12 Taushetsplikt og informasjonsdeling

12.1 Taushetspliktens innhold

12.1.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven inneholder regler om taushetsplikt som gjelder for enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Det følger av § 13 første ledd at taushetsplikten innebærer en plikt for de som omfattes til å «hindre at andre får adgang eller kjennskap til» taushetsbelagte opplysninger de får vite om i forbindelse med tjenesten eller arbeidet. Taushetsplikt innebærer altså ikke bare en plikt til å avstå fra å videreformidle taushetsbelagte opplysninger til uvedkommende, men også en plikt til å aktivt forhindre at andre får tilgang eller kjennskap til taushetsbelagte opplysninger. Plikten gjelder i utgangspunktet overfor alle, også kollegaer i samme forvaltningsorgan. Brudd på taushetsplikten er straffbart etter straffeloven §§ 209 og 210.

Det finnes en rekke lovbestemmelser om taushetsplikt. De generelle reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e gjelder «som utfyllende regler når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov», jf. § 13 f første ledd. Det følger videre av § 13 f andre ledd at regler om opplysningsplikt ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt med mindre bestemmelsen fastsetter eller klart forutsetter at taushetsplikten ikke skal gjelde. Det vil si at taushetsplikt i utgangspunktet går foran lovbestemt opplysningsplikt. Sentrale eksempler på at taushetsplikten kan måtte vike er avvergingsplikten etter straffeloven § 196 og hjelpeplikten etter straffeloven § 287, som går foran all taushetsplikt. Avvergingsplikten innebærer ikke nødvendigvis noen opplysningsplikt, men ofte vil det å informere andre være den eneste eller mest egnede måten å oppfylle plikten på. Opplysningsplikten til barnevernet etter barnevernsloven § 13-2 er at annet eksempel på opplysningsplikt som går foran lovbestemt taushetsplikt.

12.1.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 punkt 19.8 å videreføre gjeldende rett om taushetspliktens innhold, men foreslår en endret ordlyd som «i sterkere grad enn i dag betoner at taushetsplikten innebærer en plikt til å avstå fra enhver handling eller unnlatelse som leder til at opplysningen blir kjent for uvedkommende.» Utvalget foreslår at loven skal slå fast at taushetsbelagte opplysninger ikke skal «gjøres tilgjengelig for andre eller utnyttes for egne formål».

Videre foreslår utvalget at det skal fremgå av forvaltningsloven at opplysninger som er undergitt taushetsplikt etter andre lover, skal behandles «i samsvar med de regler som er fastsatt der». Dette gjelder både innholdet i taushetsplikten og adgangen til å gjøre slike opplysninger kjent for andre. Utvalget foreslår også å videreføre en bestemmelse om at regler i annen lovgivning om plikt til å gi opplysninger bare begrenser taushetsplikten når den aktuelle regelen fastsetter eller klart forutsetter det.

12.1.3 Høringsinstansenes syn

Relativt få høringsinstanser har kommentert utvalgets forslag til regulering av taushetspliktens innhold.

Juristforbundet mener at gjeldende ordlyd i § 13 første ledd i større grad enn utvalgets forslag understreker aktivitetsplikten en offentlig ansatt har til å sikre at andre ikke får tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

Barneombudet og Statens jernbanetilsyn er positive til presiseringen av at opplysninger som er undergitt taushetsplikt etter andre lover, skal behandles i samsvar med reglene i den aktuelle særloven. Etter Barneombudets syn er regelen nyttig, selv om den kan sies å være overflødig, og ombudet uttaler at «vår erfaring er at det er en del usikkerhet om dette i praksis, særlig der andre lover har strengere regler».

12.1.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at gjeldende regler om hva det betyr å ha taushetsplikt bør videreføres. Departementet er enig med Juristforbundet i at formuleringen i gjeldende rett om at den som har taushetsplikt, «plikter å hindre» at andre får adgang til taushetsbelagte opplysninger, i større grad enn den formuleringen utvalget foreslår, gir uttrykk for en aktivitetsplikt for den som er pålagt taushetsplikt. Departementet foreslår derfor å beholde gjeldende ordlyd.

På områder der det er behov for særregler om taushetsplikt som avviker fra forvaltningslovens regler, må forholdet mellom disse reglene og reglene i forvaltningsloven avklares. Det generelle utgangspunktet er at forvaltningslovens regler gjelder med mindre noe annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. lovforslaget § 2 fjerde ledd. Hvis det er gitt avvikende regler om taushetsplikt i sektorlovgivningen, vil disse gå foran. Når det gjelder spørsmål som ikke er uttrykkelig regulert i den aktuelle sektorloven, vil det bero på en tolkning av denne loven om og eventuelt i hvilken grad forvaltningsloven skal komme supplerende til anvendelse. Hvis forvaltningsloven heller ikke skal gjelde for spørsmål som ikke er uttrykkelig regulert i sektorloven, bør dette komme klart til uttrykk i loven, eventuelt i forarbeidene. Etter departementets syn er det ikke nødvendig å gjenta dette i reglene om taushetsplikt, og departementet foreslår derfor å ikke videreføre bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 f første ledd. Av samme grunn foreslår departementet ikke å følge opp utvalgets forslag om en bestemmelse om at opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter andre lover, skal behandles i samsvar med reglene som er fastsatt der.

Departementet foreslår heller ikke å videreføre en presisering i loven om at bestemmelser i andre lover om rett eller plikt til å gi opplysninger kun begrenser forvaltningslovens regler om taushetsplikt når dette fastsettes eller er klart forutsatt i den aktuelle loven, jf. § 13 f andre ledd. Etter departementets syn følger også dette av den generelle bestemmelsen i lovforslaget § 2 fjerde ledd. I dag fremgår det i de fleste tilfeller klart av loven dersom en opplysningsplikt er ment å begrense lovbestemt taushetsplikt. Departementet ser ikke lenger at det er behov for at denne tolkningsregelen presiseres i loven, men understreker at dette ikke er ment som en realitetsendring.

Se lovforslaget § 30 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

12.2 Hvem bør ha taushetsplikt?

12.2.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 13 første ledd har «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», taushetsplikt. Taushetspliktreglene gjelder både for fast og midlertidig ansatte, folkevalgte og personer som utfører enkeltstående oppdrag for forvaltningen. Taushetsplikten gjelder også etter at personen har avsluttet tjenesten eller arbeidet, jf. § 13 tredje ledd første punktum.

Taushetsplikten er en personlig plikt. Plikten i § 13 første ledd retter seg mot fysiske personer og ikke forvaltningsorganet som sådant. Forvaltningsorganer har imidlertid en plikt til å sørge for at arkivsystemer og lignende er innordnet slik at ansatte i organet ikke får tilgang til taushetsbelagte opplysninger i større utstrekning enn det reglene om unntak fra taushetsplikten åpner for, jf. Sivilombudets uttalelse SOM-2010-2411.

Det følger av forvaltningsloven § 13 b andre ledd første punktum at parter som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, har taushetsplikt i andre sammenhenger enn ved nødvendig bruk av opplysningene for å ivareta partens behov i saken. Etter § 13 b andre ledd tredje punktum kan vitner og lignende pålegges taushetsplikt når de blir kjent med taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med at de uttaler seg til et forvaltningsorgan.

12.2.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 19.9 å videreføre gjeldende rett, slik at reglene om taushetsplikt fremdeles skal gjelde for enhver som utfører «arbeid eller oppdrag» for et forvaltningsorgan. Utvalget viser til at den som har fått tilgang til taushetsbelagte opplysninger i kraft av sin stilling i eller i forbindelse med arbeid for forvaltningen, som hovedregel også bør være forpliktet til å bevare taushet om det vedkommende har fått vite.

Videre foreslår utvalget at også kontraktsmedhjelpere som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, skal være omfattet av taushetsplikten. Utvalget drøfter også betydningen av at en kontraktspart ikke er bundet av norsk lovgivning. I slike tilfeller mener utvalget at taushetsbelagte opplysninger bare bør kunne gis videre dersom det fastsettes taushetsplikt for kontraktsparten ved avtale, og det samtidig fastsettes sanksjoner ved eventuelle brudd på taushetsplikten. I tillegg må det være en forutsetning at kontrakten effektivt lar seg håndheve i det aktuelle landet.

For øvrig foreslår utvalget i lovutkastet § 37 første ledd at parter, partsrepresentanter og vitner som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, selv skal ha taushetsplikt.

12.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser gir uttrykk for at de er uenige i utvalgets forslag, men flere har forslag til presiseringer eller ytterligere regler.

Barneombudet og Statens sivilrettsforvaltning er enige i at kontraktsmedhjelpere bør være omfattet av taushetsplikten. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet mener at rammene for delingsadgangen dersom en kontraktsmedhjelper ikke er bundet av norsk lovgivning, bør reguleres særskilt i loven, eller eventuelt omtales nærmere i forarbeidene. Statens sivilrettsforvaltning mener det er «naturlig at avtaleklausuler om taushetsplikten inntas i de mange databehandleravtaler som nå inngås med kontraktsmedhjelpere (databehandlere) etter personvernforordningen, slik dette har kommet til uttrykk i art. 28 nr. 3 bokstav b».

Arkivverket, Skate og Skattedirektoratet mener at taushetsplikten også bør gjelde for forvaltningsorganet som sådant. Arkivverket underbygger sitt standpunkt blant annet med at det er forhold som kan ligge utenfor den enkelte ansattes kontroll, og at innrettelsen av systemer og tilgang til informasjon normalt er et virksomhetsansvar.

Skattedirektoratet mener at en slik plikt allerede følger av gjeldende rett, og viser til Sivilombudets uttalelse i SOM-2010-2411. Etter direktoratets syn vil en slik presisering

«tydeliggjøre at forvaltningsorganet også har et ansvar, blant annet for at den enkelte settes i stand til å ivareta taushetsplikten. Det innebærer at forvaltningsorganet må sørge for at taushetsplikten ivaretas ved utforming av lokaler, etablering av manuelle rutiner, opplæring, utforming av digitale løsninger, tilgangsstyring m.m.»

Videre foreslår direktoratet å innføre foretaksstraff for forvaltningsorganer ved brudd på taushetsplikten.

12.2.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at reglene om taushetsplikt fremdeles bør gjelde for enhver som utfører arbeid eller oppdrag for et forvaltningsorgan. Som i dag bør loven ikke kreve at den som utfører arbeidet eller oppdraget, selv står i et kontraktsforhold til forvaltningsorganet. Også den som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med arbeid eller oppdrag for en virksomhet som utfører oppdrag for forvaltningen, bør som utgangspunkt omfattes. Dette vil også omfatte de som utvalget omtaler som «kontraktsmedhjelpere».

Utvalget uttaler at ved bruk av kontraktsmedhjelpere som ikke er bundet av norsk lov, for eksempel ved bruk av fjernleverte tjenester, bør deling av taushetsbelagte opplysninger forutsette at taushetsplikten fastsettes i en avtale som også fastsetter sanksjoner ved brudd, og at avtalen effektivt lar seg håndheve i det aktuelle landet. Departementet er enig i at forvaltningsorganet i slike tilfeller må sørge for betryggende tiltak før det deler taushetsbelagte opplysninger, men mener det kan dreie seg om så ulike situasjoner at det ikke er egnet for generell regulering i loven. Adgangen til å dele opplysningene vil bero på lovens delingshjemler, se punkt 12.5.4.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at parter, partsrepresentanter og vitner som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, selv skal ha taushetsplikt. Se for øvrig punkt 12.5.4.3 om parters tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at taushetsplikten også bør påligge organet som sådant. Departementet er ikke enig i at det er grunn til å foreslå en slik utvidelse av taushetsplikten. Departementet er imidlertid enig med disse høringsinstansene i at flere forhold av betydning for etterlevelse av taushetsplikten vil ligge utenfor den enkelte ansattes kontroll, for eksempel fysisk utforming av arbeidsplassen eller innretning av datasystemer, men mener dette aspektet ivaretas gjennom lovforslaget § 37 andre ledd, som blant annet pålegger forvaltningsorganet å sørge for trygg lagring av taushetsbelagte opplysninger.

Se lovforslaget §§ 30 og 36 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

12.3 Hva bør taushetsplikten omfatte?

12.3.1 Opplysninger om personlige forhold

12.3.1.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 gjelder taushetsplikten for opplysninger om «noens personlige forhold». Bestemmelsen omfatter bare opplysninger om fysiske personer, og det er en forutsetning at opplysningene kan knyttes til en enkeltperson. Opplysninger som er anonymiserte eller gitt i statistisk form, er ikke omfattet av taushetsplikten. Videre gjelder taushetsplikten bare opplysninger som den som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, får kjennskap til i forbindelse med tjenesten eller arbeidet.

For at noe skal anses som «personlige forhold», må det som utgangspunkt dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ønske å holde for seg selv. Dette kan blant annet være opplysninger som gjelder en persons egenskaper, eller opplysninger om utførte handlinger som er egnet til å karakterisere en person. Typiske eksempler er opplysninger om fysisk og psykisk helse, følelsesliv, personlig karakter og politisk eller religiøs overbevisning.

Det må vurderes konkret om en opplysning angår et personlig forhold, og det kan ofte oppstå tvilstilfeller. I vurderingen må det blant annet legges vekt på om opplysningen, alene eller sammen med andre tilgjengelige opplysninger, kan skade eller utlevere en person, om den er gitt i fortrolighet, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltningen. Det må også legges en viss vekt på allmennhetens interesse i opplysningen.

Etter § 13 andre ledd første punktum regnes ikke opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som personlige forhold, med mindre opplysningene røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Listen er ikke uttømmende, og bestemmelsen skal ikke forstås slik at opplysninger som ikke nevnes der, er omfattet av taushetsplikten. Det må gjøres en nærmere vurdering. Hvis det er snakk om opplysninger som ikke kan sies å være mer sensitive enn de som nevnes, vil opplysningene i utgangspunktet ikke være taushetsbelagte.

At en opplysning regnes som en personopplysning etter personopplysningsloven, medfører ikke at den også må regnes som en opplysning om «personlige forhold» etter § 13 første ledd nr. 1. Dette gjelder også opplysninger som er omfattet av opplistingen av særlige kategorier av personopplysninger i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1, selv om det ofte vil være overlapp her.

Etter § 13 andre ledd andre punktum kan Kongen gi forskrift om hvilke opplysninger som skal regnes som personlige, hvilke organer som kan gi privatpersoner opplysninger som nevnt i andre ledd første punktum eller opplysninger om den enkeltes personlige status for øvrig, og om vilkårene for å gi slike opplysninger. Hjemmelen er ikke benyttet.

12.3.1.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 19.10.1 å videreføre taushetsplikt for opplysninger om personlige forhold. Utvalget foreslår enkelte endringer i ordlyden som er ment å gi bedre veiledning ved vurderingen av om en opplysning gjelder et personlig forhold.

Utvalget foreslår for det første at det bør fremgå av loven at bestemmelsen bare omfatter opplysninger «som det er vanlig å ville holde for seg selv», som utvalget ser som kjernen i vilkåret «personlige forhold». For det andre mener utvalget at bestemmelsen bør inneholde konkrete eksempler på visse opplysninger som ofte vil kunne være personlige. Oppregningen er ikke ment å være uttømmende, men utvalget peker på at eksempler kan gi veiledning for løsningen av tolkningsspørsmål. Utvalget har sett hen til listen over «særlige kategorier av personopplysninger» i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 ved utformingen av bestemmelsen, men har ikke foreslått at taushetsplikten for personlige forhold skal sammenfalle med listen i artikkel 9 nr. 1.

Videre tar utvalget stilling til om utvalgte kategorier av opplysninger bør være omfattet av taushetsplikten. Det foreslår at fødselsnummer fortsatt ikke skal være underlagt taushetsplikt, fordi det er behov for å kunne skille mellom personer med samme navn. Det vises til at reglene i folkeregisterloven, personopplysningsloven og offentleglova kan bidra til å motvirke unødig spredning av slike opplysninger.

Utvalget uttaler videre at opplysninger om økonomiske forhold bare bør være taushetsbelagte så langt de røper personlige forhold. Detaljerte opplysninger om økonomiske forhold skal være taushetsbelagte når de kan anses som konkret belastende for den de gjelder. Opplysninger om lønn i fast stilling, medregnet lederlønninger med tilhørende bonus, eller opplysninger om eierskap til fast eiendom eller aksjeinnehav bør etter utvalgets syn ikke anses som personlige forhold. Videre mener utvalget at opplysninger om nettoformue, nettoinntekt og skatt heller ikke bør være omfattet av taushetsplikt, og viser til at slike opplysninger inngår i den offentlige skattelisten etter skatteforvaltningsloven § 9-7.

Utvalget mener at opplysninger om handlinger som kan gi grunnlag for straff, ikke uten videre bør være undergitt taushetsplikt. Det uttales at taushetsplikt bare bør være aktuelt der handlingen røper personlige forhold. At forvaltningen har anmeldt et forhold til politiet, bør heller ikke være taushetsbelagt.

Etter utvalgets syn bør opplysninger om straffbare forhold som ikke er begått i offentlig tjeneste, og som heller ikke er direkte relevant for personlige egenskaper som kreves i en offentlig stilling, i utgangspunktet anses som «personlige forhold». Utvalget mener likevel at det ikke bør oppstilles en fast regel, og at det skal bero på en konkret vurdering om det straffbare forholdet skal anses som et personlig forhold. Ved straffbare forhold som er begått i offentlig tjeneste, veier hensynet til den offentlige interessen og tilliten i samfunnet tyngre. Etter utvalgets syn bør det ikke anses som et personlig forhold at man har misbrukt tilliten som knytter seg til verv eller ledende stillinger i offentlig tjeneste, og det foreslås at dette slås fast i loven. For andre offentlig ansatte bør det ifølge utvalget bero på en konkret vurdering om det straffbare forholdet skal anses som et personlig forhold.

Etter utvalgets syn gir opplysninger om forvaltningens kilder opphav til så ulike vurderinger at det ikke kan besvares generelt om dette bør anses som et personlig forhold.

Utvalget foreslår å delvis videreføre regelen i forvaltningsloven § 13 andre ledd om opplysninger som ikke skal anses som personlige forhold. Etter utvalgets forslag er ikke opplysninger om noens fødselsnummer, statsborgerskap, bosted, sivilstand, yrke, arbeidsgiver eller arbeidssted personlige forhold. Utvalget mener bestemmelsen om at slike opplysninger likevel er taushetsbelagte dersom de «røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige», ikke bør videreføres. Utvalget mener at det er lite vunnet med en særregulering dersom rettsanvendere likevel må foreta en konkret vurdering av opplysningene, og at eventuelle unntak heller bør fastsettes i særlovgivningen.

Avslutningsvis vurderer utvalget flere opplysninger som etter forvaltningspraksis ikke anses for å være personlige. Etter utvalgets syn bør opplysninger om arbeidstid, tjenstlige reaksjoner og tilbakekall av tillatelser, bevillinger og autorisasjoner fortsatt ikke være taushetsbelagte.

12.3.1.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet, Norsk Redaktørforening, Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter og Juristforbundet støtter i hovedsak utvalgets forslag om at taushetsplikten for personlige opplysninger som etter gjeldende rett skal ta utgangspunkt i formuleringen «noens personlige forhold». Disse instansene støtter også at det inntas en presisering av at taushetsplikten bare omfatter opplysninger «som det er vanlig å ville holde for seg selv», i tillegg til en oppregning av forhold som kan utgjøre «personlige forhold». Forsvarsdepartementet mener at «[u]ttrykket ‘noens personlige forhold’ er dekkende for vurderingen og er et begrep som er godt innarbeidet i praksis», og viser til at den ytterligere presiseringen av hva som ligger i begrepet gir god veiledning og bidrar til klargjøring.

Norsk Redaktørforening mener også at utvalgets forslag er klargjørende, og uttaler at selv om opplistingen i andre ledd ikke er uttømmende, angir den «på en anskueliggjørende måte hvilke typer opplysninger det er snakk om». Det fremholdes imidlertid at det «er viktig at det i forarbeidende presiseres at det nettopp er de typisk personlige og private opplysninger som er ment å vernes».

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved om kriteriet «vanlig å ville holde for seg selv» er tilstrekkelig klart. For eksempel viser Juristforbundet til «et økende mangfold i samfunnet og at befolkningen dermed er mindre homogen enn før». Forbundet støtter likevel forslaget og mener det foreslåtte tillegget, sammen med forslaget til eksempler på opplysninger som kan omfattes og avgrensningen mot opplysninger som ikke omfattes, vil gi bedre veiledning enn gjeldende bestemmelse.

Politiets fellesforbund mener vilkåret «personlig forhold» er for skjønnsmessig. Skattedirektoratet mener utvalgets forslag gir begrenset veiledning og mener et annet system for taushetsplikt bør vurderes. Som alternativ vises det til en løsning der alle forhold en får kjennskap til i arbeid for et forvaltningsorgan i utgangspunktet er taushetsbelagt, kombinert med unntaksregler for særskilte formål. Direktoratet viser til at dette er systemet etter folkeregisterloven § 9-1.

NRK foreslår at vurderingen av om en opplysning skal være taushetsbelagt skal bero på en interesseavveining, der det «særlig skal tas hensyn til sakens allmenne interesse og om det er mediene som ber om innsyn», og at dette bør fremgå av bestemmelsen. Forslaget vil etter NRKs syn bedre ivareta medienes rett til innsyn etter EMK artikkel 10. Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening mener, i likhet med NRK, at utvalgets forslag ikke ivaretar hensynet til media i tilstrekkelig grad.

Flere høringsinstanser har merknader til forholdet mellom personopplysninger etter personvernforordningen og opplysninger som regnes som «personlige forhold» etter forvaltningsloven. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener forholdet mellom personopplysninger etter personvernforordningen og opplysninger som regnes som «personlige forhold», burde være tydeligere. Landbruksdirektoratet, Skattedirektoratet, Statens sivilrettsforvaltning og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund mener listen med eksempler på personlige forhold bør svare til listen over sensitive personopplysninger i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1. Skattedirektoratet begrunner sitt syn slik:

«Trolig vil det være enklere å anvende bestemmelsen dersom den klart angir at opplysninger som omfattes av personvernforordningen artikkel 9 alltid er taushetsbelagt (med de unntak som følger av andre bestemmelser), men at listen ikke er uttømmende. Den foreslåtte opplistingen i forvaltningsloven kan bidra til usikkerhet.»

Flere høringsinstanser, blant annet Forsvarsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Arkivverket, Bufdir, Fylkesmannen i Rogaland, Petroleumstilsynet og Skattedirektoratet er uenige i utvalgets forslag om å ikke videreføre unntaket for opplysninger som røper klientforhold eller andre forhold som må regnes som personlige. Kunnskapsdepartementet mener forslaget kan skape problemer for barn og foreldre som bor på hemmelig adresse, og peker på at forslaget om å regulere slike behov i særlovgivningen ikke er tilstrekkelig utredet. Forsvarsdepartementet og Skattedirektoratet viser også til at spesiallovgivningen ikke nødvendigvis vil fange opp behovet for taushet om alle opplysningene.

