24 Iverksetting av vedtak
24.1 Gjeldende rett
Et forvaltningsvedtak trer i utgangspunktet i kraft straks det er fattet, med mindre noe annet følger av vedtaket selv eller reglene det bygger på. Hvis de faktiske forholdene allerede er i samsvar med vedtaket, er det ikke behov for noen særskilt iverksetting. Det kan for eksempel være tilfellet der forvaltningen fritar parten fra en plikt eller avslår en søknad. Ofte vil det imidlertid være behov for nærmere tiltak for å bringe de faktiske forholdene i samsvar med vedtaket, og det er først og fremst i disse tilfellene det er naturlig å tale om iverksetting eller gjennomføring av vedtak.
Hvem som har ansvaret for gjennomføringen av et vedtak, varierer. I noen tilfeller er gjennomføringen av et vedtak en del det offentliges oppgave, typisk der vedtaket gir parten et krav mot det offentlige, som for eksempel krav på utbetaling av en offentlig ytelse. Det kan også være tilfellet for vedtak som er til partens ugunst, for eksempel et vedtak om reduksjon i eller opphør av en helsetjeneste. I andre tilfeller kan iverksettingen være helt opp til parten selv, typisk der det er gitt en tillatelse som parten står fritt til å bruke. Også for de fleste vedtak som pålegger parten en plikt til å gjøre eller unnlate noe, er iverksettingen i utgangspunktet overlatt til parten selv. Dersom parten ikke retter seg etter et slikt vedtak (eller et vedtak som går ut på at parten må tåle noe), kan forvaltningen imidlertid ha behov for å selv treffe nærmere tiltak for å sikre etterlevelse, om nødvendig ved bruk av tvang. Spørsmål om iverksetting kan også melde seg der vedtaket gir parten en rettighet som andre motsetter seg (for eksempel ved ekspropriasjon).
For vedtak som gir en privat part et krav mot det offentlige, eller der den praktiske gjennomføringen av et vedtak ellers er en del av det offentliges oppgave, kan det også bli spørsmål om hvordan parten eller andre berørte kan få iverksatt eller gjennomført vedtaket hvis det offentlige ikke oppfyller sin plikt i samsvar med vedtaket. Denne typen problemstillinger omtales ikke nærmere her.
Utover de tilfellene der den praktiske gjennomføringen av vedtaket er en del av det offentliges oppgave, har ikke forvaltningen noen alminnelig adgang til å selv sørge for at et vedtak blir gjennomført. Uten særskilt hjemmel må forvaltningen normalt gå veien om søksmål og dom for å skaffe seg et tvangsgrunnlag for vedtaket, som deretter kan gjennomføres ved hjelp av namsmyndighetene etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. I særlovgivningen finnes det imidlertid flere bestemmelser som åpner for at forvaltningen kan ta i bruk ulike tvangsmidler for å sikre gjennomføringen av vedtak. Et eksempel er bestemmelser som åpner for tiltak som direkte går ut på å gjennomføre vedtaket ved at forvaltningsorganet selv, for partens regning, utfører eller engasjerer noen til å utføre det som parten er pålagt å gjøre i vedtaket – såkalt direkte gjennomføring – se for eksempel naturmangfoldloven § 71, energiloven § 10-3 og svalbardmiljøloven § 97. For pengekrav kan direkte gjennomføring gjøres ved trekk i den skyldiges lønn (lønnstrekk). Direkte gjennomføring krever særskilt hjemmel og regnes i utgangspunktet som et særlig tvangsmiddel for å få gjennomført vedtaket, og dermed som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 tredje ledd. Andre eksempler på slike særlige tvangsmidler er tvangsmulkt, se punkt 24.5 nedenfor.
I utgangspunktet kan et vedtak settes i verk så snart det er trådt i kraft, med mindre noe annet følger av vedtaket selv eller reglene det bygger på. Dette gjelder både der iverksettingen er opp til parten selv, for eksempel ved en byggetillatelse, og der et vedtak skal settes i verk av forvaltningsorganet, for eksempel ved reduksjon i antall timer hjemmehjelp. I sistnevnte tilfelle tilsier god forvaltningsskikk at forvaltningsorganet normalt ikke iverksetter vedtaket før partene er underrettet om det. For vedtak som pålegger det offentlige eller private parter plikter, er utgangspunktet at vedtaket skal iverksettes straks eller innen en nærmere angitt frist.
Der et vedtak er angrepet ved klage eller søksmål, kan det i visse tilfeller være behov for å utsette iverksettingen inntil det er avklart om vedtaket blir opprettholdt. Som regel vil det være den som angriper vedtaket, som ønsker slik utsettelse. Dette kan være parten selv, typisk der vedtaket er til ugunst, eller en annen med rettslig klageinteresse, typisk der et vedtak til partens gunst har negative konsekvenser for andre (for eksempel en byggetillatelse med negative konsekvenser for naboeiendommen). Uavhengig av om vedtaket er til gunst eller ugunst for parten, kan også forvaltningen ha interesse i en utsettelse dersom det er vanskelig eller kostbart å reversere iverksettingen i ettertid.
