16 Forvaltningens utredningsplikt

16.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum pålegger forvaltningen en alminnelig utredningsplikt i saker om enkeltvedtak. Det følger av bestemmelsen at forvaltningsorganet skal «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Etter ordlyden ser organet ut til å ha en omfattende utredningsplikt, men det er sikker rett at bestemmelsen ikke fullt ut kan tas på ordet, se for eksempel HR-2017-2376-A avsnitt 33 med videre henvisninger. Utredningspliktens omfang vil avhenge av de konkrete omstendighetene. Viktige momenter i vurderingen av pliktens omfang er blant annet sakens art, betydningen for de involverte, hvor mye saken haster, hvor tvilsom saken er og hensynet til forsvarlig ressursbruk.

Etter § 17 skal forvaltningsorganet påse at «saken» er så godt opplyst som mulig. Hvilke temaer utredningsplikten omfatter, avhenger av hva som er relevant for den konkrete avgjørelsen. Ved fastleggingen av hva som skal utredes, må det tas utgangspunkt i regelverket som gjelder i saken. Forvaltningen vil ha plikt til å utrede faktiske og rettslige forhold som knytter seg til lovfestede betingelser for å fatte vedtaket og pliktige hensyn ved skjønnsutøvelsen. Utredningen må gi grunnlag for å avgjøre om lovens vilkår er oppfylt og gi de nødvendige opplysningene for at organet kan anvende et eventuelt forvaltningsskjønn på en god måte.

Etter § 17 første ledd andre punktum skal organet påse at mindreårige parter gis mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter på det saken gjelder. Grunnloven § 104 kan mer generelt medføre at virkninger som avgjørelsen kan få for barn, må utredes.

Forvaltningen kan også være pålagt å utrede andre allmenne hensyn i tverrgående regler, eksempelvis miljøparagrafen i Grunnloven § 112.

Loven stiller ingen bestemte krav til fremgangsmåten, og det kreves ikke at forvaltningen selv står for alle ledd i utredningen. Forvaltningen kan også sørge for at saken blir opplyst ved å innhente opplysninger fra andre, for eksempel parten eller eksterne sakkyndige.

16.2 Utvalgets forslag

16.2.1 Utredningspliktens innhold og omfang

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 punkt 21.4 at forvaltningsorganets utredningsplikt i saker om enkeltvedtak i hovedsak skal videreføres, men med enkelte justeringer i ordlyden og presiseringer av pliktens innhold og omfang.

Utvalget foreslår at dagens formulering om at saken skal være «så godt opplyst som mulig», endres til at saken skal være «forsvarlig utredet». Forslaget er ikke ment å endre utredningspliktens omfang, men å gi et mer dekkende uttrykk for gjeldende rett. Hvor grundig utredningen må være, skal fremdeles avgjøres ut fra blant annet sakens karakter, viktighet og hensynet til forsvarlig ressursbruk. Som etter gjeldende rett skal det være opp til forvaltningsorganet å vurdere hvordan utredningen skal gjennomføres.

Utvalget foreslår at utredningspliktens innhold presiseres på to måter. For det første foreslås det tatt inn at forvaltningsorganet, i det omfang saken tilsier, skal få «klarlagt allmenne og private interesser som berøres». I dette ligger ifølge utvalget en plikt for forvaltningen til å identifisere og utrede de mulige konsekvensene saken kan få for tredjepersoner eller samfunnet for øvrig. Hvorvidt saken «tilsier» at dette må gjøres, vil som regel bero på sakens karakter og de materielle reglene som saken bygger på. Etter forslaget kan plikten etter omstendighetene også gjelde der det ikke følger uttrykkelig av lovgrunnlaget vedtaket skal bygge på. Organet er etter forslaget bare pålagt å «klargjøre» disse interessene. Hvorvidt de må vektlegges i skjønnsutøvelsen, identifiseres i vedtaket eller på andre måter tas hensyn til, vil ifølge merknaden til bestemmelsen bero på det materielle rettsgrunnlaget vedtaket fattes i medhold av, og omstendighetene ved saken for øvrig.