NRK, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener alle at listen over opplysninger som ikke skal anses som «personlige forhold», bør utvides, men med litt ulike forslag til hvilke opplysninger som bør omfattes.

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening ønsker at det fremgår av ordlyden i tredje ledd at taushetsplikten ikke omfatter vern av forvaltningen selv. Norsk Redaktørforening fremholder at det er et gjennomgående problem at begrepet «personlige forhold» tolkes for vidt, og at dette særlig gjelder «forhold knyttet til yrkesutøvelse i offentlig sektor».

Advokatforeningen er kritisk til forslaget om å presisere at opplysninger om straffbare forhold begått av personer som har verv eller ledende stilling i offentlig tjeneste, ikke vil være omfattet av taushetsplikt, og uttaler blant annet følgende:

«Problemet er at gjeldende praksis ikke er absolutt, og at spørsmålet om hvorvidt opplysninger om straffbare forhold er underlagt taushetsplikt, beror på en bredere vurdering der flere forhold har betydning. For det første er det uklart hva som ligger i begrepet ‘straffbare forhold’, og hvor grensen mellom ‘straffbare forhold’ og de faktiske omstendighetene som ligger bak skal trekkes. For det andre er det uklart hva som ligger i ‘offentlig tjeneste’. Muligens skal dette uttrykket dekke også virksomheter som ikke er omfattet av forvaltningsloven, men den nærmere avgrensningen er ikke drøftet av utvalget og kan ikke utledes av ordlyden.

For det tredje avklarer ikke utvalget dagens noe uklare praksis med hensyn til straffbare forhold begått av personer som tilhører yrkesgrupper med særlig tillit, for eksempel advokater og helsepersonell.»

NRK, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener derimot at utvalgets forslag går for langt i å etablere taushetsplikt for straffbare forhold begått av ansatte i forvaltningen. NRK mener blant annet at det ikke bør skilles mellom ordinære ansatte og personer i ledende stillinger, dersom «det er tale om opplysninger om straffbare handlinger som kan ha relevans for deres myndighetsutøvelse», og at også informasjon om mistanke eller siktelse for straffbare forhold kan være av legitim allmenn interesse.

Medieorganisasjonene mener videre at utvalgets forslag i for stor grad fastsetter taushetsplikt for tjenstlige reaksjoner. NRK foreslår at opplysninger om straffbare forhold og tjenstlige reaksjoner skal inngå i opplistingen av opplysninger som ikke omfattes av taushetsplikt.

Flere høringsinstanser er negative til utvalgets forslag om å videreføre en hjemmel for å gi forskrifter om hvilke opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt. NRK, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening mener at det er uheldig å gi så vide fullmakter på et område som berører sentrale prinsipper om åpenhet.

12.3.1.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre en bestemmelse om taushetsplikt for opplysninger om personlige forhold.

Etter departementets syn bør ikke begrepet «personlige forhold» harmoniseres med definisjonen av «personopplysning» i personvernforordningen artikkel 4 nr. 1. Det vises til vurderingene i punkt 12.5.4.7 om forholdet til personvernregelverket. Departementet mener det heller ikke vil være hensiktsmessig med en regulering som medfører at de særlige kategoriene av personopplysninger i listen i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 alltid skal anses som «personlige forhold» etter forvaltningsloven. Selv om dette i hovedsak gjelder opplysninger som også vil være personlige forhold, og selv om en slik harmonisering ville medføre en forenkling av regelverket, ville det også medføre en utvidelse av taushetsplikten som departementet ikke ser grunn til å foreslå. For eksempel er medlemskap i større fagforeninger ikke underlagt taushetsplikt, men omfattet av de særlige kategoriene av personopplysninger i artikkel 9.

Departementet slutter seg til forslaget om at ordlyden «personlige forhold» bør videreføres, og viser til utvalgets begrunnelse i utredningen punkt 19.10.1. Departementet er også enig med utvalget i at utgangspunktet for vurderingen bør være om det gjelder en opplysning som det er vanlig å ville holde for seg selv. Departementet har likevel falt ned på at denne rettesnoren ikke bør tas inn i lovteksten. Det er etter departementets syn usikkert om formuleringen gir tilstrekkelig klar veiledning til å lovfestes. Det er også en viss risiko for at enkelte, til tross for at det vises til hva som er «vanlig», vil kunne oppfatte bestemmelsen slik at alle opplysninger om dem selv, eller alle opplysninger de selv ønsker å holde for seg selv, vil være underlagt taushetsplikt. Det er videre eksempler på opplysninger som mange nok vil ønske å holde for seg selv, men som likevel ikke anses som personlige forhold. Dette gjelder for eksempel opplysninger om lønn og bonuser eller om straffbare forhold utført i tjenesten. I noen tilfeller kan dessuten opplysninger gjelde «personlige forhold» selv om den opplysningene gjelder, i utgangspunktet ikke ser noe behov for å holde dem for seg selv.

Departementet har vært noe mer i tvil om forslaget om at bestemmelsen også skal inneholde en liste over enkelte typer opplysninger som skal anses som «personlige forhold», men har falt ned på å ikke foreslå en slik liste. Etter departementets syn medfører en slik oppregning en viss risiko for at oppmerksomheten i for stor grad flyttes til denne listen og vekk fra lovens vilkår «personlige forhold». Utvalgets foreslåtte liste omfatter heller ikke kategorier av opplysninger det er særlig tvilsomt at skal regnes som personlige forhold. Etter departementets syn er presiseringen av opplysninger som ikke skal anses som personlig forhold, viktigere for forståelsen av taushetspliktens grenser.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at fødselsnummer, statsborgerskap, bosted, sivilstand, yrke, arbeidsgiver og arbeidssted skal nevnes som eksempler på opplysninger som faller utenfor taushetsplikten. I tillegg foreslås det å inkludere postadresse, e-postadresse og telefonnummer, som departementet erfarer at det er en viss tvil knyttet til vurderingen av, og nummer med tilsvarende funksjon som fødselsnummer, blant annet midlertige identifikasjonsnumre.

Departementet er videre enig med Kunnskapsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Skattedirektoratet i at forbeholdet om at slike opplysninger likevel skal være taushetsbelagte hvis de kan røpe andre forhold som må anses personlige, bør videreføres. Selv om de opplistede opplysningene normalt ikke vil være sensitive, kan de under gitte omstendigheter avsløre opplysninger det er viktig å kunne beskytte. Det er etter departementets syn ikke klart at dette beskyttelsesbehovet alltid kan fanges opp av sektorlovgivningen, slik utvalgets forslag bygger på.

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om at også «straffbare forhold i verv eller ledende stilling i offentlig tjeneste» skal nevnes blant opplysninger som ikke anses som personlige forhold. Utvalget har presisert at opplysninger om et straffbart forhold som faller utenfor den foreslåtte bestemmelsen, må vurderes etter vilkåret «personlig forhold» på vanlig måte. Departementet mener det likevel er en risiko for at bestemmelsen vil tolkes antitetisk, slik at oppfatningen blir at opplysninger om lovbrudd i andre sammenhenger alltid omfattes av taushetsplikt. Etter gjeldende rett beror det på en helhetsvurdering om opplysninger om straffbare handlinger eller andre lovbrudd er taushetsbelagte, og departementet mener dette bør videreføres i ny lov. For å unngå mulige misforståelser om hva taushetsplikten omfatter, har departementet kommet til at det ikke bør tas inn en bestemmelse i loven som etter sin ordlyd er begrenset til straffbare forhold i verv eller ledende stilling i offentlig tjeneste.

Når det gjelder utstrekningen av taushetsplikten for slike opplysninger, må det blant annet legges vekt på karakteren av lovbruddet og det offentliges interesse i at opplysningene blir kjent. For opplysninger om at en offentlig ansatt har begått straffbare handlinger i tjenesten, og hvilke reaksjoner dette eventuelt har ført til, er det lagt til grunn at dette som hovedregel ikke er omfattet av taushetsplikt, se blant annet Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova punkt 6.2.3.2. Dette er begrunnet i hensynet til å bevare tilliten til offentlige organer, og det gjelder i utgangspunktet uavhengig av hvilken stilling personen har. Unntak fra dette utgangspunktet kan trolig tenkes for opplysninger om handlinger som har skjedd for relativt lang tid siden, og som ikke er knyttet til den ansattes stilling i dag. Det kan også være et moment i en slik sammenheng hvilken stilling personen har i dag. Nærmere opplysninger om personlige egenskaper hos gjerningspersonen vil være taushetsbelagte. Det samme gjelder nærmere beskrivelser av handlingene og bakgrunnen for disse, i den grad opplysningene er egnet til å karakterisere personen. Dette kan for eksempel gjelde der bakgrunnen er knyttet til rusmisbruk eller personlige økonomiske problemer.

Opplysninger som kun gir uttrykk for mistanke om at en offentlig ansatt har begått straffbare handlinger eller andre lovbrudd i tjenesten, er normalt omfattet av taushetsplikt. Taushetsplikten bortfaller som utgangspunkt bare dersom det kan legges til grunn at personen har begått den aktuelle handlingen, for eksempel når det foreligger endelig dom, tilståelse eller en tjenesterelatert reaksjon som bygger på at handlingen er begått. Et vedtatt forelegg vil ofte måtte gis den samme virkningen.

Opplysninger om lovbrudd som er begått i næringsvirksomhet eller i forbindelse med utøvelse av et yrke som det er knyttet særlig tillit til, for eksempel av advokater eller helsepersonell, er som utgangspunkt ikke taushetsbelagte. Her gjelder de samme hensynene som for offentlig ansatte.

Opplysninger om lovbrudd som begås som privatperson (eller for øvrig i annen egenskap enn som offentlig ansatt eller næringsdrivende, eller ved utøvelse av yrke som nevnt over), vil normalt omfattes av taushetsplikt. De kan likevel falle utenfor dersom opplysningene om lovbruddet kan gi informasjon om hvorvidt personen er egnet til å utøve et yrke eller verv det er knyttet særlig tillit til.

Når det gjelder opplysninger om forvaltningens kilder, deler departementet utvalgets vurdering av at det dreier seg om så mange ulike tilfeller at det ikke egner seg for å reguleres under ett. Som etter gjeldende rett bør det bero på en konkret vurdering om kildeforhold skal anses som et personlig forhold eller ikke.

Som etter gjeldende rett mener departementet at det i utgangspunktet bare er belastende eller sensitive opplysninger om økonomiske forhold som bør være taushetsbelagte. Departementet presiserer at som etter gjeldende rett vil ordinære opplysninger om lønn, inntekt og skatt som går frem av offentlige skattelister eller følger offentlig kjente tariffsatser eller standardlønn for den aktuelle profesjonen, ikke være taushetsbelagte.

Departementet foreslår å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om hva som skal anses som personlige forhold, men ikke de øvrige forskriftshjemlene i gjeldende § 13 andre ledd andre punktum. Hjemlene er ikke benyttet, og departementet ser ikke behov for å videreføre dem.

Se lovforslaget § 31 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

12.3.2 Opplysninger om forretningshemmeligheter

12.3.2.1 Gjeldende rett

Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 at personer som arbeider eller utfører tjeneste for et forvaltningsorgan, har taushetsplikt om «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår». Taushetspliktens kjerneområde er opplysninger som direkte er knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet, slik som opplysninger om produksjonsmetoder, planlagte produkter, kontraktsvilkår, markedsføringsstrategier, analyser og prognoser som er knyttet til virksomheten.

Den sentrale avgrensningen av taushetsplikten ligger i vilkåret om at det må være av «konkurransemessig betydning» for virksomheten å hemmeligholde opplysningene. For at opplysningene skal være taushetsbelagte, må det kunne føre til et økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten dersom de blir kjent. Det avgjørende er om opplysningene etter sin art kan ha en slik skadevirkning dersom de kommer ut, ikke om den konkrete mottakeren kan ha nytte av dem.

Taushetsplikten omfatter ikke enhver opplysning om drifts- eller forretningsforhold som kan føre til et økonomisk tap for virksomheten dersom den blir gitt ut. Det er lagt til grunn at mindre sensitive næringsopplysninger faller utenfor. Behovet for å holde opplysningene hemmelig er også relevant. Dersom begrunnelsen for hemmelighold ikke er næringshensyn, men derimot at virksomheten har opptrådt kritikkverdig og ikke ønsker offentlig oppmerksomhet rundt dette, taler dette mot at opplysningene er omfattet av taushetsplikt. Det vil for eksempel ikke være omfattet av taushetsplikten for forretningshemmeligheter at en virksomhet har dumpet giftig avfall eller handlet med et land Norge boikotter, selv om slike opplysninger kan svekke virksomhetens posisjon i markedet og medføre økonomisk tap.

Også andre regelverk inneholder regler som skal verne opplysninger om drifts- og forretningsforhold. For eksempel gir forretningshemmelighetsloven regler om beskyttelse av det som i den lovens § 2 defineres som «forretningshemmeligheter», mens tvisteloven § 22-10 og straffeprosessloven § 124 oppstiller bevisfritak for forretningshemmeligheter. Avgrensningene av hvilke opplysninger som omfattes, varierer mellom de ulike regelverkene, og det er ikke nødvendigvis noe fullstendig sammenfall mellom hvilke opplysninger som anses som forretningshemmeligheter etter forretningshemmelighetsloven eller prosesslovgivningen, og hvilke opplysninger som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven.

12.3.2.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 19.10.2 at taushetsplikten fremdeles skal omfatte det utvalget omtaler som «virksomhetsinterne» opplysninger. Etter utvalgets syn bør taushetspliktens ytre ramme være opplysninger om «drifts- eller forretningsforhold», mens henvisningen til «tekniske innretninger og fremgangsmåter» anses som overflødig.

Videre foreslår utvalget å fjerne vilkåret om at det må være av «konkurransemessig betydning» å hemmeligholde opplysningene. Utvalget viser til at vilkåret oppleves som krevende i praksis, blant annet fordi vurderingen kan kreve kunnskap om markedssituasjonen i forskjellige markeder. Dette kan gjøre det vanskelig for et forvaltningsorgan å avgjøre om vilkåret er oppfylt. Etter utvalgets syn bør det sentrale avgrensningskriteriet være om det dreier seg om drifts- eller forretningsmessige forhold «som det er grunn til å verne om». Utvalget fremhever at deres forslag både vil innebære en forenkling og en rendyrking av dagens regel, som går ut på at «dagens krav om at det må være av betydning å ‘hemmeligholde’ opplysningen ‘av hensyn til den som opplysningen angår’, går fra å være et støttemoment til å bli det sentrale avgrensningskriteriet innenfor den ramme loven trekker opp».

Utvalget viser til at man ved vurderingen av hva som utgjør «drifts- eller forretningshemmeligheter» vil kunne trekke på praksis og teori knyttet til annen lovgivning, hvor tilsvarende uttrykk er benyttet. Etter utvalgets syn bør forvaltningslovens regler bygge på en enklere modell enn den som ble foreslått i høringsnotatet om ny lov om vern av forretningshemmeligheter, men utvalget antar at de to definisjonene stort sett vil lede til samme resultat.

12.3.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er delte meninger om utvalgets forslag om taushetsplikt for drifts- og forretningshemmeligheter. Forsvarsdepartementet, Arkivverket, Domstoladministrasjonen, Finanstilsynet, Forbrukertilsynet, Helse Sør-Øst RHF, Justervesenet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Lånekassen, Medietilsynet, Statens jernbanetilsyn, Tilsynsutvalget for dommere, Sivilombudsmannen, Akademikerne, Juristforbundet, NHO og Virke støtter utvalgets forslag om å fjerne vilkåret «konkurransemessig betydning». De fleste av disse høringsinstansene viser til at vilkåret er utfordrende å anvende. For eksempel uttaler Forsvarsdepartementet følgende:

«Departementet er enig i at den gjeldende begrensningen kan være vanskelig å praktisere og at den forutsetter juridisk og økonomisk fagkyndighet og kunnskap om markedssituasjonen. En fjerning av vilkåret ‘konkurransemessig betydning’ vil forenkle praktiseringen og medføre at driftsopplysninger og forretningshemmeligheter som det er gode grunner til å unnta, vil omfattes av taushetsplikten selv om offentliggjøring ikke vil ha ‘konkurransemessig betydning’ for virksomheten. Departementet støtter derfor forslaget.»

Sivilombudsmannen mener også at vilkåret bør fjernes fordi det er krevende å anvende. Ombudsmannen fremhever likevel at også utvalgets forslag kan være vanskelig å praktisere:

«Ombudsmannen er imidlertid i tvil om det sentrale avgrensingskriteriet utvalget foreslår – at opplysningen gjelder drifts- eller forretningsmessige forhold ‘som det er grunn til å verne om’ – gir noen klarere regel som er enklere å praktisere. Kriteriet er svært generelt og skjønnsmessig, og kan omfatte mye. Det kan synes som om dette innebærer en utvidelse i forhold til gjeldende rett av hva som skal anses som taushetspliktige opplysninger, uten at det av utredningen fremgår at dette er tilsiktet. Blant annet fordi det å gi ut opplysninger i strid med taushetsplikten er straffbelagt, er det grunn til å frykte at forvaltningen i tvilstilfeller vil unnta mer enn bestemmelsen tar sikte på for å være på den sikre siden. Det er derfor særlig viktig at reglene er så klare og anvendelige som mulig. Dersom utvalgets forslag videreføres i ny lov, bør det gis mer utfyllende veiledning i forarbeidene om hvordan kriteriet skal forstås og anvendes.»

Helse- og omsorgsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Arbeidstilsynet, Direktoratet for forvaltning og IKT, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Jernbanedirektoratet, Konkurransetilsynet, Kystverket, Miljødirektoratet, Oslo kommune, NRK, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Advokatforeningen er skeptiske eller kritiske til utvalgets forslag om å sløyfe vilkåret om at opplysningene må ha «konkurransemessig betydning». Flere av disse høringsinstansene uttaler at utvalgets forslag vil favne for vidt, og stiller seg tvilende til at utvalgets forslag vil avhjelpe utfordringene ved dagens regelverk. For eksempel viser Konkurransetilsynet til utfordringer knyttet til behovet for bransjekunnskap hos saksbehandlere og den store mengden opplysninger i tilsynets saker, og uttaler blant annet følgende om utvalgets forslag:

«Basert på disse erfaringene mener Konkurransetilsynet at de praktiske utfordringene som her er skissert neppe lar seg løse gjennom å endre utformingen av regelen om taushetsplikt om forretningshemmeligheter fra ‘av konkurransemessig betydning’ til ‘grunn til å verne om’. Selv om det etter forslaget fortsatt vil være anledning til å se hen til opplysningenes konkurransemessige betydning i vurderingen av om det er ‘grunn til å verne om’ de aktuelle opplysningene, er det etter tilsynets vurdering en fare for at vurderingstemaet med dette utvides og samtidig blir mer skjønnspreget enn det er i dag. En nærliggende konsekvens av dette vil kunne bli at foretakene i større utstrekning enn etter gjeldende rett påberoper seg unntak for forretningshemmeligheter, og at det vil bli vanskeligere for tilsynet å argumentere for at det skal gis innsyn i opplysninger som det tidligere er gitt innsyn i med hjemmel i lov.»

Også Miljødirektoratet uttaler at utvalgets forslag trolig ikke innebærer en forenkling, og foreslår at det utarbeides en forskrift med en kasuistisk avgrensning av praktiske typer opplysninger som skal eller ikke skal anses å være taushetsbelagte.

Juristforbundet foreslår å benytte samme definisjon i forvaltningsloven som i forretningshemmelighetsloven, blant annet fordi dette kan bidra til en ensartet praksis og ytterligere innarbeiding av begrepet. NHO viser på den andre siden til at taushetspliktreglene i forvaltningsloven og forretningshemmelighetsloven ikke er ment å ivareta samme hensyn, og at departementet derfor bør vurdere å bruke et annet begrep enn «forretningshemmeligheter» i forvaltningsloven.

Advokatforeningen mener utvalgets forslag «skaper uklare grenser opp mot blant annet reglene om bevisfritak om forretnings- eller driftshemmeligheter etter tvisteloven § 22-10 og straffeprosessloven § 124». Etter Advokatforeningens syn bør det vurderes å utforme en bestemmelse etter mønster fra prosesslovgivningen, både fordi disse bestemmelsene er godt innarbeidet og fordi det foreligger omfattende rettspraksis om forståelsen av bestemmelsene.

Flere medieorganisasjoner fremhever samfunnets interesse i å få innsyn i næringsopplysninger. Norsk Redaktørforening uttaler blant annet at forslaget kan hindre mediene i å avdekke korrupsjon og ukultur, mens NRK blant annet viser til at «[d]et er i seg selv betenkelig at hovedbegrunnelsen for å innskrenke en demokratisk rettighet som innsyn i offentlig forvaltning, er at de ansatte synes det byr på vanskelige vurderinger».

12.3.2.4 Departementets vurderinger

I likhet med utvalget finner departementet det klart at enkelte opplysninger om drifts- eller forretningsmessige forhold også etter ny lov bør omfattes av taushetsplikt. Departementet foreslår å forenkle ordlyden sammenlignet med gjeldende lov, slik at taushetsplikten skal gjelde «forretningshemmeligheter», uten at dette endrer hvilke opplysninger som vil omfattes av taushetsplikten.

Når det gjelder den nærmere avgrensningen av bestemmelsen, har utvalget foreslått å ta ut det gjeldende vilkåret om at det må være av «konkurransemessig betydning» å hemmeligholde opplysningen. Det sentrale vilkåret skal etter forslaget i stedet være om det er en opplysning om drifts- eller forretningsmessige forhold som det er «grunn til å verne om». Forslaget omtales av utvalget som en forenkling og rendyrking, og det er ikke klart at utvalget har ment å omfatte flere opplysninger enn etter gjeldende rett. Departementet deler imidlertid synet til de høringsinstansene som har uttalt at forslaget til ordlyd kan medføre en viss utvidelse av taushetsplikten. Etter departementets syn gir gjeldende rett en god balanse mellom virksomheters ønske om å hemmeligholde visse opplysninger og allmennhetens interesse i å få informasjon som angår næringsforhold. Denne avveiningen søker også å ivareta allmennhetens rett til informasjon etter EMK artikkel 10. Det er etter departementets syn ikke ønskelig å foreslå en regel som vil kunne omfatte flere næringsopplysninger enn de som i dag er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

I likhet med flere høringsinstanser er departementet også i tvil om den foreslåtte endringen i ordlyden faktisk vil avhjelpe utfordringene ved dagens bestemmelse. Selv om kriteriet «grunn til å verne om» tilsynelatende gir anvisning på en mindre teknisk og markedsspesifikk vurdering enn gjeldende rett, vil det fremdeles være behov for å vurdere hvilke konsekvenser deling av opplysningene vil få. Samtidig er vilkåret svært skjønnsmessig, og det vil antakelig være krevende for forvaltningen å vurdere grensene. Som enkelte høringsinstanser har pekt på, kan en så skjønnsmessig formulering som «grunn til å verne om» også medføre at virksomheter i større utstrekning enn etter gjeldende rett påberoper seg unntak for forretningshemmeligheter. Med et så skjønnsmessig vilkår vil det også kunne bli vanskeligere for forvaltningen å legge til grunn en annen vurdering enn virksomheten. Dette vil kunne lede til at forvaltningen unntar mer enn det er grunnlag for.

