17 Informasjon og medvirkning under saksforberedelsen

17.1 Forhåndsvarsel om enkeltvedtak

17.1.1 Gjeldende rett

Det følger av forvaltningsloven § 16 første ledd at en part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før et enkeltvedtak fattes. Mindreårige parter over 15 år som blir representert av verge, skal også varsles direkte.

Etter § 16 andre ledd skal forhåndsvarselet «gjøre greie for hva saken gjelder», og «ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv». Formålet med forhåndsvarselet er å sette parten i stand til å forstå saken og eventuelt ta til motmæle med faktiske eller rettslige innsigelser. Normalt må varselet derfor gi informasjon om hva slags enkeltvedtak organet vurderer å fatte, og opplyse om det rettslige og faktiske grunnlaget for vedtaket. Forhåndsvarselet skal som hovedregel gis skriftlig. Er skriftlighet særlig byrdefullt, kan det likevel gis muntlig eller på annen måte, jf. § 16 andre ledd andre og tredje punktum. Unntaket omfatter blant annet tilfeller der saken haster eller antallet parter er stort.

Parten skal gis mulighet til å uttale seg innen en frist som skal angis i forhåndsvarselet, jf. § 16 første ledd første punktum. Hvor lang frist som bør settes vil variere ut fra sakens omfang og betydning, og hvor mye den haster.

Paragrafen inneholder flere unntak fra plikten til å gi forhåndsvarsel. Det kan for det første gjøres unntak hvis varsling ikke er «praktisk mulig». Dette alternativet vil eksempelvis kunne omfatte tilfeller der saken haster så mye at det ikke er tid til å varsle. Videre kan det gjøres unntak når det vil «medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres». Dessuten kan forhåndsvarsling unnlates dersom parten ikke har kjent adresse og ettersporing vil kreve mer tid eller arbeid enn det som er rimelig i forhold til partens interesser og til betydningen av varselet. Unntak kan også gjøres når parten allerede på annen måte har fått kjennskap til at vedtaket skal fattes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg, eller når varselet av andre grunner må anses åpenbart unødvendig. Det sistnevnte unntaket tar særlig sikte på vedtak som vil være til gunst for parten.

17.1.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 22.2 å videreføre at en part som ikke har innledet saken ved søknad, skal ha krav på å bli varslet om forberedelsen av et enkeltvedtak. Utvalget foreslår å lovfeste at forhåndsvarsel skal gis så tidlig som mulig ved forberedelsen av et enkeltvedtak.

Utvalget foreslår videre, med mindre justeringer i ordlyden, å videreføre gjeldende regler om forhåndsvarselets innhold, herunder regelen om at varselet skal inneholde en frist for uttalelse fra parten. Utvalget mener at det enkelte forvaltningsorganet er best egnet til å gi retningslinjer med standardfrister for ulike sakstyper, og foreslår av den grunn ingen alminnelig minstefrist for uttalelse etter forhåndsvarsel.

Utvalget foreslår også å lovfeste en plikt til å gi parten nytt varsel hvis saken vesentlig har endret karakter eller er gjenopptatt etter å ha ligget i bero i lang tid. I situasjoner hvor saken er stilt i bero, skal et viktig moment ifølge utvalget være om det har gått så lang tid at parten har rimelig grunn til å tro at saken er avsluttet uten vedtak. Utvalget begrunner sitt forslag med at de hensynene som lå til grunn for det opprinnelige varselet, som oftest vil gjøre seg gjeldende på nytt dersom parten har grunn til å tro at vedtaket ikke vil bli fattet. Når det gjelder saker som har endret karakter etter at forhåndsvarsel er gitt, mener utvalget at forvaltningen bør ha plikt til å varsle parten på nytt der den avgjørelsen som forvaltningsorganet er i ferd med å treffe, rettslig eller faktisk i stor grad skiller seg fra det vedtaket som det første varselet ga informasjon om. Selv om forvaltningsorganet opprinnelig kunne unnlate å varsle parten fordi vilkårene for unntak var til stede, må organet etter forslaget vurdere om vilkårene for ny varsling er oppfylt.

Utvalget foreslår at det skal kunne gjøres unntak fra plikten til å gi forhåndsvarsel dersom varsling vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres, det ikke er praktisk mulig å varsle eller varsling er åpenbart unødvendig. Unntaket i gjeldende lov § 16 tredje ledd bokstav c første alternativ, om at parten har fått kjennskap til at vedtaket skal fattes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg, foreslås ikke videreført. Utvalget viser til at en foranledning til å uttale seg ikke er det samme som en oppfordring gjennom et varsel. Heller ikke bestemmelsen i gjeldende § 16 tredje ledd bokstav b, om at parten ikke har kjent adresse og ettersporing av ham vil være uforholdsmessig krevende, foreslås videreført som en egen bestemmelse. Utvalget legger imidlertid til grunn at disse tilfellene vil omfattes av unntaket for tilfeller der varsling ikke er praktisk mulig.

Utvalget mener parten skal få skriftlig og individuelt forhåndsvarsel, men at det er unødvendig å fastsette dette uttrykkelig i bestemmelsen, da det vil følge av utvalgets forslag til generell bestemmelse om skriftlig saksbehandling. Det vises til at denne bestemmelsen også gir tilstrekkelig rom for de unntakene det kan være behov for. Adgang til forhåndsvarsel ved offentlig kunngjøring bør ifølge utvalget eventuelt reguleres i særlovgivningen.

17.1.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er positive til forslaget om å videreføre en plikt til å varsle parter før det fattes et enkeltvedtak.

Få høringsinstanser uttaler seg om hvilke krav som bør stilles til forhåndsvarselets innhold. Barneombudet viser til at språket i varselet må tilpasses parten, herunder barn når disse er mottakere.

Det er også få høringsinstanser som har uttalt seg om fristen for uttalelse fra parten. Advokatforeningen er kritisk til utvalgets uttalelse om at det enkelte forvaltningsorganet selv kan gi retningslinjer med standardfrister for ulike sakstyper, og viser blant annet til at det vil kunne bli ulik praksis i ulike kommuner innenfor de samme sakstypene. Advokatforeningen mener også at det kan være hensiktsmessig at det lovfestes at det skal være en «rimelig frist».

Utvalgets forslag om å lovfeste når organet skal varsle parten på nytt, har fått støtte fra flere høringsinstanser. Blant annet mener Pasient- og brukerombudene at plikten neppe vil medføre særlig merarbeid for forvaltningen, samtidig som partene kan følge med på og ha løpende og oppdatert informasjon om status i saken. Fylkesmannen i Vestland mener hensynet til medvirkning fra parten i avgjørelsesprosessen taler for en lovfesting av denne plikten.

Samtidig ønsker enkelte høringsinstanser en klargjøring av hva bestemmelsen vil innebære for forvaltningen. For eksempel uttaler Forsvarsdepartementet at «vesentlig» endret karakter og «lang tid» er svært skjønnsmessige kriterier, og at det bør gis ytterligere veiledning om bestemmelsens innhold. Statens vegvesen ønsker en klargjøring av om bestemmelsen er ment som en lovfesting av gjeldende rett, eller om den er ment å pålegge forvaltningen nye plikter. UNE mener kriteriet «ligget i bero i lang tid» bør presiseres og ses i lys av forslaget til bestemmelse om melding ved vesentlig forsinkelse.