Utvalget foreslår for det andre at organet, i det omfang saken tilsier, skal ha en plikt til å klarlegge «alternative løsninger». Dette vil ifølge utvalget være mest aktuelt i noe større saker, se utredningen punkt 21.4.2. I forslaget ligger ifølge utvalget særlig at organet skal ta sikte på å identifisere flere realistiske alternative resultater i saken, og at organet i valget mellom flere alternative utfall bør utrede hvordan disse vil slå ut. Utvalget viser til at vurderingen av alternative løsninger er en sentral del av utredningsinstruksen. En utredning av alternativer anses ønskelig både fra det offentliges side, fordi det bidrar til å sikre at allmenne interesser blir ivaretatt og til å begrense offentlig ressursbruk, og fra den privates side, ved at en kan unngå at saken ellers munner ut i et fullstendig avslag, et mer vidtgående pålegg enn nødvendig, eller at saksbehandlingen fører til tiltak som berører private interesser unødig sterkt.

Utvalget foreslår av pedagogiske grunner en bestemmelse om at særskilte regler om konsekvensutredninger kan følge av annen lov eller forskrift.

16.2.2 Partens medvirkningsplikt

Utvalget foreslår i utredningen punkt 21.6 en ny regel om partens medvirkning i utredningen av saken. Det foreslås at det lovfestes en plikt til medvirkning i saker som parten selv innleder. Parten skal i slike saker «så langt som mulig» legge frem opplysninger som kan få betydning i saken. Forslaget omfatter både opplysninger som støtter partens krav, og opplysninger som kan tale mot at parten får medhold. Utvalget presiserer at plikten ikke må tolkes for strengt, og at den bare bør gjelde opplysninger som parten ikke vil ha uforholdsmessig store vanskeligheter med å frembringe. Utvalget fremhever at medvirkningsplikten må ses i sammenheng med veiledningsplikten. Selv om forvaltningsorganet som utgangspunkt ikke behøver å frembringe opplysninger som det er rimelig å forvente at parten legger frem, vil veiledningsplikten kunne stille krav til oppfølging overfor en part som ikke har lagt frem opplysninger.

Når det gjelder andre saker enn de parten selv innleder, foreslår utvalget at parten i disse tilfellene «bør» legge frem opplysninger av betydning for saken. Utvalget mener det kan virke lite rimelig at parten i disse tilfellene skal ha en plikt til å bruke tid og ressurser på å gi opplysninger.

Utvalget foreslår at det skal fremgå av loven at manglende medvirkning fra parten kan virke inn på avgjørelsen. Ifølge merknaden til bestemmelsen er forslaget ikke ment som en bevisbyrderegel som gir forvaltningen adgang til å løse faktisk tvil til partens ugunst. Bestemmelsen skal etter utvalgets forslag kun gi uttrykk for at organet bare kan legge til grunn og bygge avgjørelsen på opplysninger som organet er kjent med. Utvalget uttaler samtidig at forvaltningsorganet bør kunne oppfylle utredningsplikten gjennom partens medvirkning, men at organet likevel bør ha plikt til å utrede også forhold som er til gunst for parten, hvis det viser seg at parten ikke er i stand til å legge frem opplysninger. Utvalget legger til grunn at dette er i tråd med gjeldende rett.

16.3 Høringsinstansenes syn

16.3.1 Utredningspliktens innhold og omfang

En rekke høringsinstanser uttrykker støtte til utvalgets forslag om at ordlyden endres til at saken skal være «forsvarlig utredet». Ingen høringsinstanser har innvendinger mot den foreslåtte endringen.

Flere høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til presisering av at organet, i det omfang saken tilsier, skal «få klarlagt allmenne og private interesser som berøres, og alternative løsninger». Blant annet Finansdepartementet, Direktoratet for Økonomistyring, Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Akademikerne, Advokatforeningen, NHO og NOAS er positive til utvalgets forslag.

Det er samtidig delte meninger blant høringsinstansene, særlig om den foreslåtte plikten til å utrede alternative løsninger.

