10 Delegering av myndighet

10.1 Innledning

Den gjeldende forvaltningsloven inneholder ingen generelle regler om delegering. Reglene om delegering i statsforvaltningen følger i hovedsak av ulovfestet rett, og har særlig blitt utviklet gjennom praksis fra domstolene og statsforvaltningen og i juridisk teori. Reglene følger også forutsetningsvis av Grunnlovens system og myndighetsfordeling, og har nær sammenheng med Kongens organisasjons- og instruksjonsmyndighet over statsforvaltningen, jf. Grunnloven §§ 3 og 12.

Organiseringen av offentlig forvaltning har gjennomgått betydelige endringer siden forvaltningsloven ble vedtatt. Mange oppgaver er overført fra statlige organer til kommunene. I statsforvaltningen har enkeltsaksbehandling i stor grad blitt flyttet ut av departementene og lagt til direktorater og andre underliggende organer, og delvis til fagspesialiserte organer med større eller mindre grad av uavhengighet.

De organisatoriske endringene innebærer at behovet for delegering er større enn da forvaltningsloven ble vedtatt. I dette punktet drøftes spørsmålet om lovfesting av de ulovfestede reglene om delegering av myndighet. Eventuelle regler i forvaltningsloven om delegering vil gjelde generelt for alle forvaltningsorganer. For delegering internt i kommuner og fra kommuner til andre rettssubjekter vil det imidlertid i praksis først og fremst være reglene i kommuneloven som regulerer delegeringsadgangen og kravene til beslutningen om delegering.

Det skilles tidvis mellom intern og ekstern delegering. Delegeringsreglene beskrevet i dette punktet er begrenset til det som omtales som «ekstern delegering», det vil si delegering av myndighet fra et forvaltningsorgan til et annet forvaltningsorgan eller rettssubjekt. Begrepet «intern delegering» brukes hovedsakelig for å betegne at arbeidsoppgaver eller ansvar flyttes innad i samme forvaltningsorgan. Generelle regler om intern delegering i kollegiale organer er behandlet i punkt 26.5.2, se også lovforslaget § 88. I hierarkiske organer er det i utgangspunktet opp til organets leder å bestemme hvem som skal behandle og avgjøre saker. Dette spørsmålet behandles ikke i de videre drøftelsene.

10.2 Gjeldende rett

10.2.1 Generelle utgangspunkter

Delegering av myndighet innebærer at et organ eller annet rettssubjekt gis kompetanse til å treffe avgjørelser som i utgangspunktet ligger til det delegerende organet. I Prop. 107 L (2023–2024) Endringer i sektorlovgivningen for sikre at oppgaver til kommuner og fylkeskommuner tildeles i lover og forskrifter skilles det mellom tildeling av myndighet og delegering av myndighet. Førstnevnte sikter her til tilfeller der et forvaltningsorgan i lov, forskrift eller annet grunnlag er gitt en nærmere bestemt kompetanse, for eksempel at en lovbestemmelse gir departementet myndighet til å fatte enkeltvedtak eller fastsette forskrifter. Delegering av myndighet omhandler på sin side beslutninger av et forvaltningsorgan som gir andre forvaltningsorganer, fortrinnsvis organer underordnet det delegerende organet, adgang til å utøve den aktuelle myndigheten. Det finnes også enkelte eksempler på at offentlig myndighet delegeres til private virksomheter. For enkelthetens skyld brukes gjennomgående delegering til «organ» i den videre teksten, men det vil også omfatte delegering til selvstendige rettssubjekter og private der det er rettslig adgang til dette.

Delegering brukes i denne sammenhengen bare om kompetanse til å utøve offentlig myndighet, og bare om avgjørelsesmyndighet. Den kompetansen som det normalt vil være aktuelt eller praktisk å delegere, vil være kompetansen til å fatte enkeltvedtak eller gi forskrifter. Når et overordnet organ benytter et underordnet organ til å bistå ved saksforberedelsen av et enkeltvedtak eller en forskrift, er dette ikke delegering i rettslig forstand, med mindre det underordnede organet gis kompetanse til å treffe avgjørelser for eksempel om partsinnsyn eller om opplysningsplikt. Videre vil det ikke være snakk om delegering der et forvaltningsorgan overlater utførelsen av offentlige oppgaver som for eksempel renovasjon til private.

Organer som delegerer myndighet, beholder både kompetanse til selv å utøve den aktuelle myndigheten og ansvaret for myndighetsutøvelsen. For eksempel vil en statsråd bære det konstitusjonelle og parlamentariske ansvaret for myndighetsutøvelse på sitt område, også der myndighet er delegert fra et departement til andre forvaltningsorganer. Et delegerende organ kan når som helst trekke tilbake en delegering.

Instruksjons- og omgjøringsmyndighet, både i generelle og individuelle saker, er avgjørende for at det delegerende organet skal ha tilstrekkelig kontroll med utøvelsen av den delegerte myndigheten. Når det gjelder delegering fra Kongen og departementene til deres underordnede organer, vil en slik instruksjonsmyndighet følge av Kongens og departementenes alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet, jf. Grunnloven §§ 3 og 12. Der det delegeres fra statsforvaltningen til kommuner, uavhengige forvaltningsorganer i staten eller andre selvstendige rettssubjekter, må en instruksjons- og omgjøringsadgang som utgangspunkt innfortolkes i hjemmelen til å delegere myndighet, med mindre hjemmelsgrunnlaget tilsier noe annet.