Huseiernes landsforbund støtter forslaget, men mener at det bør oppstilles en objektiv lengstefrist for når varsel uansett skal gis.

Høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, støtter i hovedsak utvalgets forslag til unntak fra varslingsplikten. Fylkesmannen i Vestland uttaler for eksempel at de foreslåtte unntakene i tilstrekkelig grad ivaretar de motstridende hensynene som gjør seg gjeldende. Det er likevel noe delte meninger om hvordan bestemmelsene best kan utformes for å tydeliggjøre i hvilke tilfeller forhåndsvarsel kan unnlates.

Enkelte høringsinstanser mener unntaket fra varslingsplikten i saker der parten allerede på annen måte har fått kjennskap til at vedtak skal fattes, og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg, bør videreføres. Blant annet viser Akademikerne til at det vil være uhensiktsmessig med varsel i tilfeller der et organ mottar henvendelse fra en ytelsesmottaker som ønsker å stoppe ytelsen. Justervesenet viser til tilfeller der en part under et tilsyn har fått kjennskap til at et vedtak skal fattes, og til tilfeller der det under et slikt tilsyn er behov for å kreve at ulovlige forhold umiddelbart opphører.

Enkelte høringsinstanser, herunder Arbeidstilsynet, Helsetilsynet og Mattilsynet, mener det er ønskelig at det presiseres i loven at det kan gjøres unntak i tilfeller der det haster å fatte vedtak.

Rettspolitisk forening uttaler at det er viktig at forvaltningen strekker seg langt for å varsle parten i tilfeller der parten ikke har kjent kontaktpunkt, adresse eller lignende.

17.1.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre plikten til å varsle partene ved forberedelsen av et enkeltvedtak. Departementet er også enig med utvalget i at plikten ikke skal gjelde når parten har innledet saken ved søknad, men foreslår i tillegg å videreføre at det heller ikke er plikt til å sende forhåndsvarsel når parten på annen måte har uttalt seg i saken, jf. gjeldende § 16 første ledd. Også utvalget har ment at varslingsplikten fremdeles skal avgrenses mot disse tilfellene, men at de kan omfattes av unntaket for tilfeller der varsling er åpenbart unødvendig. Etter departementets syn gir det et klarere regelverk dersom dette fremdeles fremgår uttrykkelig av lovteksten.

Departementet er enig med utvalget i at forhåndsvarselet bør gis så tidlig som mulig under saksforberedelsen. Det er sentralt at det sendes tidlig nok til at parten gis reell mulighet til å ivareta sine interesser i saken, herunder ved å uttale seg på et tidlig stadium. Forvaltningsorganet kan ha behov for noe tid etter at saken er innledet for å få et klart nok bilde av saken til at kravene til varselets innhold kan oppfylles, men generelt bør varselet sendes i en innledende fase av saksforberedelsen.

Som utvalget mener departementet at hovedregelen fortsatt bør være at det sendes skriftlig forhåndsvarsel til hver enkelt part. Samtidig bør det, som etter gjeldende rett, åpnes for muntlig varsel i visse tilfeller. Etter departementets syn er det ikke behov for en særskilt regulering av dette ved siden av den generelle bestemmelsen om skriftlig saksbehandling i lovforslaget § 9. Unntakene fra skriftlighet når «det er nødvendig fordi saken haster eller andre særlige grunner tilsier det», jf. lovforslaget § 9 andre ledd andre punktum, ivaretar etter departementets syn behovet for unntak i tilknytning til reglene om forhåndsvarsling.

Departementet er videre enig med utvalget i at de gjeldende reglene om forhåndsvarselets innhold bør videreføres. Departementet viser til utvalgets omtale i utredningen punkt 22.2.6. Departementet slutter seg også til forslaget om å videreføre bestemmelsen om at parten skal gis anledning til å uttale seg innen en angitt frist. Hvor lang fristen bør være, vil avhenge av blant annet sakens omfang og kompleksitet, og departementet er enig med utvalget i at en lovfestet minstefrist ikke er hensiktsmessig. Departementet foreslår at organet skal gi parten en «rimelig frist» for uttalelse. Med en slik løsning vil det fortsatt være rom for at forvaltningsorganer gir retningslinjer som setter standardfrister for ulike sakstyper.

Utvalget har foreslått å lovfeste en plikt til å varsle parten på nytt hvis saken vesentlig har endret karakter, slik at det vedtaket forvaltningsorganet er i ferd med å fatte i stor grad skiller seg fra det vedtaket det opprinnelig ble varslet om, og hvis forvaltningsorganet gjenopptar en sak som har ligget i bero i lang tid. Departementet er enig med utvalget i at dette er situasjoner parten normalt bør varsles om, og legger til grunn at dette også langt på vei vil følge av gjeldende rett. I en del tilfeller vil vesentlige endringer av den typen utvalget beskriver, trolig gjøre at saken må anses som en ny sak, slik at en plikt til å varsle uansett vil følge av lovforslaget § 42 første ledd. Det kan også være tilfellet der et forvaltningsorgan gjenopptar en sak som har ligget i bero i svært lang tid. Dreier det seg om endringer i en og samme sak, vil det normalt være god forvaltningsskikk å varsle parten i de situasjonene utvalget beskriver. Ved vesentlige endringer i saken vil det ofte også være behov for ny kontakt med parten for at saken skal anses forsvarlig utredet. Også der saken har ligget i bero i lang tid, kan kontakt med parten være nødvendig for å sørge for at det faktiske grunnlaget for avgjørelsen fremdeles er korrekt og fullstendig. En plikt til å legge frem endringer i det faktiske grunnlaget for saken vil også kunne følge av fremleggingsplikten i lovforslaget § 43 første ledd.

Selv om utvalgets forslag dermed langt på vei samsvarer med gjeldende rett, har departementet kommet til at det ikke er hensiktsmessig å regulere dette i loven. En slik bestemmelse ville måtte inneholde skjønnsmessige kriterier det er krevende å trekke klare grenser for. Det vil også være krevende å avgrense bestemmelsen på en hensiktsmessig måte. Dette illustreres av utvalgets forslag om plikt til ny varsling når en sak gjennopptas etter å ha ligget i bero i lang tid. Etter utvalgets forslag skal parten bare varsles hvis saksbehandlingen gjenopptas etter en lang periode der forvaltningsorganet ikke har jobbet med saken. Det foreslås ingen varslingsplikt ved svært lang saksbehandlingstid når det har vært aktivitet i saken. For en part kan det ha mindre betydning om lang saksbehandlingstid skyldes at saken har «ligget i bero» eller at det interne arbeidet tar svært lang tid. På den annen side er det neppe noen god løsning å utvide plikten til å gjelde ved svært lang saksbehandlingstid generelt. En slik bestemmelse ville gitt en skjønnsmessig og vanskelig grense, og et uklart forhold til plikten til å varsle om forsinkelser i saksbehandlingen etter lovforslaget § 17 tredje ledd.