Hovedregelen etter norsk rett er at en klage eller et søksmål ikke medfører at iverksettingen av et vedtak utsettes. Dette fremgår forutsetningsvis av forvaltningsloven § 42, som regulerer forvaltningens skjønnsmessige kompetanse til å beslutte utsatt iverksetting (også kalt oppsettende virkning). En beslutning om utsatt iverksetting av et vedtak forutsetter at vedtaket går ut på noe som kan iverksettes, slik som for eksempel et pålegg om riving etter plan- og bygningsloven.
Utsatt iverksetting kan besluttes i påvente av klagebehandling, domstolsbehandling eller klage til Sivilombudet. Både underinstansen og klageinstansen eller et annet overordnet organ har kompetanse til å beslutte utsatt iverksetting. En beslutning om at iverksettingen av vedtaket utsettes, er ofte foranlediget av at en part eller noen andre med rettslig klageinteresse i saken ber om det, men forvaltningen kan også beslutte utsatt iverksetting av eget tiltak. Det er heller ikke noe krav om at vedtaket faktisk er påklaget. Så lenge klagefristen løper, kan forvaltningsorganet av eget initiativ beslutte utsatt iverksetting. Forvaltningsorganet kan sette vilkår for utsettelsen.
Avgjørelser om utsatt iverksetting regnes tradisjonelt ikke som enkeltvedtak og er i utgangspunktet ikke gjenstand for klage. Det følger av forvaltningsloven § 42 andre ledd at avslag på en anmodning om utsatt iverksetting skal begrunnes.
24.2 Utvalgets forslag
Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 kapittel 28 å videreføre og lovfeste utgangspunktet om at et enkeltvedtak kan iverksettes straks, med mindre vedtaket selv fastsetter noe annet eller forvaltningen treffer avgjørelse om utsatt iverksetting.
Utvalget foreslår videre en bestemmelse om at parten skal varsles og som hovedregel gis anledning til å være til stede der iverksetting skjer ved direkte gjennomføring. Forslaget om særskilte saksbehandlingsregler ved direkte gjennomføring må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å endre enkeltvedtaksdefinisjonen (gjeldende forvaltningslov § 2 tredje ledd) slik at den ikke lenger omfatter andre særskilte tvangsmidler for iverksetting enn tvangsmulkt. Utvalget foreslår også å lovfeste prinsippet om at iverksettingen skal være så hensynsfull som forholdene tillater.
Utvalget går inn for å videreføre forvaltningens skjønnsmessige adgang til å beslutte utsatt iverksetting. Videre foreslår utvalget å lovfeste en begrenset plikt for forvaltningen til å utsette iverksettingen av vedtak. Etter forslaget skal plikten inntre der vedtaket angripes ved klage eller søksmål og iverksettingen ikke kan gjøres om eller den kan utgjøre en risiko for partens liv eller helse. Dette gjelder likevel ikke dersom sterke samfunnsmessige hensyn gjør det utilrådelig å utsette iverksettingen, eller dersom klagen eller søksmålet er åpenbart grunnløst.
24.3 Høringsinstansenes syn
24.3.1 Hovedregelen om at vedtak kan iverksettes straks
Flere høringsinstanser gir uttrykk for at de er positive til å lovfeste hovedregelen om umiddelbar iverksetting av vedtak. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, NVE, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Utdanningsdirektoratet og Rettspolitisk forening. Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget.
Høringsinstansene er også gjennomgående positive til utvalgets forslag om å lovfeste at parten skal varsles og gis anledning til å være til stede ved direkte gjennomføring. Det samme gjelder forslaget om at iverksettingen skal være så hensynsfull som forholdene tillater. Rettspolitisk forening uttaler imidlertid at innholdet i lovforslaget, herunder om forvaltningen har en plikt til å avstå fra å iverksette et vedtak dersom dette ikke lar seg gjøre på en skånsom måte, er uklart. Foreningen mener at forvaltningen bør ha en slik plikt.
24.3.2 Forvaltningens adgang til å beslutte utsatt iverksetting
Samtlige høringsinstanser som uttaler seg om forslaget, støtter forslaget om at forvaltningen skal ha en skjønnsmessig adgang til å beslutte utsatt iverksetting av vedtak. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Lotteri- og stiftelsestilsynet, Mattilsynet, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Statens vegvesen, UNE, Utdanningsdirektoratet, Sivilombudsmannen og Rettspolitisk forening.
Enkelte av høringsinstansene har imidlertid merknader til utvalgets forslag til utforming av bestemmelsen. Universitetet i Sørøst-Norge påpeker at forslaget kan gi inntrykk av at utsatt iverksetting er hovedregelen dersom situasjonen i bokstav a til c foreligger.
Videre spiller UNE inn at forvaltningen bør ha adgang til å beslutte utsatt iverksetting for en kortere periode enn frem til «endelig» dom. UNE påpeker at hvis staten får medhold i tingretten, vil det være liten grunn for videre utsettelse selv om motparten anker. UNE uttaler videre at det generelt kan være et behov for å beslutte utsatt iverksetting for en bestemt periode, uten at dette er tilknyttet en klage, dom eller Sivilombudets virksomhet.
Lotteri- og stiftelsestilsynet anbefaler at bestemmelsen gir føringer for forvaltningens skjønnsutøvelse. Tilsynet reiser også spørsmål om forvaltningen har adgang til å utsette iverksettingen der dette ikke er begjært.