Ved delegering får mottakerorganet normalt en plikt til å utøve den delegerte myndigheten. Mottakerorganet plikter videre å utøve myndigheten etter de regler som gjelder i forvaltningsloven eller annet relevant regelverk. Dette gjelder ikke bare der myndighet delegeres til et forvaltningsorgan i stat eller kommune, men også der myndighet delegeres til selvstendige rettssubjekter, slik som for eksempel stiftelser, private selskaper og lignende, jf. gjeldende forvaltningslov § 1 tredje punktum. Private som blir delegert myndighet til å fatte vedtak, vil følgelig måtte etterleve både de alminnelige kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven og de særlige reglene som gjelder for den aktuelle vedtaksmyndigheten.

10.2.2 Konstitusjonelle rammer

Etter Grunnloven § 3 er Kongen øverste ledd i den utøvende statsmakt. Myndighet som i Grunnlov eller lov er tildelt organer som hører under den utøvende statsmakt, ligger hos Kongen med mindre lovgivningen må forstås slik at myndigheten er lagt til andre organer. Etter Grunnloven § 12 andre ledd bestemmer Kongen videre fordelingen av ansvarsområder og arbeidsoppgaver mellom departementene. Det følger av Grunnloven §§ 3 og 12 at Kongen har en alminnelig organisasjons- og instruksjonsmyndighet over sine underordnede organer. Når Stortinget ved lov legger myndighet til departementet, er det Kongen som avgjør hvilket departement som skal utøve myndigheten. Det følger videre av organisasjons- og instruksjonsmyndigheten at Kongen i utgangspunktet står fritt til å delegere myndighet nedover i statsforvaltningen, med mindre lovgivningen må forstås slik at dette er avskåret.

Grunnloven inneholder enkelte unntak fra Kongens vide delegeringsadgang ved å kreve at bestemte typer saker skal behandles i statsråd. Etter Grunnloven vil delegering være avskåret i saker om benådning etter § 20, ved utnevnelse av dommere etter § 90, og ved utnevnelse og avskjedigelse av embetsmenn etter §§ 21, 22 og 28. Bestemmelsen i § 28 sier etter sin ordlyd kun noe om hvilken statsråd som skal foredra en sak og at sakene skal ekspederes i overensstemmelse med den beslutning som er fattet i statsråd. I tråd med langvarig praksis blir Grunnloven § 28 imidlertid tolket som et krav om statsrådsbehandling for innstillinger om embetsutnevnelser og «andre saker av viktighet». Nærmere regler for hvilke sakstyper som ikke utgjør «saker av viktighet», følger av Regjeringsinstruksen 23. mars 1909. Etter instruksen § 5 nr. 1 bokstav c og d vil utøvelse av offentlig myndighet overfor private som regel være unødvendig å forelegge statsrådet.

Grunnloven § 49 andre ledd slår fast utgangspunktet om lokalt selvstyre og at nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov. Kommuner er selvstendige rettssubjekter adskilt fra sentralforvaltningen, og skal i utgangspunktet tildeles myndighet og oppgaver direkte gjennom bestemmelser i lov. Der det er tale om å delegere myndighet til kommuner fra sentralforvaltningen, kreves det derfor hjemmel i lov.

10.2.3 Delegering fra Kongen og departementene

Som øverste ledd i den utøvende statsmakt, har Kongen etter Grunnloven §§ 3 og 12 en alminnelig organisasjons- og instruksjonsmyndighet over sine underliggende organer, og står i utgangspunktet fritt til å delegere myndighet til underordnede organer.

Som redegjort for i punkt 10.2.2 er delegering utelukket etter enkelte bestemmelser i Grunnloven. Stortinget kan videre avskjære Kongens delegeringsadgang ved at en bestemmelse i lov eller annet bindende stortingsvedtak legger myndighet til «Kongen i statsråd». Der en bestemmelse legger myndighet til «Kongen» uten at kravet til statsrådsbehandling fremkommer uttrykkelig, følger det av fast praksis at Kongen kan delegere myndighet til sine underordnede organer. Kongens adgang til å fordele og delegere myndighet til underordnede organer gjelder ikke bare der myndighet er uttrykkelig lagt til Kongen, men også der loven legger myndighet til et departement eller et annet underordnet organ.

Et departement vil, på tilsvarende måte som Kongen, ha organisasjons- og instruksjonsmyndighet overfor sine underliggende organer. Departementet kan derfor i utgangspunktet fritt delegere myndighet til organer som er underordnet det aktuelle departementet. Et departement vil ikke uten særskilt hjemmel kunne delegere myndighet til andre departementer eller til organer som er underlagt andre departementer.

10.2.4 Delegering på lavere nivåer i statsforvaltningen

For delegering fra organer på lavere nivå enn departementsnivå har rettstilstanden tradisjonelt blitt oppfattet slik at delegering er avskåret med mindre det foreligger særskilt hjemmel. Kravet til særskilt hjemmel er begrunnet med at plassering av forvaltningsmyndighet bør skje på bakgrunn av brede vurderinger, og at politiske og økonomiske hensyn kan begrunne ansvars- og oppgavedelingen mellom ulike nivåer i statsforvaltningen.