Departementet viser videre til at det er en viss risiko for at den reguleringen utvalget foreslår, i større grad enn etter gjeldende lov vil oppfattes som en uttømmende angivelse av når det er behov for å kontakte parten underveis i saken. Også i andre tilfeller enn de som er omfattet av utvalgets forslag, kan det være behov for å orientere parten om utvikling i saken. Det vil for eksempel være god forvaltningsskikk å orientere parten dersom organet bestemmer at en sak det er varslet om, skal stilles i bero. Dette er ikke foreslått regulert av utvalget. Det er etter departementets syn ikke hensiktsmessig å forsøke å lovfeste alle situasjoner der det er behov for kontakt mellom forvaltningsorganet og parten i en sak. Ved siden av de situasjonene som er regulert i loven, vil det være et visst behov for konkrete vurderinger av hva som er nødvendig for å sikre en forsvarlig saksbehandling.

Departementet har på denne bakgrunnen falt ned på ikke å foreslå en bestemmelse om nytt varsel i loven. Departementet omtaler i stedet situasjoner som kan gjøre det nødvendig å sende et nytt varsel i merknaden til lovforslaget § 42 i punkt 30.

Utvalget har foreslått at unntakene fra plikten til å sende forhåndsvarsel i hovedsak skal videreføres, men i en forenklet form. Departementet er enig i at det er behov for å videreføre en adgang til å gjøre unntak i tilfeller der varsling kan medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres på en måte som oppnår formålet med vedtaket.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at det bør tydeliggjøres i ordlyden at det kan gjøres unntak fra plikten i tilfeller der det er nødvendig å fatte vedtak raskt, for eksempel for å forhindre skade eller fare. Etter gjeldende rett har disse tilfellene blitt ansett omfattet av unntaket for tilfeller der forhåndsvarsling ikke er «praktisk mulig». Departementet er enig i at det kan være grunn til å synliggjøre adgangen til å gjøre unntak i slike tilfeller, og foreslår en bestemmelse om unntak der rask avgjørelse i saken er påkrevd. Samtidig vil departementet understreke at det i saker der det er behov for å fatte vedtak raskt, bør vurderes om det er mulig å gi et muntlig forhåndsvarsel, jf. omtalen over om varselets form. Et muntlig varsel vil være en foretrukken mellomløsning mellom et alminnelig skriftlig varsel og en situasjon der man helt unnlater å varsle. Det bør etter departementets syn først være der det er behov for umiddelbar eller svært rask inngripen, at forhåndsvarsel helt kan unnlates.

Departementet er videre enig med utvalget i at det bør videreføres et unntak for tilfeller der forhåndsvarsling ikke er praktisk mulig. I motsetning til utvalget foreslår departementet også å nevne i lovteksten at unntak er aktuelt der det vil være uforholdsmessig krevende for forvaltningsorganet å spore opp parten, jf. unntaket i gjeldende § 16 tredje ledd bokstav b. Da unntaket i bokstav b ble tatt inn i loven i 1977, ble det i merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) punkt 5 vist til at det var ønskelig med en bestemmelse som særskilt gjaldt parter med ukjent adresse, i stedet for at man innfortolket dette i unntaket om at forhåndsvarsling ikke er «praktisk mulig», slik utvalget nå foreslår. Med bestemmelsen ønsket man å unngå tvil om hvor stor innsats fra forvaltningsorganets side som var nødvendig før forhåndsvarsling ikke var praktisk mulig. Etter departementets syn vil det ikke bidra til et klarere regelverk å gå tilbake til ordlyden som gjaldt før lovendringen i 1977.

Utvalget har foreslått å videreføre unntaket i gjeldende § 16 tredje ledd bokstav c om tilfeller der forhåndsvarsling er «åpenbart unødvendig», men har ikke foreslått å videreføre det første alternativet i bestemmelsen, om tilfeller der parten «allerede på annen måte har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg». Da det sistnevnte unntaket ble tatt inn i loven, var det blant annet for å omfatte tilfeller der parten selv hadde sendt søknad eller på annen måte initiert et vedtak, jf. merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. 38 (1964–65) punkt IV. Disse tilfellene ble senere innarbeidet som en avgrensning av selve plikten til å varsle, jf. gjeldende § 16 første ledd.

I litteraturen er det vist til at det første alternativet i gjeldende bokstav c i særlige tilfeller også kan komme til anvendelse der forvaltningsorganet vet at parten er informert om vedtaket fra andre enn forvaltningen, jf. Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utgave, Gyldendal 2011, side 351. På samme side uttales det imidlertid at bestemmelsen bare unntaksvis kan tenkes anvendt i slike tilfeller, fordi parten forventer et forhåndsvarsel fra forvaltningen, og at parten kan forledes til å tro at vedtaket ikke vil bli fattet fordi forhåndsvarselet ikke kommer. Etter departementets syn taler både dette, og at det i slike tilfeller kan være usikkert om parten faktisk kan anses å være kjent med at vedtaket skal fattes, mot at det åpnes for unntak med denne begrunnelsen.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for en videreføring av hele gjeldende bokstav c. Blant annet viser Justervesenet til at det første alternativet i bestemmelsen benyttes når det avdekkes feil under et stedlig tilsyn der en representant for bedriften er til stede, herunder ved tilsyn der det oppdages vesentlige feil som nødvendiggjør krav om umiddelbar stans av ulovlige forhold. Departementet er enig i at det etter omstendighetene bør være mulig å unnlate å sende et forhåndsvarsel etter et slikt tilsyn. Antakelig vil det i mange slike saker ikke gjelde noen plikt til å varsle fordi bedriften må anses å ha uttalt seg i saken gjennom sin representant under tilsynet, jf. avgrensningen av plikten i lovforslaget § 42 første ledd. I andre saker kan forholdene gjøre det berettiget å gi representanten for parten et muntlig forhåndsvarsel under tilsynet, jf. omtalen om varselets form over. I så fall skal parten gis en frist til å uttale seg. Ved fastsettelsen av fristen kan det tas hensyn til om det haster å fatte vedtak. Hvis saken haster så mye at det ikke er rom for å gi parten en slik frist, må det vurderes om det kan gjøres unntak etter lovforslaget § 42 tredje ledd bokstav b.

Departementet foreslår etter dette å følge opp utvalgets forslag om å videreføre et unntak for tilfeller der forhåndsvarsling er åpenbart unødvendig, men ikke resten av gjeldende § 16 tredje ledd bokstav c.

Se lovforslaget § 42 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

17.2 Fremlegging av opplysninger for parten

17.2.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 17 andre ledd har et forvaltningsorgan en plikt til å forelegge en part opplysninger om parten eller den virksomheten parten driver eller planlegger, som organet mottar utenfra under saksforberedelsen. Bestemmelsen omfatter opplysninger organet mottar fra for eksempel andre forvaltningsorganer, parter eller andre private, eller fra offentlige registre. Plikten omfatter bare opplysninger som parten har rett til å gjøre seg kjent med etter §§ 18 til 19 om rett til partsinnsyn.

Forvaltningsorganet kan unnlate å legge frem opplysningene i bestemte tilfeller. Dette gjelder dersom opplysningene bekreftes av en fremstilling parten har gitt eller kontrollert i sakens anledning (bokstav a første alternativ), dersom parten ikke har kjent oppholdssted (bokstav a andre alternativ), dersom rask avgjørelse i saken er påkrevd av hensyn til andre parter eller offentlige interesser (bokstav b), dersom opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket (bokstav c første alternativ), eller dersom fremlegging av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv, for eksempel fordi han eller hun vil bli gjort kjent med opplysningene ved melding om vedtaket (bokstav c andre alternativ).