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Lotteri- og stiftelsestilsynet og Miljødirektoratet påpeker videre at det må fremgå klarere hvilket forvaltningsorgan som har kompetanse til å beslutte utsatt iverksetting. Disse høringsinstansene foreslår også at det gis regler om hvilket organ som kan behandle en anmodning om utsatt iverksetting, slik at spørsmålet ikke behandles parallelt av ulike instanser.
24.3.3 Forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting
De fleste høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, støtter innføringen av en begrenset plikt til å beslutte utsatt iverksetting. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag, Lotteri- og stiftelsestilsynet, Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet, Utdanningsdirektoratet, Sivilombudsmannen og NOAS. Flere natur- og friluftsorganisasjoner, herunder Den Norske Turistforeningen, Friluftsrådenes Landsforbund, Naturvernforbundet, Norsk Friluftsliv, Norges Jeger- og Fiskerforbund og Sabima, har også støttet forslaget i en felles høringsuttalelse, der de blant annet uttaler:
«Det finnes også tallrike eksempler på at verdifull natur, til og med i verneområder, har blitt ødelagt før en klagesak er behandlet, som betyr at klageprosessen i realiteten er meningsløs – ettersom det er umulig å reversere gjennomføringen av vedtaket. Vi mener derfor det må fremgå kart og tydelig av loven at forvaltningsorganet skal vedta utsatt iverksettelse der vedtaket åpenbart vil føre til et irreversibelt naturinngrep eller har store konsekvenser for allmennheten».
De eneste høringsinstansene som uttaler at de ikke støtter forslaget, er Regjeringsadvokaten og Statens vegvesen.
Statens vegvesen mener at hensynet til en effektiv myndighetsutøvelse tilsier at umiddelbar iverksetting av vedtak bør være utgangspunktet også ved iverksettingen av irreversible vedtak. Etter høringsinstansens syn er det uklart hva som ligger i «sterke samfunnsmessige hensyn», både med tanke på hvilke hensyn som vil være relevante, og hvor terskelen vil ligge. Det vises blant annet til at irreversible inngrep ofte vil være alvorlige for den private parten, og at slike vedtak samt tidspunktet for iverksettingen derfor uansett bør være begrunnet i tungtveiende samfunnsmessige hensyn. De vurderingene som ligger til grunn for selve vedtaket, vil da ofte konsumere de vurderingene som det legges opp til i den foreslåtte bestemmelsen.
Regjeringsadvokaten skriver:
«Regjeringsadvokaten kan ikke støtte dette forslaget, og viser spesielt til at det er uklart hvilken betydning et slikt forslag vil få for forvaltningens mulighet til å gjennomføre lovpålagte samfunnsoppgaver og politiske beslutninger. Det er også uklart hvilken betydning et slikt forslag vil få for domstolskontrollen.
Regjeringsadvokaten vil for det første bemerke at forvaltningen på en rekke rettsområder treffer vedtak som bør iverksettes raskt for å ivareta viktige samfunnsmessige formål og gjennomføre politiske vedtak. Det er imidlertid uklart om det foreslåtte kravet til «sterke samfunnsmessige interesser» vil være oppfylt på en rekke samfunnsområder der forvaltningen i dag har adgang til rask iverksetting.»
Regjeringsadvokaten nevner særlig utlendingsretten og avliving av dyr som eksempler på områder der forslaget kan få uheldige konsekvenser. På utlendingsfeltet viser høringsinstansen blant annet til at oppholdstid i Norge i påvente av en rettskraftig avgjørelse regnes som lovlig opphold. En plikt til å utsette iverksettingen frem til rettskraftig dom vil dermed kunne få betydning blant annet for krav om oppholdstillatelse.
Videre viser Regjeringsadvokaten til at det er uklart hvilke konsekvenser forslaget vil få for domstolskontrollen:
«Regjeringsadvokaten vil for det andre bemerke at utvalgets forslag synes å forutsette at forvaltningens beslutning om å gi eller avslå utsatt iverksetting skal kunne bringes inn for domstolene til gyldighetsprøving. Det er grunn til å anta at dette vil medføre økt press på domstolene med krav om raske avgjørelser i et spor på siden av dagens regler om midlertidig forføyning i tvisteloven kapittel 34. Det er uklart om forslaget innebærer at domstolene skal ha adgang til å sette til side forvaltningens konkrete vurdering av om ‘sterke samfunnsmessige hensyn gjør det utilrådelig’ å utsette iverksetting av et vedtak. Denne typen konkrete vurderinger bør etter vårt syn fortsatt være overlatt forvaltningens frie skjønnsutøvelse.
Det fremgår ikke om utvalget har vurdert dagens samspill mellom forvaltningslovens § 42 og tvistelovens regler om midlertidig forføyning. Det fremgår heller ikke hvordan den nye bestemmelsen er tenkt praktisert ved siden av tvistelovens regler. Det er i det hele uklart hvilke konsekvenser bestemmelsen vil få for forvaltningens mulighet til å gjennomføre vedtak og ivareta viktige samfunnsinteresser på en rekke områder av samfunnslivet.»