Selv om gjeldende rett må forstås slik at det gjelder et utgangspunkt om at delegering på lavere nivåer bare kan skje etter særskilt hjemmel, er de nærmere grensene for slik delegering ikke helt klare. Høyesterett har i to avgjørelser godtatt et direktorats delegering av myndighet til å gi utfyllende forskrifter, jf. Rt. 1986 s. 46 og Rt. 1993 s. 808. I juridisk teori har det også vært tatt til orde for at eksempelvis direktorater må kunne delegere til underordnede organer dersom det er et praktisk behov for det.

Delegering til et sideordnet organ eller organer underlagt et sideordnet organ vil være avskåret med mindre det foreligger særskilt hjemmel. Dersom det er behov for å delegere til sideordnede organer eller organer som er underlagt andre deler av forvaltningsapparatet, for eksempel for å utnytte deres særlige fagkunnskap eller unngå å måtte etablere nye forvaltningsorganer, må dette løses ved at et felles overordnet organ fatter beslutning om delegering eller at det delegeres i tråd med særskilt hjemmel.

10.2.5 Delegering til uavhengige forvaltningsorganer i staten

Et organ kan på en eller flere måter være unntatt fra den alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndigheten i statsforvaltningshierarkiet, og ulike hensyn kan begrunne at et organ gis en viss grad av uavhengighet, se punkt 27 om uavhengige organer. Rettslig sett kan ikke Kongen avskjære egen instruksjonsmyndighet, og uavhengige forvaltningsorganer opprettes derfor ved lov og blir tildelt myndighet, oppgaver og ansvar gjennom lov. Det er etter gjeldende rett usikkert i hvilken utstrekning statsforvaltningen har adgang til å delegere myndighet til uavhengige forvaltningsorganer, særlig fordi delegering med tilhørende instruksjonsmyndighet vil kunne svekke organets uavhengighet. Etter den tradisjonelle læren er derfor delegering til uavhengige forvaltningsorganer i utgangspunktet avskåret med mindre det foreligger særskilt hjemmel. I juridisk teori har det imidlertid blitt tatt til orde for at det kan delegeres til uavhengige forvaltningsorganer også uten særskilt hjemmel, men basert på en bredere, konkret vurdering av blant annet hva slags type myndighet det er tale om å delegere, samt begrunnelsen for og graden av organets uavhengighet. Delegering uten særskilt hjemmel vil i alle fall være avskåret dersom organet som ønsker å delegere heller ikke har generell instruksjonsmyndighet overfor det uavhengige organet.

Ved delegering til uavhengige organer etter særskilt hjemmel vil det oppstå spørsmål om det delegerende organets instruksjonsmyndighet og hvordan instruksjonsmyndigheten påvirker mottakerorganets uavhengighet. Rettstilstanden må i utgangspunktet forstås slik at delegering forutsetter at det delegerende organet beholder en viss kontroll over utøvelsen av myndigheten, herunder en instruksjonsmyndighet, med mindre annet fremgår av delegeringshjemmelen eller av andre bestemmelser.

10.2.6 Delegering fra statlige forvaltningsorganer til private

Statsforvaltningen er gitt en rekke oppgaver, ansvar og myndighet under en forutsetning om styring og kontroll fra både Stortinget, domstolene og forvaltningen selv. Statsforvaltningen har ikke slik styring, kontroll eller ansvar overfor private aktørers virksomhet, og private aktører kan generelt ha egne interesser i saker som omhandler offentlig myndighetsutøvelse. At myndighet utøves av private, særlig vedtaksmyndighet, kan sies å bryte med disse forutsetningene, og delegering til private krever derfor som utgangspunkt hjemmel i lov. Private rettssubjekter kan heller ikke pålegges en plikt til å utøve offentlig myndighet uten hjemmel i lov. Dersom det er en forutsetning for delegeringen at det private rettssubjektet skal ha en plikt til å behandle og fatte vedtak i sakene omfattet av delegeringen, tilsier også dette at delegeringen må ha særskilt hjemmel i lov. De nærmere grensene for delegering til private er imidlertid omdiskutert, og myndighet har i enkelte tilfeller tidligere blitt delegert til private uten særskilt hjemmel. I juridisk teori har det blitt tatt til orde for at det etter en nærmere vurdering kan delegeres til private, basert på blant annet hvilken myndighet det er tale om å delegere, om det er egnet til å fremme lovens formål og om det fremstår forsvarlig å delegere myndigheten til private. Det vises til Forvaltningslovutvalgets eksempler i NOU 2019: 5 punkt 15.2.1.

Gjeldende forvaltningslov inneholder ingen alminnelige regler om delegering av myndighet til private. Forvaltningsloven § 1 tredje punktum fastslår imidlertid at et privat rettssubjekt «regnes som forvaltningsorgan» i saker hvor det fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter. Bestemmelsen innebærer at der private utøver vedtaksmyndighet, for eksempel på grunnlag av en delegeringsbeslutning, vil den private være undergitt de samme saksbehandlingsreglene som forvaltningen selv.

10.2.7 Delegering fra organer i statsforvaltningen til kommuner og fylkeskommuner

Kommunene er selvstendige rettssubjekter og er organisatorisk adskilt fra sentralforvaltningen. Kommunenes stilling som selvstendige rettssubjekter innebærer at statsforvaltningen ikke har noen alminnelig instruksjonsmyndighet overfor kommunene. Delegering til kommunene vil også gripe inn i det kommunale selvstyret, jf. Grunnloven § 49 andre ledd. Delegering fra statsforvaltningen til kommuner krever på denne bakgrunnen hjemmel i lov.