Departementet har forståelse for at det gjeldende kriteriet «konkurransemessig betydning» kan være krevende å anvende, men mener likevel at utvalgets forslag ikke gir noen bedre løsning. Departementet har derfor falt ned på at det gjeldende vilkåret bør videreføres i definisjonen av forretningshemmeligheter, se lovforslaget § 32 andre ledd.

Departementet mener, som utvalget, at taushetspliktreglene i forvaltningsloven bør bygge på en enklere modell enn forretningshemmelighetsloven § 2. Som utvalget mener departementet samtidig at det ved tolkningen av hva som utgjør en «forretningshemmelighet» etter forvaltningsloven, er nærliggende å se hen til praksis og teori knyttet til annen lovgivning hvor tilsvarende uttrykk er benyttet. Dette gjelder også praksis knyttet til forretningshemmelighetsloven og bevisfritaksreglen for «drifts- og forretningshemmeligheter» i tvisteloven § 22-10, selv om det ikke nødvendigvis vil være fullstendig sammenfall mellom reglene. I Rt. 1998 s. 1624 ble «opplysninger om vaktrutiner, alarmsystemer og sikkerhetsopplegg som er av vesentlig betydning for å beskytte museets samlinger», ansett for å være en «driftshemmelighet» etter tvistemålsloven § 209. Slike opplysninger ligger ikke i kjernen av opplysninger det har konkurransemessig betydning å hemmeligholde, og de omfattes ikke av departementets forslag om taushetsplikt for forretningshemmeligheter. I stedet vil vernet av slik sensitiv sikkerhetsinformasjon kunne ivaretas av unntaket i offentleglova § 24 tredje ledd første punktum, som gir hjemmel for å unnta opplysninger fra innsyn når det er påkrevd fordi «innsyn ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar». Se her også forslaget om tilsvarende unntak fra retten til partsinnsyn i lovforslaget § 50 første ledd bokstav f.

Departementet slutter seg ellers til utvalgets forslag om å nevne visse typer opplysninger som kan utgjøre forretningshemmeligheter, men med en noe annen ordlyd og struktur enn i utvalgets forslag. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å presisere at opplysninger om en virksomhets administrative forhold, alminnelige økonomiske forhold og opplysninger om vedtak som fattes overfor virksomheten, ikke omfattes av taushetsplikten. Dette bidrar etter departementets syn til en klarere bestemmelse.

Se lovforslaget § 32 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

12.3.3 Øvrige begrensninger i taushetspliktens omfang

12.3.3.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 13 a nr. 3 fastslår at taushetsplikten for personlige forhold eller forretningshemmeligheter ikke er til hinder for at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. De nevnte eksemplene er de mest sentrale tilfellene hvor ingen berettiget interesse for hemmelighold anses å være til stede.

Opplysninger kan være alminnelig kjent dersom de er offentlig publisert, for eksempel i media, men ikke dersom opplysningene bare er kjent i form av rykter eller i et avgrenset miljø. At opplysninger er alminnelig tilgjengelige vil si at det må være forholdsvis enkelt å finne opplysningene hos kilder utenfor forvaltningsorganet, for eksempel i et offentlig tilgjengelig register, offentlig tilgjengelige dommer, offentlig tilgjengelige aksjeeierbøker eller lignende. Publisering på internett vil ofte medføre at opplysninger er alminnelig tilgjengelige, men dette må vurderes konkret. Sentrale kriterier her er typisk om alle kan kan få tilgang til de aktuelle nettsidene, og om det er begrensninger i muligheten til å få treff på opplysningene ved nettsøk, noe som kan henge sammen med i hvilket format og på hvilket språk opplysningene er publisert. Selv om taushetsbelagte opplysninger må anses å være alminnelig kjent eller tilgjengelige, kan forvaltningen ikke dele opplysninger på dette grunnlaget hvis det vil gi mottakeren en sikrere kilde til informasjon enn det vedkommende hadde fra før.

I Ot.prp. nr. 3 (1976–77) vedlegg 2 punkt 3.3 er også «lite følsomme» opplysninger nevnt som eksempel på at ingen berettiget interesse for hemmelighold anses å være til stede, men slike opplysninger vil i de fleste tilfeller uansett ikke være taushetsbelagte. På samme sted vises det også til at det ikke utelukkes at unntak fra taushetsplikt også kan være aktuelt hvis en «bedrift gir gale og ufullstendige opplysninger i et offentlig angrep på forvaltningens avgjørelse». Et annet eksempel fra praksis er når en enkeltperson ber om innsyn i opplysninger som personen allerede er kjent med, men hvor opplysningene ikke er alminnelig kjent. Sivilombudet har i enkelte uttalelser lagt til grunn at taushetsplikten i slike tilfeller kan bortfalle overfor den aktuelle personen, selv om den ikke vil bortfalle overfor andre, jf. for eksempel SOM-2015-3400 og SOM-2022-1406. Samtidig er det presisert i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) vedlegg 2 punkt 3.3, og av ombudet i de nevnte sakene, at unntaket ikke kan anvendes hvis det gir mottakeren en sikrere kilde til informasjon enn det vedkommende hadde fra før.

Etter § 13 a nr. 2 er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysninger brukes når behovet for beskyttelse må anses ivaretatt ved at opplysningene gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte. Dette omfatter ikke tilfeller hvor virksomheten er anonymisert, men forretningshemmeligheten etter § 13 første ledd nr. 2 likevel kan utnyttes, eller tilfeller der man ved å sammenholde de anonymiserte opplysningene med alminnelig tilgjengelig informasjon kan avsløre taushetsbelagte opplysninger. Opplysninger uten individualiserende kjennetegn vil normalt ikke være omfattet av taushetsplikten etter § 13, og regelen er derfor en presisering av innholdet i § 13.

Av § 13 a nr. 4 følger det at i taushetsplikten ikke er til hinder for å dele opplysninger om at en navngitt domfelt eller botlagt er benådet eller ikke og hvilke reaksjoner vedkommende eventuelt blir benådet til. Under lovforberedelsen ble det lagt til grunn at dette allerede fulgte av gjeldende rett, men det ble tatt inn i loven for å unngå tolkningstvil, jf. Prop. 151 L (2009–2010) punkt 5.5.

12.3.3.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 19.11 at gjeldende regler om begrensninger i taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 a nr. 2 og 3 i hovedsak skal videreføres, men med enkelte språklige endringer. Det foreslås å videreføre en regel om begrensning i taushetsplikten for opplysninger som er alminnelig kjent eller tilgjengelig, og for opplysninger som det for øvrig ikke er grunn til å holde hemmelig.

Videre foreslår utvalget at opplysninger som gjelder personer eller virksomheter som ikke kan identifiseres, ikke skal være underlagt taushetsplikt. Dette er en omskriving av gjeldende unntak fra taushetsplikten for tilfeller hvor behovet for beskyttelse anses ivaretatt ved at opplysningene gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates etter forvaltningsloven § 13 a nr. 2

Utvalget foreslår ikke å videreføre gjeldende begrensning i taushetsplikten for opplysninger om at en navngitt domfelt eller botlagt er benådet. Bakgrunnen for dette er ikke kommentert av utvalget.

12.3.3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene støtter i all hovedsak forslaget om å videreføre en regel om begrensning av taushetsplikt når opplysningene er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig, eller det for øvrig ikke er grunn til å holde opplysningene hemmelig. NRK, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening er noe kritiske til utvalgets beskrivelse av hvordan regelen skal forstås ogmener at opplysninger som fremkommer av en hovedforhandling som går for åpne dører, må anses alminnelig tilgjengelige, selv om forhandlingene er avsluttet.

Flere høringsinstanser er positive til utvalgets presisering om at taushetsplikten ikke skal falle bort når opplysninger er gjort alminnelig tilgjengelig eller kjent på grunn av en teknisk eller menneskelig svikt, eller som følge av en straffbar eller ulovlig handling. Brønnøysundregistrene mener at dette bør fremgå direkte av loven. Norsk Presseforbund mener at dette også må gjelde motsatt, det vil si at taushetsplikten ikke bør gjelde for opplysninger som etter loven skulle vært alminnelig tilgjengelig, men som av ulike grunner likevel ikke er det. I motsetning til tilfeller hvor spredningen av opplysningene skyldes teknisk eller menneskelig svikt, mener NRK, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening at taushetsplikten som utgangspunkt ikke bør gjelde dersom spredningen av opplysningene skyldes et tillitsbrudd mellom den som sprer opplysningene og den opplysningene knytter seg til. Det vises til at en regel om opprettholdelse av taushetsplikten i slike tilfeller kan misbrukes i varslingssaker.

Når det gjelder forslaget om å videreføre en begrensning i taushetsplikten for opplysninger om personer eller virksomheter som ikke kan identifiseres, mener Fylkesmannen i Oslo og Viken at det av bestemmelsen bør komme tydeligere frem at dette i realiteten er en oppfordring til forvaltningen om å anonymisere et dokument, typisk ved å sladde de taushetsbelagte opplysningene ved innsyn. Fylkesmannen i Rogaland mener bestemmelsen i større grad bør fremheve at det kan være fare for identifisering også der opplysningene er anonymisert, dersom det er mulig å koble opplysningene med andre kjente opplysninger.

NRK, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening tar til orde for å videreføre unntaket fra taushetsplikt for opplysninger om at en navngitt domfelt eller botlagt er benådet.

12.3.3.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår, i likhet med utvalget, å videreføre en regel om begrensninger i taushetsplikten når hensynene som begrunner taushetsplikt, ikke gjør seg gjeldende. I dag kommer dette til uttrykk i forvaltningsloven § 13 a nr. 3, som fastsetter at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelige andre steder. Bestemmelsen har i utgangspunktet vært ment som et snevert unntak, og bygger på to klare forutsetninger: Forvaltningen skal ikke gi et bedre grunnlag eller en sikrere kilde til opplysningene enn det som er tilgjengelig for allmennheten, og forvaltningen skal ikke bidra til spredning av taushetsbelagte opplysninger til andre som ikke er kjent med opplysningene. Yttergrensene for når dette unntaket kan anvendes, har imidlertid vært noe uklare, særlig i lys av fremveksten av internett og annen teknologi som både har økt tilgjengeligheten av informasjon og spredningsfaren ved deling av sensitive opplysninger. For å avgrense denne bestemmelsen tydeligere, og for å sikre at forvaltningen ikke bidrar til spredning av taushetsbelagte opplysninger i situasjoner hvor hensynet til personvern fremdeles gjør seg gjeldende, foreslår departementet enkelte endringer.

Det generelle unntaket fra taushetsplikt for opplysninger som er «alminnelig tilgjengelig» i forvaltningsloven § 13 a nr. 3, foreslås ikke videreført. I dag oppstår det særlig spørsmål knyttet til når opplysninger på internett må anses å være alminnelig tilgjengelige på en slik måte at taushetsplikten kan anses bortfalt. Utvalget synes å gå langt i å legge til grunn at opplysninger som er tilgjengelige på internett, ikke er taushetsbelagte, og viser til at dette bør gjelde selv om opplysningene kan «være ukjente». Etter departementets syn kan det imidlertid ikke legges til grunn etter gjeldende rett at alle opplysninger som er tilgjengelige på internett, er unntatt fra taushetsplikten. En rekke opplysninger om personlige forhold vil kunne fremgå ved målrettede søk på internett, uten at opplysningene av den grunn kan anses som tilgjengelige for allmennheten. Opplysningene vil i tillegg ofte stamme fra mer usikre kilder enn forvaltningens kilder, og etter departementets syn bør ikke forvaltningen bidra til å bekrefte rykter eller spre opplysningene ytterligere i slike tilfeller. Dette er hensyn som også etter gjeldende rett ofte vil føre til at taushetsplikten ikke kan anses bortfalt for opplysninger som er tilgjenglige på internett. Det samme gjelder for opplysninger som er tilgjengelige i en trykt bok eller andre fysiske steder. Det vil derfor ikke utgjøre en stor realitetsendring når unntaket for opplysninger som er «alminnelig tilgjengelig», ikke videreføres i ny forvaltningslov.

Departementet foreslår i stedet at taushetsplikten ikke skal omfatte opplysninger som fremgår av et «offentlig register som er gjort tilgjengelig for allmennheten». Med register menes i denne sammenhengen en strukturert samling av opplysninger på et bestemt område som er gjort enkelt tilgjengelig, for eksempel grunnboken, som viser registrerte eiendomsforhold og heftelser for fast eiendom, og Enhetsregisteret i Brønnøysundregistrene, som inneholder samordnede opplysninger om næringslivet og offentlige etater i Norge og lignende. Med «offentlig» menes i hovedsak registre som administreres av offentlige organer, men registre som drives av private på vegne av det offentlige, kan også være omfattet. Det følger videre av vilkåret om at registeret må være «tilgjengelig for allmennheten» at de aller fleste vil kunne få tilgang med enkle tiltak. Krav om innlogging via vanlige tekniske løsninger, som Bank-ID, bruk av e-post i kombinasjon med SMS eller lignende, vil i utgangspunktet ikke være til hinder for dette. Dersom det foreligger sperrer som vanskeliggjør tilgangen for større deler av befolkningen, vil registeret imidlertid ikke kunne regnes som «tilgjengelig for allmennheten».

For slike registre kan det legges til grunn at kilden til opplysningene er sikker, og at det i forbindelse med offentliggjøringen av registeret er vurdert at det ikke gjelder taushetsplikt for opplysningene, eller at opplysningene skal falle utenfor den taushetsplikten som ellers ville gjelde. Det fremstår da unødvendig formalistisk at et annet forvaltningsorgan som sitter på de samme opplysningene, skal ha taushetsplikt om dem. Opplysninger fra denne typen registre vil trolig i liten grad være taushetsbelagte, men med forslaget her vil forvaltningsorganet ikke behøve å ta stilling til grensene i konkrete enkelttilfeller. I de tilfellene der det vil være behov for å undersøke om opplysninger samsvarer med oppføringer i registre, typisk i forbindelse med behandlingen av et krav om innsyn etter offentleglova, vil det ikke være en streng undersøkelsesplikt. Dersom det er opplyst at opplysninger fremgår av et slikt register, men uten nærmere informasjon, vil det ikke gjelde noen plikt til å undersøke ulike registre. Der det er sagt tydelig hvilket register opplysningene fremgår av, men uten at dette kan fastslås sikkert ut fra dokumentet opplysningene inngår i, eller av saken for øvrig, kan det imidlertid tenkes en viss plikt til å verifisere at opplysningene fremgår av det aktuelle registeret. Slike tilfeller må håndteres konkret. En slik plikt kan også oppstå der det ut fra opplysningenes karakter vil være nokså opplagt hvilket register det handler om, uten at det går direkte frem.

Ordlyden «offentlig register som er tilgjengelig for allmennheten», innebærer også en avgrensning mot opplysninger som fremgår av rettsbøker og rettsavgjørelser. Slike opplysninger har etter gjeldende rett vært unntatt fra taushetsplikten i den utstrekning de er «alminnelig tilgjengelig» etter § 13 a nr. 3. Om slike dokumenter kan sies å være alminnelig tilgjengelige, må vurderes etter innsynsreglene i domstolloven § 130, straffeprosessloven § 28 og tvisteloven §§ 14-2 til 14-4. Utgangspunktet etter straffeprosessloven er at enhver kan kreve utskrift av dommer og flere typer kjennelser i en bestemt straffesak, men loven oppstiller en rekke unntak fra innsynsretten. Tvisteloven gir allmennheten rett til innsyn i rettsbøker, rettsmeklingsprotokoller, rettsavgjørelser og sakskostnadsoppgaver i sivile saker, samt flere andre dokumenter i saker som ikke fullt ut behandles skriftlig, men det gjelder flere unntak også fra denne innsynsretten. I mange saker vil det derfor ikke være klart for forvaltningsorganet om domstolene vil gi innsyn i en konkret rettsavgjørelse.

Etter gjeldende rett kreves det ikke at forvaltningen i forbindelse med behandlingen av et krav om innsyn etter offentleglova generelt skal undersøke om bestemte opplysninger også finnes i en alminnelig tilgjengelig rettsavgjørelse eller annet rettssaksdokument. En slik regel ville være umulig å praktisere. Kommer det imidlertid tydelig til uttrykk at det er avsagt en rettsavgjørelse om det samme forholdet, kan en viss undersøkelsesplikt inntre. Forutsetningen må da være at det går frem eller man lett kan slutte seg til hvilken domstol det er snakk om, og at det foreligger nok opplysninger om saken til at man nokså lett kan finne frem til avgjørelsen.

Hvorvidt opplysninger som fremgår av en rettsavgjørelse eller rettsbok, reelt sett er «alminnelig tilgjengelig» etter gjeldende rett, vil derfor kunne avhenge av sammensatte vurderinger. I mange tilfeller vil man trolig også etter gjeldende rett falle ned på at de fastsatte begrensningene i tilgangen til opplysningene medfører at opplysningene vanskelig kan anses «alminnelig tilgjengelig» etter § 13 a nr. 3. I de tilfellene det faktisk foreligger rett til innsyn i rettsavgjørelser eller andre rettssaksdokumenter hos domstolene, slik at dokumentene må regnes som alminnelig tilgjengelige, vil imidlertid innsyn i de samme dokumentene etter gjeldende rett heller ikke kunne nektes hos forvaltningen på grunnlag av taushetsplikt. Det samme må antas å gjelde for utdrag og direkte sitater fra slike rettssaksdokumenter. Videre oppstår spørsmålet om taushetsplikten også skal regnes som bortfalt dersom de taushetsbelagte opplysningene fremkommer i andre sammenhenger. Vernet som taushetsplikten gir, vil i så fall bli sterkt redusert for slike opplysninger.

I vurderingen av hvordan spørsmålet om taushetsplikt for opplysninger som fremkommer av rettsavgjørelser bør løses i ny forvaltningslov, har departementet også lagt vekt på at EU-domstolen i to nyere avgjørelser har behandlet forholdet mellom offentlighetens rett til innsyn, retten til privatliv og hvilke krav som stilles etter personvernforordningen, se sak C-439/19 og C-740/22. Domstolen kom i begge sakene til at retten til privatliv måtte gå foran hensynet til offentlig innsyn. Personvernforordningen åpnet ikke for regler som ga adgang til å utlevere opplysninger om straffedommer til enhver mottaker, uten at det ble stilt krav om at mottakeren godtgjorde at vedkommende hadde en særlig interesse i å få tilgang til opplysningene.

Etter departementets syn taler dommene for at vernet for noens personlige forhold ikke automatisk bør falle bort fordi opplysningene fremgår av en rettsavgjørelse eller rettsbok som prosesslovgivningen åpner for innsyn i. Selv om det ikke er fullstendig sammenfall mellom opplysninger om noens personlige forhold etter taushetspliktreglene og kategoriene personopplysninger nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, vil mange opplysninger omfattes av begge regelsettene. Forvaltningslovens regler bør etter departementets syn på dette punktet ses i sammenheng med reglene for innsyn i rettsavgjørelser som følger av prosesslovgivningen, som må anses bedre egnet til å ivareta hensynet til den enkeltes privatliv enn en mer generell bortfallsregel i forvaltningsloven. Samtidig ser departementet at det oppstår spørsmål om hvordan innsynskrav i rettsavgjørelser hos et forvaltningsorgan skal behandles, og om det er behov for en særskilt hjemmel for å gi innsyn i rettsavgjørelser og andre rettssaksdokumenter som allmennheten har rett til innsyn i hos domstolene og som inneholder taushetsbelagte opplysninger. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet i forbindelse med gjennomgangen av behov for endringer i andre lover som følge av ny forvaltningslov.

Videre foreslår departementet at dagens unntak fra taushetsplikt for opplysninger som er «alminnelig kjent», delvis videreføres, men med en noe høyere terskel og endret ordlyd. Etter departementets forslag vil taushetsplikten ikke omfatte opplysninger som er «kjent i offentligheten på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort». Dette vil typisk gjelde for opplysninger om kjente personer når opplysningene må anses å være etablert i offentligheten på en slik måte at det ikke lenger vil være utleverende å dele dem. Opplysningene kan for eksempel gjelde en kjent politikers religiøse overbevisning eller vanskelige forhold til familiemedlemmer når personen selv har vært åpen om dette i offentligheten gjennom media eller andre plattformer på en slik måte at hensynene som tilsier taushetsplikt, ikke lenger gjør seg gjeldende. Det må likevel vurderes konkret om delingen gir en sikrere kilde til opplysningene eller bidrar til å «bekrefte» opplysningene på en slik måte at det reelt sett blir gitt mer detaljerte opplysninger enn det som er kjent i offentligheten. Departementet antar at dette ofte kan være tilfellet for eksempel for helseopplysninger.

Det vil normalt ikke være tilstrekkelig til at grunnlaget for taushetsplikt faller bort at opplysningene har vært gjort kjent gjennom enkelte avisartikler eller lignende. Det avgjørende skal være at opplysningene på vurderingstidspunktet allerede er så godt kjent i offentligheten at å dele dem ikke kan sies å bidra til ytterligere spredning av betydning. Dette er en justering sammenlignet med hva som antas å følge av gjeldende rett, hvor det sentrale i vurderingen av om en opplysning kan anses som «alminnelig kjent», er antatt å være om opplysningene er publisert i riksdekkende media. Departementet mener at dette ikke lenger kan være avgjørende, men omtale i riksdekkende media kan inngå i vurderingen av hvor godt kjent opplysningene er. Med utgangspunkt i det mangfoldet av ulike medier og kommunikasjonskanaler som brukes i dag, vil det avgjørende for vurderingen være om opplysningene er kjent i offentligheten på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikten må anses å ha falt bort.

Departementet er enig med utvalget i at det som hovedregel ikke bør gjøres unntak fra taushetsplikten når opplysningene er gjort kjent eller tilgjengelig som følge av menneskelig eller teknisk svikt eller lignende. At opplysninger urettmessig er offentligjort, kan normalt ikke innebære at de anses å være gjort kjent på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikten kan anses å ha falt bort. Departementet anser dette å være i tråd med gjeldende rett.

Høringsinstansene har i liten grad uttalt seg om de problemstillingene som er drøftet her, men enkelte medieorganisasjoner har i sine høringsuttalelser tatt til orde for at taushetsplikten må anses bortfalt for opplysninger som har vært tilgjengelige for offentligheten, men som ikke lenger er det, eksempelvis opplysninger som har fremkommet under en hovedforhandling som har gått for åpne dører. Til dette påpeker departementet at det ikke er naturlig å anse slike opplysninger som alminnelig kjent eller tilgjengelige på generelt grunnlag etter gjeldende rett. Departementet foreslår heller ikke at det åpnes for dette i ny forvaltningslov, jf. også EU-domstolens uttalelser i sak C-439/19 og C-740/22 og drøftelsen av disse over. Om taushetsplikten er bortfalt i slike situasjoner, vil etter departementets forslag avhenge av om opplysningene gjennom medieomtale eller lignende kan anses å være gjort «kjent i offentligheten på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort».