En rekke høringsinstanser har merknader til innholdet i og utformingen av bestemmelsen i utvalgets lovutkast. Blant annet har Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Lotteri- og stiftelsestilsynet, Mattilsynet og NVE påpekt at regelen er vanskelig tilgjengelig, særlig ved at forholdet mellom første og andre ledd ikke er tilstrekkelig klart.
Videre etterspør enkelte høringsinstanser, blant annet Lotteri- og stiftelsestilsynet, en klargjøring av om forvaltningen har en plikt til å beslutte utsatt iverksetting også der dette ikke er begjært.
Sivilombudsmannen ber departementet vurdere om plikten til å beslutte utsatt iverksetting er hensiktsmessig utformet. Ettersom vedtak som hovedregel iverksettes straks, uttrykker ombudet bekymring for at en rekke vedtak vil være iverksatt før de angripes ved klage eller søksmål, og dermed før plikten til å beslutte utsatt iverksetting inntrer.
Enkelte høringsinstanser etterspør en klargjøring av i hvilke tilfeller iverksettingen anses irreversibel eller utgjør en risiko for partens liv eller helse. Rettspolitisk forening uttaler at formuleringen «partens liv eller helse» er for snever, og foreslår å endre formuleringen til også å omfatte «andre verdier av stor velferdsmessig betydning». Universitetet i Sørøst-Norge påpeker at det bør klargjøres at det er virkningene av iverksettingen som må være irreversible – ikke iverksettingen i seg selv.
Flere høringsinstanser har merknader til det nærmere innholdet i vilkårene «dersom sterke samfunnsmessige hensyn gjør det utilrådelig» og «dersom klagen eller søksmålet er åpenbart grunnløst». Som det fremgår av sitatet ovenfor, er Regjeringsadvokaten bekymret for at vilkåret «sterke samfunnsmessige hensyn» er for snevert og ikke gir tilstrekkelig rom for en effektiv myndighetsutøvelse. Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker påpeker at hensynet til det enkelte barns beste ikke vil kunne begrunne unntak fra plikten til utsatt iverksetting slik forslaget er formulert.
Flere høringsinstanser ber departementet om å klarlegge innholdet i vilkåret «dersom klagen eller søksmålet er åpenbart grunnløst», og antar at vilkåret skal fortolkes strengt. Blant annet ønsker NVE klarhet i om en avgjørelse om at en klage eller et søksmål er «åpenbart grunnløst», kan påklages eller ikke. Oslo politidistrikt påpeker at det må tillegge forvaltningen å vurdere om klagen eller søksmålet er åpenbart grunnløst.
Lotteri- og stiftelsestilsynet etterspør nærmere saksbehandlingsregler for beslutninger om utsatt iverksetting som i større grad tar hensyn til at en sak kan ha flere private parter med ulike interesser. Tilsynet viser blant annet til den private parten som blir begunstiget gjennom et vedtak, bør ha anledning til å fremsette innsigelser eller påklage en beslutning om å utsette iverksettingen.
24.4 Departementets vurderinger
24.4.1 Hovedregelen om at vedtak kan iverksettes straks
Departementet slutter seg til Forvaltningslovutvalgets forslag om å videreføre og lovfeste utgangspunktet om at vedtak kan iverksettes straks de er fattet. Det bør også, som utvalget foreslår, presiseres at dette gjelder med mindre noe annet følger av vedtaket eller forvaltningen beslutter utsatt iverksetting.
Videre slutter departementet seg til utvalgets forslag om å lovfeste at iverksettingen skal være så hensynsfull som forholdene tillater. Forslaget har fått bred støtte av høringsinstansene, og det understreker at forvaltningen i tråd med prinsipper om god forvaltningsskikk har et ansvar for å opptre varsomt overfor borgerne. Bestemmelsen retter seg mot forvaltningen, og den er ikke ment å oppstille noen absolutt skranke for iverksettingen av vedtak. At iverksettingen skal foretas så hensynsfullt «som forholdene tillater», innebærer bare at forvaltningen i valget mellom ulike fremgangsmåter fortrinnsvis må velge den mest skånsomme.
Rettspolitisk forenings forslag om at forvaltningen bør ha en plikt til å avstå fra å iverksette et vedtak dersom dette ikke lar seg gjøre på en skånsom måte, vil etter departementets syn innebære en altfor omfattende skranke og i mange tilfeller hindre gjennomføringen av gyldige vedtak.
Eventuelle absolutte skranker for iverksettingen av vedtak kan imidlertid følge av andre regler og prinsipper, slik som det folkerettslige prinsippet om at ingen må sendes til et område hvor de risikerer forfølgelse (non refoulement-prinsippet), se blant annet EMK artikkel 3 og flyktningkonvensjonen artikkel 33 nr. 1.