10.2.8 Delegering i kommuner og fylkeskommuner

Kommuneloven kapittel 5 gir regler om delegering av myndighet internt i kommuner eller fra kommuner til andre selvstendige rettssubjekter. Etter kommuneloven § 5-14 skal kommunestyret og fylkestinget fastsette et reglement for hvordan vedtaksmyndighet og innstillingsrett skal delegeres.

10.2.9 Krav til beslutningen om å delegere

Det finnes i utgangspunktet ingen alminnelige regler som stiller krav til delegeringsbeslutningenes form, innhold eller tilgjengeliggjøring. Hensynet til klare ansvarsforhold, etterprøvbarhet og privates rettssikkerhet tilsier imidlertid at delegeringsbeslutninger nedfelles skriftlig. I praksis fattes beslutninger om delegering enten gjennom forskrift, kongelige resolusjoner, brev fra departementer eller som særskilte delegeringsvedtak.

Hvilken form som benyttes, kan bero på hvilket organ som skal delegere myndighet, hva slags myndighet det er tale om å delegere og andre omstendigheter.

Der myndighet delegeres fra Kongen til underordnete organer, treffes avgjørelse om delegering i statsråd i form av en kongelig resolusjon. Kongelige resolusjoner om delegering kunngjøres etter fast praksis i Norsk Lovtidend, selv om noen slik kunngjøringsplikt ikke følger av lov om Norsk Lovtidend.

For beslutninger om delegering av myndighet internt i kommuner og fra kommuner til andre rettssubjekter gjelder reglene i kommuneloven.

10.3 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 kapittel 15 at reglene om delegering av myndighet som i dag følger av ulovfestet rett, lovfestes i et eget kapittel i ny forvaltningslov. Utvalget viser til at forvaltningen har et klart behov for å organisere sin virksomhet og fordele oppgaver innad i forvaltningshierarkiet, og at det ikke er hensiktsmessig at Stortinget detaljregulerer hvilke organer som til enhver tid skal utføre ulike oppgaver. En adgang til delegering gir mulighet for ressurs- og kostnadseffektiv arbeidsfordeling, og gir samtidig fleksibilitet til å tilpasse organiseringen av arbeidet av hensyn til tid, sakstilfang og andre omstendigheter. Utvalget viser til at lovfesting vil gjøre reglene lettere tilgjengelige og være viktig av informasjonshensyn, og at lovfesting vil bidra til å klargjøre rettstilstanden, særlig der reglene etter gjeldende rett er uklare.

Utvalget foreslår at reglene om delegering skal gjelde for den myndighet som forvaltningen har til å fatte enkeltvedtak og gi forskrifter. Utvalget foreslår å lovfeste at et delegerende organ skal ha adgang til å gi instrukser om hvordan den delegerte myndigheten skal utøves, og at en beslutning om delegering når som helst kan trekkes tilbake.

Utvalget foreslår videre en bestemmelse om hovedreglene om adgangen til delegering i statsforvaltningen. For delegering fra Kongen og departementene foreslås det at det uten nærmere hjemmel kan delegeres myndighet til underordnede organer. Slik delegering kan avskjæres i særlovgivningen ved at myndighet legges til «Kongen i statsråd». For forvaltningsorganer under departementene og videre til underordnede organer foreslår utvalget å lovfeste at myndighet kan delegeres når det følger av lov, forskrift eller beslutning av overordnet organ, eller til å utfylle vedtak som fattes av det delegerende organet. Ved delegering til uavhengige organer i staten, til kommunene og til private og offentlige selskaper foreslår utvalget å lovfeste et krav om lovhjemmel. Utvalget foreslår også henvisninger til kommuneloven kapittel 5 for å synliggjøre når forvaltningslovens regler ikke gjelder for delegering internt i kommuner eller fra kommuner til andre selvstendige rettssubjekter.

Utvalget foreslår at beslutninger om delegering skal være skriftlige, og videre at hvert departement skal gjøre tilgjengelig og holde ved like delegeringsvedtak på sitt område. Et mindretall bestående av tre utvalgsmedlemmer (lederen Backer og medlemmene Abeler og Innjord) foreslår at beslutninger om delegering skal kunngjøres i Norsk Lovtidend. Utvalgets flertall mener at de administrative kostnadene ved en kunngjøringsplikt ikke vil stå i forhold til nytten.

10.4 Høringsinstansenes syn

10.4.1 Generelle innspill

Høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets forslag til regler om delegering i statsforvaltningen, er generelt positive til forslaget om lovfesting. Dette gjelder blant annet Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Finanstilsynet, Kystverket, Statens sivilrettsforvaltning, NVE, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Advokatforeningen, Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Norges Bondelag og NOAS. Ingen av høringsinstansene gir uttrykk for at delegeringsreglene ikke bør lovfestes. Høringsinstansene fremhever blant annet at lovfesting vil bidra til rettsavklaring og vil være viktig av informasjonshensyn, både for forvaltningen selv og for allmennheten. Akademikerne uttaler:

«Akademikerne støtter utvalget i forslaget om å lovfeste regler om delegering innenfor statsforvaltningen. Vi oppfatter at det i hovedsak har fungert med en ulovfestet delegasjonsadgang, selv om rammene i noen tilfeller kan være uklare. Det er likevel slik at det har vært en betydelig vekst i statsforvaltningen de siste tiårene, særlig har det vært en omfattende oppgaveoverføring fra departementene til et stadig voksende byråkrati med direktorater og organer under departementsnivå. En slik struktur krever at det er gode rutiner for oppgavefordeling og delegering, herunder mulighet for å holde oversikt over hvor i hierarkiet myndighet og kompetanse er plassert.»