Finansdepartementet, som støtter utvalgets forslag, uttaler følgende:

«Noen enkeltvedtak, for eksempel om konsesjoner, kan ha store samfunnsmessige konsekvenser og påvirke en større personkrets enn en del forskrifter. Avveiningen mellom den enkeltes og samfunnets interesser vil i stor grad være gjort i forbindelse med regelutformingen, men i anvendelsen av regelverket kan det likevel ligge et stort rom for skjønnsutøvelse. I slike tilfeller er det viktig at forvaltningen, i det omfang saken tilsier, utreder alternative løsninger. Det bør unngås at forvaltningsorganet under saksutredningen ensidig konsentrerer seg om ett eller noen utvalgte løsningsalternativer.»

Direktoratet for økonomistyring foreslår en ytterligere harmonisering med kravene og begrepsbruken i utredningsinstruksen.

Andre høringsinstanser, herunder Helse- og omsorgsdepartementet, Fylkesmannen i Rogaland og Medietilsynet, er kritiske til plikten til å utrede alternative løsninger. Blant annet uttaler Helse- og omsorgsdepartementet:

«Helse- og omsorgsdepartementet mener at en plikt til å vurdere alternative løsninger, slik det fremgår av utkast til ny fvl. § 44(1) siste setning, kan bli veldig omfattende. Departementet stiller spørsmål ved hvor omfattende saken skal gjøres. Departementet etterspør en avgrensing av hvilken type saker dette skal gjelde.»

Utdanningsdirektoratet stiller spørsmål ved hvor langt forvaltningsorganet skal gå i å utrede et løsningsforslag parten ikke har bedt om. Det uttales at det bør fremgå av lovforslaget eller en annen lett tilgjengelig rettskilde hvilke type saker dette skal gjelde og hvor langt plikten til å utrede alternative løsninger skal gå.

NVE viser til at det i større saker kan være et stort antall potensielle alternative løsninger. Direktoratet ber om at det klargjøres hvilke momenter forvaltningen må legge vekt på ved vurderingen av om og hvor mange alternative løsninger som skal utredes. Direktoratet ber også om at det redegjøres nærmere for hva som ligger i «alternative løsninger», og viser til at utredningsinstruksen viser til alternative «tiltak».

Medietilsynet viser til at en plikt til å utrede alternativer bare vil være aktuell i saker der forvaltningen har fritt skjønn, og at utvalget har lagt til grunn at plikten er mest aktuell i større saker. Begge disse momentene bør etter tilsynets syn reflekteres i ordlyden.

Fylkesmannen i Innlandet og Fylkesmannen i Vestfold og Telemark uttaler at kravet til å vurdere alternative løsninger vil kunne skape unødige forventninger, og at kravet er inntatt i særlovgivningen der dette er relevant. Det vises samtidig til at tilføyelsen trolig vil bidra til bedre vedtak på kommunalt nivå.

Fylkesmannen i Vestland viser blant annet til at forslaget kan føre til en økning i antallet ubegrunnede klager, noe som vil være uheldig både av effektivitetshensyn og av hensyn til partene selv. Fylkesmannen i Vestland, med støtte fra Fylkesmannen i Vestfold og Telemark og Fylkesmannen i Innlandet, kommenterer også mulige konsekvenser for klagebehandlingen:

«At utgreiing av ‘saken’ krev vurdering av alternativ, har også ei side til prøvinga i klageinstansen. Dette gjeld særleg kva faktiske endringar og alternativ klageinstansen pliktar å ta stilling til, når desse først vert framsett i klage. Fylkesmannen meiner at endringar på dette stadiet framleis må reknast som ei ny sak og vurderast av førsteinstansen. Ikkje minst gjeld dette i sakstypar med statlege klageinstansar for kommunale vedtak.»

16.3.2 Partens medvirkningsplikt

En rekke høringsinstanser støtter forslaget om en medvirkningsplikt for parter som selv har innledet en sak. Disse instansene viser blant annet til at parten i praksis vil ha et medvirkningsansvar også i dag, og at det er positivt at dette uttrykkes i loven, slik at plikten håndteres likt. Blant annet uttaler Pasient- og brukerombudene:

«Pasient- og brukerombudene er enige i at det bør lovfestes en medvirkningsplikt, både når det er opplysninger som taler for, og opplysninger som taler mot partens sak. Det er viktig at dette prinsippet lovreguleres slik at forvaltningen håndterer dette spørsmålet likt og innenfor de skrankene lovgiver trekker opp. Denne reguleringen er også viktig for å unngå at de som av strategiske årsaker velger å ikke legge fram fullstendige og korrekte opplysninger, får et bedre utfall av saken enn de som åpent og lojalt dokumenterer det forvaltningen ber om. Det er vår erfaring av enkelte pasienter og brukere trolig ikke vil forstå omfanget av en slik medvirkningsplikt, og heller ikke er i stand til å bidra slik det er forventet av dem under saksgangen. Vi mener imidlertid det er tatt høyde for disse situasjonene, når det i ordlyden til bestemmelsen fremgår at parten ‘så langt som mulig’ skal legge fram opplysninger som kan få betydning for saken. […]»

Det er samtidig flere høringsinstanser som uttrykker skepsis eller har innvendinger til utvalgets forslag.

Sivilombudsmannen og Rettspolitisk forening mener departementet bør vurdere om ordlyden som er foreslått av utvalget, går lenger enn det som virker å være intensjonen med regelen. Rettspolitisk forening uttaler blant annet at det er fare for at forvaltningen vil kunne forstå regelen som en innskrenkning av organets plikt til å veilede og opplyse i saker om for eksempel stønad etter sosialtjenesteloven. Sivilombudsmannen uttaler:

«Etter ombudsmannens syn står ordlyden i forslaget til § 44 andre ledd i et anstrengt forhold til den rettstilstanden utvalget har beskrevet i spesialmerknadene. Det er etter ombudsmannens syn fare for at ordlyden i bestemmelsen kan misforstås slik at medvirkningsplikten praktiseres strengere enn det som er lovens intensjon, og at manglende medvirkning tillegges større vekt eller annen betydning enn det det er grunnlag for.

Selv om man tillegger bestemmelsen det innholdet som spesialmerknadene gir anvisning på, er det også et spørsmål om den i enkelte saker vil går for langt i å skyve ansvaret for saksutredningen over på parten. Som mulige eksempler nevnes tilfeller der det søkes om grunnleggende velferdsgoder, eller der mindreårige er parter eller blir sterkt berørt av saksutfallet. Utformingen av bestemmelsen bør vurderes i det videre arbeidet med loven.»

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener formuleringen i bestemmelsen kan synes å skyve noe av utredningsansvaret over på parten, noe som vil kunne være problematisk, særlig for ressurssvake grupper.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon uttaler at forvaltningsorganets plikt til å utrede må gå foran dersom organet ser at en sak som er innledet med søknad ikke er godt nok dokumentert, og at parten må få informasjon om at det er behov for ytterligere opplysninger og gis mulighet til å skaffe det til veie hvis ikke forvaltningsorganet selv kan innhente opplysningene.

NOAS uttaler at vurderingen av hvorvidt parten er i stand til å legge frem opplysninger må være konkret og basere seg på de faktiske opplysninger i den enkelte saken, og at dersom forvaltningsorganet ikke har helt konkrete grunner til å anta at en part holder tilbake opplysninger, må organets utredningsplikt gjelde fullt ut.

Barneombudet understreker at medvirkningsplikten ikke må tolkes for strengt i saker hvor barn er involvert, og at det i alle tilfeller er forvaltningen som har det overordnede ansvaret for utredningen av saken. Fylkesmannen i Oslo og Viken mener det er uheldig at medvirkningsplikten ikke er avgrenset mot barn og unge under 18 år.

Flere høringsinstanser påpeker sammenhengen mellom medvirkningsplikten og forvaltningens veiledningsplikt. Høringsinstansene understreker at forvaltningen må veilede på en god måte om hva slags dokumentasjon partene skal legge frem og hvilke konsekvenser det kan ha for vedtaket om parten ikke medvirker.

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at det skal fremgå av loven at manglende medvirkning kan virke inn på avgjørelsen. Flere fylkesmannsembeter mener det er pedagogisk fornuftig at konsekvensen av manglende medvirkning fremgår av lovteksten. Fylkesmannen i Vestfold og Telemark uttaler at dersom det er anledning til å avvise en søknad som mangelfull som følge av manglende opplysning fra partens side, bør det gå klart frem i lovbestemmelsen. UDI savner en enda tydeligere omtale og regulering av når forvaltningen kan slutte å utrede en sak og avslå søknaden som følge av at parten ikke har gitt nødvendige og relevante opplysninger.