Utvalgets forslag om særskilte saksbehandlingsregler for de tilfeller der forvaltningsorganet selv utfører eller sørger for å få utført det som parten er pålagt å gjøre i vedtaket – såkalt direkte gjennomføring – følges ikke opp. Departementet er enig med utvalget i at parten bør varsles på forhånd og som hovedregel gis anledning til å være til stede ved direkte gjennomføring. Departementet foreslår imidlertid å videreføre at avgjørelser om bruk av slike særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak skal regnes som enkeltvedtak, se punkt 14.4.4.5 om enkeltvedtaksbegrepet. Dette innebærer at saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i utgangspunktet også vil gjelde for avgjørelser om direkte gjennomføring, og det er da ikke behov for en særskilt bestemmelse om varslingsplikt. Departementet ser heller ikke behov for en uttrykkelig lovfesting av at parten skal gis anledning til å være til stede ved direkte gjennomføring så langt det er praktisk mulig og ikke setter gjennomføringen i fare. Etter departementets vurdering må dette sies å følge av kravet om hensynsfull iverksetting og generelle prinsipper om god forvaltningsskikk.
Se lovforslaget § 75 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.
24.4.2 Forvaltningens adgang til å beslutte utsatt iverksetting
Departementet er enig med Forvaltningslovutvalget i at forvaltningens adgang til å beslutte utsatt iverksetting bør videreføres, men foreslår flere justeringer i utvalgets utkast til lovbestemmelse.
Etter gjeldende rett har både underinstansen og klageinstansen eller annet overordnet organ kompetanse til å beslutte utsatt iverksetting. Departementet anser det hensiktsmessig at dette kommer tydelig til uttrykk i loven.
I høringen har Lotteri- og stiftelsestilsynet reist spørsmål om forvaltningen er ment å ha adgang til å beslutte utsatt iverksetting også der dette ikke er begjært. Etter departementets syn bør forvaltningen ha adgang til å beslutte utsatt iverksetting av eget tiltak – uten at dette er begjært fra den private parten. Departementet anser det ikke nødvendig at dette kommer direkte til uttrykk i lovteksten, men presiserer at det er slik den foreslåtte bestemmelsen skal forstås.
I høringen har UNE spilt inn at formuleringen «endelig» dom er uheldig, og vist til at det ofte er aktuelt å utsette iverksettingen kun frem til dom i tingretten, selv om motparten anker. Departementet er enig i at forvaltningsorganet bør kunne beslutte at utsettelsen skal ha kortere varighet enn de konkrete tidspunktene som er angitt i bestemmelsen (klagefristens utløp, endelig avgjort av domstolene og når det foreligger uttalelse fra Sivilombudet). En motsatt regel vil etter departementets syn gi for liten grad av fleksibilitet og kunne ha uheldige konsekvenser. Dersom forvaltningen må velge mellom å ikke gi utsettelse overhodet eller å gi utsettelse helt frem til saken er endelig avgjort av domstolene, vil valget antagelig oftere falle ned på å ikke gi utsettelse, selv der det ellers er gode grunner for å gi utsettelse for en kortere periode – for eksempel frem til tingrettens dom. Departementet foreslår å beholde angivelsen av de aktuelle tidspunktene i lovteksten med enkelte justeringer sammenlignet med utvalgets utkast, blant annet slik at det fremgår at iverksettingen kan utsettes til saken er endelig avgjort av domstolene. Departementet presiserer imidlertid at de aktuelle tidspunktene bare angir den maksimale varigheten en beslutning om utsatt iverksetting kan ha, slik at det kan gis utsettelse også for en kortere periode, for eksempel frem til dom i tingretten.
Når det gjelder UNEs innspill om at det kan være aktuelt å gi utsatt iverksetting for en bestemt periode, uten at dette er knyttet opp til domstolenes eller Sivilombudets virksomhet, minner departementet om at forvaltningen normalt har en vid adgang til selv å bestemme innholdet i vedtak og dermed også tidspunktet for når vedtaket skal iverksettes.
Enkelte høringsinstanser har etterspurt klarere føringer for utøvelsen av forvaltningsskjønnet. Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig at slike føringer inntas i selve lovbestemmelsen. Reglene skal anvendes i en rekke ulike saker og situasjoner, og eventuelle føringer i loven vil nødvendigvis bli vage. Det vises til spesialmerknadene for veiledning om hvilke momenter som kan være relevante i vurderingen av om det bør gis utsatt iverksetting.
Se lovforslaget § 76 første ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.
24.4.3 Bør forvaltningen ha en plikt til å beslutte utsatt iverksetting?
Departementet slutter seg til Forvaltningslovutvalgets forslag om at forvaltningen i enkelte tilfeller skal ha en plikt til å beslutte utsatt iverksetting av vedtak, men foreslår flere justeringer i utvalgets utkast til lovbestemmelse. De innvendingene mot forslaget som er fremkommet i høringen, kan etter departementets syn langt på vei avhjelpes gjennom den nærmere utformingen av bestemmelsen.
Ettersom utgangspunktet er at vedtak kan iverksettes straks, blir en rekke vedtak i dag iverksatt før en eventuell klage over vedtaket er behandlet eller dom foreligger, i de tilfeller der det blir reist søksmål om vedtakets gyldighet. I de fleste tilfeller er dette uproblematisk, ettersom klageorganets eller domstolens etterhåndskontroll i tilstrekkelig grad ivaretar partens og andres interesser. Likevel er det enkelte sakstyper som ikke egner seg for en slik etterhåndskontroll, for eksempel vedtak med irreversible virkninger. En plikt for forvaltningen til å beslutte utsatt iverksetting vil bidra til å sikre en reell mulighet til å overprøve myndighetsutøvelsen i flere saker.