10.4.2 Adgangen til å delegere

Kun et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om den nærmere utformingen av reglene om adgangen til å delegere myndighet.

Statens jernbanetilsyn støtter forslaget om å lovregulere adgangen til delegering til uavhengige organer i staten, og påpeker at det har hersket delte oppfatninger om eksistensen og rekkevidden av en slik delegeringsadgang. Tilsynet gjør videre oppmerksom på at en lovfesting av kravet til lovhjemmel vil kunne innebære at det blir nødvendig med nye lovhjemler på områder hvor det eventuelt har blitt lagt til grunn at det er rettslig adgang til å delegere til uavhengige organer i staten uten slik uttrykkelig hjemmel. Landbruksdirektoratet gir på sin side uttrykk for at det kan være uheldig dersom kravet til «hjemmel i lov» for delegeringsadgang til uavhengige organer i staten, tolkes for strengt.

Oslo kommune uttaler at de støtter forslaget om en hovedregel om at delegering til kommuner og fylkeskommuner skal skje etter hjemmel i lov. Oslo kommune mener imidlertid at det bør være adgang til å delegere myndighet til en kommune som samtykker, og at dette bør fremgå av lovforslaget.

10.4.3 Krav til beslutningen om å delegere

Høringsinstansene som uttaler seg om forslaget om formelle krav til delegeringsbeslutninger, er generelt positive til et krav om at beslutningene skal nedfelles skriftlig og gjøres tilgjengelig. Dette gjelder blant annet Finansdepartementet, Barneombudet, Kystverket, Utdanningsdirektoratet og Advokatforeningen.

Statens sivilrettsforvaltning reiser spørsmål om kravet til skriftlighet vil være en gyldighetsregel, og om en eventuell ugyldighet vil gjelde tilbakevirkende.

Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark og Fylkesmannen i Vestland støtter utvalgets flertall i at det ikke er nødvendig å lovfeste regler om kunngjøring av delegeringer. En rekke høringsinstanser uttaler seg på den andre siden positivt om mindretallets forslag om at delegeringer skal kunngjøres i Norsk Lovtidend. Mindretallets forslag får støtte hos blant annet Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Kystverket, Miljødirektoratet, NVE, Advokatforeningen og Akademikerne.

Advokatforeningen uttaler:

«Advokatforeningen slutter seg til mindretallet som foreslår at beslutninger om delegasjon skal kunngjøres i Norsk Lovtidende. Advokatforeningen kan ikke se at det er særlig tungvidt for departementene å kunngjøre vedtak om delegasjon i Norsk Lovtidende. Kunngjøring i Norsk Lovtidende gir en offentlig tilgjengelig fellesløsning for alle departementene. For de som skal forholde seg til forvaltningen, vil det være en åpenbar fordel.»

Finansdepartementet uttaler:

«Finansdepartementet støtter også mindretallets forslag om lovfesting av krav til kunngjøring i Norsk Lovtidend. Man får da samme krav til kunngjøring for delegasjonsvedtak som til forskrifter, jf. fvl. § 38 første ledd bokstav c. Kunngjøringer vil dermed bli samlet på ett sted som er allment kjent og tilgjengelig.»

Forsvarsdepartementet uttaler:

«Departementet støtter mindretallets forslag om å innta et krav i § 25 andre ledd andre punktum om at ekstern delegering fra organer i statsforvaltningen skal kunngjøres i Norsk Lovtidend dersom de ikke er begrenset til bestemte saker som allerede er under behandling. Det er positivt at sentrale delegeringsvedtak samles på ett sted og bidrar til en enklere oversikt.»

Miljødirektoratet uttaler:

«[…] Miljødirektoratet mener i imidlertid det kan være gode grunner til at nye delegeringer i tillegg kunngjøres i Norsk Lovtidend. Det er ikke alltid åpenbart for allmenheten hvilket departement eller direktorat et lovverk hører inn under, og det vil derfor være til stor nytte om delegeringer også samles på samme sted som regelgrunnlaget. Vår erfaring er at det å registrere denne type avgjørelser via registreringsskjemaet på lovdata.no er svært enkelt og således ikke vil innebære noen nevneverdig administrativ byrde. Til dette kommer at delegasjonsavgjørelser, naturlig nok, fremdeles ikke vil være enkeltvedtak etter utvalgets forslag, og selv om utvalget foreslår et krav om skriftlighet ved delegering til andre organer, vil delegasjonsbeslutningen i utgangspunktet kun manifestere seg innenfor forvaltningssystemet. En kunngjøring av delegasjonsbeslutningen i Norsk Lovtidend kan således også ivareta hensynet til notoritet m.h.t. innhold og tidspunkt for den til enhver tid gjeldende delegasjonsavgjørelse.»

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap støtter også en kunngjøringsplikt, men stiller spørsmål om plikten vil gjelde for eldre delegeringsbeslutninger som ikke er kunngjort fra før, og etterlyser videre en avklaring i eventuelle rettsvirkninger av at kunngjøringsplikten forsømmes.

