bedt om veiledning. Samtidig kan en plikt til å vurdere veiledningsbehovet for andre enn partene, uavhengig av en konkret henvendelse, skape utfordringer blant annet fordi det i slike situasjoner kan være uklart hvilke personer som omfattes av plikten.
Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det klargjøres at plikten til å vurdere veiledningsbehovet av eget tiltak er begrenset til å gjelde overfor partene i en sak, slik det også er etter gjeldende rett. Etter departementets syn vil hensynet til andre enn partene være tilstrekkelig ivaretatt ved at disse gis en rett til veiledning dersom de ber om det.
Se lovforslaget § 14 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.
7.3.4.3 Veiledningens art og omfang
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre hovedreglene i gjeldende rett når det gjelder hva forvaltningsorganet har plikt til å veilede om. Veiledningsplikten bør etter departementets syn eksempelvis omfatte hvilke rettsregler som gjelder på området, hvilken forståelse av reglene som legges til grunn i praksis, hvilke saksbehandlingsregler og rutiner som gjelder, forventet saksbehandlingstid og hvilke faktiske omstendigheter som kan ha betydning for resultatet i en sak.
Departementet er også enig i at veiledningsplikten, som i dag, bare bør gjelde for spørsmål som faller inn under organets saksområde, og at forvaltningsorganet ved andre spørsmål om mulig skal henvise til riktig forvaltningsorgan. Departementet foreslår også å videreføre reglene om at forvaltningen om nødvendig skal gi beskjed dersom en henvendelse inneholder feil, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette. Det vises til lovforslaget § 16 og merknadene til paragrafen i punkt 30.
Videre slutter departementet seg til forslaget om å lovfeste regelen som i dag følger av forvaltningslovforskriften om at forvaltningsorganet i saker med parter som har motstridende interesser, skal veilede på en måte som ikke gir grunn til å tvile på organets objektivitet. Det vises til lovforslaget § 15 tredje ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.
Flere høringsinstanser har merknader til forslaget om at omfanget av veiledningen må tilpasses forvaltningsorganets kapasitet. Departementet er enig med utvalget og flere av høringsinstansene i at det må tas utgangspunkt i den enkeltes behov for veiledning. Samtidig er det ikke mulig å komme utenom at forvaltningens ressurser alltid vil være begrenset, og at det vil være nødvendig for et organ å foreta prioriteringer av ulike oppgaver, herunder veiledning. Departementet mener imidlertid at det bør fremgå uttrykkelig av loven at veiledningens omfang også må tilpasses den enkeltes behov, og at det nettopp må foretas en avveining av behovet opp mot sakens viktighet og organets kapasitet. Den enkeltes behov vil blant annet bero på hvilke forhåndskunnskaper og ressurser personen har, og på om vedkommende er representert ved advokat eller annen rettshjelper. Det vil være store variasjoner i veiledningsbehov fra person til person, men også fra sektor til sektor og sak til sak. En konkret vurdering bidrar til at veiledning gis der den trengs mest.
Se lovforslaget § 14 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.
7.3.4.4 Bør forvaltningsloven gi rett til veiledning i bestemte former?
I lys av at forvaltningsloven gjelder for svært ulike saksområder og saker, hvor ulike hensyn kan gjøre seg gjeldende i varierende grad, bør forvaltningen ha frihet til å innrette veiledningen slik at formålet med veiledningen oppnås ved mest mulig effektiv bruk av ressurser. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å videreføre hovedregelen om at det er opp til forvaltningsorganet å bestemme hvordan veiledning skal gis. Som vist til i punkt 7.1 dekkes en stadig større del av veiledningsbehovet ved hjelp av generell veiledning, blant annet gjennom at informasjon gjøres tilgjengelig på forvaltningsorganets nettsider og ved bruk av digitale selvbetjeningsløsninger og chat-verktøy. I mange tilfeller vil den som ber om veiledning, kunne være tjent med å vises til ulike selvbetjeningsløsninger eller kalkulatorer på organets nettsider, som etter omstendighetene vil kunne gi mer presise svar i en konkret sak enn en saksbehandler kan gjøre på e-post eller telefon. Dette forutsetter imidlertid at personen er i stand til å bruke slike løsninger. Det er viktig at også de som av ulike grunner har vanskeligheter med å bruke nettbaserte løsninger, får god og tilpasset veiledning. Departementet er derfor enig med utvalget i at forvaltningsorganet ikke generelt vil kunne avvise forespørsler om veiledning per telefon, brev eller e-post med henvisning til at personen må benytte seg av digitale løsninger på organets nettsider.