Etter departementets vurdering vil forslaget i praksis trolig ha begrenset betydning for forvaltningens myndighetsutøvelse. Plikten vil bare gjelde i saker der hensynet til den private parten eller andre berørte med tyngde taler for utsatt iverksetting. Etter utvalgets forslag er plikten begrenset til situasjoner der iverksettingen «ikke kan gjøres om» eller der den «kan utgjøre en risiko for partens liv eller helse». Det fremgår av sammenhengen og utvalgets beskrivelse av forslaget at dette er ment som relativt strenge vilkår. Utvalget skriver blant annet at det andre alternativet tar sikte på tilfeller der gjennomføringen har «store personlige konsekvenser for parten». Isolert sett reflekteres ikke denne terskelen nødvendigvis i ordlyden «kan utgjøre en risiko for partens […] helse», og departementet foreslår derfor en justering i denne slik at plikten forutsetter at det er en «risiko for at iverksettingen kan sette noens liv eller helse i fare».
Utvalget har foreslått et unntak fra plikten til utsettelse i tilfeller der sterke samfunnsmessige hensyn gjør det utilrådelig. Departementet følger opp dette, med enkelte justeringer i ordlyden, se nedenfor. Etter departementets syn vil plikten derfor først og fremst inntre i tilfeller der det også etter gjeldende rett ofte vil følge av de generelle kravene til forsvarlig forvaltning og god forvaltningsskikk at det gis utsatt iverksetting.
Etter departementets syn er det heller ikke grunn til å tro at forslaget vil ha konsekvenser av betydning for domstolskontrollen. Som i dag kan den private parten begjære midlertidig forføyning for å hindre at et statlig eller kommunalt vedtak iverksettes før domstolen har prøvd gyldigheten av vedtaket. Etter tvisteloven § 34-1 første ledd bokstav b kan domstolene, på nærmere vilkår, treffe beslutning om midlertidig forføyning når det er nødvendig «for å avverge en vesentlig skade eller ulempe». Lovforslaget er ikke ment å gjøre endringer i vilkårene eller terskelen for å få midlertidig forføyning i disse tilfellene. Ettersom vilkårene for henholdsvis midlertidig forføyning og for når forvaltningen plikter å beslutte utsatt iverksetting etter lovforslaget, er ulikt utformet, vil terskelen for å få utsatt iverksetting av et konkret vedtak kunne bli ulik etter de to regelsettene – og den vil kunne variere i forskjellige typetilfeller. Etter departementets vurdering vil imidlertid en begjæring om midlertidig forføyning fortsatt være det aktuelle rettsmiddelet dersom en part ønsker å bringe spørsmålet om utsatt iverksetting inn for domstolene for rask avklaring. Hvis en anmodning om utsatt iverksetting bringes inn for domstolene for selvstendig prøving, vil søksmålet i utgangspunktet måtte følge de alminnelige saksbehandlingsreglene – og den alminnelige saksbehandlingstiden – for sivile saker, på samme måte som et søksmål over gyldigheten av selve forvaltningsvedtaket. Departementet kan derfor ikke se at det ved siden av en sak om midlertidig forføyning vil være særlig praktisk å bringe et avslag på en anmodning om utsatt iverksetting inn for domstolene for selvstendig prøving, selv om det ikke kan utelukkes at enkelte vil bringe selve iverksettingen av vedtaket (avslaget på anmodningen) inn for rettslig prøving, eventuelt sammen med gyldigheten av det underliggende vedtaket.
Departementet antar at en tydeligere plikt for forvaltningen til å beslutte utsatt iverksetting i noen grad kan redusere antall begjæringer om midlertidig forføyning. Det vil være raskere, enklere og mindre kostbart for den private parten om spørsmålet om utsatt iverksetting kan avgjøres i forvaltningen. En plikt for forvaltningen til å beslutte utsatt iverksetting i disse tilfellene vil dermed kunne bidra til å styrke partenes rettssikkerhet og tilliten til forvaltningen.
Departementet er enig med utvalget i at forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting først bør inntre dersom vedtaket påklages eller det reises søksmål. Det er først og fremst i disse tilfellene det er behov for å sikre reell overprøving.
Utvalget har foreslått at «iverksettingen [skal] utsettes der den ikke kan gjøres om». I tråd med innspill fra høringsrunden mener departementet at det ikke kommer klart nok frem at det er virkningen av iverksettingen som må være irreversibel. Departementet foreslår enkelte justeringer i ordlyden blant annet for å klargjøre dette.
Den andre situasjonen der forvaltningen kan ha plikt til å beslutte utsatt iverksetting, er etter utvalgets forslag der iverksettingen «kan utgjøre en risiko for partens liv eller helse». Som nevnt ovenfor foreslår departementet også her en justering i ordlyden, slik at plikten gjelder der det er en risiko for at iverksettingen kan sette «liv eller helse i fare». Etter departementets syn får dette tydeligere frem at det er tale om strenge vilkår.