Departementet foreslår i tillegg å videreføre en generell begrensning i taushetsplikten når grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort av andre helt særlige grunner.

Etter gjeldende rett kan taushetsplikt falle bort på grunnlag av at det ikke foreligger noen «berettiget interesse» som tilsier hemmelighold. Som utgangspunkt skal det nokså mye til for å anse at taushetsplikten er bortfalt på dette grunnlaget uten at opplysningene er alminnelig kjente eller tilgjengelige. Utvalget har også lagt til grunn at unntaket for tilfeller der det ikke er grunn til å holde en opplysning hemmelig, har liten selvstendig betydning ved siden av de to konkrete eksemplene som følger av ordlyden. Det er sagt i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) punkt 3.3.3 at i grensetilfeller må det være en viss adgang til å legge vekt på styrken av de hensynene som taler for at taushetsplikten bør vike, men dersom det virkelig foreligger en berettiget interesse i hemmelighold, kan bestemmelsen ikke gi grunnlag for å sette taushetsplikten til side etter en konkret interesseavveining. Departementet antar at dette i utgangspunktet fortsatt gir uttrykk for gjeldende rett. De nærmere grensene for begrensning av taushetsplikt på dette grunnlaget har imidlertid vært uklare, og etter departementets syn er det behov for å presisere innholdet i regelen.

Spørsmålet om begrensninger i taushetsplikten når det ikke er grunn til å hemmeligholde opplysningene, har blant annet kommet opp i situasjoner hvor enkelte opplysninger om en hendelse eller deler av et faktum er kjent, og det er behov for å gi utfyllende eller korrigerende opplysninger til personer som var til stede, eller på annen måte er berørt av hendelsen. Etter departementets syn bør det, som i dag, være adgang til å dele opplysninger i slike tilfeller, men det bør gis en klarere rettslig innramming. Det foreslås derfor å ta inn et eget unntak for dette i lovforslaget § 34 første ledd bokstav l. Det vises til drøftelsen av dette i punkt 12.5.4.6. Det samme gjelder unntak for opplysninger om døde personer. Se lovforslaget § 34 første ledd bokstav n og den nærmere omtalen av dette unntaket i punkt 12.4.4.

Et annet eksempel på at vilkåret om at «ingen berettiget interesse» tilsier hemmelighold har fått selvstendig betydning, er spesielle situasjoner der et forvaltningsorgan kritiseres offentlig på et feilaktig grunnlag. Departementet er enig med utvalget i at det fortsatt bør være en viss adgang til å gjøre unntak fra taushetsplikten i disse tilfellene. Adgangen til å dele opplysninger for å imøtegå kritikk er etter gjeldende rett imidlertid snever, og den kan bare benyttes i særlige tilfeller der det er strengt nødvendig for å forhindre at tilliten til forvaltningsorganet svekkes i vesentlig grad. Departementet foreslår derfor at slike tilfeller skal vurderes etter alternativet om at grunnlaget for taushetsplikt ikke gjør seg gjeldende av andre helt særlige grunner. Dette vil signalisere at adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger for å imøtegå kritikk er forbeholdt helt spesielle tilfeller. Det understrekes at det klare utgangspunktet er at eventuell imøtegåelse av kritikk skal skje på en måte som ikke røper taushetsbelagte opplysninger. I vurderingen av om grunnlaget for taushetsplikt skal anses å ikke gjøre seg gjeldende, skal det legges vekt på hvor store reaksjoner de uriktige opplysningene har vakt, hvor grove anklager mot myndighetene eller enkeltpersoner det er tale om, om personen opplysningene gjelder selv har bidratt til spredning av de uriktige opplysningene, hvor sensitive opplysninger det er snakk om, og eventuelle skadevirkninger for de berørte og forvaltningen dersom opplysningene deles. Unntaket kan særlig være aktuelt i situasjoner hvor spredning av uriktige opplysninger om en sak har ført til omfattende hets eller uthenging av en offentlig tjenesteperson, eller hvor det har ført til offentlig kritikk av et forvaltningsorgan av et slik omfang at det kan påvirke organets mulighet til å utføre sine oppgaver. Organet må i en slik situasjon foreta en streng vurdering av hvilke opplysninger det er behov for å dele eller offentliggjøre.

Det er også reist spørsmål om det i enkelte situasjoner utover dette kan være en «berettiget interesse» i å holde opplysninger hemmelig overfor noen, men ikke andre. Etter gjeldende rett er det lagt til grunn at dette unntaksvis kan være tilfelle dersom det kan godtgjøres at personen allerede er kjent med opplysningene, enten fordi vedkommende sitter på et dokument som bekrefter opplysningene, eller fordi personen var til stede da hendelsen som opplysningen knytter seg til, skjedde. Etter departementets syn vil det i utgangspunktet vanskelig kunne legges til grunn at forvaltningen, ved å gi ut opplysninger til personen i slike tilfeller, ikke samtidig gir vedkommende en sikrere kilde til opplysningene, eller setter personen i stand til å spre opplysningene på en slik måte at den opplysningene gjelder, må anses å ha en legitim interesse i at opplysningene hemmeligholdes. Departementet kan likevel ikke utelukke at det kan oppstå situasjoner der det ikke foreligger slike betenkeligheter ved å dele med en person som allerede er kjent med opplysningene.

Departementet kan heller ikke utelukke at det kan oppstå behov for begrensninger av taushetsplikt også i andre helt særlige tilfeller. Departementet foreslår derfor å opprettholde en snever bestemmelse som setter taushetsplikten til side i tilfeller hvor selve grunnlaget for taushetsplikt ikke gjør seg gjeldende. I dette ligger en særlig høy terskel, og det vil ikke være tilstrekkelig at hensynene som taler for å begrense taushetsplikten, veier tyngre enn hensynene som taler for hemmelighold.

Departementet foreslår at en slik regel om begrensninger i taushetsplikten når hensynene som begrunner taushetsplikt, ikke gjør seg gjeldende, plasseres i § 31 som en presisering av hva som ikke er omfattet av taushetsplikten om «noens personlige forhold». Etter departementets syn er det ikke behov for å videreføre en slik regel for forretningshemmeligheter etter lovforslaget § 32. Opplysninger som er allment kjent eller allment tilgjengelige, vil etter sin art ikke kunne regnes som forretningshemmeligheter, og taushetsplikt er i slike situasjoner ikke aktuelt. Departementet finner det vanskelig å se når opplysninger som i utgangspunktet skal regnes som forretningshemmeligheter, likevel ikke bør omfattes av taushetsplikten fordi grunnlaget for taushetsplikt av helt særlige grunner ikke gjør seg gjeldende. Som nevnt over i punkt 12.3.2.1 vil opplysninger om kritikkverdige forhold ved en virksomhet ikke omfattes av taushetsplikten selv om det kan medføre økonomisk tap om opplysningene blir kjent. I andre tilfeller har det vært spørsmål om enkelte regnskapsopplysninger og omsetningstall kan regnes som taushetsbelagte forretningsopplysninger. Vurderingen har da vært knyttet til om slike opplysninger omfattes av taushetsplikten, ikke om det foreligger noen «berettiget interesse» i hemmelighold.

Departementet stiller seg videre tvilende til om det er nødvendig å videreføre en regel om begrensninger i taushetsplikten for opplysninger om personer som ikke kan identifiseres. Dersom en opplysning ikke kan knyttes til en bestemt person, vil den heller ikke utgjøre en opplysning om noens «personlige forhold» etter lovforslaget § 31. Bestemmelsen er dermed ikke rettslig sett nødvendig. Verken utvalget eller høringsinstansene har ment at det vil være utfordrende å forstå at taushetsplikten for personlige forhold ikke omfatter opplysninger om personer som ikke kan identifiseres. Departementet mener det tvert imot kan virke kompliserende at det for anonymiserte opplysninger både må vurderes om de i utgangspunktet er taushetsbelagte etter lovforslaget § 31, og om de faller inn under en egen bestemmelse om unntak fra taushetsplikten. Departementet går derfor ikke inn for å videreføre en slik bestemmelse. Det understrekes at dette ikke er ment som en realitetsendring.

Utvalget foreslår også at det skal gjøres unntak fra taushetsplikten for opplysninger om virksomheter som ikke kan identifiseres. Dette mener departementet kan medføre en utilsiktet innskrenking av taushetsplikten for forretningshemmeligheter. Det kan ikke ses bort fra at opplysninger om forretningsforhold kan utnyttes av konkurrenter selv om virksomheten ikke kan identifiseres. Departementet foreslår derfor ikke å ta inn en slik regel i forvaltningsloven. Spørsmålet om taushetsplikt for opplysninger om virksomheter som ikke kan identifiseres, må vurderes etter reglene om taushetsplikt for forretningshemmeligheter etter lovforslaget § 32 på vanlig måte.

Se lovforslaget § 31 andre ledd andre punktum og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

12.4 Bortfall av taushetsplikt

12.4.1 Gjeldende rett

Taushetsplikten etter forvaltningsloven bortfaller etter § 13 c tredje ledd andre punktum i utgangspunktet etter 60 år. Både i forvaltningslovforskriften og særlovgivningen er det fastsatt enkelte særskilte frister for bortfall av taushetsplikt. Forvaltningslovforskriften § 10 fastslår at i barnevernssaker og adopsjonssaker faller taushetsplikten bort etter 100 år. Videre følger det av forskriften § 11 at Riksarkivaren «i det enkelte tilfelle» kan bestemme at taushetsplikten for opplysninger som oppbevares i arkivverket, skal gjelde ut over 60 år eller ut over den fristen som ellers gjelder for bortfall av taushetsplikt, hvis hensynet til personvern tilsier det. Etter statistikkloven § 8 femte ledd opphører taushetsplikten for opplysninger om personlige forhold først etter 100 år. Hvilket tidspunkt det skal tas utgangspunkt i for vurderingen av tidsfristen, presiseres ikke verken i forvaltningsloven eller de nevnte særreglene. Det vil kunne variere mellom ulike typer opplysninger hvilket tidspunkt det er naturlig å ta utgangpunkt i.

12.4.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 19.11 at taushetsplikt om personlige forhold skal falle bort 20 år etter at den opplysningen gjelder er død. For forretningshemmeligheter foreslår utvalget å videreføre gjeldende frist på 60 år, med en presisering av at fristen skal regnes fra tidspunktet forvaltningen fikk opplysningen. Når det gjelder opplysninger om noens personlige forhold, viser utvalget til at behovet for taushetsplikt normalt vedvarer hele personens levetid, samt i en viss tid etter at vedkommende er død, både av hensyn til personens ettermæle og til nærstående.

12.4.3 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Vestland støtter forslaget om bortfall av taushetsplikt 20 år etter personens død. De øvrige høringsinstansene som uttaler seg, er i varierende grad kritiske til utvalgets forslag. Høringsinstansene er også delte i synet på hvordan regelen best kan utformes.

Barne- og familiedepartementet, Utenriksdepartementet, Arkivverket, Bufdir og NAV påpeker at dødstidspunktet i mange saker vil kunne være vanskelig å klarlegge. Høringsinstansene viser blant annet til at det særlig i saker som omhandler personopplysninger om et større antall mennesker, vil være ressurskrevende å vurdere dødstidspunktet for alle, at ikke alle forvaltningsorganer har tilgang til opplysningene i Folkeregisteret, og at dødstidspunktet heller ikke alltid vil fremgå av Folkeregisteret. Direktoratet for økonomistyring foreslår at taushetsplikten i slike tilfeller heller skal falle bort 110 år etter at personen ble født. Direktoratet legger til grunn at fødselstidspunkt normalt er lettere tilgjengelig. Det samme mener Arkivverket.

Stavanger kommune mener at 20 år ikke er tilstrekkelig lenge etter dødstidspunktet. Det uttales at en såpass kort tidsbegrensning kan føre til at brukere kvier seg for å utlevere sensitive opplysninger, og at dette kan gå utover deres helse- og omsorgstjenestetilbud. Det foreslås i stedet bortfall 60 år etter personens død.

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener taushetsplikten under enhver omstendighet ikke bør vare lenger enn ti år etter at den opplysningene gjelder er død. Tilsvarende foreslås det at taushetsplikt om forretningshemmeligheter bør falle bort ti år etter at forvaltningen ble kjent med opplysningene. Disse instansene tar også til orde for at det bør innføres en mer dynamisk regel om taushetspliktens lengde i forbindelse med dødsfall, hvor det i lovens ordlyd generelt åpnes for bortfall av taushetsplikten når personen er død når allmenne interesser knyttet til åpenhet og innsyn veier tyngre enn hensynet til privatlivet.

12.4.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at det er hensiktsmessig å videreføre en regel om bortfall av taushetsplikt etter en gitt tid. Særlig for opplysninger om personlige forhold vil sensitiviteten knyttet til opplysningene ofte vedvare så lenge personen lever, eksempelvis for opplysninger om kroniske sykdommer, alvorlige straffbare handlinger, rusproblemer eller lignende. Beskyttelsesbehovet vil også kunne vedvare i en periode etter personens død dersom opplysningene kan oppleves som sensitive også for de nærmeste pårørende.

Samtidig vil det for enkelte mindre sensitive taushetsbelagte opplysninger kunne tenkes at behovet for hemmelighold avtar før personen dør. Historiske opplysninger fra nær fortid, blant annet knyttet til sykdomsforhold, sosiale forhold og levekår i en kommune eller region, kan også være av stor interesse for lokalhistorikere, slektsforskere og media, og vil ikke nødvendigvis omfattes av forskeres adgang til taushetsbelagte opplysninger. På et tidspunkt vil det i enkelte tilfeller kunne være mer naturlig at allmennheten får tilgang til opplysningene enn at taushetsplikten opprettholdes.

Departementet mener, i likhet med utvalget og et flertall av høringsinstansene, at gode grunner likevel taler for at utgangspunktet bør være at taushetsplikten for personlige forhold gjelder så lenge personen lever. Offentlighet om taushetsbelagte opplysninger om personlige forhold mens personen opplysningene gjelder lever, kan svekke tilliten til forvaltningen og føre til at personer vegrer seg for å gi forvaltningen nødvendige opplysninger. I tilfeller hvor behovet for hemmelighold om opplysningene avtar før personen dør, kan det vurderes om det skal innhentes samtykke i tråd med lovforslaget § 34 første ledd bokstav a, eller om en av lovens øvrige unntakshjemler kan komme til anvendelse.

Departementet har imidlertid vært i tvil om det er hensiktsmessig å innføre en hovedregel om bortfall av taushetsplikt som knytter seg direkte til dødstidspunktet til personen opplysningene gjelder, slik utvalget har foreslått. En slik regel vil klart sikre at taushetsplikten gjelder for hele personens levetid, men som flere høringsinstanser har påpekt, er dette en regel som det for mange forvaltningsorganer kan bli utfordrende og resurskrevende å praktisere. Opplysninger om dødstidspunkt er ikke taushetsbelagte etter folkeregisterloven, og offentlige myndigheter kan derfor i utgangspunktet gis tilgang til slike opplysninger. Man har imidlertid ikke i dag noe system som vil gi alle forvaltningsorganer slik tilgang til enhver tid. I tillegg vil en slik regel kreve at forvaltningsorganet gjør ytterligere undersøkelser for å klarlegge dødstidspunktet der dette ikke er åpenbart, for eksempel når det finnes flere folkeregistrerte personer med samme navn, dødstidspunktet ikke fremgår av folkeregisteret, eller personen er bosatt i utlandet, og det er uklart om personen er død. Regelen kan også få uheldige utslag i tilfeller hvor en person dør i ung alder. Taushetsplikten vil med en slik regel kunne falle bort langt tidligere enn etter dagens frist på 60 år.

Flere høringsinstanser har pekt på at fødselstidspunktet kan være et bedre egnet tidspunkt for vurderingen ettersom opplysninger om dette oftere vil være tilgjengelige i folkeregisteret. På samme måte som med dødstidspunktet, vil dette imidlertid kreve at alle forvaltningsorganer har løpende tilgang til opplysninger i folkeregisteret, noe det ikke er lagt til rette for etter dagens system, jf. folkeregisterloven § 10-1. Videre vil det i en del tilfeller være tidkrevende å identifisere hvem i folkeregisteret opplysningene knytter seg til, eksempelvis når fullt navn ikke er oppgitt, eller hvis personen deler navn med mange andre.

Departementet har derfor falt ned på at en frist med utgangspunkt i når selve opplysningen oppstod, som i dag, gir den enkleste og mest praktikable regelen. Samtidig mener departementet at dagens bortfallsfrist på 60 år er for kort. Fristen ble fastsatt i en tid der den gjennomsnittlige levealderen var kortere enn i dag. For en gjennomsnittlig nordmann vil den ikke være tilstrekkelig lang til å dekke opplysninger som oppstår i de 20 til 30 første leveårene. En rekke opplysninger om personlige forhold som vil være sensitive livet ut, vil kunne oppstå i denne tidsperioden. Departementet foreslår derfor at bortfallstidspunktet utvides til 100 år. Dette vil i praksis sikre at også opplysninger som oppstår tidlig i livet, omfattes av taushetsplikten livet ut. En slik ordning vil også gi bedre sammenheng med reglene i personvernforordningen, som gjelder for personopplysninger så lenge personene opplysningene gjelder, lever.

For opplysninger som oppstår senere i livet, vil en regel om bortfall etter 100 år imidlertid kunne innebære at taushetsplikten gjelder i lang tid etter personens død og vesentlig lenger enn hensynet til personvern tilsier. For å begrense slike uhensiktsmessige utslag av regelen, foreslår departementet at taushetsplikten alternativt skal bortfalle når det er klart for forvaltningsorganet at personen opplysningene gjelder, har vært død i minst 20 år. Dette skal ikke innebære noen plikt for organet til å aktivt undersøke personens konkrete dødstidspunkt. Alternativet vil kun gjelde i saker hvor opplysningene som fremgår av dokumentet eller saken for øvrig, tilsier at personen har vært død i minst 20 år. Ofte vil en kunne ha tilstrekkelig informasjon til å kunne konkludere med dette, for eksempel hvis opplysningen gjelder et dødsfall som skjedde for mer enn 20 år siden. Ofte vil en også ved å kjenne til tidspunktet for opplysningene og personens alder på dette tidspunktet kunne legge til grunn at personen må ha vært død i minst 20 år.

Det kan likevel ikke ses bort fra at en slik regel vil kunne få uheldige utslag for enkelte typer opplysninger, eksempelvis i tilfeller hvor bortfall etter 100 år generelt vil gi beskyttelse lenger enn hensynet til personvern tilsier, eller hvis beskyttelsesbehovet vedvarer lenger enn 20 år etter en persons død. Departementet foreslår derfor å videreføre en hjemmel til å gi forskrift om at taushetsplikten for bestemte typer opplysninger skal falle bort på et tidligere eller senere tidspunkt enn hovedregelen, og om utgangspunktet for tidsberegningen.

Departementet mener utgangspunktet for vurderingen, som i dag, bør være tidspunktet opplysningen «oppstod». Når en opplysningen kan anses å ha oppstått, vil kunne variere ut fra hva slags type opplysning det dreier seg om. Departementet viser til eksemplene i særmerknaden til lovforslaget § 33 i punkt 30.

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at det også bør lovfestes en mer skjønnsmessig adgang til å unnta opplysninger fra taushetsplikt i tilfeller hvor personen opplysningene gjelder er død. I dag inneholder loven ingen særlig regel for disse tilfellene, som dermed vurderes etter utgangspunktet om bortfall etter 60 år. Det er likevel åpnet for unntak fra dette utgangspunktet, se eksempelvis Innstilling om taushets- og opplysningsplikt i den sosiale forvaltning og skoleforvaltning (1971) punkt 4.1.3 på side 21, hvor det legges til grunn at samtykke fra etterlatte i noen tilfeller bør være tilstrekkelig for å oppheve taushetsplikten. Departementet er enig med høringsinstansene i at det er hensiktsmessig med en egen bestemmelse om dette i den nye loven, særlig i lys av at departementet foreslår at taushetsplikten etter § 31 i utgangspunktet skal gjelde i 100 år og derfor oftere vil gjelde etter personens død. En slik bestemmelse om unntak fra taushetsplikt finnes i helsepersonelloven § 24 første ledd, der det heter at taushetsplikten ikke er til hinder for å dele opplysninger om en død person dersom «vektige grunner» taler for det. Departementet foreslår en tilsvarende regel i lovforslaget § 34 første ledd bokstav n.

For forretningshemmeligheter foreslår departementet å videreføre gjeldende frist på 60 år, slik utvalget har foreslått. Som med opplysninger om personlige forhold, mener departementet at det ved beregningen av fristen er naturlig å ta utgangspunkt i tidspunktet opplysningene først oppstod. Når en opplysning kan anses å ha «oppstått», må forstås på samme måte som for opplysninger om personlige forhold.

Se lovforslaget § 33 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

12.5 Unntak fra taushetsplikt

12.5.1 Gjeldende rett

12.5.1.1 Forvaltningslovens regler om unntak fra taushetsplikt

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 1 er taushetsplikt ikke til hinder for at «opplysninger gjøres kjent for dem som de direkte gjelder, eller for andre i den utstrekning de som har krav på taushet samtykker». Et samtykke må innhentes fra den eller de personene eller virksomhetene som opplysningene gjelder, og det gjelder bare for den videreformidlingen det er innhentet til. Innhentingen kan imidlertid også gjelde en generell utlevering av opplysningene dersom dette kommer tydelig til uttrykk. Mindreårige kan ikke selv samtykke til at taushetsbelagte opplysninger deles med mindre noe annet er særlig bestemt, se vergemålsloven § 9.

Etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 kan opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter uten hinder av taushetsplikt. I motsetning til § 13 a første ledd nr. 1 gjelder bestemmelsen også opplysninger som gjelder andre. Det fremgår av § 13 b andre ledd første punktum at parter eller en partsrepresentant kun kan bruke opplysningene de mottar «i den utstrekning det er nødvendig for å vareta partens tarv i saken». I andre sammenhenger vil parten ha taushetsplikt på linje med de som utfører arbeid eller tjeneste for forvaltningsorganet. Parten skal etter andre punktum gjøres oppmerksom på dette. Straff for brudd på taushetsplikten er etter fjerde punktum bare aktuelt dersom parten også er gjort oppmerksom på straffansvaret.

Videre følger det av § 13 b første ledd nr. 2 at taushetsplikt ikke er til hinder for at «opplysningene brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for», herunder til «saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll». Bestemmelsen inneholder ikke en begrensning av hvem opplysningene kan gis til, men hensikten med videreformidlingen må være å oppnå det formålet opplysningene er gitt eller samlet inn for. Dette vil ofte føre til at delingsadgangen i praksis vil være størst innenfor samme organ eller etat.

Etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3 er taushetsplikt ikke til hinder for at opplysninger deles med andre tjenestemenn innen organet eller etaten «i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker». Bestemmelsen oppstiller en relativt vid delingsadgang, såfremt det er et reelt behov for å dele opplysningene. Dersom en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning kan oppnås på andre måter, for eksempel ved å bruke opplysningene i anonymisert form, vil det ikke være et reelt behov for å dele taushetsbelagte opplysninger. Ordet «etat» er ment å være et videre begrep enn organ, men det har ingen klar definisjon utover at det er en samlebetegnelse på ulike organer innen samme gren av forvaltningen, se for eksempel uttalelsen fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet i JDLOV-2004-1208.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4 åpner for at opplysninger brukes til «statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen». Unntaket er ikke begrenset til bestemte mottakere, slik at opplysningene kan deles med andre forvaltningsorganer som skal bruke disse til statistikk eller utrednings- og planleggingsoppgaver, eller til organer som skal stå for revisjon eller kontroll med avgiverorganet.

Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 gjelder deling mellom forvaltningsorganer. Bestemmelsen oppstiller tre alternative muligheter for deling av taushetsbelagte opplysninger. Det kan dreie seg om opplysninger om «en persons forbindelse med organet», opplysninger om «avgjørelser som er truffet», eller opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver. Bestemmelsen kan ikke brukes til å gi opplysninger kun for å fremme mottakerorganets oppgaver. Unntaket er ikke begrenset til å gjelde organer innenfor samme etat, og bestemmelsen omfatter dermed en videre mottakergruppe enn regelen i § 13 b første ledd nr. 3.

Bestemmelsen i § 13 b første ledd nr. 6 gir et forvaltningsorgan adgang til å anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller kontrollmyndigheter. Kontrollmyndigheter er særlige forvaltningsorganer som håndhever spesiell lovgivning, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–77) punkt 3.3.6. Bestemmelsen åpner bare for å gi opplysninger der dette «finnes ønskelig av allmenne omsyn» eller der «forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver».

Etter § 13 b første ledd nr. 7 kan et forvaltningsorgan dele taushetsbelagte opplysninger med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse. Bestemmelsen ble innført ved lov 18. juni 2021 nr. 127, og følger opp deler av Forvaltningslovutvalgets forslag. Bestemmelsen åpner for å dele taushetsbelagte opplysninger med enhver, også privatpersoner, som kan gripe inn eller medvirke på en måte som gjør at faren for liv eller helse unngås. Nødvendighetsvilkåret i forslaget medfører imidlertid at opplysningene ikke kan deles i større utstrekning enn det som er nødvendig for at faren for liv eller helse kan unngås. Dette gjelder både for hvilke og hvor mange opplysninger som deles, og for hvem de deles med.

I § 13 b første ledd nr. 8 og nr. 9 er det videre fastsatt særlige regler for deling av informasjon til henholdsvis andre forvaltningsorganer som forutsatt i oppgaveregisterloven, og til forvaltningsorganer i en annen EØS-stat som forutsatt i tjenesteloven.

I § 13 g første punktum finnes en forskriftshjemmel som åpner for å gi forskrift om adgang for bestemte organer til å dele taushetsbelagte opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet, og om annen behandling av opplysninger i forbindelse med slik deling. Forskriftshjemmelen ble tilføyd ved lov 18. juni 2021 nr. 127. Bestemmelsen forutsetter at det fastsettes i den enkelte forskriften hvilke organer som kan dele opplysninger, og hvilke av avgiver- eller mottakerorganets oppgaver som kan gi grunnlag for delingen. Bestemmelsen åpner bare for å gi forskrift som gjør unntak fra taushetspliktreglene i forvaltningsloven. Forskriftshjemmelen i § 13 g andre punktum åpner for at forskrifter etter første punktum også kan gjelde opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, men som etter annen lov er underlagt særlige begrensninger i adgangen til å dele opplysninger etter § 13 b første ledd. Andre punktum gjelder imidlertid bare tilfeller der det foreligger et etablert samarbeid mellom organer. Det kan ikke gis forskrifter som åpner for at et organ generelt skal kunne dele bestemte opplysninger med et annet.

Deling av opplysninger om noens personlige forhold vil kunne utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter Grunnloven § 102 første ledd, EMK artikkel 8 nr. 1 og SP artikkel 17 nr. 1. Opplysninger om noens personlige forhold vil ofte utgjøre sensitive opplysninger, og deling av slike opplysninger må som klar hovedregel oppfylle kravene i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 2. Slik deling må dermed ha tilstrekkelig hjemmel, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig, jf. EMK artikkel 8 nr. 2 og Rt. 2014 s. 1105 avsnitt 28. Departementet viser til den nærmere vurderingen av rammene for deling av personopplysninger som oppstilles i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 i Prop. 166 L (2020–2021) punkt 3.7.2.

12.5.1.2 Forholdet mellom unntak fra taushetsplikt og personvernregelverket

Utgangspunktet i personvernforordningen er at personopplysninger skal samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål, og ikke behandles på en måte som er uforenlig med disse formålene, jf. artikkel 5 nr. 1 bokstav b. Personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger for andre formål enn det de ble innhentet for. Personopplysninger kan behandles for nye formål dersom det nye formålet er forenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet. Det kreves da ikke et annet rettslig grunnlag enn det som ligger til grunn for innsamlingen av opplysningene, jf. forordningens fortalepunkt nr. 50. Dersom det nye formålet derimot ikke er forenlig, men uforenlig med innsamlingsformålet, må behandlingen være basert på den registrertes samtykke, eller ha hjemmel i nasjonal lovgivning som skal ivareta noen av formålene i artikkel 23 nr. 1. Hvor spesifikt et slikt lovgrunnlag må være for å oppfylle kravene i personvernforordningen, og de krav som følger av Grunnloven og EMK, vil blant annet avhenge av hvor inngripende behandlingen er.

Etter forvaltningsloven § 13 b første ledd er taushetsplikten ikke til hinder for at et forvaltningsorgan gir opplysninger som organet allerede har samlet inn, videre til angitte mottakere. Ettersom personvernforordningen inneholder regler som begrenser adgangen til å behandle personopplysninger for andre formål enn det opprinnelige formålet, kan det oppstå spørsmål om den adgangen til å dele opplysninger som følger av unntakene fra taushetsplikt, begrenses av personvernforordningens regler.

Gjeldende forvaltningslov § 13 b er taus om forholdet mellom unntakene fra taushetsplikt og personvernregelverket. Når det gjelder § 13 b første ledd nr. 7 om at taushetsplikten ikke er til hinder for at forvaltningsorganet deler opplysningene med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, følger det imidlertid av forarbeidene at unntaket vil utgjøre et særskilt grunnlag for viderebehandling av personopplysninger for uforenlige formål etter forordningen artikkel 6 nr. 4. Det vises til særmerknaden til § 13 b første ledd nr. 7 i Prop. 166 L (2020–2021) i punkt 8.

Fraværet av en tydelig regulering av forholdet mellom unntakene fra taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 b første ledd og personvernregelverket kan medføre en viss tolkningstvil i det enkelte tilfellet. Departementet har i alminnelighet lagt til grunn at bestemmelser som gir forvaltningen adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger etter omstendighetene også kan utgjøre en tilstrekkelig hjemmel etter personvernregelverket for å behandle personopplysninger til et nytt og uforenlig formål. Videre har departementet lagt til grunn at det i utgangspunktet er nærliggende å anta at slike bestemmelser også vil kunne gi tilstrekkelig grunnlag for å dele personopplysninger som ikke er taushetsbelagte, til nye formål. Se om dette i Prop. 115 L (2017–2018) punkt 3 og Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – en veileder (2023) punkt 5.7. Veilederen er publisert av Justis- og beredskapsdepartementet, og er basert på en utredning av professor, ph.d. Morten Holmboe, utført på oppdrag fra departementet.

12.5.2 Utvalgets forslag

12.5.2.1 Deling med den opplysningene gjelder, eller med andre ved samtykke

Utvalget foreslår i utredningen punkt 19.12.3 å videreføre regelen om at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger deles med dem de gjelder, eller deles med andre dersom det foreligger samtykke. Dersom det unntaksvis er utilrådelig at parten får tilgang til opplysninger om egne personlige forhold, bør det ifølge utvalget løses i reglene om unntak fra partsinnsyn. Utvalget viser videre til at det heller ikke er behov for taushetsplikt hvis det foreligger et gyldig samtykke fra den som opplysningen gjelder. Utvalget foreslår at kravet til samtykke etter forvaltningsloven skal svare til kravene til samtykke etter personvernforordningen.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett når det gjelder barns adgang til å samtykke til deling av taushetsbelagte opplysninger. Utvalget peker på at det kan være vanskelig for personer under 18 år å vurdere fordeler og ulemper ved å gi slikt samtykke. Dersom det er behov for særlige regler på enkelte områder, vil det kunne gis i særlovgivningen. Utvalget foreslår heller ikke endringer for personer som helt eller delvis er fratatt sin rettslige handleevne.

12.5.2.2 Deling med sakens parter og deres representanter

I utredningen punkt 19.12.4 foreslår utvalget å videreføre regelen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1 om at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysningene i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter, med den begrensningen som følger av § 13 b andre ledd første punktum om at opplysningene bare kan brukes i den utstrekning det er «nødvendig for å vareta partens tarv i saken». Selv om bestemmelsen går langt i å prioritere hensynet til andre parter foran hensynet til den opplysningen gjelder, taler hensynet til kontradiksjon etter utvalgets syn for at taushetsplikten ikke bør være til hinder for at sakens parter gis tilgang til det faktiske grunnlaget for avgjørelsen.

12.5.2.3 Deling internt i et organ

I utredningen punkt 19.12.5 foreslår utvalget en ny bestemmelse som åpner for deling til «personer i samme forvaltningsorgan som har saklig behov for opplysningen». Som eksempler på tilfeller der bestemmelsen er aktuell viser utvalget til at saksbehandleren kan ha behov for å drøfte saken med kolleger, at ansvaret for saken kan være delt mellom flere saksbehandlere som må dele informasjon, og at ansatte vil kunne få tilgang til opplysninger som er taushetsbelagte i forbindelse med gjøremål av administrativ karakter, for eksempel utsending og arkivering av vedtak. Forslaget til bestemmelse omfatter ikke deling med personer i andre forvaltningsorganer, heller ikke om de tilhører samme etat.

12.5.2.4 Deling med andre forvaltningsorganer

Utvalget behandler deling med andre forvaltningsorganer i utredningen punkt 19.12.6. Utvalget viser til at reglene om deling med andre forvaltningsorganer oppfattes som vanskelig tilgjengelige, og at det er grunn til å anta at regelutformingen i seg selv kan utgjøre et hinder for å dele opplysninger. Etter utvalgets syn er det uheldig, også på grunn av utviklingen i måten forvaltningen løser sine oppgaver. Utvalget viser til at oppgaver som tidligere ble løst av ett forvaltningsorgan, nå kan være delt mellom to eller flere organer. Det gjør ifølge utvalget reglene om informasjonsutveksling i forvaltningen viktigere enn før. Utvalget foreslår på denne bakgrunnen en ny hjemmel til å dele taushetsbelagte opplysninger med personer i andre forvaltningsorganer «så langt det er nødvendig for å utføre de oppgaver som er lagt til avgiverorganet eller mottakerorganet». I merknaden til utvalgets utkast til § 36 andre ledd bokstav c uttaler utvalget at deling kan være aktuelt der et av organene har behov for å gi eller få tilgang til taushetsbelagte opplysninger som ledd i arbeidet med å forberede, fatte, gjennomføre eller håndheve vedtak eller andre avgjørelser. Forslaget innebærer en utvidelse når det gjelder deling i mottakerorganets interesse. Flere av dagens unntak er derfor ikke nærmere omtalt eller vurdert av utvalget.

Utvalget viser til at forslaget vil bidra til at forvaltningen oftere får et korrekt avgjørelsesgrunnlag, og at det vil kunne lede til en effektivisering av saksbehandlingen, særlig innenfor masseforvaltningen. Dessuten kan det være en fordel for den enkelte å ikke måtte oppgi den samme informasjonen flere ganger. I tillegg vil endringen, ifølge utvalget, åpne for større grad av automatisert saksbehandling.

Ved organintern deling og ved deling til andre organer i avgiverorganets interesse er det etter utvalgets forslag avgiverorganet selv som skal avgjøre om vilkårene for deling av opplysningene er oppfylt. Ved deling i mottakerorganets interesse, er det mottakerorganet som har best grunnlag for å ta standpunkt til hvorvidt vilkårene for deling er oppfylt. Etter utvalgets syn kan likevel ikke dette frata den som har taushetsplikt, ansvaret for å sikre at ikke uvedkommende får tilgang til opplysningene. Utvalget foreslår derfor at ansvaret for å avgjøre spørsmålet skal ligge hos den som har taushetsplikt. Utvalget foreslår at det ikke skal være adgang til å gi organer direkte tilgang til opplysninger som ikke er gjennomgått av avgiverorganet. Mottakerorganet må på sin side gi den informasjonen som trengs for å avklare om vilkårene er oppfylt. Dersom vilkårene for deling er oppfylt, skal begjæringen etterkommes.

12.5.3 Høringsinstansenes syn

12.5.3.1 Deling med den opplysningene gjelder, eller med andre ved samtykke

Ingen av høringsinstansene har innvendinger til forslaget om å videreføre adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger med den opplysningen gjelder.

Enkelte instanser har innspill til de kravene som bør stilles til et samtykke når dette skal være grunnlaget for deling. Blant annet mener Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening at det bør fremgå tydeligere hvordan et samtykke skal innhentes. Norsk Journalistlag uttaler blant annet:

«Av pedagogiske grunner mener NJ at bestemmelsen i større grad bør utdype hvordan gyldig samtykke skal gjennomføres. Vi får stadige meldinger om at det er vanskelig å få aksept for slike fritak, og at det stilles helt urimelige krav til formaliteter.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Juristforbundet mener at kravene til et samtykke bør svare til kravene i personvernforordningen artikkel 4 nr. 11. Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttaler blant annet at

«[f]orordningens krav til samtykke er formulert i art. 4 nr. 11 og har en annen og betydelig videre formulering enn forslaget i § 36. Det bør ikke være nødvendig å ha inngående kunnskap til personvernrett/forvaltningsrett, eller måtte lese forarbeidene til forvaltningsloven, for å forstå at formuleringen skal tolkes likt som i personvernforordningen. En mulighet kan derfor være at det i § 36 henvises til personvernforordningens definisjon av samtykke i § 36.»

Viken fylkeskommune uttrykker skepsis til forslaget om at kravene til samtykke skal svare til kravene til samtykke etter personvernforordningen. Fylkeskommunen viser til at Datatilsynet har lagt til grunn at offentlige myndigheter normalt ikke vil kunne bruke samtykke som behandlingsgrunnlag, siden den enkelte ofte står i et avhengighetsforhold til organet. UDI peker på det samme.

Enkelte høringsinstanser har kommentert barns adgang til å samtykke til utlevering av taushetsbelagte opplysninger. Barneombudet mener utvalgets forslag om at personer under 18 år som hovedregel ikke skal kunne samtykke til deling av taushetsbelagte opplysninger, og at det ved behov kan gis særregler i særlovgivningen, bidrar til en uklar rettssituasjon. Ombudet uttaler:

«[D]et er i dag for mange ulike aldersgrenser i særlovgivningen. En gjennomgang fra O-24- prosjektet viser at ikke alle aldersgrensene er like gjennomtenkte og at noen har historiske grunner. Vi mener det er behov for en mer helhetlig gjennomgang av barns rettslige handleevne i forvaltningssaker.»

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening er kritiske til at barn under 18 år ikke skal kunne samtykke til deling. Norsk Presseforbund mener blant annet at en grense på 18 år innebærer et inngrep i barns medbestemmelsesrett, i strid med grunnleggende menneskerettigheter. Forbundet foreslår at det lovfestes en plikt til å gradvis vektlegge barns medbestemmelsesrett fra 12 år, og at barn som hovedregel skal få samtykkekompetanse til deling fra 16 år.

12.5.3.2 Deling med sakens parter og deres representanter

Relativt få høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med sakens parter og deres representanter. Nærings- og fiskeridepartementet foreslår at det i proposisjonen redegjøres nærmere for betydningen av unntaket i konkurranser om offentlige kontrakter, og uttaler:

«Etter vår vurdering vil det for brukerne av loven kunne være nyttig å foreta en nærmere drøftelse av betydningen av unntaket fra taushetsplikten for ‘sakens parter eller deres representanter’, jf. utvalgets forslag til § 36 (2) bokstav a for avtalesakene. En slik drøftelse vil kunne forebygge at det etterlates tvil i regelverket om at det er taushetsplikt om opplysninger om drifts- og forretningshemmeligheter for deltakere i konkurranser om offentlige kontrakter.»

12.5.3.3 Deling internt i et organ

Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets forslag til delingsadgang internt i et organ, støtter forslaget. Dette gjelder Nærings- og fiskeridepartementet, Utenriksdepartementet, Medietilsynet, NAV, Sivil klareringsmyndighet, Asker kommune, Kristiansand kommune, Vestfold fylkeskommune, Oslo kommune, Akademikerne og Stine Sofies Stiftelse.

Blant annet mener Utenriksdepartementet at vilkåret «saklig behov» er en forbedring sammenlignet med formuleringen i gjeldende lov.

Skattedirektoratet, Juristforbundet, Foreldreutvalget for barnehager og Foreldreutvalget for grunnopplæringen er skeptiske til forslaget. Disse høringsinstansene uttaler blant annet at begrepene i forslaget er for skjønnsmessige og uklare. Blant annet mener Juristforbundet at grensene for begrepet «saklig behov» vil være vanskelige å trekke uten nærmere konkretisering i loven. Det uttales videre:

«Forenklingene i bestemmelsen kan derfor, etter vår vurdering, medføre en tilsløring av underliggende vanskelige problemstillinger som dermed kan bli oversett under saksbehandlingen i forvaltningen. I verste fall medfører endringene at taushetsbelagte opplysninger deles i større grad enn det er grunnlag for på bekostning av den enkelte borger. Dette vil kunne svekke den enkeltes tillit til forvaltningen.»

Akademikerne etterlyser kriterier for hva som skal regnes som ett forvaltningsorgan, og foreslår at disse lovfestes. Det pekes på at det er uheldig om den interne organiseringen av et større tjenesteområde i en kommune blir avgjørende for delingsadgangen av opplysninger mellom enhetene innenfor dette tjenesteområdet.

Skattedirektoratet mener forslaget fremstår som en innsnevring sammenlignet med dagens delingsadgang, fordi gjeldende rett tillater deling med andre personer «innen organet eller etaten». Direktoratet viser til at

«[d]eling med personer i andre organer, men samme etat, må etter forslaget vurderes etter nødvendighetsvilkåret i bokstav c. Forutsatt at terskelen etter bokstav b og bokstav c er ment å være ulik, kan det vanskeliggjøre deling mellom organer som kan være faglig og organisatorisk nærstående og inngå i samme etat.»

Utdanningsdirektoratet gir uttrykk for at det er utfordrende å forstå forskjellen mellom vurderingene som skal gjøres ved deling innad i samme organ og deling mellom ulike organer, og etterlyser en presisering av på hvilken måte de er ment å skille seg fra hverandre.

Helsetilsynet etterlyser en klargjøring av i hvilke tilfeller opplysninger kan deles innad i et organ dersom organet har flere, ulike roller, og reiser som eksempel spørsmål om et organ som har mottatt opplysninger i rollen som klageorgan kan bruke disse opplysningene i rollen som tilsynsorgan.

12.5.3.4 Deling med andre forvaltningsorganer

Svært mange høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets utkast til regel om deling mellom forvaltningsorganer. Et klart flertall av høringsinstansene er positive til forslaget. Noen instanser uttaler seg spesifikt om den foreslått adgangen til å dele i mottakerorganets interesse. Andre uttrykker støtte til det samlede forslaget til nye unntaksbestemmelser, og fremhever økt delingsadgang som en fordel ved utvalgets forslag.

Høringsinstansene som er positive til forslaget trekker særlig frem at det kan bidra til økt samarbeid og legge bedre til rette for informasjonsutveksling mellom forvaltningsorganer. Flere viser også til at taushetspliktreglene oppleves som vanskelig tilgjengelige, og at utvalgets forslag innebærer en forenkling. For eksempel uttaler Utenriksdepartementet følgende:

«Utenriksdepartementet opplever jevnlig utfordringer knyttet til at behovet for å utveksle informasjon med andre offentlige organ må vike for taushetsplikten. I noen tilfeller, hvor det ikke lar seg gjøre å innhente samtykke, betyr det at manglende utveksling går utover den bistanden en person kan få. Taushetsplikt kan også være til hinder for å videreformidle informasjon som viktig for å ivareta andre sentrale hensyn.

I en del tilfeller er det klart at taushetsplikten må veie tyngre enn behovet for informasjons- utveksling. Det er likevel behov for en noe videre adgang til utveksling enn i dag. I tillegg bør det klargjøres i hvilke tilfeller informasjon kan utveksles. Gjeldende forvaltningslov § 13b er ikke tilstrekkelig klar. Departementet forstår lovforslagets § 36 andre ledd bokstav c, som åpner for deling med «personer i andre forvaltningsorganer så langt det er nødvendig for å utføre de oppgaver som er lagt til avgiverorganet eller mottakerorganet» som en utvidelse av delings-adgangen og en klargjøring sammenlignet med gjeldende lov.»

Andre fremhever at utvalgets forslag innebærer en forenkling for de som gir informasjon til forvaltningen, og at forslaget oppnår en riktig balanse mellom hensynet til effektivitet og den enkeltes personvern.

Høringsinstansene som ikke støtter utvalgets forslag fremhever særlig at en vid delingsadgang innebærer mindre beskyttelse av personvernet til den enkelte, og at slik deling kan svekke tilliten til forvaltningen. Rogaland fylkeskommune uttaler for eksempel:

«Fylkeskommunen vil anbefale at departementet vurderer en delingsregel som hever terskelen for deling av taushetsbelagt informasjon. Det må i det minste tydeliggjøres i lovteksten hvilket organ som har beslutningskompetanse og hvilken opplysningsplikt som følger av regelen.»

Datatilsynet mener utvalgets forslag vil gi adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer på en måte som «i vesentlig grad svekker den enkeltes personvern». Tilsynet uttaler blant annet:

«Slik lovforslaget er utformet, åpner det for en meget omfangsrik deling av opplysninger, uten at denne delingen gjenspeiles i nødvendig kontroll som ivaretar den enkeltes rettigheter. En svakhet ved utkastet er at det ikke berører flere sentrale problemstillinger som er avgjørende for at personvernet i tilstrekkelig grad blir ivaretatt.»

Advokatforeningen støtter ikke utvalgets forslag, og mener det reiser en rekke prinsipielle spørsmål knyttet til tilsyns- og kontrollvirksomhet. Foreningen uttaler blant annet:

«Ved at opplysningsplikt uten hinder av taushetsplikt er gitt i særlov, sikrer at lovgiver tar særskilt stilling til behovet og at spørsmålet blir gjenstand for en grundig, demokratisk prosess. Utvalgets forslag til § 36 (2) bokstav c innebærer at andre forvaltningsorganer, herunder organer som fører tilsyn og kontroll med private, kan innhente opplysninger hos andre forvaltningsorganer uten hinder av taushetsplikten. En slik generell adgang til å innhente taushetsbelagt informasjon er etter Advokatforeningens syn svært betenkelig.»