Forvaltningslovutvalget foreslår en regel om at veiledning normalt skal gis i samme form som henvendelsen ble mottatt i. I likhet med flere høringsinstanser mener departementet at det ofte er forvaltningsorganet som har de beste forutsetningene for å vurdere hvilken form som er best egnet i det konkrete tilfellet. En person som henvender seg per telefon, kan eksempelvis ha behov for en opplisting eller detaljert forklaring som kan bli mindre tilgjengelig per telefon. Motsatt kan spørsmål per e-post være uklare eller mangelfulle, slik at det lettere kan avklares hvilken veiledning personen har behov for med en telefonsamtale. Samtidig er henvendelsens form antagelig ofte nokså tilfeldig, eller i det minste valgt uten at personen har klare preferanser om hvordan tilbakemelding gis. Det er altså ikke gitt at henvendelsens form generelt samsvarer med hva som er en hensiktsmessig og ønsket form på forvaltningens svar fra den enkeltes side. Etter departementets syn bør bestemmelsen derfor i stedet videreføre regelen i forvaltningslovforskriften § 2 om at det ved forvaltningens valg av veiledningsform skal legges vekt på ønsket og behovet til den som har bedt om veiledning.
Forvaltningsorganet skal etter departementets forslag legge til rette for at den enkelte kan ta kontakt med organet på en sikker, brukervennlig og effektiv måte, se punkt 9.2 og lovforslaget § 10. Dette vil også gjelde der personer tar kontakt for å be om veiledning. Forventningen om å kunne henvende seg elektronisk til forvaltningen øker, og ofte vil elektroniske kommunikasjonskanaler også være både sikre og effektive. Utgangspunktet må derfor være at forvaltningsorganet plikter å gjøre det mulig å rette elektroniske henvendelser til forvaltningen. Det vil kunne gjøres unntak fra dette utgangspunktet blant annet i tilfeller der forvaltningsorganet ikke har kapasitet til å utvikle tilfredsstillende løsninger, se NOU 2019: 5 punkt 18.3.4.2. Dersom noen tar kontakt med forvaltningen på andre måter enn ved elektronisk kommunikasjon, eksempelvis ved brev eller fysisk oppmøte, kan forvaltningen ikke avvise anmodningen om veiledning kun på grunn av dens form. I stedet bør forvaltningsorganet avklare hvordan veiledning mest hensiktsmessig kan gis, og veilede parten om dette.
Mange høringsinstanser har hatt innspill til utvalgets forslag om rett til muntlig samtale og personlig oppmøte. Høringsinnspillene gir blant annet uttrykk for at rekkevidden av utvalgets forslag er uklar.
En betinget rett til muntlig samtale følger etter gjeldende rett av forvaltningsloven § 11 d, som slår fast at «[i] den utstrekning en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det, skal en part som har saklig grunn for det, gis adgang til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken». Innspillene fra høringsinstansene tilsier ikke at denne regelen anses som spesielt ressurskrevende i dag. Noen høringsinstanser uttaler at de legger til grunn at utvalgets forslag vil være en videreføring av gjeldende rett, mens andre forstår forslaget som en utvidelse av retten til muntlig samtale. Departementet er enig med flere av høringsinstansene i at utvalgets formulering kan være egnet til å skape urealistiske forventninger. Departementet ser også at det, blant annet i lys av at forvaltningsloven gjelder for en rekke ulike organer og sakstyper, kan være vanskelig å overskue hvilken betydning en rett til muntlig samtale kan få for enkeltorganer dersom en slik rett ikke også åpner for å ta hensyn til særtrekk ved organet og saksområdet, herunder organets ressurser og kapasitet. Departementet mener derfor at retten til muntlig samtale, som i dag, bør være betinget av at en forsvarlig utførelse av organets oppgaver tillater det. Departementet foreslår å følge opp utvalgets forslag om at retten til muntlig samtale ikke bare skal gjelde partene i saken. Vilkåret om at henvendelsen må gjelde et spørsmål som har aktuell interesse for personen, innebærer etter departementets syn likevel en begrenset utvidelse. Den som bare ønsker generell informasjon om en sakstype, praksis på et område eller lignende, vil fortsatt ikke ha rett til muntlig samtale.
Til utvalgets forslag om å lovfeste en rett til personlig møte når det er nødvendig for å få en forvaltningssak opplyst i tilknytning til veiledningsplikten, vil departementet understreke at dersom et personlig møte er nødvendig for at saken skal bli forsvarlig opplyst, vil forvaltningsorganet i saker som gjelder enkeltvedtak, ha plikt til å gjennomføre et slikt møte etter reglene om forvaltningsorganets utredningsplikt i lovforslaget § 44. Det er derfor ikke nødvendig i tillegg å lovfeste en uttrykkelig rett til personlig møte i bestemmelsen om veiledningsplikt. Departementet viser også til at flere av høringsinstansene har uttrykt bekymring for at forslaget kan gi inntrykk av en mer omfattende rett enn det som reelt sett ligger i bestemmelsen. Som Sivilombudsmannen peker på, vil parten ofte ha en annen oppfatning av om det foreligger et «behov» for en muntlig samtale, og om det er «nødvendig» at denne skjer i et personlig møte.
Forvaltningsorganets beslutning om hvordan veiledning skal gis vil, som etter gjeldende rett, ikke være et enkeltvedtak som kan påklages.
Se lovforslaget § 15 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.