Andre opplysninger av vesentlig betydning for saken som det må forutsettes at parten har grunnlag for og interesse i å uttale seg om, «bør» parten også gjøres kjent med, dersom parten har rett til innsyn i disse, jf. § 17 tredje ledd. Ved avveiningen etter tredje ledd skal det legges vekt på om rask avgjørelse er ønskelig og om hensynet til parten er tilstrekkelig ivaretatt på annen måte, for eksempel ved at vedkommende er gjort kjent med retten til partsinnsyn.

Mindreårige parter over 15 år skal også forelegges opplysninger som nevnt i andre og tredje ledd, med mindre den mindreårige selv har gitt uttrykk for at det ikke er nødvendig, se § 17 fjerde ledd.

17.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen punkt 22.3 å videreføre dagens regel om at en part skal få fremlagt opplysninger forvaltningsorganet mottar om parten, og om den virksomheten parten driver eller planlegger. Utvalget foreslår også å videreføre regelen om at også annen informasjon av vesentlig betydning for avgjørelsen bør fremlegges. Parten skal etter forslaget få uttale seg innen en frist organet setter. Videre foreslår utvalget å videreføre gjeldende regler om fremlegging for mindreårige parter.

Utvalget mener det må overlates til forvaltningsorganet å vurdere når det skal legge frem opplysningene for parten, men at det ikke må skje så sent at partens uttalelse om dem vil ha vanskelig for å påvirke avgjørelsen.

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre reglene om unntak fra fremleggingsplikten, men med enkelte justeringer i form og innhold. Det foreslår å videreføre at «opplysninger som bekreftes av en fremstilling som parten allerede har gitt eller kontrollert» i forbindelse med saken ikke skal omfattes av fremleggingsplikten. Det foreslås videre at det kan gjøres unntak når det er påkrevd med rask avgjørelse eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig, det er åpenbart unødvendig å legge frem opplysningene, eller det gjelder opplysninger som ikke omfattes av retten til partsinnsyn.

Dagens regel om at det kan gjøres unntak når opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket, eller fremlegging er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv, foreslås ikke videreført i sin ordlyd. Utvalget uttaler at slike tilfeller kan omfattes av unntaket for tilfeller der det er «åpenbart unødvendig» å legge frem opplysningene, men at terskelen bør være høyere enn dagens ordlyd gir uttrykk for.

17.2.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg uttrykkelig om utformingen av regelen om forvaltningsorganets plikt til å fremlegge opplysninger for en part.

Enkelte høringsinstanser mener plikten etter forslaget er for vidtrekkende. For eksempel uttaler Helse- og omsorgsdepartementet:

«Bestemmelsen fremstår noe vid og det blir opp til unntakene å bidra til å snevre inn bestemmelsen. Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at det i bestemmelsen fremheves at opplysningene må være relevante/av betydning for saken.»

Når det gjelder de foreslåtte unntakene fra fremleggingsplikten, uttaler Barneombudet at hensynet til barn må vurderes særskilt ved spørsmål om fremlegging av opplysninger.

UNE stiller spørsmål ved omfanget av fremleggingsplikten der opplysninger er innhentet fra offentlige databaser, og skriver:

«Vi forstår dette slik at opplysninger fra egne databaser uansett ikke er omfattet. For vår del gjelder det opplysninger også knyttet til andre personer i databasen UDB. Dette er i tråd med dagens praksis. Men opplysninger vi selv regelmessig henter inn fra bl.a. Skatteetaten, NAV, Folkeregisteret og Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret, ser ut til å bli omfattet av plikten til fremleggelse. Det samme gjelder opplysninger som vi innhenter gjennom en konkret henvendelse knyttet til bl.a. Straffesaksregisteret og Lånekassa. Dette går i så fall lenger enn dagens praksis i UNE og vanlig forståelse av reglene om kontradiksjon.»

I forlengelse av dette er UNE kritisk til forslaget om å ikke videreføre det gjeldende unntaket for tilfeller der fremlegging er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv, og skriver:

«Unntaksbestemmelsen i dagens forvaltningslov § 17 annet ledd bokstav c) – ‘unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv’ – er ment å omfatte blant annet opplysninger som stammer fra registre mv. der det er stor sannsynlighet for at opplysningene er riktige. Se Woxholth Forvaltningsloven med kommentarer (2011) s. 368, som igjen henviser til lovforarbeider. Utvalgets forslag til unntaksbestemmelse hever terskelen for å unnlate å legge frem informasjon til parten; formulert som ‘åpenbart unødvendig’. Denne endringen er i liten grad berørt i utredningen, heller ikke under kapittelet økonomiske og administrative konsekvenser. Situasjonen i klageomgangen er heller ikke omtalt. Dersom forslaget blir stående og innebærer at forvaltningen regelmessig må forelegge parten opplysninger som er innhentet fra offentlige registre, med en frist for parten til å uttale seg, vil det føre til merarbeid og lengre saksbehandlingstider. Offentlige registre bygger i stor grad på opplysninger folk selv har gitt eller har hatt anledning til å kontrollere allerede. Men kontrollen er ikke gitt i anledning saken, slik at unntaksbestemmelsen i lovutkastets § 43 (2) bokstav a ikke er aktuell.»

UNE uttaler også at bestemmelsen om at det skal settes en frist for uttalelse fra parten bør ta hensyn til at opplysninger kan formidles i møter, der parten får anledning til å kommentere opplysningen. For å ta hensyn til slike tilfeller foreslås det at det i stedet fremgår i bestemmelsen at forvaltningen «bør» sette en frist for partens uttalelse.

17.2.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med utvalget i at dagens regler om fremlegging av opplysninger i hovedsak bør videreføres. Som etter gjeldende rett bør et forvaltningsorgan ha plikt til å fremlegge opplysninger organet mottar om en part eller en parts virksomhet utenfra, for eksempel fra andre parter, forvaltningsorganer eller offentlige registre. At slike opplysninger legges frem for parten, er sentralt for at parten skal kunne korrigere eventuelle feil eller supplere med andre relevante opplysninger, slik at forvaltningsorganets avgjørelser treffes på et korrekt grunnlag.

Departementet foreslår at plikten til å legge frem opplysninger for parten begrenses til opplysninger parten har rett til innsyn i etter lovforslaget §§ 46 til 50, som etter gjeldende rett. Dette er imidlertid ikke i veien for at forvaltningsorganet også kan velge å legge frem opplysninger parten ikke har rett til innsyn i, for eksempel fordi organet mener det er nødvendig for å oppfylle kravene til utredning av saken etter lovforslaget § 44.