Advokatforeningen viser også til at private i visse tilfeller kan være pliktige til å gi opplysninger til myndighetene, og at utvalgets forslag kan få uheldige utslag:

«Dette kan være opplysninger av svært sensitiv karakter, enten det er tale om personopplysninger eller forretningshemmeligheter. Private som gir slike opplysninger skal kunne ha tillit til at slike opplysninger behandles til det formålet de er innhentet for. Noe annet krever, som nevnt, klar lovhjemmel. Utvalgets forslag medfører en risiko for at tilliten mellom private og myndighetene svekkes, og kan gjøre det vanskeligere for forvaltningen å få den informasjonen som er nødvendig. Mer deling av sensitiv informasjon mellom forvaltningsorganer øker dessuten risikoen for at denne informasjonen kommer på avveie.»

12.5.4 Departementets vurderinger

12.5.4.1 Utgangspunkter for vurderingen

Departementet har ved utformingen av bestemmelsene om unntak fra taushetsplikten tatt utgangspunkt i de hensynene som ligger til grunn for taushetsplikten, og de hensynene som unntakene fra taushetsplikten skal ivareta. Unntakene fra taushetsplikt skal ivareta til dels forskjelligartede interesser av privat og offentlig karakter. Etter departementets syn må unntakene i tilstrekkelig grad åpne for at opplysninger kan brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for, og for at opplysninger, til dels også når det ikke er snakk om samme formål, kan deles mellom forvaltningsorganer for å legge til rette for en effektiv og trygg forvaltning. Videre må unntakene sørge for at parter og andre som saken eller opplysningene gjelder, skal kunne ivareta sine interesser.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen en paragraf med bestemmelser om unntak fra taushetsplikt som i nærmere angitte situasjoner og for nærmere angitte formål, gir forvaltningen adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger, se lovforslaget § 34 første ledd. Bestemmelsene innebærer i stor grad en videreføring av gjeldende rett når det gjelder unntak fra taushetsplikt. Departementet har foreslått å lovfeste at bestemmelsene også skal gi grunnlag for å behandle personopplysninger, og har tatt hensyn til sammenhengen med personvernregelverket ved utformingen av unntakene, se forslaget til § 34 tredje ledd. Det er derfor i andre ledd også oppstilt et krav om forholdsmessighet ved deling av opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Bestemmelsen er ment som en nokså snever sikkerhetsventil for å fange opp særlige tilfeller der opplysningene likevel ikke bør deles i det konkrete tilfellet.

Grunnloven og menneskerettskonvensjonene utgjør overordnede rettslige rammer for den nærmere utformingen av unntakene. Når det gjelder forholdet mellom forvaltningslovens bestemmelser om unntak fra taushetsplikt og personvernregelverket, vises det til omtalen i punkt 12.5.4.7.

12.5.4.2 Deling med den opplysningene gjelder, eller med andre ved samtykke

Departementet er enig med utvalget i at adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger med den opplysningene gjelder, og med andre ved samtykke fra den opplysningene gjelder, bør videreføres. Departementet deler også utvalgets syn på at kravet til samtykke etter forvaltningsloven bør samsvare med kravene til samtykke i personvernforordningen, og at det er mest hensiktsmessig at det ikke oppstilles ulike krav til samtykke avhengig av om samtykket gjelder deling av opplysninger om forretningshemmeligheter eller noens personlige forhold.

Departementet antar, som utvalget, at kravene som stilles til samtykke etter personvernforordningen i stor grad svarer til kravene som stilles etter gjeldende forvaltningslov. Dette gjelder også hva som skal til for at et samtykke anses frivillig. Enkelte høringsinstanser har vært skeptiske til en slik løsning, og har vist til at offentlige myndigheter normalt ikke kan benytte samtykke som behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen, siden den enkelte ofte vil være i et avhengighetsforhold til organet. Departementet er enig i at samtykke ikke kan benyttes som behandlingsgrunnlag hvis det foreligger en ubalanse i styrkeforholdet mellom partene som gjør at samtykket ikke anses som frivillig avgitt. Samtidig må det etter departementets syn trekkes et skille mellom ulike behandlingsformer i vurderingen av når samtykke kan benyttes som behandlingsgrunnlag. Selv om den private kan stå i et avhengighetsforhold til offentlige myndigheter ved innsamling av opplysninger, vil dette ofte stille seg annerledes ved spørsmål om etterfølgende deling av de samme opplysningene til andre mottakere. Samtykket gir bare grunnlag for selve delingen. Mottakeren må ha et eget behandlingsgrunnlag for sin videre bruk av de taushetsbelagte personopplysningene. I prinsippet beror det på en konkret vurdering om kravet til frivillighet er oppfylt i det enkelte tilfellet, men departementet antar at for de tilfellene der det i praksis er aktuelt å dele taushetsbelagte opplysninger på grunnlag av samtykke fra den opplysningene gjelder, vil kravet til frivillighet være oppfylt både etter personvernforordningen og etter den gjeldende forvaltningsloven.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å videreføre utgangspunktet om at personer under 18 år ikke selv kan samtykke til deling av taushetsbelagte opplysninger i forvaltningssaker, med mindre det er særlig regulert, jf. vergemålsloven § 9. Etter departementets syn gir ikke utredningen og høringen tilstrekkelig grunnlag til å vurdere behovet for, eller konsekvensene av, å fastsette en generell regel om samtykkekompetanse fra en lavere alder. Departementet viser til at det kan fastsettes særlige regler på områder der det er behov for det, slik det allerede er gjort i enkelte sektorlover. Departementet nevner også at det følger av lovforslaget § 54 andre ledd at barn som er i stand til å danne seg meninger om en sak de er part i, fritt skal få gi uttrykk for disse meningene, og at barnets meninger skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barns rett til å delta i avgjørelser som gjelder dem selv, er videre regulert i barnelova § 31.

Se lovforslaget § 34 første ledd bokstav a og b og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

12.5.4.3 Deling med sakens parter og deres representanter

Departementet er enig med utvalget i at parter og deres representanter bør kunne få taushetsbelagte opplysninger, men at disse opplysningene kun skal kunne brukes så langt det er nødvendig for å ivareta partens interesser i saken. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Som utvalget har pekt på, innebærer en slik regel at hensynet til andre parter prioriteres foran hensynet til den opplysningene gjelder. Hensynet til kontradiksjon bør veie tungt i forvaltningssaker, og sakens parter bør derfor få tilgang til det faktiske grunnlaget for avgjørelsen. Ulempene for den opplysningene gjelder, avbøtes ved at parten og partsrepresentanter får taushetsplikt om de opplysningene de får tilgang til. En part får videre kun adgang til å bruke opplysningene til å ivareta egne interesser i saken. Forvaltningsorganet skal informere parten om dette og om straffansvaret etter straffeloven § 209. Straffansvaret skal bare gjelde dersom parten har fått slik informasjon.

I lovforslaget § 50 er det oppstilt unntak fra retten til partsinnsyn for å beskytte parten selv eller andres interesser.

Se lovforslaget § 34 første ledd bokstav c og § 36 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

12.5.4.4 Deling internt i et organ eller i en etat

Departementet foreslår et eget unntak for deling av taushetsbelagte opplysninger internt i et organ i lovforslaget § 34 første ledd bokstav e. Departementet er enig med utvalget i at hensynet til en hensiktsmessig oppgaveløsning tilsier at taushetspliktreglene ikke bør legge for store begrensninger på adgangen til slik deling. Taushetsplikten er personlig, noe som betyr at taushetsbelagte opplysninger i utgangspunktet ikke kan deles med noen andre. Samtidig er intern deling av taushetsbelagte opplysninger ofte helt nødvendig for at forvaltningen skal kunne utføre sine oppgaver. Det er videre grunn til å tro at de fleste som gir taushetsbelagte opplysninger til et forvaltningsorgan, legger til grunn at opplysningene er gitt til organet som sådant, og ikke til den enkelte saksbehandleren. Deling av opplysninger innad i organet bryter derfor som utgangspunkt ikke med forventningene til den opplysningene gjelder.

Samtidig er det viktig at det er klare rammer for delingsadgangen. Også deling av taushetsbelagte opplysninger internt i et organ utgjør et inngrep i den enkeltes privatliv. I tillegg kan enhver spredning av både opplysninger om personlige forhold og forretningshemmeligheter øke risikoen for at sensitiv informasjon kommer på avveie. Taushetsbelagte opplysninger bør derfor ikke være tilgjengelige for ansatte i et forvaltningsorgan i større utstrekning enn det som er nødvendig for å utføre de arbeidsoppgavene de er satt til å løse.

Departementet er enig med Helsetilsynet i at det kan oppstå vanskelige spørsmål om adgangen til deling i tilfeller der et forvaltningsorgan har ulike roller. Etter departementets syn vil særlig sammenkobling av opplysninger på tvers av organer eller etater som har svært ulike arbeidsoppgaver og er i besittelse av ulik informasjon, være et større inngrep i den enkeltes privatliv. Her kan det oppstå tilfeller der informasjon deles for å løse andre saker som ikke har noen, eller bare en svært fjern tilknytning til den opprinnelige saken opplysningene ble innhentet i. På denne bakgrunnen har departementet foreslått en ny ordlyd som er ment å videreføre delingsadgangen etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3, men som også klargjør at bestemmelsen ikke åpner for en slik sammenkobling av opplysninger fra vidt forskjellige fagfelt for å løse konkrete saker.

Den gjeldende bestemmelsen om organintern deling i § 13 b første ledd nr. 3 åpner også for deling med personer i samme etat. Utvalget har foreslått at slik etatsintern deling skal vurderes som annen deling mellom forvaltningsorganer, blant annet fordi begrepet «etat» er noe uklart. Siden departementet har funnet å ikke kunne følge opp utvalgets forslag til generell hjemmel for deling mellom forvaltningsorganer, se under i punkt 12.5.4.5, mener departementet at hjemmelen for å dele opplysninger med personer i samme etat bør videreføres. Det foreslås derfor at lovforslaget § 34 første ledd bokstav e åpner for deling innad i etaten.

Se lovforslaget § 34 første ledd bokstav e og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

12.5.4.5 Deling med andre forvaltningsorganer

Utvalget har foreslått en generell hjemmel som åpner for at taushetsbelagte opplysninger kan deles mellom forvaltningsorganer når det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til avsender- eller mottakerorganet. Bestemmelsen ville medføre en utvidelse av delingsadgangen når det gjelder deling i mottakerorganets interesse. Departementet har ikke funnet å kunne følge opp utvalgets forslag når det gjelder deling i mottakerorganets interesse. Som vist nedenfor kan imidlertid deling etter flere av delingsgrunnlagene som foreslås i lovforslaget § 34 første ledd, være i mottakerorganets interesse.

Utvalgets forslag om å utvide delingsadgangen mellom forvaltningsorganer ble vurdert i et høringsnotat i september 2020, se Forslag til endringer i forvaltningsloven m.m. – utvidet adgang til informasjonsdeling – oppfølging av enkelte forslag i NOU 2019: 5. I høringsnotatet viste departementet til at deling av taushetsbelagte personopplysninger der den opplysningene gjelder ikke involveres, kan innebære betydelige inngrep i retten til privatliv, særlig når personopplysningene har en sensitiv karakter, eller den tiltenkte viderebehandlingen kan få store konsekvenser for personen. Departementet viste særlig til at forslaget neppe var i tråd med forbudet mot uforenlig viderebehandling i personvernforordningen, og uttalte blant annet følgende i punkt 3.3.3.3:

«Den foreslåtte bestemmelsen åpner for deling fra alle forvaltningsorganer til alle andre forvaltningsorganer, og formålet kan være ethvert formål innenfor mottakerorganets oppgaver. Dette må etter departementets syn karakteriseres som nokså lite spesifikt, og det kan i realiteten trolig nærmest likestilles med en bestemmelse om at formålsbegrensningen i forordningen ikke skal gjelde for deling av personopplysninger innad i forvaltningen. Med andre ord ville bestemmelsen innebære at utgangspunktet blir at viderebehandling for uforenlige formål er tillatt, til tross for forordningens hovedregel om at uforenlig viderebehandling ikke er tillatt. En slik delingsbestemmelse kan derfor neppe sies å være i samsvar med forordningens formål og system. Siden forordningen artikkel 6 nr. 4 allerede oppstiller et generelt krav til forholdsmessighet, vil et helt generelt utformet forholdsmessighetskrav i loven i liten grad kunne bidra til å bringe bestemmelsen i samsvar med forordningen.»

Departementet pekte videre på at forordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g stiller krav om at nasjonal rett skal sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser ved behandling av særlige kategorier av personopplysninger. Departementet la til grunn at det kreves tiltak utover de som følger av personvernforordningen. Et helt generelt forholdsmessighetsvilkår, slik utvalget har foreslått, kunne etter departementets syn ikke utgjøre et egnet og særlig tiltak ved så inngripende deling som utvalgets lovutkast etter sin ordlyd åpner for. For å avhjelpe personvernulemper ved forslaget foreslo departementet i høringsnotatet at det ble oppstilt en plikt til å informere om deling av taushetsbelagte personopplysninger dersom opplysningene skulle brukes til et formål som var uforenlig med innsamlingsformålet. Denne plikten skulle, sammen med andre tiltak, sørge for at deling av opplysninger etter bestemmelsen var i tråd med personvernforordningen.

Det var delte meninger om departementets forslag blant høringsinstansene. Blant annet Datatilsynet uttalte at den foreslåtte informasjonsplikten ikke ville ivareta den registrertes interesser i tilstrekkelig grad. Samtidig var det flere høringsinstanser som pekte på at informasjonsplikten, med de unntakene som var foreslått, trolig ville være vanskelig å praktisere. I Prop. 166 L (2020–2021) Endringer i forvaltningsloven m.m. (utvidet adgang til informasjonsdeling) gikk departementet ikke videre med forslaget. Departementet har ikke funnet andre prosessuelle garantier som både er enklere å anvende i praksis og i tillegg vil ivareta kravene etter personvernregelverket bedre enn informasjonsplikten som ble foreslått i 2020.

Departementet nevner i tillegg at en helt generell delingsadgang mellom forvaltningsorganer i mottakerorganets interesse også ville kunne skape utfordringer i tilfeller der avgiverorganet er gitt hjemmel til å innhente flere opplysninger, eller mer sensitiv informasjon, enn mottakerorganet. Dette pekte også Advokatforeningen på i sitt høringssvar både til Forvaltningslovutvalgets forslag og til departementets forslag i høringsnotatet fra september 2020. En delingshjemmel som gir adgang til å dele slike opplysninger, kan forrykke balansen mellom forvaltningen og den opplysningene gjelder. Som påpekt av Datatilsynet i høringssvaret til departementets høringsnotat, vil avgiverorganet ikke nødvendigvis ha forutsetninger for å overprøve mottakerorganets vurdering av behovet for og nødvendigheten av å dele taushetsbelagte opplysninger, slik at mottakerorganets vurdering av spørsmålet ville kunne bli styrende for utfallet.

På denne bakgrunnen har departementet valgt å ikke foreslå en generell adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med grunnlag i mottakerorganets interesse. Departementet mener at forslaget om mer spesifikt utformede delingshjemler, sammen med forholdsmessighetsbegrensningen i lovforslaget § 34 andre ledd, er bedre egnet til å ivareta hensynet til den enkelte og sikre at deling av personopplysninger skjer innenfor de rammene personvernforordningen oppstiller.

Departementet vil samtidig understreke at det ofte vil foreligge hjemmel til å dele taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer i bestemmelsene i lovforslaget § 34. For eksempel foreslås det at adgangen til å dele opplysninger når det er nødvendig for å utføre oppgaver lagt til avgiverorganet, videreføres i lovforslaget § 34 første ledd bokstav f, og adgangen til deling av opplysninger for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for, foreslås videreført i bokstav d. Videre kan forvaltningsorganer innenfor samme etat dele opplysninger etter unntaket foreslått i bokstav e.

Dersom det er behov for en videre delingsadgang mellom bestemte organer enn det unntakene i lovforslaget § 34 åpner for, bør dette etter departementets syn reguleres spesifikt i særlov eller forskrift. Konkrete og spesifikke regler om delingsadgang og annen behandling av opplysninger er også et egnet tiltak for å ivareta kravene etter personvernforordningen, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 7.1.3. I et mer spesifikt regelverk kan det for eksempel angis konkret hvilke typer personopplysninger som kan deles for et gitt formål, og i hvilke tilfeller og til hvem opplysningene kan utleveres.

En bestemmelse i særlov kan både oppstille unntak fra taushetsplikt og samtidig gi grunnlag for viderebehandling som oppfyller personvernforordningens krav, og det kan etableres supplerende behandlingsgrunnlag for mottakerorganets behandling av personopplysninger. Som alternativ til unntaksbestemmelser kan det også fastsettes opplysningsplikt som går foran lovbestemt taushetsplikt. Slike opplysningsplikter kan for eksempel være egnet i tilfeller der et organ behøver ulike opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forskjellig lovgivning. Et praktisk viktig eksempel er helseopplysninger, som for helsepersonell er underlagt profesjonsbestemt taushetsplikt etter helselovgivingen, og som derfor ikke alltid kan deles med grunnlag i unntak fra taushetsplikten etter forvaltningsloven.

Departementet foreslår også å videreføre gjeldende forvaltningslov § 13 g første punktum, som åpner for at det gis forskrift om at taushetsplikt etter forvaltningsloven ikke skal være til hinder for at bestemte organer kan dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet, jf. lovforslaget § 35 første ledd. Forskriftshjemmelen er etter departementets syn egnet til å dekke forvaltningens behov på flere områder der det i dag gis uttrykk for et behov for økt delingsadgang. Forskriftshjemmelen vil for eksempel kunne være aktuell for å gi regler med videre delingsadgang for arbeid for å forhindre økonomisk kriminalitet, eller på andre områder der forvaltningsorganer har behov for å dele taushetsbelagt informasjon for å løse bestemte oppgaver. En slik forskrift kan også gi økt forutberegnelighet for den private og sikre at det foretas en grundig vurdering av hvilken informasjon som bør deles, samtidig som behovet for økt informasjonsdeling ivaretas. Forskrifter gitt i medhold av hjemmelen vil også kunne være behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen. Lovforslaget § 35 andre ledd viderefører gjeldende § 13 g andre punktum. Dersom det foreligger et etablert samarbeid mellom de aktuelle organene, vil forskrifter etter § 35 første ledd kunne gi adgang til å dele også opplysninger som etter særlovgivningen er underlagt særlige begrensninger i adgangen til å dele opplysninger etter lovforslaget § 34.

Departementet foreslår også en viss utvidelse av forskriftshjemmelen. Departementets forslag til gjeldende § 13 g ble sendt på høring i september 2020, se Forslag til endringer i forvaltningsloven m.m. – utvidet adgang til informasjonsdeling – oppfølging av enkelte forslag i NOU 2019: 5. Under høringen mottok departementet innspill fra enkelte høringsinstanser om at hjemmelen også burde omfatte deling av opplysninger med andre offentlige virksomheter enn forvaltningsorganer. Innovasjon Norge uttalte at forskriftshjemmelen kunne være et egnet tiltak for å sørge for informasjonsdeling med det formål å oppdage og forhindre misbruk av offentlige midler, men at det da også var behov for å kunne dele opplysninger med andre rettssubjekter enn forvaltningsorganer. Norges forskningsråd viste til et behov for å dele opplysninger for å kunne sørge for en hensiktsmessig og effektiv oppfølging av forskningsprosjekter, og for å forhindre misbruk av tilskuddsordninger. Forskningsrådet foreslo i den forbindelse en videre adgang til å dele opplysninger med virksomheter som er heleide av eller fullt ut finansiert av det offentlige. Departementet ser at det kan være et behov for å dele taushetsbelagte opplysninger med andre aktører enn forvaltningsorganer, blant annet i situasjoner der forvaltningen samarbeider med selvstendige rettssubjekter. Det foreslås derfor at forskriftshjemmelen utvides slik at den også åpner for at det gis forskrift om informasjonsdeling med bestemte selvstendige rettssubjekter som nevnt i offentleglova § 2 første ledd bokstav c og d, det vil si rettssubjekter der stat eller kommune direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet, eller rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet i rettssubjektet. For øvrig nevner departementet at delingsadgangen etter den danske retsplejeloven også omfatter «selvejende institutioner, der løser opgaver for det offentlige inden for social-, undervisnings- og beskæftigelsesområdet eller social- og behandlingspsykiatrien», når slike institusjoner inngår i samarbeid som etter loven gir adgang til å dele opplysninger jf. lov om rettens pleje § 115, stk. 3. Det kan tenkes at også forskriftshjemmelen i forvaltningsloven bør utvides til å omfatte slike institusjoner, men det vil kreve en nærmere utredning.

Departementet foreslår at utvidelsen av forskriftshjemmelen også skal gjelde tilfellene som i dag er regulert i nåværende forvaltningslov § 13 g andre punktum, jf. omtalen over. Det vil si at forskrifter også kan omfatte deling av opplysninger som etter særlovgivningen er underlagt begrensninger i adgangen til å dele opplysninger etter lovforslaget § 34, forutsatt at det foreligger et etablert samarbeid mellom forvaltningsorganet og det selvstendige rettssubjektet. Departementet understreker samtidig at det, som etter gjeldende rett, må foreligge et konkret behov for utvidet delingsadgang. Det må fastsettes i den enkelte forskriften hvilke organer som kan dele med hvilke virksomheter, og hvilke oppgaver som kan gi grunnlag for delingen. Det kan kun fastsettes forskrift om deling som ikke vil være uforholdsmessig overfor den opplysningene gjelder. Spørsmålet om delingen vil være uforholdsmessig må vurderes konkret i forbindelse med forskriftsfesting av den aktuelle delingsadgangen.

12.5.4.6 Øvrige unntak fra taushetsplikt

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre unntakene som følger av gjeldende § 13 b første ledd nr. 2 og nr. 4 til 7. Bestemmelsene er ikke foreslått videreført av utvalget, men bakgrunnen for dette er utvalgets forslag om en generell hjemmel for deling av opplysninger mellom forvaltningsorganer, som departementet har funnet å ikke kunne følge opp, jf. omtalen i punkt 12.5.4.5. Departementet ønsker ikke å innskrenke adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger, og foreslår derfor at disse delingshjemlene videreføres. Adgangen til å dele opplysninger for å oppnå det formålet opplysningene er gitt eller innhentet for, foreslås videreført i lovforslaget § 34 første ledd bokstav d, og adgangen til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer når det er nødvendig for å utføre oppgaver lagt til avgiverorganet, foreslås videreført i lovforslaget § 34 første ledd bokstav f. Adgangen til å dele opplysninger med andre forvaltningsorganer om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, foreslås videreført i lovforslaget § 34 første ledd bokstav g. I lovforslaget § 34 første ledd bokstav h foreslår departementet å videreføre adgangen til å dele opplysninger til bruk ved kontroll med forvaltningen. Dette unntaket vil fremdeles omfatte opplysninger som skal brukes i forbindelse med revisjon, men dette konkrete eksempelet foreslås ikke tatt med i ordlyden.