Få høringsinstanser har uttalt seg spesifikt om forslaget om at også andre parter enn de som har innledet saken, bør medvirke til sakens opplysning. Helseklage støtter forslaget. Helse- og omsorgsdepartementet er usikker på begrunnelsen for forslaget om å innta en bestemmelse om dette i loven, og uttaler blant annet at regelen ikke må frita forvaltningen fra plikten til å innhente opplysninger.

16.4 Departementets vurderinger

16.4.1 Utredningspliktens innhold og omfang

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at forvaltningsorganets utredningsplikt i hovedsak videreføres, og til forslaget om at ordlyden endres til at forvaltningen skal «sørge for at saken er forsvarlig utredet» før det fattes vedtak. Den foreslåtte omformuleringen har fått bred støtte under høringen, og den er etter departementets syn dekkende for det kravet som bør stilles til utredningen. Som etter gjeldende rett vil grundigheten og omfanget av utredningen måtte tilpasses blant annet sakens karakter, betydningen for de involverte, hvor mye saken haster og hensynet til en forsvarlig ressursbruk. Også særlovgivningen og sektorovergripende regelverk kan gi holdepunkter for hvilken grundighet som kreves.

Utvalget har foreslått at utredningspliktens innhold skal utdypes, ved at det slås fast at forvaltningsorganet, i det omfanget saken tilsier, skal «få klarlagt allmenne og private interesser som berøres, og alternative løsninger». Utvalget viser til at tillegget skal gjøre det klart at utredningsplikten ikke ensidig omfatter partens eller det offentliges interesser, men at forvaltningen skal se til at alle berørte interesser blir tilstrekkelig klarlagt, og at det unngås at forvaltningen låser seg fast til én løsning der flere mulige utfall kan tenkes.

Departementet er enig med utvalget og Finansdepartementet i at en forsvarlig utredning av et enkeltvedtak kan nødvendiggjøre en slik bred klarlegging av berørte interesser og av ulike alternativer som utvalget beskriver. Dette vil kunne være aktuelt der regelverket overlater et skjønn til forvaltningen som gir adgang til å velge ulike alternativer, og særlig der avgjørelsen kan få store konsekvenser for private eller offentlige interesser. I en stor andel av saker om enkeltvedtak vil det derimot være begrenset behov eller rom for den typen klarlegging som utvalget beskriver. Dette vil i alle fall gjelde ved lovbundne vedtak der forvaltningens utredning går ut på å klarlegge om vilkårene i regelverket er oppfylt. De berørte interessene vil her være avveid mot hverandre under regelutformingen, og utfallet vil følge av regelverket. Departementet er derfor i tvil om bestemmelsen utvalget har foreslått er hensiktsmessig. Dette gjelder selv med begrensningen om at plikten gjelder «i det omfanget saken tilsier». Departementet viser videre til at flere høringsinstanser har uttalt at bestemmelsen, og da særlig plikten til å vurdere alternative løsninger, fremstår uklar, og at det i mange saker vil kunne oppstå usikkerhet om hvor langt plikten rekker.

Etter departementets syn er det en bedre løsning at særlige krav til bredde i utredningen og plikt til å vurdere alternativer fastsettes særskilt for sakstyper der det er særlig behov for det. Det er allerede i dag en rekke ulike bestemmelser om blant annet konsekvensutredninger i særlover for bestemte tiltak. Dette kan gi regler som er bedre tilpasset den enkelte sakstypen. Departementet mener samtidig at det med fordel kan komme til uttrykk i lovteksten at utredningsplikten etter lovforslaget § 44 er relativ, og dermed må tilpasses den aktuelle saken. Departementet foreslår at det presiseres at utredningens omfang skal tilpasses sakens karakter og hensynet til en forsvarlig ressursbruk i forvaltningsorganet, og at det i avveiningen blant annet skal legges vekt på vedtakets betydning for partene og for andre allmenne og private interesser, og om det er behov for en rask avgjørelse. I saker som kan få store konsekvenser for flere interesser, vil utredningen gjerne ikke være forsvarlig med mindre forvaltningen har foretatt en bred utredning, i tråd med det utvalget har beskrevet.