10.5 Departementets vurderinger

10.5.1 Generelle merknader

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag om lovfesting av alminnelige regler om delegering av myndighet. De organisatoriske endringene som offentlig forvaltning har gjennomgått siden den gjeldende forvaltningsloven ble vedtatt, innebærer at behovet for delegering har økt. Etter departementets syn vil en lovfesting av gjeldende ulovfestet rett gi økt klarhet om den alminnelige adgangen til og forutsetningene for delegering av myndighet i forvaltningen. Departementets forslag til lovfesting av delegeringsregler vil ikke være til hinder for at det i særlovgivningen inntas særskilte regler som utvider eller innskrenker delegeringsadgangen på bestemte områder, jf. lovforslaget § 2 fjerde ledd.

Enkelte deler av utvalgets forslag rekker videre enn gjeldende ulovfestet rett, for eksempel forslaget om å lovfeste en plikt til å publisere delegeringer og mindretallets forslag om kunngjøringsplikt i Norsk Lovtidend. Etter gjeldende rett kan det være noe uklart i hvilken grad det er adgang til å delegere til uavhengige forvaltningsorganer i staten og til private uten lovhjemmel. På dette punktet innebærer forslaget en mulig innskrenkning av delegeringsadgangen, men også en klargjøring av rettstilstanden.

Departementet foreslår at forvaltningslovens kapittel om delegering som et utgangspunkt skal gjelde generelt, det vil si for all delegering av myndighet i forvaltningen, enten det er tale om statlige, kommunale eller fylkeskommunale forvaltningsorganer. Kapittelets generelle virkeområde vil dermed sammenfalle med virkeområdet til forvaltningsloven for øvrig, jf. lovforslaget § 2. Adgangen til å delegere internt i kommuner og fra kommuner til andre selvstendige rettssubjekter er imidlertid regulert i kommuneloven kapittel 5. For å tydeliggjøre hvilke regler som gjelder, foreslår departementet å innta henvisninger til kommuneloven i forvaltningslovens bestemmelser.

Som etter gjeldende rett kommer reglene om delegering til anvendelse når et forvaltningsorgan overlater myndighet til å treffe avgjørelser til et annet forvaltningsorgan. Det er også et vilkår at avgjørelsene treffes under utøvelse av offentlig myndighet, og reglene gjelder derfor ved delegering av kompetanse til å fatte enkeltvedtak eller treffe andre individuelle avgjørelser som innebærer utøvelse av offentlig myndighet, og til å gi forskrifter. Flere høringsinstanser har påpekt uklarheter i utvalgets forslag på dette punktet. Det vises til merknadene til lovforslaget § 22 i punkt 30 og departementets forslag til klargjøringer av bestemmelsen.

I tråd med utvalgets forslag foreslår departementet å lovfeste prinsippet om at et forvaltningsorgan som delegerer myndighet, beholder instruksjonsmyndigheten i saker som omfattes av delegeringen. Dersom instruksjonsmyndigheten skal begrenses, må dette derfor fastsettes i den aktuelle særlovgivningen. Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om å lovfeste at det delegerende organet når som helst skal kunne trekke tilbake en delegering. Også dette følger i dag av ulovfestet rett. Når det gjelder det delegerende organets omgjøringsadgang, vises det til punkt 22.6.4 og 23.5.4.

Se lovforslaget § 22 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

10.5.2 Adgangen til å delegere

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste hovedreglene om adgangen til å delegere myndighet. På enkelte punkter der rekkevidden av delegeringsadgangen etter gjeldende rett er usikker, vil forslaget bidra til en klargjøring av rettstilstanden.

Rekkevidden av delegeringsadgangen har nær sammenheng med Kongens alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet. I tråd med dette foreslår departementet en bestemmelse i forvaltningsloven som stadfester Kongens og departementenes adgang til å delegere myndighet til sine underordnede organer.

Etter gjeldende rett er det usikkert i hvilken utstrekning forvaltningsorganer under departementsnivå kan delegere myndighet til sine underordnede organer. Departementet foreslår å lovfeste det klare utgangspunktet om at det kan delegeres når det følger av lov, forskrift eller beslutning av overordnet organ.

Utvalget har videre foreslått å lovfeste at det for organer under departementsnivå kan delegeres myndighet til underordnede organer når det er tale om å utfylle vedtak som fattes av det delegerende organet. Departementet forstår det slik at forslaget er ment å være en lovfesting av den rettstilstanden som kom til uttrykk i Høyesteretts avgjørelser i Rt. 1986 s. 46 og Rt. 1993 s. 808.

Rekkevidden av utvalgets forslag er imidlertid uklar. I utredningen punkt 15.6.2 er det uttalt at delegeringsadgangen skal være begrenset til å gi «mindre vesentlige utfyllende bestemmelser til et enkeltvedtak». De nevnte høyesterettsavgjørelsene gjelder imidlertid utfyllende bestemmelser til forskrifter. Som redegjort for i punkt 10.2.4, jf. også NOU 2019: 5 punkt 15.2.1, er det i juridisk teori tatt til orde for at forvaltningsorganer under departementsnivå kan delegere til underordnede organer dersom det er et reelt eller praktisk behov for slik delegering.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen en generell bestemmelse som gir forvaltningsorganer under departementsnivå adgang til å delegere til et underordnet organ når det er et særlig behov for det. Samtidig er departementet enig med utvalget i at oppgavefordelingen mellom forskjellige nivåer i forvaltningen kan ha politiske sider, og at Kongen og departementene kan ha synspunkter på hvordan forvaltningen bør organiseres og hvor myndigheten bør ligge. Et underordnet organ bør ikke uten videre kunne bli pålagt nye og omfattende arbeidsoppgaver av et direktorat som ønsker å lette sin egen arbeidsbyrde. Dette gjelder særlig i de tilfellene der det underordnede organet utfører oppgaver på flere områder og for flere forskjellige etater, slik som statsforvalterne. Departementet foreslår derfor å presisere at adgangen til å delegere i disse tilfellene bare kan foretas når det av hensyn til en hensiktsmessig saksavvikling i de berørte forvaltningsorganene foreligger et særlig behov for slik delegering. Departementets forslag til formulering er ment i større grad å synliggjøre at det må foretas en helhetsvurdering av behovet for delegeringen, og om den anses hensiktsmessig ut fra en bredere vurdering som ivaretar hensynet både til det delegerende organ og organet som får delegert myndighet. I tvilstilfeller legger departementet til grunn at det uansett vil være hensiktsmessig at spørsmålet diskuteres med og eventuelt løftes til departementet.