Forslaget til § 34 første ledd bokstav i viderefører adgangen etter gjeldende § 13 b første ledd nr. 4 til å dele opplysninger som skal brukes til statistisk bearbeiding.

Alternativet i gjeldende § 13 b første ledd nr. 4 om unntak fra taushetsplikt til bruk for «utrednings- og planleggingsoppgaver» foreslås derimot ikke videreført i loven. Det er ikke opplagt hva som omfattes av dette alternativet, og hensynene som ligger bak unntaket, vil i stor grad ivaretas gjennom andre unntak. Dette gjelder særlig den foreslåtte bestemmelsen om deling internt i et organ eller innenfor en etat til veiledning og bruk i saker innenfor samme eller tilknyttede fagfelt, og bestemmelsen om deling mellom forvaltningsorganer så langt det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til avgiverorganet, jf. lovforslaget § 34 første ledd henholdsvis bokstav e og f.

Adgangen til å anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller kontrollmyndigheter i gjeldende § 13 b første ledd nr. 6 foreslås videreført med noe justert ordlyd i lovforslaget § 34 første ledd bokstav j. Departementet foreslår i § 34 første ledd bokstav m å videreføre bestemmelsen i gjeldende § 13 b første ledd nr. 7 om deling som er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse. Bestemmelsen er en oppfølging av forslag fra utvalget, jf. punkt 12.5.1.1.

Departementet foreslår ikke å videreføre bestemmelsen i gjeldende § 13 b første ledd nr. 8, som slår fast at taushetsplikten ikke er til hinder for at forvaltningsorganer gir andre forvaltningsorganer «opplysninger (samordning) som forutsatt i lov om Oppgaveregisteret». Det følger av oppgaveregisterloven § 6 første ledd at når det er fattet beslutning om samordning etter lovens § 5, kan slik samordning finne sted «uten hinder av lovbestemt taushetsplikt». Departementet ser derfor ikke behov for et unntak for dette i forvaltningsloven.

Departementet foreslår heller ikke å videreføre bestemmelsen i § 13 b første ledd nr. 9 om deling med forvaltningsorganer i en annen EØS-stat som forutsatt i tjenesteloven. Etter departementets syn bør dette i stedet fremgå av tjenesteloven.

I tillegg til å videreføre unntakene som følger av gjeldende § 13 b første ledd nr. 2 og nr. 4 til 7, foreslår departementet å oppstille egne unntak for noen utvalgte tilfeller som etter gjeldende rett behandles som begrensninger i taushetsplikten. Etter gjeldende § 13 a nr. 3 er taushetsplikt ikke til hinder for at opplysninger brukes når «ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Når det gjelder opplysninger som verken er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelige, har bestemmelsen særlig vært brukt i tre typetilfeller: deling av opplysninger om avdøde personer, deling av opplysninger om alvorlige hendelser til berørte personer og imøtegåelse av kritikk rettet mot forvaltningen.

For de to første typetilfellene foreslår departementet å innføre egne unntaksbestemmelser. Etter departementets syn vil konkrete unntak gi bedre veiledning om når det foreligger delingsadgang, og føre til likere praksis i forvaltningen. Departementet foreslår ikke en egen unntaksbestemmelse for imøtegåelse av kritikk rettet mot forvaltningen, og viser til vurderingen i punkt 12.3.3.4. Den nye unntaksbestemmelsen om avdøde personer er behandlet i punkt 12.4.4, se også lovforslaget § 34 første ledd bokstav n. Når det gjelder adgangen til å dele opplysninger om en hendelse med personer som er direkte berørt av den, foreslår departementet en egen unntaksbestemmelse i lovforslaget § 34 første ledd bokstav l.

I noen særlige tilfeller kan det foreligge et klart behov for å gi informasjon til personer som er direkte berørt av en hendelse. Sivilombudets uttalelse i SOMB-2009-52 er et eksempel på et slikt tilfelle. Saken gjaldt en voldsepisode der en elev hadde slått en lærer slik at hun måtte få behandling på sykehus og ble sykemeldt. I etterkant ble andre elever på skolen informert både om selve hendelsen og om reaksjonen eleven ble ilagt. Flere elever hadde vært til stede da episoden skjedde, og dette hadde resultert i en situasjon der skolen ikke hadde kontroll over hvordan og hvilke opplysninger som ble spredd mellom elevene. Det var videre tale om en alvorlig hendelse. I et slikt tilfelle måtte skolen etter ombudets syn ha et ansvar for å informere om det som hadde skjedd, både av hensyn til den aktuelle eleven og til de andre elevene. Ombudet fant det mer tvilsomt om det var grunnlag for å informere om utvisningen, men kom etter en konkret vurdering til at heller ikke dette kunne anses som et brudd på taushetsplikten i den aktuelle saken.

Departementet er enig i at det bør være adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger i slike særlige tilfeller, selv om delingen utgjør et inngrep i privatlivet til personen opplysningene gjelder. Bestemmelsen departementet foreslår oppstiller en snever unntaksadgang. Som regel vil aktuelle mottakere av opplysningene allerede ha kjennskap til visse opplysninger knyttet til hendelsen. Departementet viser også til at forholdsmessighetsbegrensningen i lovforslaget § 34 andre ledd vil stenge for deling av taushetsbelagte opplysninger dersom delingen er et uforholdsmessig inngrep overfor den enkelte.

Departementet foreslår også, med en noe forenklet ordlyd, å videreføre regelen i gjeldende § 13 a nr. 4 om at opplysninger om en bestemt domfelt eller botlagt person er benådet eller ikke, og om hvilken reaksjon personen eventuelt er benådet til, ikke er taushetsbelagte. Etter departementets syn egner også denne bestemmelsen seg som et eget unntak fra taushetsplikt, se lovforslaget § 34 første ledd bokstav k. Dokumenter som gjelder benådning, inneholder ofte særlig sensitive opplysninger om noens personlige forhold. Benådning bygger på en søknad fra den straffedømte, og dersom taushetsplikten svekkes, kan vedkommende vegre seg for å søke eller å oppgi all relevant informasjon i søknaden. Samtidig er benådningsinstituttet særlig avhengig av tillit i befolkningen for å ha legitimitet og fungere etter sin hensikt. Dette taler for åpenhet om behandlingen av benådningssaker, og at pressen og andre kan ettergå vurderingene som er gjort. Offentlig kontroll med benådningssaker kan også redusere faren for misbruk. Etter departementets syn oppstiller gjeldende rett en god balanse mellom disse hensynene, ved at det kan gis innsyn i utfallet av en benådningssak, mens øvrige opplysninger om noens personlige forhold i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett på dette punktet.

Se lovforslaget § 34 første ledd bokstav d og bokstav f til m, og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

12.5.4.7 Forholdet til personvernregelverket

Som det fremgår av omtalen av gjeldende rett i punkt 12.5.1.2, er den gjeldende forvaltningsloven § 13 b taus om forholdet mellom unntakene fra taushetsplikt og personvernregelverket. Dette kan skape tolkningstvil i praksis. Departementet foreslår derfor å klargjøre i lovens ordlyd at det innenfor rammene av det enkelte unntaket skal være adgang til å dele personopplysninger, herunder personopplysninger som er omfattet av personvernforordningen artikkel 9 og 10, og at adgangen skal gjelde uavhengig av om personopplysningene er taushetsbelagte. Forslaget er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, jf. redegjørelsen i punkt 12.5.1.2, men vil gi en praktisk viktig klargjøring av rettstilstanden.

Forslaget innebærer for det første en klargjøring av forholdet mellom unntakene fra taushetsplikt og formålsbegrensningsprinsippet i personvernforordningen. Som departementet har redegjort for under omtalen av gjeldende rett, følger det av personvernforordningen at behandling av personopplysninger for et annet formål enn opplysningene opprinnelig ble samlet inn for, i utgangspunktet er forbudt dersom det nye formålet er uforenlig med innsamlingsformålet. Etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 er slik behandling likevel tillatt dersom behandlingen er basert på den registrertes samtykke, eller dersom behandlingen har hjemmel i nasjonal lovgivning som skal ivareta noen av formålene i forordningen artikkel 23 nr. 1.

Departementet har antatt at bestemmelser som gir forvaltningen adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger, herunder forvaltningsloven § 13 b, kan utgjøre en tilstrekkelig hjemmel for deling av opplysninger til et annet og uforenlig formål. Etter departementets vurdering bør dette tydeliggjøres i loven. Dette innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, men er en viktig klargjøring for å unngå tolkningstvil i det enkelte tilfellet.

Etter departementets vurdering er det praktiske behovet for en slik klargjøring noe varierende for de ulike unntakene fra taushetsplikt. Departementet antar at deling av personopplysninger etter unntakene fra taushetsplikt i lovforslaget § 34 første ledd bokstav b til d og bokstav j, k og m gjennomgående enten må anses å ligge innenfor det opprinnelige innsamlingsformålet eller være forenlig med dette formålet, slik at det i disse tilfellene uansett ikke kreves et grunnlag for behandling for uforenlige formål etter artikkel 6 nr. 4. Lovforslaget § 34 første ledd bokstav b til d og bokstav j, k og m omfatter deling av opplysninger med den opplysningene gjelder og med sakens parter (henholdsvis bokstav b og c), deling for å oppnå det formålet opplysningene er gitt eller innhentet for (bokstav d), deling av opplynisninger med påtale- og kontrollmyndigheter, blant annet i forbindelse med anmeldelser av lovbrudd (bokstav j), deling av opplysninger om utfallet av benådningssaker (bokstav k) og deling av opplysninger for å unngå fare for liv og helse (bokstav m).

Når det gjelder deling av personopplysninger etter unntakene i lovforslaget § 34 første ledd bokstav e til h og bokstav l, kan disse unntakene hver for seg gi opphav til noe mer ulikeartede delingstilfeller. Unntakene gjelder for deling internt i samme forvaltningsorgan eller innenfor samme etat (bokstav e), deling dersom det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til avgiverorganet (bokstav f), deling av opplysninger om en persons forbindelse med organet og avgjørelser som er truffet (bokstav g), deling av opplysninger til bruk ved kontroll med forvaltningen (bokstav h) og deling av opplysninger om en alvorlig hendelse når det er nødvendig for å ivareta de berørtes interesser (bokstav l). Departementet antar imidlertid at deling også innenfor rammen av disse unntakene i de fleste tilfellene vil kunne anses å enten ligge innenfor det opprinnelige innsamlingsformålet eller være forenlig med innsamlingsformålet.

For enkelte av unntakene vil spørsmålet om uforenlig behandling i praksis ikke gjøre seg gjeldende. Unntaket fra taushetsplikt i lovforslaget bokstav § 34 første ledd bokstav a gjelder tilfeller der det foreligger et samtykke som oppfyller kravene som følger av personvernforordningen. Ved behandling på grunnlag av samtykke er det samtykket som utgjør grunnlaget for behandling for uforenlige formål, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. Unntaket fra taushetsplikt i § 34 første ledd bokstav i gjelder tilfeller der opplysninger deles for å brukes til statistisk bearbeiding. Behandling av personopplysninger for statistiske formål skal ikke anses som uforenlig med de opprinnelige formålene, jf. personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b. Videre følger det av forslaget til § 34 første ledd bokstav n at opplysninger om en avdød person kan deles dersom tungtveiende grunner taler for det. Personopplysninger om avdøde personer omfattes ikke av personvernforordningen slik at spørsmålet om (u)forenlig behandling normalt heller ikke aktualiseres etter dette alternativet.

Samlet sett er det etter departementets syn neppe et utpreget praktisk behov for at unntakene fra taushetsplikt i lovforslaget § 34 første ledd generelt skal gi adgang til behandling av personopplysninger for uforenlige formål. Departementet kan imidlertid ikke utelukke at det oppstår tilfeller der deling innenfor rammene av et av unntakene i forslaget til § 34 første ledd må anses å utgjøre deling for et formål som er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet. Etter departementets syn bør det også i slike tilfeller være adgang til å dele personopplysninger. I motsatt fall ville det i unntakene fra taushetsplikt måtte innfortolkes en begrensning om uforenlig formål som ville kunne gi opphav til vanskelige og usikre vurderinger. Departementet foreslår derfor å klargjøre at adgangen til å behandle personopplysninger etter det enkelte unntaket fra taushetsplikt i § 34 første ledd skal omfatte tilfeller der behandlingen er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet, jf. lovforslaget § 34 tredje ledd.

En forutsetning for at unntakene fra taushetsplikt skal kunne gi slik adgang til å behandle personopplysninger for uforenlige formål, er at unntakene utgjør nødvendige og forholdsmessige tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i personvernforordningen artikkel 23 nr. 1, jf. artikkel 6 nr. 4. Departementet viser i denne forbindelse til at formålet med unntakene i lovforslaget § 34 første ledd er å ivareta grunnleggende offentlige og private interesser. Unntakene åpner for at opplysninger kan brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for, for at opplysninger kan deles mellom forvaltningsorganer for å legge til rette for en effektiv og trygg forvaltning, og for at parter og andre som saken eller opplysningene gjelder, skal kunne ivareta sine interesser. Etter departementets vurdering utgjør dette viktige mål av generell allmenn interesse, jf. personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav e. Enkelte av de foreslåtte unntakene vil også generelt kunne henføres til andre alternativer i artikkel 23 nr. 1. Dette gjelder blant annet adgangen til å anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten i lovforslaget § 34 første ledd bokstav j, som vil omfattes av artikkel 23 nr. 1 bokstav d om forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølging av straffbare forhold.

For å sikre at adgangen til å behandle personopplysninger for uforenlige formål i medhold av de enkelte unntakene fra taushetsplikt i § 34 første ledd ikke strekker seg lengre enn artikkel 6 nr. 4 jf. artikkel 23 nr. 1 gir adgang til, bør det etter departementets vurdering lovfestes en forholdsmessighetsbegrensning, se forslaget til § 34 andre ledd. Forholdsmessighetsbegrensningen innebærer at det innenfor rammen av det enkelte unntaket fra taushetsplikt ikke skal være adgang til å dele personopplysninger dersom delingen vil utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder. Denne begrensningen er ment å fange opp særlige tilfeller der delingen av personopplysninger omfattes av et av unntakene fra taushetsplikt, men der personopplysningene likevel ikke bør deles som følge av omstendighetene i det konkrete tilfellet. Dette vil for eksempel kunne være tilfellet dersom opplysningene som skal deles, er av særlig sensitiv karakter eller på andre måter er av stor betydning for den de gjelder, i kombinasjon med at mottakeren av opplysningene, eller formålet mottakeren skal behandle opplysningene for, er særlig upåregnelig for vedkommende. En slik forholdsmessighetsbegrensning vil også sikre at det ikke gjennom deling av taushetsbelagte opplysninger gjøres inngrep i privatlivet utover det Grunnloven og EMK åpner for.

Se lovforslaget § 34 andre og tredje ledd, og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

12.6 Særlig om deling av opplysninger i allmennhetens interesse – informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10

12.6.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 100 femte ledd grunnlovfester offentlighetsprinsippet og gir rett til innsyn i dokumenter hos stat og kommune. Bestemmelsen slår samtidig fast at det kan fastsettes begrensninger i denne retten ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Reglene om taushetsplikt skal ivareta personvernet til den enkelte og sørge for betryggende vern av forretningshemmeligheter.

Ytringsfriheten er beskyttet av EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 nr. 2. Etter EMK artikkel 10 nr. 1 omfatter ytringsfriheten rett til å motta og meddele informasjon uten inngrep av offentlig myndighet. EMD har lagt til grunn at en unnlatelse fra offentlige myndigheter av å gi innsyn kan utgjøre et brudd på ytringsfriheten dersom hensynet til allmennhetens interesse i opplysningene er tungtveiende nok. I storkammeravgjørelse 8. november 2016 Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn (sak nr. 18030/11) uttalte EMD at det kan foreligge en rett til å kreve innsyn etter EMK artikkel 10 dersom innsyn i saken er avgjørende for utøvelsen av ytringsfriheten til den som krever innsyn. Om det foreligger en slik rett, beror på en konkret vurdering i hver enkelt sak, der fire kriterier vektlegges: formålet med innsynskravet, opplysningenes karakter, rollen til den som krever innsyn og om informasjonen det kreves innsyn i faktisk foreligger og er tilgjengelig.

Selv om det foreligger en rett til innsyn etter EMK artikkel 10 nr. 1, vil et avslag på et innsynskrav ikke være i strid med artikkel 10 dersom vilkårene for inngrep etter artikkel 10 nr. 2 er oppfylt. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt er hjemlet i lov og begrunnet i legitime hensyn, og spørsmålet vil være om det konkrete avslaget er forholdsmessig. I tråd med EMDs praksis må retten til innsyn etter artikkel 10 veies mot de hensynene som begrunner taushetsplikten. Opplysninger om personlige forhold kan være beskyttet av EMK artikkel 8, og forretningshemmeligheter kan være beskyttet av EMK protokoll 1 artikkel 1. I tilfeller der både retten til innsyn og hensynene som begrunner taushetsplikten er omfattet av rettigheter som er vernet i EMK, må de motstående rettighetene balanseres mot hverandre i forholdsmessighetsvurderingen.

Forvaltningsloven inneholder ikke noe unntak fra taushetsplikt som spesifikt har til formål å ivareta allmennhetens rett til informasjon. Allmennhetens rett til innsyn er imidlertid til en viss grad ivaretatt gjennom den nærmere utformingen av taushetspliktreglene, både ved avgrensningen av hvilke opplysninger som skal anses som taushetsbelagte, og ved utformingen av de konkrete unntakene. Videre følger det av menneskerettsloven § 3, jf. § 2, at bestemmelser i EMK ved motstrid vil gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven er derfor ikke til hinder for at det gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger dersom det er nødvendig for å unngå brudd på EMK artikkel 10.

Høyesterett har vurdert avslag på krav om innsyn opp mot retten til å motta informasjon etter EMK artikkel 10 i tre avgjørelser om straffeprosess: Rt. 2013 s. 374, Rt. 2015 s. 1467 og HR-2021-526-A. I de to førstnevnte sakene, som gjaldt henholdsvis tilgang til lydopptak av hovedforhandlingen i Treholt-saken og pressens innsyn i et videoopptak fra en pågripelse med dødelig utfall, kom Høyesterett til at avslaget på innsynskravet utgjorde en krenkelse av EMK artikkel 10. Det ble blant annet lagt særlig vekt på at sakene var av stor allmenn interesse. I HR-2021-526-A, som gjaldt innsyn i dokumenter i en henlagt straffesak mot en høytstående polititjenestemann, kom Høyesterett til at det var adgang til å avslå innsynskravet for å ivareta politimannens personvern, og fordi det var gitt innsyn i andre saksdokumenter som ga et tilstrekkelig grunnlag for offentlig debatt.

I EMDs praksis har saker der det er funnet brudd på EMK artikkel 10 ved avslag på innsyn, hovedsakelig dreid seg om opplysninger som ikke ville vært underlagt taushetsplikt etter norsk rett. For eksempel omhandlet Magyar Helsinki Bizottság mot Ungarn innsyn i hvilke advokater som ble brukt som offentlig oppnevnte forsvarere i straffesaker. EMDs dom 3. mars 2020 Centre for Democracy and the Rule of Law mot Ukraina (sak nr. 75865/11) omhandlet innsyn i CV-ene til parlamentsmedlemmer. Dommen 28. mars 2023 Saure mot Tyskland (sak nr. 6091/16) omhandlet mer sensitive opplysninger. Saken gjaldt avslag på krav om innsyn i informasjon om dommere og ansatte i påtalemyndigheten som hadde samarbeidet med sikkerhetstjenesten i det tidligere DDR. Avslaget på innsynskravet ble ikke ansett å være i strid med EMK artikkel 10 fordi opplysningene var av sensitiv karakter. I ett tilfelle ble det likevel konstatert krenkelse av EMK artikkel 10 på bakgrunn av at det ikke var vurdert om opplysningene kunne utgis i anonymisert form. Deling av opplysninger i anonymisert form vil imidlertid ikke være i strid med taushetspliktreglene i forvaltningsloven.

12.6.2 Forvaltningslovutvalgets forslag og oppfølging i høringsnotat september 2020 om forslag til endringer i forvaltningsloven m.m

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 19.12.7 å innføre et unntak fra taushetsplikt som skal dekke tilfellene som omfattes av EMK artikkel 10, men som likevel løsriver seg fra den sammensatte vurderingen som EMD har gitt anvisning på. Etter forslaget skal unntaket åpne for å gjøre taushetsbelagte opplysninger kjent for andre når det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, eller for å unngå vesentlig skade eller tap. Denne bestemmelsen er, sammen med unntaket for opplysninger som det ikke er grunn til å holde hemmelig, ment å dekke de fleste av de tilfellene som omfattes av EMK artikkel 10.

Utvalgets forslag til unntak ble behandlet i et høringsnotat i september 2020, se Forslag til endringer i forvaltningsloven m.m. – utvidet adgang til informasjonsdeling – oppfølging av enkelte forslag i NOU 2019: 5. I høringsnotatet foreslo departementet en delvis oppfølging, gjennom et unntak som åpnet for deling når det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, men som ikke inkluderte alternativet om «vesentlig skade eller tap». I høringsnotatet punkt 5 uttalte departementet følgende om utvalgets begrunnelse for unntaket:

«Forvaltningslovutvalget har også vist til informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10 som bakgrunn for forslaget, jf. NOU 2019: 5 punkt 19.12.7. Det er i liten grad konkretisert hvorfor akkurat de foreslåtte momentene – ‘å unngå fare for liv eller helse’ eller ‘å unngå vesentlig skade eller tap’ – må være med for å oppfylle informasjonsfriheten. Utvalget har også understreket at rettslig sett er det ikke nødvendig med en slik bestemmelse for å oppfylle pliktene etter EMK. Ved kollisjonstilfeller skal uansett EMK gå foran en eventuell lovfestet taushetsplikt som er i strid med informasjonsfriheten, jf. menneskerettsloven § 3. Departementet går derfor ikke nærmere inn på informasjonsfriheten etter EMK her.»

I Prop. 166 L (2020–2021) Endringer i forvaltningsloven m.m. (utvidet adgang til informasjonsdeling) ble departementets forslag fulgt opp. Ved lov 18. juni 2021 nr. 127 ble det innført et unntak fra taushetsplikt der deling av opplysninger er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse i forvaltningsloven § 13 b nr. 7.