Utvalget har også foreslått å videreføre en bestemmelse om at andre opplysninger av «vesentlig betydning» for saken «bør» legges frem for parten. Bestemmelsen er en noe forenklet versjon av gjeldende § 17 tredje ledd. Etter departementets syn vil det være en bedre løsning om også dette kan være en bestemmelse om fremleggingsplikt, i stedet for en veiledning om hva forvaltningsorganet «bør» gjøre. Forvaltningsorganer har allerede i dag en plikt til å legge frem opplysninger av vesentlig betydning for saken dersom det er nødvendig for å få saken forsvarlig utredet. Å formulere dette som en pliktbestemmelse vil derfor ikke innebære noe helt nytt. Departementet mener imidlertid at en slik bestemmelse i så fall bør inneholde flere vilkår enn at opplysningen må være av «vesentlig betydning» i saken. En plikt til å legge frem alle opplysninger av vesentlig betydning i alle saker ville antakelig rekke for langt, for eksempel der det dreier seg om opplysninger om andre parter som det ikke er relevant for parten å uttale seg om, eller der det er behov for en rask avgjørelse og saken kan utredes forsvarlig uten slik fremlegging. Departementet foreslår derfor at det må dreie seg om opplysninger av vesentlig betydning som parten antas å ha en interesse i å uttale seg om, og i tillegg at det tas inn et forbehold for tilfeller der fremlegging vil medføre en uheldig forsinkelse av saken. Også her foreslås det at plikten kun skal omfatte opplysninger parten har rett til innsyn i etter lovforslaget §§ 46 til 50.

Departementet er enig med utvalget i at det i utgangspunktet må overlates til forvaltningsorganet å vurdere når opplysningene skal legges frem. For eksempel bør organet kunne vurdere om det er hensiktsmessig å samle opplysninger fra flere kilder og legge dem frem samlet, i stedet for å legge frem opplysninger løpende. Forutsetningen må likevel i alle tilfeller være at opplysningene legges frem på et tidspunkt som gir parten reell mulighet til å påvirke avgjørelsen.

Departementet slutter seg også i hovedsak til utvalgets forslag til unntak fra fremleggingsplikten, men foreslår enkelte lovtekniske justeringer. I likhet med utvalget mener departementet at det ikke er behov for å legge frem opplysninger som bekreftes av en fremstilling parten selv har gitt eller kontrollert i forbindelse med saken, se første alternativ i gjeldende § 17 andre ledd bokstav a. Som utvalget foreslår departementet videre et unntak fra fremleggingsplikten for tilfeller der rask avgjørelse i saken er påkrevd, se gjeldende § 17 andre ledd bokstav b.

Utvalget foreslår ingen uttrykkelig videreføring av unntaket i gjeldende § 17 andre ledd bokstav a andre alternativ, om tilfeller der parten ikke har kjent oppholdssted. I stedet legges det til grunn at fremlegging i slike tilfeller vil kunne unnlates etter unntaket for tilfeller der fremlegging ikke er praktisk mulig. Som det fremgår i punkt 17.1.4, har departementet i paragrafen om forhåndsvarsel foreslått å nevne i lovteksten at unntak er aktuelt der det vil være uforholdsmessig krevende for forvaltningen å spore opp parten. Departementet foreslår samme løsning i paragrafen om fremleggingsplikt, jf. lovforslaget § 43 andre ledd bokstav c.

Utvalget har videre foreslått et unntak for tilfeller der fremlegging er «åpenbart unødvendig». I merknaden til forslaget fremgår det at unntaket er ment å videreføre unntaket i gjeldende § 17 andre ledd bokstav c, som omfatter tilfeller der «opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket», eller «underretning av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv». Utvalget gir samtidig uttrykk for at terskelen for å la være å legge frem opplysninger bør være noe høyere enn ordlyden i bokstav c i dag gir uttrykk for. Det uttales at det ikke bør være et krav for fremleggingsplikt at opplysningene har «avgjørende betydning for vedtaket», men at det bør åpnes for unntak der opplysningene ikke har nevneverdig betydning for saken, jf. utredningen punkt 22.3.4. Etter departementets syn tilsier hensynet bak fremleggingsplikten at parten bør få kjennskap til opplysninger organet mottar om parten som kan ha betydning for vedtakets innhold. Dersom opplysningene ikke kan ha betydning for innholdet, bør det kunne gjøres unntak. Slike tilfeller vil etter departementets syn omfattes av unntaket for åpenbart unødvendig fremlegging i lovforslaget § 43 andre ledd bokstav d.

Det gjeldende unntaket for tilfeller der «underretning av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv» er ifølge forarbeidene blant annet ment å dekke situasjoner der opplysningene er positive for parten og avgjørende for resultatet, og situasjoner der parten selv har en særlig interesse i at det treffes en rask avgjørelse, jf. særmerknaden til § 17 i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) punkt 5. Etter departementets syn bør det fremdeles være mulig å gjøre unntak fra fremleggingsplikten i slike situasjoner, og det legges til grunn at slike situasjoner vil omfattes av bestemmelsen om åpenbart unødvendig fremlegging.

UNE har under høringen uttalt at forslaget til forenkling av unntaket i gjeldende § 17 andre ledd bokstav c vil medføre en uheldig innsnevring av adgangen til å unnta opplysninger innhentet fra troverdige offentlige registre. Etter gjeldende rett er det en viss adgang til å unnta slike opplysninger etter det andre alternativet i bokstav c. Det er imidlertid ingen generell adgang til å unnlate fremlegging alene fordi opplysningene er innhentet fra en troverdig kilde. I særmerknaden til § 17 i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) punkt 5 vises det til at bokstav c kan være aktuell i tilfeller der opplysningene med stor sannsynlighet er riktige og relevante, for eksempel fordi de er hentet fra et register som føres på en betryggende måte, og muligheten for personforveksling er liten. Det fremgår samtidig at det må vurderes konkret om det vil være en tilfredsstillende løsning for parten at opplysningene i stedet fremgår i meldingen om vedtaket, jf. eksempelet nevnt i § 17 andre ledd bokstav c, og at det i vurderingen må legges vekt på om det er lett å rette feil i en eventuell klagerunde.

Etter departementets syn bør det heller ikke etter ny lov generelt kunne gjøres unntak fra fremleggingsplikten alene fordi opplysninger er innhentet fra et offentlig register som anses troverdig. Unntak bør i tillegg forutsette at opplysningene er av en karakter som tilsier at de er korrekte selv om de kan være registrert noe tid før saken, eventuelt at organet er kjent med at opplysningene nylig er registrerte eller oppdaterte, eller at de nylig er kontrollert i en annen sak i organet. Det bør videre være tale om en situasjon der parten vanskelig kan tenkes å ha annen relevant informasjon som kan supplere den aktuelle registeropplysningen, for eksempel i forbindelse med at forvaltningen skal bruke opplysningen til å ta stilling til om et vilkår er oppfylt. I vurderingen bør det også ses hen til om det dreier seg om en opplysning som vil tale til partens ugunst, eller om det dreier seg om en mer nøytral opplysning. Etter departementets syn vil de situasjonene der det bør kunne gjøres unntak omfattes av den foreslåtte bestemmelsen om åpenbart unødvendig fremlegging.

I motsetning til det ordlyden i gjeldende lov kan gi inntrykk av, bør det etter departementets syn ikke ha særlig selvstendig vekt i vurderingen at parten blir kjent med opplysningen i meldingen om vedtaket. Dersom det blir gjort unntak fra fremleggingsplikten for opplysninger som har betydning for vedtaket, bør opplysningene imidlertid normalt fremgå av begrunnelsen for vedtaket. Det bør videre etter departementets syn, i motsetning til det som er lagt til grunn i Ot.prp. nr. 3 (1976–77), ikke ha særlig betydning at det er adgang til å rette feil i en eventuell klagerunde. Det vil som regel være mer fordelaktig både for parten og forvaltningen at eventuelle feil oppdages under førsteinstansens behandling. En slik regel vil også kunne slå svært uheldig ut for mindre ressurssterke parter, som kan ha en høyere terskel for å påklage forvaltningens vedtak.