Departementet er enig med utvalget i at loven ikke bør stille spesifikke krav til hvordan forvaltningsorganet skal gå frem for å utrede saken. Det vises til utvalgets omtale i utredningen punkt 21.5.

I likhet med utvalget vil departementet understreke at utredningsplikten også gjelder når saksbehandlingen er delvis eller helt automatisert, og at det i prinsippet vil være de samme krav til utredningens omfang og grundighet som ved tradisjonell saksbehandling. Når saksbehandlingen er automatisert, vil kravene til utredning måtte legges inn i systemet i form av krav til hvilke opplysninger systemet skal innhente og legge til grunn for avgjørelsen.

Utvalget har av informasjonsgrunner foreslått en bestemmelse om at krav til konsekvensutredninger kan følge av annet regelverk. Departementet ser ikke tilstrekkelig behov for en slik henvisning. Det må legges til grunn at organet som behandler saken, kjenner til relevante krav i særlovgivningen. En generell veiledning til parten om at det kan finnes regler om konsekvensutredninger i annet regelverk er etter departementets syn av begrenset verdi. Se lovforslaget § 44 første ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

16.4.2 Partens medvirkningsplikt

Utvalgets forslag om å regulere partens plikt til å medvirke under utredningen har fått støtte fra en rekke høringsinstanser. Departementet er enig i at det kan være hensiktsmessig at det i loven gis uttrykk for at også parten har en rolle under utredningen av saken, selv om det er klart at det er forvaltningsorganet som må ha det overordnede ansvaret for at et vedtak er forsvarlig utredet. Departementet mener som utvalget at en generell bestemmelse om dette i forvaltningsloven bør begrenses til tilfeller der parten har initiert forvaltningssaken. Også i tilfeller der forvaltningen har initiert saken kan partens medvirkning være avgjørende og naturlig. Det vil for eksempel være naturlig at en part som mener at informasjon i et forhåndsvarsel etter lovforslaget § 42 eller opplysninger fremlagt i tråd med § 43 er uriktige eller ufullstendige, medvirker ved å korrigere eller supplere det forvaltningsorganet legger frem. Ut over dette vil det variere mer hva det er rimelig å kreve. På områder der det er et særskilt behov for at parten bidrar med opplysninger i saker initiert av forvaltningen kan det også være fastsatt særlige regler om plikt til å bidra med opplysninger, se for eksempel opplysningsplikten i skatteforvaltningsloven § 8-1. Når det gjelder utvalgets forslag om å lovfeste at også andre parter enn de som selv har initiert saken «bør» legge frem opplysninger, mener departementet at en slik bestemmelse vil ha begrenset verdi. Selv om departementet er enig i at det også kan være ønskelig, og etter omstendighetene nødvendig med medvirkning fra disse partene, foreslås det derfor ikke å følge opp denne delen av utvalgets forslag.

Flere høringsinstanser har fremhevet behovet for å ta hensyn til ressurssvake parter og andre som ikke er i stand til å bidra til sakens opplysning. Departementet understreker at det må tas tilstrekkelig hensyn til partens forutsetninger for å bidra. Her vil forhold som blant annet partens livssituasjon, alder og helsetilstand være relevant. Forvaltningen bør ha lav terskel for å selv utrede spørsmål dersom det er holdepunkter for at parten, etter tilpasset veiledning, ikke har forstått hvilken informasjon som er nødvendig, eller ikke har forutsetninger for å bidra med informasjonen. Er det tale om en profesjonell part, for eksempel en næringsdrivende som søker om noe, vil det ofte være grunn til å forvente mer enn når parten er en privatperson. Det må også tas hensyn til opplysningenes art. Det kan ikke forventes at parten bidrar med opplysninger den ikke har tilgjengelig, eller opplysninger som det vil være uforholdsmessig krevende å fremskaffe. Når det gjelder barn, vil de etter lovforslaget § 54 ha en rett til å gi uttrykk for sitt syn, jf. punkt 17.4.4, men det vil ikke være aktuelt å direkte pålegge et barn som representeres i saken av verge, jf. § 54 første ledd, å bidra til sakens utredning. Vergen kan likevel måtte bidra med opplysninger, og, avhengig av barnets alder og modenhet, innhente opplysninger fra barnet. På områder der barn er gitt kompetanse til selv å utøve partsrettigheter, kan det være aktuelt å pålegge barnet direkte å medvirke til sakens opplysning, men også her må det tas hensyn til alder og modenhet.