12.6.3 Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Ytringsfrihetskommisjonen foreslår i NOU 2022: 9 En åpen og opplyst offentlig samtale punkt 11.8.5 at det oppstilles et unntak fra taushetsplikt for å ivareta allmennhetens informasjonskrav. Kommisjonen mener at bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b nr. 7, om deling som er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, ikke ivaretar allmennhetens informasjonskrav i tilstrekkelig grad. Ytringsfrihetskommisjonen begrunner dette standpunktet på følgende måte:

«Slik kommisjonen ser det, går ikke bestemmelsen [forvaltningsloven § 13 b nr. 7] langt nok i å dekke tilfellene hvor brudd på taushetsplikt kan forsvares i lys av informasjonskravet i EMK artikkel 10. Varslings- og meldeplikten etter arbeidsmiljøloven er et eksempel på at taushetsplikten må vike. Det er imidlertid tvilsomt om offentlige tjenestepersoner tør å gjøre unntak som ikke følger direkte av forvaltningsloven. Når regelverket for unntak er uoversiktlig, er det alltid lettest å falle tilbake på hovedregelen om taushetsplikt. Den generelle bestemmelsen om taushetsplikt i offentlig saksbehandling bør derfor endres for å gi et mer dekkende bilde av hvilke unntak som kan gjøres.»

På bakgrunn av dette foreslår kommisjonen at det oppstilles følgende unntak i forvaltningsloven § 13 b:

«Taushetsplikt er ikke til hinder for at opplysninger etter en forholdsmessighetsvurdering deles med medier eller andre som skal bruke opplysningene til å informere offentligheten om en sak av allmenn interesse. Deling kan nektes dersom bearbeiding av opplysningene vil medføre en uforholdsmessig arbeidsbelastning for forvaltningsorganet.»

12.6.4 Høringsinstansenes syn

12.6.4.1 Forvaltningslovutvalgets forslag

Få høringsinstanser har innspill til spørsmålet om taushetspliktreglene i forvaltningsloven bør inneholde et unntak av hensyn til informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10. Etter NRKs og Norsk Journalistlags syn er ikke Forvaltningslovutvalgets fremstilling av informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10 dekkende. Disse høringsinstansene mener videre at utvalgets forslag ikke vil ivareta hensynet til informasjonsfriheten i tilstrekkelig grad, og heller ikke vil være i samsvar med praksis fra EMD eller Høyesterett. Både NRK og Norsk Journalistlag foreslår ulike bestemmelser der hensynet til informasjonsfriheten etter deres syn ivaretas bedre, og der det fremgår av lovteksten at det skal tas særlig hensyn til om det er mediene som ber om innsyn. Norsk Presseforbund støtter NRKs forslag.

12.6.4.2 Ytringsfrihetskommisjonens forslag

Det er delte meninger om Ytringsfrihetskommisjonens forslag til unntaksbestemmelse, men et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, er kritiske. Flere høringsinstanser peker på at vilkårene i forslaget er svært skjønnsmessige, og at dette kan lede til at det gis innsyn i taushetsbelagte opplysninger i større utstrekning enn det praksis fra EMD gir grunnlag for. For eksempel uttaler Medietilsynet blant annet følgende:

«Slik forslaget er formulert fremstår det for Medietilsynet å kunne være vidtrekkende og skjønnsmessig. Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet tilsier at en lovregel om unntak fra taushetsplikten er tydelig og klar. Dersom det skal lovfestes unntak fra taushetsplikt i tråd med allmennhetens informasjonskrav, mener Medietilsynet at det derfor må tydeliggjøres hvilke saker som anses av ‘allmenn interesse’, samt hva slags momenter som er relevante å vektlegge i en forholdsmessighetsvurdering.»

Advokatforeningen uttaler blant annet:

«Det er en risiko ved å ‘oversette’ rettssetninger som kan utledes fra EMDs praksis til en generelt utformet unntaksregel, da rettsanvenderen uansett må sette seg inn i den til enhver tid gjeldende EMD-praksis. En generelt utformet regel kan bli oppfattet og tolket mer grovmasket enn det EMDs praksis tilsier. Det er med andre ord en risiko ved kommisjonens forslag at pendelen svinger for langt i retning av utlevering av taushetsbelagte opplysninger på bekostning av andre sentrale rettigheter.»

Høringsinstansene som støtter forslaget, peker særlig på at lovfesting kan bidra til å synliggjøre interesseavveiningen som skal foretas i henhold til informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10. De mener mangelen på et eksplisitt unntak leder til at informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10 enten ikke blir vurdert, eller at ansatte i forvaltningen ikke legger tilstrekkelig vekt på informasjonsfriheten. Ifølge Norsk Journalistlag er «misforståelser knyttet til taushetsplikt en gjentakende årsak til at innsynsretten undergraves», og det uttales at det er «vanskelig å forklare at taushetsbelagte opplysninger skal avveies mot andre hensyn overfor ansatte som fastholder sin taushetsplikt overfor journalister».

12.6.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår ikke å innføre et eget unntak fra taushetsplikt for å ivareta informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10. Departementet viser til at hensynene som ligger til grunn for innsynsretten etter EMK artikkel 10, allerede er søkt ivaretatt i taushetspliktregelverket, både ved grensen for hvilke opplysninger som omfattes av taushetsplikt, der allmennhetens interesse i at informasjonen blir kjent skal vektlegges blant annet ved vurderingen av om opplysninger om straffbare handlinger eller lovbrudd er taushetsbelagte, og ved utformingen av de ulike unntakene fra taushetsplikt. Departementet viser også til at det det i lovforslaget § 34 første ledd bokstav n foreslås et nytt unntak som åpner for deling av opplysninger om en avdød person når tungtveiende grunner taler for det. Unntaket kan være aktuelt i enkelte tilfeller som kan tenkes omfattet av EMK artikkel 10.

Departementet erkjenner at det likevel ikke kan utelukkes at det kan være tilfeller der EMK artikkel 10 gir rett til innsyn i opplysninger som er taushetsbelagte etter lovforslaget, og som faller utenfor de foreslåtte unntakshjemlene. Dette vil imidlertid etter departementets vurdering dreie seg om helt spesielle tilfeller, som det vil være svært krevende å ramme inn i en egen unntaksbestemmelse.

Det er – som også Forvaltningslovutvalget pekte på – utfordrende å utforme en bestemmelse som skal lovfeste den vurderingen som gjøres etter EMK artikkel 10. Både vurderingen av om det foreligger en rett til innsyn etter artikkel 10 nr. 1 og vurderingen av om et avslag på et innsynskrav likevel kan opprettholdes etter artikkel 10 nr. 2 er skjønnsmessige. Departementet deler Advokatforeningens syn på risikoen ved å forsøke å «oversette» rettssetninger som utledes fra EMDs praksis til en generelt utformet unntaksregel. Det er vanskelig å komme unna bruk av skjønnsmessige vilkår, og det vil være behov for kjennskap til praksis fra EMD for å anvende disse i en konkret sak. Ytringsfrihetskommisjonen har selv fremholdt at taushetspliktreglene og regelverket om innsyn kan fremstå komplisert, og at frykt for å gjøre feil begrenser pressens rett til innsyn. Etter departementets syn er det ikke en god løsning på denne utfordringen å innføre et nytt unntak med uklare begreper og uklar rekkevidde. Ytringsfrihetskommisjonens forslag inneholder nettopp svært skjønnsmessige vilkår som gir lite veiledning til vurderingen av konkrete tilfeller. Bestemmelsen gir etter departementets syn også uttrykk for en for vid delingsadgang, og ville kunne medføre risiko for at opplysninger deles i strid med retten til privatliv etter EMK artikkel 8.

Etter departementets syn er det lite hensiktsmessig å overlate denne rettslige tvilen til den enkelte rettsanvender ved å innføre et skjønnsmessig unntak fra taushetspliktreglene. Selv om det ikke kan utelukkes at det kan oppstå tilfeller der EMK artikkel 10 gir rett til innsyn i opplysninger som er taushetsbelagte etter lovforslaget og heller ikke omfattes av de foreslåtte unntakene, vil dette trolig gjelde få tilfeller. Departementet foreslår derfor at innsynsretten etter EMK artikkel 10 primært søkes ivaretatt ved vurderingen av grensene for hvilke opplysninger som omfattes av taushetsplikt og utformingen av de ulike unntakene fra taushetsplikt, i stedet for å utforme en egen unntaksbestemmelse.

12.7 Forskeres tilgang til taushetsbelagte opplysninger og taushetsplikt for forskere

12.7.1 Gjeldende rett

Reglene om forskeres tilgang til taushetsbelagte opplysninger følger i dag av forvaltningsloven § 13 d. Første ledd gir departementet adgang til å bestemme at et forvaltningsorgan kan eller skal gi taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning. Vilkåret er at «det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser». Etter forvaltningslovforskriften § 8 er myndigheten til å gi forskerinnsyn lagt til det enkelte departement, som kan delegere myndigheten til direktorater eller andre direkte underordnede forvaltningsorganer for saker på vedkommende organs ansvarsområde. I tillegg kan det delegeres slik myndighet til enkelte særskilt nevnte organer. Det fremgår av forvaltningslovforskriften § 9 at saker om tilgang til taushetsbelagte opplysninger for forskere som regel skal forelegges Rådet for taushetsplikt og forskning før avgjørelsen treffes. Det kan stilles nærmere vilkår til behandlingen og bruken av opplysningene, jf. § 13 d andre ledd. I § 13 d tredje ledd er det gitt hjemmel til å fastsette nærmere regler om forskeres tilgang til taushetsbelagte opplysninger i forskrift.

Forvaltningsloven § 13 e regulerer forskeres taushetsplikt. Etter første ledd nr. 1 til 3 har enhver som utfører tjeneste eller arbeid i forbindelse med en forskningsoppgave som et forvaltningsorgan har støttet, godkjent eller gitt taushetsbelagte opplysninger til, taushetsplikt om tre kategorier av opplysninger. Dette er taushetsbelagte opplysninger som forskeren får fra et forvaltningsorgan, opplysninger som i forbindelse med forskningsarbeidet er mottatt fra private under taushetsløfte, og opplysninger som gjelder personer som står i et avhengighetsforhold til den instansen som har formidlet deres kontakt med forskeren. Det følger av andre ledd at opplysningene bare kan brukes slik det er nødvendig for forskningsarbeidet, og i samsvar med eventuelle vilkår som er fastsatt i forbindelse med vedtak etter § 13 d andre ledd.

12.7.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 punkt 19.12.8 å videreføre adgangen til å gi taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning og reglene om taushetsplikt for forskere. Etter utvalgets syn bør regelen i gjeldende § 13 d om departementets adgang til å gi taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning flyttes til forskrift. Gjeldende § 13 e om forskeres taushetsplikt foreslås flyttes til forskningsetikkloven, siden paragrafen etter utvalgets syn har et bredere virkeområde enn det som er naturlig å regulere i forvaltningsloven.

Utvalget foreslår videre å avskaffe Rådet for taushetsplikt og forskning, fordi det etter utvalgets syn er høy bevissthet om forskningsetiske spørsmål. Det er derfor ifølge utvalget tilstrekkelig at det aktuelle forvaltningsorganet selv tar stilling til slike spørsmål. Det vises til at forvaltningsorganet ved behov kan konsultere en av de forskningsetiske komiteene.

12.7.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har innvendinger mot utvalgets forslag om å videreføre reglene om forskeres tilgang til taushetsbelagte opplysninger og om forskeres taushetsplikt, men det er delte meninger om plasseringen og den nærmere utformingen av reglene.

Flere høringsinstanser er skeptiske til å flytte regelen om forskeres tilgang til taushetsbelagte opplysninger til forskrift. Blant annet peker Kunnskapsdepartementet på at regelen i gjeldende § 13 d om unntak for forskning etter deres erfaring er mye brukt, og det stilles spørsmål ved om reglene blir mindre tilgjengelige hvis de flyttes til forskrift. De nasjonale forskningsetiske komiteene uttaler at gjeldende §§ 13 d og 13 e ble utarbeidet som del av et grundig utredningsarbeid som pågikk over flere år, og at man bør videreføre reglene i ny forvaltningslov. Helsedirektoratet og Arkivverket støtter utvalgets forslag.

Kunnskapsdepartementet og De nasjonale forskningsetiske komiteene støtter ikke forslaget om å flytte regelen om forskeres taushetsplikt til forskningsetikkloven. De nasjonale forskningsetiske komiteene mener det vil bryte med forskningsetikklovens karakter og innretning, og peker på tre hovedargumenter mot en slik løsning:

«For det første er den juridiske taushetsplikten, som den i gjeldende forvaltningslov § 13 e, noe annet enn den forskningsetiske normen om konfidensialitet. Det vil være uheldig å regulere noe som ikke gjelder forskningsetikk inn i en lov relatert til forskningsetikk. For det andre gjelder forskningsetikkloven organisering av forskningsetisk arbeid, den regulerer ikke det materielle innholdet i forskningsetikken. Bestemmelsen om taushetsplikt for forskere har ikke noe med organisering av forskningsetikk å gjøre. For det tredje er forskningsetikkloven på nåværende tidspunkt en ikke-sanksjonerende lov. Dette står i kontrast til bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 e, som inkluderer sanksjonerer etter straffeloven § 209.»

Bufdir, Universitetet i Oslo og Helse Sør-Øst RHF støtter forslaget om å flytte regelen om forskeres taushetsplikt til forskningsetikkloven. Universitetet i Oslo uttaler at det er nærliggende å anta at forskere har et nærmere forhold til forskningsetikkloven enn forvaltningsloven i sitt daglige virke.

Det er også delte meninger om utvalgets forslag om å avvikle Rådet for taushetsplikt og forskning. Kunnskapsdepartementet uttaler at det trolig bør foretas en vurdering av rådets rolle før det eventuelt avvikles. Bufdir mener Rådet for taushetsplikt og forskning bør bestå. Direktoratet mener en vurdering fra en uavhengig ekstern instans med særlig kompetanse innen forskningsetiske spørsmål gir beslutninger om å gi slik tilgang legitimitet. Det vises også til at Rådet kan minimere habilitetsutfordringer i tilfeller der samme organ både bestiller forskning og beslutter at forskerne skal ha tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

Helsedirektoratet, De nasjonale forskningsetiske komiteene og Universitetet i Oslo støtter forslaget om å avvikle Rådet for taushetsplikt og forskning. Universitetet i Oslo viser til at dagens ordning er omstendelig, at det er nærliggende å anta at fagdepartementet eller det underliggende forvaltningsorganet har tilstrekkelig kompetanse til selv å vurdere forespørsler om tilgang, og at de forskningsetiske komiteene antas å være godt egnet for å bistå i vurderingen.

12.7.4 Departementets vurderinger

Departementet mener adgangen til å gjøre unntak fra taushetsplikten for forskningsformål fremdeles bør følge av forvaltningsloven, og følger dermed ikke opp forslaget om å flytte unntaket for opplysninger til bruk for forskning til forskrift. De nærmere reglene om forskeres adgang til slike opplysninger, blant annet om andre organer skal kunne fatte vedtak om å gi slik tilgang, kan imidlertid reguleres i forskrift. Det foreslås å ikke videreføre bestemmelsen i gjeldende forvaltningslov § 13 d andre ledd, som sier at det kan knyttes vilkår til vedtak etter første ledd om å gi ut opplysninger. Den generelle adgangen til å stille vilkår, som følger av ulovfestet forvaltningsrett, foreslås nå lovfestet, jf. lovforslaget § 41. Det er derfor ikke behov for noen ytterligere regulering av dette.

Departementet foreslår heller ikke å følge opp utvalgets forslag om å flytte bestemmelsene om forskeres taushetsplikt til forskningsetikkloven. Departementet deler synet til de høringsinstansene, blant annet De nasjonale forskningsetiske komiteene, som har spilt inn at taushetspliktreglene ikke passer helt godt inn i forskningsetikkloven, og mener det er mer naturlig at regelen fremgår i tilknytning til unntaket fra taushetsplikten.

Det er delte meninger blant høringsinstansene når det gjelder forslaget om å avvikle ordningen med foreleggelse for Rådet for taushetsplikt og forskning etter den gjeldende forvaltningslovforskriften § 9. Departementet har ikke funnet grunn til å foreslå en slik avvikling på dette tidspunktet.

Reglene om forskeres taushetsplikt i gjeldende forvaltningslov § 13 e foreslås videreført i lovforslaget § 39, med noen mindre justeringer.

Departementet viser til lovforslaget §§ 38 og 39 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

12.8 Informasjon om taushetsplikten og lagring av taushetsbelagte opplysninger

12.8.1 Gjeldende rett

I forvaltningsloven § 13 c første ledd pålegges forvaltningsorganet en plikt til å sørge for at taushetsplikten blir kjent for dem den gjelder. Det fremgår her at organet kan kreve skriftlig erklæring om at personen som har taushetsplikt, kjenner til og vil respektere taushetspliktreglene. Bakgrunnen for regelen er at taushetsplikten i flere tilfeller vil kunne gjelde personer som ikke kan ventes å ha kjennskap til dette, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–77) særmerknaden til § 15 i punkt 11. Taushetsplikten gjelder selv om forvaltningsorganet ikke har informert den det gjelder i tråd med bestemmelsen.

I forvaltningsloven § 13 c andre og tredje ledd er det gitt regler om oppbevaring av taushetsbelagte opplysninger. Av § 13 c andre ledd fremgår det at dokumenter og annet materiale som inneholder taushetsbelagte opplysninger, skal oppbevares på betryggende måte av forvaltningsorganet. Dette er en selvstendig plikt for forvaltningsorganet som kommer i tillegg til den enkeltes taushetsplikt etter § 13.

Opprinnelig handlet kravet til betryggende oppbevaring i praksis om at forvaltningsorganet må ha rutiner knyttet til nedlåsing og lignende av papirer som inneholder taushetsbelagte opplysninger, for å motvirke at uvedkommende gis tilgang til opplysningene, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) særmerknaden til § 14 og 15 side 56. I dag, hvor opplysningene i stadig større utstrekning innhentes, lagres og oversendes elektronisk, vil betryggende oppbevaring i tillegg kunne innebære krav om rutiner knyttet til digital tilgangskontroll, IT-sikkerhet og lignende.

I forvaltningsloven § 13 c tredje ledd er det gitt en hjemmel til å gi forskrift om betryggende oppbevaring. Hjemmelen er ikke benyttet.

I tillegg til kravene til oppbevaring i forvaltningsloven § 13 c, inneholder personvernforordningen regler om lagring av personopplysninger som vil gjelde for forvaltningsorganer ved oppbevaring av taushetsbelagte opplysninger som også er personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 1. Se eksempelvis artikkel 5 nr. 1 bokstav f om sikring av opplysningenes integritet og konfidensialitet, og artikkel 32.

12.8.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår å videreføre kravet om at taushetsbelagte opplysninger skal oppbevares trygt, men mener at bestemmelsen i tillegg skal utvides med et krav om å «sørge for at uvedkommende ikke får tilgang til opplysningene, og føre kontroll med hvem som får tilgang til opplysningene». Ifølge utvalget innebærer dette at organet blant annet må etablere systemer for tilgangskontroll og sporbarhet, som skal sikre at uvedkommende ikke får tilgang til opplysningene, samt gi en mulighet for å føre kontroll med hvem internt i et organ som skaffer seg tilgang til opplysningene. En slik regel skal virke preventivt og gjøre det mulig å avdekke misbruk. Videre foreslås det at organet skal ha plikt til å dokumentere hvilke tiltak som er gjennomført for å oppfylle kravet til trygg oppbevaring. Hjemmelen til å gi forskrift om oppbevaring av taushetsbelagte opplysninger foreslås videreført.

Plikten til å informere ansatte og andre om taushetsplikten er ikke videreført i utvalgets lovforslag. Bakgrunnen for dette er ikke nærmere kommentert av utvalget.

12.8.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har i liten grad uttalt seg om utvalgets forslag til regler om oppbevaring av taushetsbelagte opplysninger. Enkelte høringsinstanser uttrykker generell støtte til forslaget, herunder Lånekassen, Kristiansand kommune og Norges Bondelag. Skattedirektoratet mener pliktene knyttet til oppbevaring bør gjelde for alle opplysninger som behandles av forvaltningsorganet, ikke bare taushetsbelagte opplysninger. Direktoratet foreslår at kravet omformuleres til et krav om at opplysninger skal oppbevares sikkert, med krav om at organet gjennomfører egnende tekniske og organisatoriske sikkerhetstiltak for å ivareta konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet for opplysninger organet besitter.

Oljedirektoratet mener et absolutt krav om sporbarhet ikke vil være praktisk gjennomførbart, og dette heller bør være en oppfordring. Det vises til at ikke alle programvarer som anvendes av forvaltningsorganer i dag har et innebygd system for slik sporing.

12.8.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig i at en regel om plikt til å sikre trygg lagring av taushetsbelagte opplysninger bør videreføres. Når taushetsbelagte opplysninger i dag i stor grad er lagret digitalt, er det behov for overordnende rutiner og digitale løsninger for å sikre trygg lagring. Dette kan normalt ikke overlates til den enkelte ansatte. En regel som tydeliggjør at ansvaret ikke bare påhviler den enkelte ansatte, men også forvaltningsorganet, er derfor viktig i lys av den teknologiske utviklingen. Den teknologiske utviklingen vil i tillegg påvirke hvordan forvaltningsorganene best kan sikre trygg lagring av taushetsbelagte opplysninger. Etter departementets vurdering peker ordet «oppbevaring», som brukes i gjeldende lov, mer i retning av fysiske tiltak enn det som vil være det vanligste og mest sentrale. Departementet foreslår derfor å endre dette til «lagring», uten at det skal medføre noen realitetsendring.

Hvilke tiltak som må gjennomføres i et organ, må etter departementets syn avhenge av blant annet omfanget av og typen taushetsbelagte opplysninger som behandles, og arbeidsmetodene i organet. Departementet er derfor skeptisk til å innta krav om konkrete tiltak i loven.

Departementet er enig med utvalget i at et grunnleggende tiltak vil være systemer for tilgangskontroll, enten det er låsing av fysiske arkiver eller digitale sperrer som begrenser tilgangen til bestemte opplysninger eller dokumenter til personer som har et tjenstlig behov for opplysningene. Hvordan tilgangskontroll best kan gjennomføres, må likevel vurderes i det enkelte organet. Departementet mener i likhet med Oljedirektoratet at et krav om at tilgang til taushetsbelagte opplysninger i et digitalt system skal kunne spores, ikke nødvendigvis vil være hensiktsmessig i alle forvaltningsorganer, og antakelig ville det kreve tekniske løsninger ikke alle organer har i dag. Særlig for organer som sjelden behandler taushetsbelagte opplysninger, kan et krav om sporing være uforholdsmessig ressurskrevende. Departementet har derfor falt ned på at bestemmelsen bør begrenses til et generelt krav om betryggende lagring, men understreker samtidig at dette kan tilsi krav om sporing, særlig i organer som behandler mange og sensitive taushetsbelagte opplysninger. Departementet foreslår samtidig å videreføre en forskriftshjemmel som åpner for at det kan gis mer spesifikke krav til lagring ved behov.

I motsetning til utvalget foreslår departementet også å videreføre bestemmelsen om plikt til å informere om taushetsplikten til dem den gjelder. Informasjonsplikten kan nok ha en viss betydning for etterlevelsen av taushetsplikten, særlig for andre enn ansatte, for eksempel kontraktsmedhjelpere.

Se lovforslaget § 37 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.