Overfor organer og virksomheter som ikke er underlagt Kongen og departementenes organisasjons- og instruksjonsmyndighet, foreslår departementet at delegering bare skal være tillatt der det foreligger hjemmel i lov. Dette gjelder både for delegering til kommuner, uavhengige forvaltningsorganer i staten og til private og andre selvstendige rettssubjekter.

For delegering til kommuner vil forslaget om krav til lovhjemmel være en lovfesting av gjeldende rett. Departementet er enig med utvalget i at delegering til kommuner reiser særskilte spørsmål om lokalt selvstyre, og at en eventuell delegeringsadgang bør bestemmes av Stortinget gjennom lov. Departementet viser i denne sammenhengen til at regjeringen våren 2024 fremmet et forslag til Stortinget om endringer i sektorlovgivningen for å sikre at oppgaver til kommuner tildeles i lover og forskrifter, jf. Prop. 107 L (2023–2024). Forslagene ble vedtatt ved lov 6. desember 2024 nr. 74. Lovendringene går ut på at tildeling av oppgaver og myndighet til kommuner tas inn i lov og forskrift på områder der dette ikke allerede er gjort, slik at oppgavetildelingene ikke lenger følger av delegeringsvedtak, rundskriv eller lignende. Formålet er blant annet å sikre at kommuner ikke skal delegeres myndighet og instrueres som om de er en del av statsforvaltningen. Departementets forslag i proposisjonen her innebærer ingen endring av forslagene fremmet i Prop. 107 L (2023–2024), men er kun en synliggjøring av at det må foreligge lovhjemmel for at myndighet skal kunne delegeres fra statsforvaltningen til kommuner.

Enkelte høringsinstanser har foreslått at det i fravær av lovhjemmel bør kunne delegeres myndighet til kommuner etter samtykke. Etter departementets vurdering er det imidlertid et selvstendig hensyn at Stortinget bør involveres før oppgaver og ansvar flyttes fra sentralforvaltningen til kommuner, og kravet til lovhjemmel vil sikre at kommunene utøver oppgaver og sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer.

Som redegjort for under punkt 10.2.5 og 10.2.6 er det, i motsetning til ved delegering til kommuner, usikkert om det etter gjeldende rett gjelder en noe videre adgang til delegering til uavhengige organer og til private. I juridisk teori har det av enkelte vært tatt til orde for at det bør være adgang til delegering til uavhengige organer og private uten hjemmel i lov, basert på en avveining av de reelle hensynene som gjør seg gjeldende i den konkrete situasjonen.

Rekkevidden av en eventuell slik regel er under enhver omstendighet uklar. Siden det dreier seg om delegering til organer og andre rettssubjekter som ikke er underlagt Kongens instruksjons- og organisasjonsmyndighet, vil en eventuell innskrenkning av delegeringsadgangen heller ikke være problematisk sett i lys av Grunnloven § 3. Ved ny lovgivning har det gjennomgående vært anbefalt å regulere delegeringsadgangen uttrykkelig i disse tilfellene. Etter departementets syn vil forslaget om et krav til lovhjemmel for delegering til uavhengige organer og til private derfor neppe medføre praktiske vanskeligheter av betydning, og departementet viser i den forbindelse til at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til forslaget. Landbruksdirektoratet har imidlertid i sitt høringsinnspill gitt uttrykk for at det kan være uheldig dersom kravet til «hjemmel i lov» tolkes for strengt. Departementet understreker at det ikke nødvendigvis vil måtte stilles strenge krav til hvor klart adgangen til delegering må komme frem i den aktuelle loven. Dersom loven bygger på en forutsetning om at det skal være adgang til å delegere myndighet til uavhengige organer eller til private, vil det etter en konkret vurdering kunne være tilstrekkelig. Kravet til lovgrunnlaget vil også måtte ses i lys av blant annet behovet for delegering, hvilket organ det er aktuelt å delegere til, og – for delegering til uavhengige organer – graden av uavhengighet og begrunnelsen for uavhengigheten. For lover som gis etter at ny forvaltningslov trer i kraft, vil det imidlertid være naturlig å ta uttrykkelig stilling til om det er behov for å regulere adgangen til å delegere myndighet til organer eller virksomheter som ikke er underlagt alminnelig organisasjons- og instruksjonsmyndighet. Utvalget har i sitt lovforslag foreslått en bestemmelse om delegering til uavhengige organer som ikke er opprettet ved lov. Som redegjort for i punkt 27.2, følger det av Grunnloven § 3 og prinsippet om konstitusjonelt ansvar at regjeringen ikke selv kan avskjære sin instruksjonsmyndighet overfor andre forvaltningsorganer uten hjemmel i lov. Det forekommer i praksis at Kongen og departementet oppretter organer med en forutsetning om at de skal ha en høy grad av faktisk uavhengighet, og at departementene derfor vil utvise tilbakeholdenhet med å instruere organet både generelt og i alle fall i enkeltsaker. Departementet vil likevel understreke at instruksjonsadgangen rettslig sett vil være i behold i slike tilfeller, og at det derfor også vil være adgang til å delegere myndighet til et slikt organ etter hovedregelen i lovforslaget § 23 første ledd. Forutsetningen er at organet ikke er gitt sin uavhengighet ved lov, jf. også lovforslaget § 92 om uavhengige forvaltningsorganer. Da kan delering etter forslaget bare skje med hjemmel i lov.