Utvalget har av pedagogiske grunner foreslått en bestemmelse om at manglende medvirkning fra parten kan «virke inn på avgjørelsen». Etter departementets syn bidrar ikke bestemmelsen til større klarhet om hvilke følger det kan få for en sak om parten ikke bidrar med opplysninger. Høringen viser tvert imot at høringsinstansene oppfatter bestemmelsen nokså ulikt. Også utvalgets vurderinger i utredningen punkt 21.6 og merknaden til den foreslåtte bestemmelsen er noe sprikende. Etter departementets syn kan det ikke besvares generelt hvilke følger det bør få for en sak at parten ikke bidrar med opplysninger. Der manglende medvirkning skyldes at parten ikke har forutsetninger for å legge frem opplysningene, må forvaltningsorganet søke å utrede spørsmålene forsvarlig selv. Der parten har forutsetninger for å forstå hvilke opplysninger som er relevante, og det dreier seg om opplysninger som er tilgjengelige for parten, må forvaltningsorganet som utgangspunkt kunne bygge på det parten legger frem og avgjøre saken på dette grunnlaget, forutsatt at organet mener det samlet har et forsvarlig grunnlag for å fatte vedtak. Der manglende medvirkning fra parten i et slikt tilfelle har ført til at det foreligger feil ved vedtaket, vil det kunne føre til at retten til sakskostnader kan avskjæres i en eventuell klagerunde, se omtalen i punkt 21.2.4.

Dersom forvaltningsorganet derimot har grunnlag for å tro at opplysningene fra parten er mangelfulle, eller ellers mener at det som er lagt frem ikke utgjør et tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre saken, må saken i utgangspunktet utredes videre. I noen tilfeller vil forvaltningsorganet være avhengig av å få opplysninger fra parten for å kunne fatte vedtak, eller det vil være svært krevende for organet å innhente nødvendige opplysninger fra andre kilder. I slike tilfeller må organet kunne formidle til parten at vedkommende må bidra med de aktuelle opplysningene for at saken skal kunne behandles ferdig, og at en mulig konsekvens ellers er at vedtaket parten ønsker, ikke kan fattes. En adgang til å avvise eller avslå en søknad som følge av manglende opplysninger fra parten, kan også følge direkte av rettsgrunnlaget for den aktuelle avgjørelsen. Det kan for eksempel følge av regelverket at en søknad skal inneholde visse opplysninger for å tas til behandling.

I andre tilfeller kan det mangle opplysninger som forvaltningsorganet selv kan fremskaffe, for eksempel fra andre forvaltningsorganer, andre parter eller andre private, og heller ikke foreligge noe nærmere grunnlag for å legge til grunn at parten må fremskaffe opplysningene. Departementet vil anta at forvaltningsorganet i slike tilfeller ofte bør ha plikt til å fremskaffe disse opplysningene for å ha et forsvarlig grunnlag for å fatte vedtak. Dette må i hvert fall gjelde i saker av stor velferdsmessig betydning for parten. Forvaltningsorganer kan ikke generelt, det vil si uten et nærmere grunnlag i det aktuelle tilfellet, avslå eller avvise en søknad eller lignende med den reelle begrunnelsen at forvaltningen mener parten ikke har bidratt tilstrekkelig til beslutningsgrunnlaget. Det ville etter departementets syn ha vært å gå for langt i retning av å overføre ansvaret for utredning av saken til parten.

Flere av høringsinstansene har tatt opp forholdet mellom partens medvirkningsplikt og forvaltningens veiledningsplikt. Departementet foreslår at det tas inn i loven at forvaltningen skal informere parten om plikten til å bidra til sakens opplysning og veilede ved behov. Se lovforslaget § 44 andre ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.