Utvalgets forslag til unntaksbestemmelse foreslås etter dette fulgt opp i lovutkastet § 43 andre ledd bokstav d.

Se lovforslaget § 43 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

17.3 Partsinnsyn

17.3.1 Gjeldende rett

Reglene om partsinnsyn følger hovedsakelig av forvaltningsloven §§ 18 til 21. Enkelte uttrykk for alminnelig partsoffentlighet finnes i andre bestemmelser, for eksempel i utrednings- og informasjonsplikten etter § 17. Reglene om partsinnsyn gjelder bare dokumenter i saker om enkeltvedtak, jf. § 3 første ledd.

Hovedregelen er etter forvaltningsloven § 18 at en part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Den som ikke regnes som part, kan kreve innsyn etter andre regler, eksempelvis offentleglova eller miljøinformasjonsloven. Det samme gjelder for parter som ønsker innsyn i dokumenter som ikke hører til den aktuelle saken, for eksempel for å undersøke presedenser eller vurdere om man er utsatt for usaklig forskjellsbehandling.

Det er flere unntak fra hovedregelen om rett til innsyn. Etter § 18 a kan det gjøres unntak for dokumenter som er utarbeidet for forvaltningsorganets egen saksforberedelse – såkalte organinterne dokumenter. Bestemmelsen tilsvarer offentleglova § 14 første ledd og skal på samme måte sikre at organet kan ha interne arbeidsprosesser med meningsytringer, forslag og tilsvarende uten at disse nødvendigvis blir offentlige. Unntakene i § 18 b første og andre ledd gjelder dokumenter som innhentes utenfra for den interne saksforberedelsen fra henholdsvis underordnede organer, av et departement fra et annet, eller fra andre som gir råd eller vurderinger. Etter tredje ledd gjelder unntaket også for dokumenter om innhenting av slike dokumenter, og for innkallinger til og referater fra møter mellom de samme aktørene. Unntakene tilsvarer offentleglova § 15 første til tredje ledd, og begrunnelsen er langt på vei den samme som for organinterne dokumenter. Etter § 18 c har parten likevel krav på innsyn i de delene av dokumentet som inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller en annen form for bearbeidelse av faktum. Det gjelder likevel bare dersom opplysningene kan ha betydning for avgjørelsen, og de ikke fremgår av et annet dokument parten har tilgang til.

Forvaltningsloven § 18 d har særskilte regler om innsyn i interne dokumenter hos kommuner og fylkeskommuner, som fastslår at unntakene i §§ 18 a og 18 b ikke gjelder for bestemte dokumenter hos slike organer. Bakgrunnen for at det er gitt egne regler om innsyn hos kommuner, er at kommunene i forvaltningslovens forstand i utgangspunktet anses som ett organ.

Forvaltningsloven § 19 første ledd inneholder unntak fra innsynsretten for enkelte typer opplysninger. Dette gjelder opplysninger av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser (bokstav a), enkelte virksomhetsinterne opplysninger, det vil si forretningshemmeligheter mv. (bokstav b), opplysninger om forskningsidéer eller forskningsprosjekter på visse vilkår (bokstav c) og opplysninger som det av hensyn til partens egen helse eller til forholdet til personer som står parten nær, vil være utilrådelig at parten får kjennskap til (bokstav d).

Etter § 19 andre ledd er det gjort unntak fra innsynsretten for opplysninger om andre personers helseforhold (bokstav a) og andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles parten (bokstav b), men unntakene gjelder bare dersom det ikke er av vesentlig betydning for parten å bli kjent med opplysningene.

Selv om en part kan nektes innsyn etter forvaltningsloven §§ 18 til 19, følger det av § 18 andre ledd at forvaltningsorganet likevel skal vurdere å gi helt eller delvis innsyn – såkalt merinnsyn. Etter andre ledd andre punktum bør innsyn gis dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak.

I §§ 20 og 21 er det gitt nærmere regler om når og hvordan innsyn skal gis og om saksbehandling av krav om partsinnsyn.

17.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen punkt 22.4 å flytte forvaltningslovens regler om partsinnsyn til offentleglova. Utvalget mener dette vil gi en forenkling av og bedre sammenheng i regelverket. Det vises til at gjeldende regler om partsinnsyn oppfattes som vanskelig tilgjengelige, og at flere av unntakene fra partsinnsyn i forvaltningsloven er praktisk talt identiske med unntakene fra allmennhetens innsynsrett i offentleglova.

Utvalget foreslår ellers å videreføre hovedlinjene i gjeldende regler om partsinnsyn, herunder unntakene fra innsynsretten, men med enkelte justeringer. Det foreslås å videreføre gjeldende unntak for innsyn i opplysninger som det av hensyn til partens helse anses utilrådelig at parten får kjennskap til, men med en presisering i særmerknaden om at dette ikke omfatter opplysninger om partens helse. Utvalget viser til at begrensninger i retten til egne helseopplysninger heller kan reguleres i særlovgivningen hvis det er behov for det. Videre foreslår utvalget at det gis en egen unntakshjemmel for å kunne verne forvaltningens kilder. Forslaget går ut på at retten til innsyn i taushetsbelagte opplysninger ikke skal omfatte «namnet på ei kjelde til ein opplysning når særlege grunnar taler for det».

Utvalget foreslår at unntakene fra innsyn i offentleglova § 24 tredje ledd første og andre punktum, for situasjoner hvor unntak er påkrevd fordi innsyn vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner for fare, gjøres gjeldende også for partsinnsyn. Det uttales at dersom reglene om partsinnsyn ikke blir flyttet til offentleglova, bør dette unntaket inntas i forvaltningsloven.

17.3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har delte meninger om hvor reglene om partsinnsyn skal plasseres. Mange instanser, herunder Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestland, Mattilsynet, Statens sivilrettsforvaltning og Juristforbundet mener at flytting av reglene om partsinnsyn til offentleglova vil gi et lettere tilgjengelig og mer oversiktlig regelverk. Samtidig mener en rekke høringsinstanser at forslaget tvert imot vil kunne redusere tilgjengeligheten og medføre uklarhet om partens rettigheter. Dette gjelder blant annet Fylkesmannnen i Trøndelag, Skattedirektoratet, UDI, Advokatforeningen, Akademikerne og TV 2 AS. Det fremheves av flere at selv om flytting muligens vil innebære en forenkling av regelverket for forvaltningen, vil det gjøre reglene mindre tilgjengelige for parten. Det uttales at hensynet til parten bør veie tyngre i denne sammenheng. Enkelte instanser mener også at flytting til offentleglova vil kunne medføre en økt arbeidsbyrde for forvaltningen, ved at flere vil kunne misforstå reglene og be om innsyn i opplysninger som er underlagt taushetsplikt selv om de ikke er part i saken.