Se lovforslaget § 23 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

10.5.3 Krav til beslutningen om delegering

Departementet er enig med utvalget i at det bør inntas en bestemmelse om krav til beslutningen om delegering.

Som et utgangspunkt mener departementet at forvaltningsorganer innenfor rammen av lovverket skal kunne fordele arbeidsoppgaver og ansvar på måter som er hensiktsmessige og effektive, og at eventuelle krav til delegeringer ikke bør være unødig rigide eller for ressurskrevende å etterleve. Etter departementets syn er det imidlertid viktig at delegering skjer på en måte som sikrer notoritet, etterprøvbarhet og klarhet i ansvarsforhold. Departementet mener derfor at det er hensiktsmessig med et uttrykkelig krav om at delegeringer skal nedfelles skriftlig. Som etter gjeldende rett, vil det delegerende organet ha en viss frihet til å velge hvilken form som skal benyttes. For enkelte organer vil valget av form gis av sakstypen. For eksempel skal Kongens myndighet delegeres gjennom en kongelig resolusjon.

I lys av innspillene fra høringsinstansene er departementet kommet til at det i tråd med forslaget fra utvalgets mindretall bør innføres en plikt til å kunngjøre delegeringer i statsforvaltningen i Norsk Lovtidend. Bestemmelsen vil kun gjelde for delegeringer i eller fra organer i statsforvaltningen, og ikke for beslutninger om delegering i kommuner, jf. også henvisningen til kommunelovens regler i lovforslaget § 24 andre ledd.

Etter departementets syn vil en kunngjøringsplikt være et egnet tiltak for å gi større grad av tilgjengelighet, oversikt og transparens i det offentliges virke og oppgaveløsning. Både for de private som reglene skal gjelde for, allmennheten og myndighetene selv vil en kunngjøringsplikt bidra til å gi økt klarhet i ansvarsforhold og en forutsigbarhet i hvilke organer som kan treffe avgjørelser slik som enkeltvedtak eller gi forskrifter. Departementet viser til at det bør være mulig for allmennheten og partene i en sak å følge delegeringer i en ubrutt kjede fra Kongen og departementene og nedover i statsforvaltningen, og at en kunngjøringsplikt vil kunne være et formålstjenlig middel for å oppnå dette.

Plikten til kunngjøring vil gjelde for alle delegeringer i statsforvaltningen, og ligge hos det organet som fatter beslutningen. Etter departementets syn bør en forsømmelse av kunngjøringsplikten ikke innebære at delegeringen anses ugyldig. Departementet viser i denne sammenhengen til at innføringen av en kunngjøringsplikt er begrunnet i hensynet til å gi økt oversikt over delegeringer og hvem som har myndighet til å treffe avgjørelser på de enkelte saksområder, men at delegeringer på flere måter skiller seg fra forskrifter og andre avgjørelser som etter lov om Norsk Lovtidend eller forvaltningsloven ikke kan påberopes uten kunngjøring.

Utvalgets mindretall synes å ha lagt til grunn at plikten til kunngjøring skal gjelde i tillegg til det samlede utvalgets forslag om at departementene skal gjøre tilgjengelig alle delegeringer på sitt område. Etter departementets syn er det ikke behov for at delegeringer samles og publiseres på departementenes nettsider i tillegg til at de kunngjøres i Norsk Lovtidend og publiseres på Lovdata. Etter departementets syn vil en slik plikt til tilgjengeliggjøring og løpende oppdatering på nettsidene trolig kunne være mer ressurskrevende for departementene enn en kunngjøring i Norsk Lovtidend, og det vil også innebære større usikkerhet om oversikten til enhver tid er riktig og oppdatert. Departementet viser også til at departementene i dag ikke publiserer slike oversikter over forskrifter på egne nettsider, men at det vises til at forskrifter er tilgjengelige på Lovdata. Etter departementets syn er det naturlig at samme løsning legges til grunn for delegeringer. Departementet foreslår på denne bakgrunnen ikke å lovfeste en særskilt plikt for departementene til å gjøre delegeringer tilgjengelige på egne nettsider.

Etter departementets syn er det heller ikke hensiktsmessig med en særskilt lovfesting av departementenes plikt til å holde ved like delegeringer på eget område, men departementet understreker at kunngjøringsplikten langt på vei er ment å ivareta dette hensynet. Departementet fremhever videre at det ligger som en forutsetning for delegeringsbestemmelsene i forvaltningsloven at det delegerende organet til enhver tid har oversikt over delegeringer på sitt ansvarsområde og at delegeringer bør oppheves dersom det gjøres endringer i hvilke organer eller virksomheter som skal kunne utøve myndighet.

Se lovforslaget § 24 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.