Etter departementets syn bør ikke plikten begrenses til situasjoner der det er en risiko for at iverksettingen kan sette partens liv og helse i fare. Det kan ikke utelukkes at det vil være saker eller sakstyper der iverksettingen også kan utgjøre en fare for liv og helse for andre berørte som ikke har formell partsstatus i saken, og plikten til å utsette iverksettingen bør være den samme i disse tilfellene. Departementet foreslår derfor at formuleringen «partens» endres til «noens».
Som nevnt har utvalget foreslått å gjøre unntak fra forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting der «sterke samfunnsmessige hensyn gjør det utilrådelig». Flere av høringsinstansene har stilt spørsmål om vilkåret «samfunnsmessige hensyn» også omfatter situasjoner der tungtveiende hensyn i den konkrete saken tilsier det. Departementet er enig i at forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting bør bortfalle dersom «tungtveiende samfunnsmessige eller private hensyn taler mot det». Departementet anser denne formuleringen for å være mer tilgjengelig enn utvalgets forslag, samtidig som den tydeliggjør at også hensynet til de som berøres av vedtaket, og andre konkrete hensyn har betydning for om forvaltningen har en plikt til å beslutte utsatt iverksetting. Departementet er videre enig med Regjeringsadvokaten i at vurderingen av om tungtveiende samfunnsmessige eller private hensyn taler imot utsatt iverksetting, bør anses å høre under forvaltningens frie skjønn. For å tydeliggjøre dette har departementet foreslått en presisering i ordlyden om at plikten ikke gjelder der «forvaltningsorganet finner» at tungtveiende samfunnsmessige eller private hensyn taler mot utsettelse.
Videre har utvalget foreslått at forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting ikke skal gjelde «dersom klagen eller søksmålet er åpenbart grunnløst». Departementet slutter seg til utvalgets forslag på dette punktet, men med en justering i ordlyden. En slik bestemmelse hindrer en part eller en annen med klageinteresse i å trenere saken i tilfeller der det er åpenbart at klagen eller søksmålet ikke vil føre frem.
Det er i utvalgets forslag ikke tatt stilling til hvor lenge forvaltningen har plikt til å utsette iverksettingen. Ingen høringsinstanser har heller kommentert denne problemstillingen. Der vedtaket er angrepet ved klage, fremstår tidspunktet for ferdigstilt klagebehandling som et naturlig skjæringstidspunkt for hvor lenge iverksettingen skal utsettes. Dersom et vedtak bringes inn for domstolene, kan det derimot tenkes flere hensiktsmessige løsninger. En løsning er at forvaltningen har plikt til å beslutte utsatt iverksetting helt til det foreligger en rettskraftig dom. Alternativt kan forvaltningens plikt strekke seg til det foreligger avgjørelse i første instans, uavhengig av om dommen er rettskraftig.
Departementet har vurdert og kommet til at sistnevnte løsning er mest hensiktsmessig. Det betyr at forvaltningen, når gyldigheten av vedtaket er brakt inn for domstolene, ikke har plikt til å vurdere utsatt iverksetting lenger enn til det foreligger dom i første instans. Dette vil sikre en reell domstolkontroll. Samtidig vil denne løsningen sørge for at forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting ikke legger uforholdsmessig store begrensninger på den effektive myndighetsutøvelsen. Dersom verken klageinstansen eller domstolen i første instans kjenner et vedtak ugyldig, antar departementet at det sjelden vil være grunn til å utsette iverksettingen til saken er rettskraftig avgjort. I tillegg antar departementet at dersom forvaltningen skulle ha plikt til å utsette iverksettingen helt til rettskraftig dom foreligger, ville de hensyn som taler mot utsatt iverksetting, gjort seg sterkere gjeldende. Dette kunne trolig også ført til at unntaket fra plikten der tungtveiende hensyn gjør seg gjeldende, ville blitt hyppigere anvendt. Departementet vil likevel presisere at forvaltningen har adgang til å utsette iverksettingen helt til saken er endelig avgjort av domstolene, se punkt 24.4.2 ovenfor og lovforslaget § 76 første ledd bokstav b.
Se lovforslaget § 76 andre ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.
24.4.4 Behandlingen av anmodninger om utsatt iverksetting
Departementet er enig med utvalget i at avgjørelser om utsatt iverksetting ikke bør anses som enkeltvedtak, og at det heller ikke bør være klagerett over slike avgjørelser. Hvis en part har fått avslag på en anmodning om utsatt iverksetting, vil det mest nærliggende rettsmiddelet være å be domstolene om en midlertidig forføyning, se punkt 24.4.3.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at en anmodning om utsatt iverksetting skal avgjøres så snart som mulig. I tilfellene der det anmodes om utsatt iverksetting, vil partene i saken ofte ha behov for rask avklaring av iverksettingsspørsmålet. Videre har departementet vurdert og kommet til at det ikke er hensiktsmessig å oppstille en absolutt frist for behandlingen av anmodninger om utsatt iverksetting. På samme måte som for krav til saksbehandlingstiden generelt, jf. punkt 9.7.1.4, vil det ikke være mulig å oppstille en absolutt frist i forvaltningsloven som skal gjelde i alle typer saker. Behovet for slike frister må eventuelt vurderes i den enkelte særloven.
Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om å videreføre forvaltningens plikt til å begrunne et avslag på en anmodning om utsatt iverksetting. Selv om slike avslag ikke kan påklages særskilt, må det antas at begrunnelsesplikten er disiplinerende for forvaltningen, samtidig som den kan være med på å rettferdiggjøre avslaget overfor den private parten. Begrunnelsen trenger ikke være omfattende.
Enkelte høringsinstanser etterspør en regulering av saksbehandlingen for anmodninger som i større grad hensyntar at en sak kan ha flere private parter med ulike interesser. Det er blant annet fremhevet at den private part som blir begunstiget gjennom et vedtak, bør ha anledning til å fremsette innsigelser eller påklage forvaltningens beslutning om å utsette iverksettingen. Etter departementets syn vil hensynet til den som blir begunstiget av et vedtak, sjelden være så tungtveiende at det nødvendiggjør en klagerett for vedkommende over en beslutning om utsatt iverksetting. Beslutninger om utsatt iverksetting er først og fremst aktuelle i tilknytning til vedtak som angripes ved klage eller søksmål. I disse situasjonene vil det allerede være en viss risiko for at vedtaket omgjøres, og den begunstigedes behov for umiddelbart å innrette seg etter vedtaket står mindre sterkt. Departementet vil likevel understreke at god forvaltningsskikk i enkelte tilfeller kan tilsi at forvaltningen bør begrunne en beslutning om utsatt iverksetting overfor en part som får en ulempe som følge av utsettelsen.
Enkelte høringsinstanser har etterspurt en regulering av hvilken forvaltningsinstans som kan behandle en anmodning om utsatt iverksetting, slik at spørsmålet ikke behandles parallelt av ulike instanser. Departementet er enig i at en slik parallellbehandling, med risikoen det innebærer for ulike resultater, er uheldig. Samtidig har departementet inntrykk av at dette utgjør et beskjedent problem i dag. Der det kan være en utfordring, legger departementet til grunn at de berørte forvaltningsorganene selv bør utarbeide egnede ordninger for hvilken instans som tar stilling til anmodningen. Etter departementets oppfatning vil det være vanskelig å regulere arbeidsfordelingen ved behandlingen av anmodninger generelt, uten at dette får uheldige konsekvenser på enkelte forvaltningsområder. Departementet går derfor ikke inn for å foreslå nye regler på dette punktet.
Se lovforslaget § 76 tredje ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.
24.4.5 Adgangen til å sette vilkår for utsettelsen
Forvaltningslovutvalget har også foreslått en bestemmelse som fastslår at det kan settes vilkår for utsettelsen. Utvalget synes å forutsette at adgangen til å sette vilkår gjelder både der forvaltningen har en skjønnsmessig adgang til å beslutte utsatt iverksetting, og der forvaltningen etter loven plikter å beslutte utsatt iverksetting. At forvaltningen skal ha adgang til å sette vilkår for utsettelsen der beslutningen beror på forvaltningens skjønn, er klart. En slik adgang følger også av forvaltningens generelle adgang til å stille vilkår ved diskresjonære avgjørelser, forutsatt at vilkårene har saklig sammenheng med avgjørelsen og ikke er uforholdsmessig tyngende. Etter departementets syn bør disse begrensningene også gjelde for forvaltningens adgang til å stille vilkår ved beslutninger etter lovforslaget § 76 første ledd. For eksempel kan det i tilfellene der den private parten har begjært utsatt iverksetting og gitt uttrykk for at vedkommende vil anlegge søksmål, være naturlig at forvaltningen stiller som vilkår for utsatt iverksetting at søksmål anlegges innen en nærmere angitt frist.
Etter departementets syn bør forvaltningen også ha adgang til å oppstille vilkår der den private parten har krav på utsatt iverksetting. Forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting gjelder typisk vedtak med store personlige konsekvenser for parten. Det kan innebære at forvaltningen må vurdere eventuelle vilkår for at iverksettingen utsettes, grundig, blant annet for å unngå urimelige utslag. Det kan likevel også i disse situasjonene være behov for å stille slike vilkår. Et eksempel kan være vedtak om avliving av en hund der det kan være ønskelig å stille vilkår om at hunden skal omplasseres i påvente av behandlingen av klagen. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at forvaltningen skal ha adgang til å stille vilkår også der den plikter å beslutte utsatt iverksetting.
Se lovforslaget § 76 tredje ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.
24.5 Tvangsmulkt
For å sikre at offentligrettslige plikter blir etterlevd, kan forvaltningen, når dette er fastsatt i lov, fatte vedtak om tvangsmulkt, jf. gjeldende forvaltningslov § 51 første ledd. Tvangsmulkt er et særlig tvangsmiddel for å gjennomføre et vedtak, og anses som et enkeltvedtak, jf. § 2 tredje ledd.
Forvaltningslovutvalgets mandat var avgrenset mot reglene om administrative sanksjoner og tvangsmulkt, som ble innført i forvaltningsloven i 2016. Utvalget drøfter på denne bakgrunnen ikke materielle endringer i bestemmelsen om tvangsmulkt, men foreslår å videreføre dagens regel med enkelte språklige justeringer.
Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen om tvangsmulkt med enkelte språklige endringer, se lovforslaget § 77.