Få høringsinstanser har uttalt seg om utformingen av partsinnsynsreglene. Pasient- og brukerombudene er positive til forslaget om at dagens begrensning i retten til innsyn i opplysninger om egen helse ikke videreføres. Forsvarsdepartementet, Fylkesmannen i Vestland og UDI støtter forslaget om å gi en egen unntakshjemmel for å kunne verne forvaltningens kilder. UDI og Forandringsfabrikken fremhever særskilt behovet for å sikre at personer med foreldreansvar ikke gis innsyn i opplysninger barn har gitt om dem i fortrolighet.

17.3.4 Departementets vurderinger

17.3.4.1 Plassering av reglene om partsinnsyn og generell innretning

Etter departementets syn bør reglene om partsinnsyn ikke flyttes til offentleglova. Som en rekke høringsinstanser har påpekt, ivaretar offentleglova andre hensyn enn reglene om partsinnsyn, selv om hensynene også kan sammenfalle. Det vil bryte med offentleglovas systematikk dersom det skal inntas egne bestemmelser i loven som bare skal gjelde for de som er parter i en forvaltningssak. I tillegg vil det medføre at partene i en forvaltningssak må forholde seg til to ulike regelverk for å få oversikt over sine rettigheter. Etter departementets syn hører reglene om partsinnsyn mer naturlig hjemme i forvaltningsloven, sammen med reglene om partenes øvrige rettigheter.

Departementet slutter seg ellers til utvalgets forslag om å videreføre hovedlinjene i gjeldende regler om partsinnsyn, herunder at retten til partsinnsyn begrenses til saker som gjelder enkeltvedtak, og at forvaltningen skal ha en plikt til å vurdere merinnsyn. Departementet foreslår imidlertid flere språklige og strukturelle endringer for å gjøre reglene klarere og lettere tilgjengelige.

17.3.4.2 Unntak fra retten til partsinnsyn

I likhet med utvalget foreslår departementet å videreføre de gjeldende unntakene fra partsinnsyn for organinterne dokumenter og dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. Unntakene tilsvarer i all hovedsak offentleglova §§ 14 og 15 og må, som i dag, tolkes i lys av disse. Videre foreslår departementet å videreføre en regel om rett til innsyn i faktiske opplysninger i organinterne dokumenter. Også reglene om innsyn i interne dokumenter hos kommuner foreslås videreført med noen mindre språklige og strukturelle forenklinger.

Hovedtrekkene i gjeldende § 19 om unntak fra innsynsretten for enkelte opplysninger, foreslås også videreført. Når det gjelder bestemmelsen i § 19 andre ledd bokstav d, om opplysninger som det av hensyn til partens helse eller forholdet til nærstående er utilrådelig at parten blir kjent med, foreslår utvalget at bestemmelsen ikke lenger skal kunne benyttes til å nekte parten innsyn i opplysninger om egen helse. Forslaget kommer til uttrykk i merknaden til utvalgets lovforslag. Under henvisning til pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2 viser utvalget til at særlovgivningen er bedre egnet til å regulere eventuelle innskrenkninger i adgangen til egne helseopplysninger. Det vises også til at det siden forvaltningsloven ble vedtatt har skjedd en generell styrking av pasienters rett til egne helseopplysninger i annet lovverk. Pasient- og brukerombudene støtter forslaget. Departementet støtter også en slik endring, men mener regelen utvalget legger opp til, ikke har dekning i den foreslåtte ordlyden. Departementet foreslår derfor å presisere i lovteksten at unntaket ikke omfatter opplysninger om partens egen helse.

Departementet slutter seg til forslaget om å innta et unntak fra partsinnsyn som tilsvarer unntakene i offentleglova § 24 tredje ledd om situasjoner hvor innsyn vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner for fare. Etter bestemmelsen kan det for eksempel gjøres unntak for opplysninger om sikkerhetsrutiner eller alarmsystemer i en virksomhet, sårbarheter i datasystemer eller opplysninger som kan legge til rette for identitetstyveri. Som etter offentleglova § 24 tredje ledd bør det bare kunne gjøres unntak dersom det er «påkrevd».

Departementet foreslår ikke å innta et forbehold om at unntak fra partsinnsyn på dette grunnlaget bare er mulig når opplysningene ikke har «vesentlig betydning» for parten, slik som i gjeldende § 19 andre ledd. Det understrekes likevel at det i tilfeller der unntaket er aktuelt skal vurderes merinnsyn etter lovforslaget § 46 andre ledd, og innsyn bør gis dersom partens behov for innsyn veier tyngre enn behovet for unntak.

Departementet ser ikke behov for å innføre et unntak tilsvarende offentleglova § 24 tredje ledd andre punktum andre alternativ, om opplysninger som kan lette gjennomføringen av handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt eller utrydningstruet. En part vil normalt ha, eller på annet vis kunne få, opplysninger om eiendommer saken gjelder, også det som gjelder sårbare eller utrydningstruede deler av miljøet.

I tråd med utvalgets vurdering foreslår departementet å videreføre et unntak fra retten til partsinnsyn for opplysninger om en annen persons helseforhold. Etter departementets syn er det imidlertid grunn til å utvide unntaket slik at det også omfatter andre opplysninger om noens «personlige forhold» som er taushetsbelagte etter lovforslaget § 31. Slike opplysninger har etter gjeldende rett i all hovedsak vært ansett som opplysninger som det kan være «særlige grunner» til å unnta etter § 19 andre ledd bokstav b. Det har vært noe uklart om det kan tenkes at enkelte opplysninger som ligger i randsonen av det som anses som personlige forhold etter gjeldende § 13 første ledd nr. 1, ikke anses å oppfylle vilkåret om «særlige grunner». For slike opplysninger vil departementets forslag kunne medføre en viss innskrenkning av retten til partsinnsyn. Departementet mener likevel at dette i realiteten vil ha begrenset betydning, ettersom vilkåret om at opplysningene kun kan unntas når det ikke er av «vesentlig betydning for parten» å gjøre seg kjent med dem, foreslås videreført.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å lovfeste et eget unntak for opplysninger om forvaltningens kilder. Unntak for slike opplysninger har normalt blitt vurdert etter gjeldende § 19 andre ledd bokstav b, men både utvalget og flere høringsinstanser har trukket frem dette som en praktisk viktig kategori som bør fremgå eksplisitt av loven. Med de justeringene i andre unntakshjemler som departementet nå foreslår, er det trolig et mer begrenset behov for en slik bestemmelse. Særlig unntakene for opplysninger om noens «personlige forhold» (lovforslaget § 50 første ledd bokstav a) og for opplysninger som kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller sette enkeltpersoner i fare (lovforslaget § 50 første ledd bokstav f) vil kunne omfatte kildeopplysninger. Departementet ser samtidig at det kan være ønskelig med et eget unntak som klargjør unntaksadgangen, og foreslår derfor å følge opp utvalgets forslag. Departementet vil likevel understreke at opplysninger om kilders identitet i mange tilfeller ikke vil være sensitive. Unntak vil da ikke være nødvendig, verken av hensyn til kilden selv eller til forvaltningens behov for tilgang til informasjon. Etter utvalgets forslag er bestemmelsen om kildevern tatt inn i paragrafen som regulerer adgangen til å gjøre unntak fra partsinnsyn for taushetsbelagte opplysninger. Departementet er enig i at unntaket som et klart utgangspunkt er mest aktuelt der opplysningene om kildens identitet også må anses taushetsbelagte, men har kommet til at det ikke bør være noe absolutt vilkår. I enkelte tilfeller kan kilder ha sterkt behov for vern selv om opplysningene om deres identitet ikke kan regnes som taushetsbelagte. Departementet understreker samtidig at det ikke kan være aktuelt å gjøre unntak fra partsinnsyn for kildeopplysninger som det ikke vil være adgang til å unnta fra innsyn etter offentleglova.

Departementet mener, som utvalget, at det må kreves tungtveiende grunner for å nekte parten innsyn i kildeopplysninger, også der opplysningene i utgangspunktet er taushetsbelagte. Departementet foreslår ikke at det inntas et forbehold om at unntak fra partsinnsyn bare er mulig når opplysningene ikke har «vesentlig betydning» for parten, slik som i gjeldende § 19 andre ledd. Hensynet til parten vil likevel måtte inngå i vurderingen av om det foreligger «tungtveiende grunner» for unntak.

Departementet foreslår, i motsetning til utvalget, ikke å videreføre bestemmelsen i § 19 andre ledd bokstav b om unntak for opplysninger om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Departementet viser til at de praktisk viktigste tilfellene som har vært ansett omfattet av bestemmelsen, etter departementets forslag vil dekkes av andre unntak. Departementet viser videre til at det ikke finnes noen tilsvarende generell unntakshjemmel i offentleglova. Etter departementets syn er det ikke grunn til at en slik helt generell hjemmel skal kunne utgjøre grunnlag for unntak fra innsyn overfor en part i en forvaltningssak. Dette gjelder selv om partens innsynsrett er videre enn innsynsretten etter offentleglova, ved at den i utgangspunktet også vil kunne omfatte taushetsbelagt informasjon. Med de unntakene for spesifikke taushetsbelagte opplysninger som nå foreslås, er det etter departementets syn ikke grunn til å opprettholde en slik helt generell hjemmel om unntak fra retten til partsinnsyn. Skulle det vise seg å være et reelt behov for å kunne unnta andre spesifikke kategorier av opplysninger, kan det gis særregler i sektorlovgivningen eller i forskrift etter lovforslaget § 46 tredje ledd.

I noen tilfeller vil opplysninger som skal unntas fra innsyn utgjøre en så vesentlig del av et dokument at resten av dokumentet ikke lenger vil ha et reelt meningsinnhold eller verdi for parten, eller det vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet. Etter offentleglova § 12 bokstav a og c er det adgang til å unnta resten av dokumentet fra innsyn i slike tilfeller. Det finnes ingen tilsvarende unntakshjemmel i gjeldende forvaltningslov, selv om de samme hensynene gjør seg gjeldende ved partsinnsyn. Det kan være uheldig og virker unødvendig formalistisk og ressurskrevende dersom forvaltningen skal måtte gi innsyn i sladdede dokumentversjoner i slike tilfeller. Departementet foreslår derfor at et unntak som tilsvarer offentleglova § 12 bokstav a og c tas inn i forvaltningsloven.

Se ellers lovforslaget §§ 46 til 51 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

17.3.4.3 Saksbehandlingsregler for krav om partsinnsyn

Departementet foreslår å videreføre de gjeldende reglene om behandlingen av krav om partsinnsyn, herunder om rett til kopi av dokumenter, partens rett til å uttale seg når det er gitt innsyn, regler om utsatt innsyn og klagerett ved avslag. Departementet ser samtidig behov for noen mindre språklige og strukturelle justeringer i loven, samt noen forenklinger og endringer som følge av den omfattende digitaliseringen av forvaltningen som har skjedd siden gjeldende forvaltningslov ble vedtatt.

Departementet ser ikke lenger et behov for å slå fast i loven at den som avlegger eksamensbesvarelser og lignende prøver, kan nektes adgang til disse inntil bedømmelsen er avsluttet, jf. gjeldende § 20 første ledd tredje punktum. Regelen ble tilføyd under stortingsbehandlingen av forvaltningsloven som ledd i en diskusjon rundt uklarheter om forvaltningslovens anvendelse ved vedtak om eksamensbedømmelse, jf. Innst. O. XXII (1968–69) side 7 til 8 og 12. Bestemmelsen har siden hatt liten praktisk betydning. I dag gjennomføres skriftlige eksamener i stor grad digitalt, og studenter har ofte tilgang til egen eksamensbesvarelse umiddelbart etter innlevering. Dersom det skulle oppstå utfordringer knyttet til dette, for eksempel der en eksamen helt eller delvis består av å levere en fysisk modell eller gjennomføre en praktisk prøve, er det mer naturlig at dette håndteres i særlovgivningen eller i forskrift.

Etter departementets syn er det heller ikke lenger behov for en regel om at en advokat som opptrer som fullmektig for en part skal ha rett til å få utlånt dokumenter ved innsyn, jf. gjeldende § 20 andre ledd andre til fjerde punktum. Regelen ble vedtatt i en tid hvor oversendelse av kopi ofte ikke var aktuelt eller kunne være svært arbeidskrevende. I dag vil de fleste dokumenter kunne oversendes digitalt, og det vil normalt ikke være behov for utlån av originalkopiene av dokumentene. Dersom et slikt behov skulle oppstå i enkeltsaker, for eksempel fordi dokumentene ikke er digitalisert og ikke kan digitaliseres enkelt, vil utlån kunne vurderes etter lovforslaget § 52 første ledd tredje punktum.

Videre foreslår departementet at bestemmelsen i gjeldende § 20 tredje ledd om at opplysningene kan gis ved et utdrag av et dokument når parten kun har krav på å se deler av dokumentet, ikke videreføres. Bestemmelsen har liten praktisk betydning, ettersom retten til innsyn i deler av et dokument følger direkte av gjeldende §§ 18 til 19 (§§ 46 til 50 i lovforslaget). I dag gis det normalt innsyn i deler av et dokument ved at de opplysningene i dokumentet som unntas fra innsyn sladdes, men dette kan også gjøres på andre måter som ut fra omstendighetene er hensiktsmessig og gir en forsvarlig saksbehandling, jf. gjeldende § 20 første ledd første punktum, som foreslås videreført i § 52 første ledd tredje punktum.

Når det gjelder kopier av dokumentene, foreslår departementet å videreføre lovens utgangspunkt om at parten kan kreve kopi av dokumentet, og at kopi skal gis vederlagsfritt. Departementet foreslår at det presiseres i loven at det kan kreves elektronisk kopi eller papirkopi, slik at ordlyden blir i samsvar med offentleglova § 30 første ledd andre punktum. Departementet foreslår å videreføre hjemmelen til å fravike utgangspunktet om vederlagsfri kopi i forskrift.

Gjeldende regler om klage over avslag på krav om partsinnsyn foreslås videreført i § 53.

Se lovforslaget §§ 52 og 53 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

17.4 Særlige regler om barns prosessuelle rettigheter

17.4.1 Gjeldende rett

17.4.1.1 Grunnloven § 104

I forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014 fikk Grunnloven en egen bestemmelse om barns rettigheter. Grunnloven § 104 grunnlovfester rettigheter og prinsipper som også følger av FNs barnekonvensjon, og lyder:

«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.»

Første ledd første punktum slår fast at barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. Formuleringen skal fremheve at barn har rett til å bli «behandlet med samme menneskeverd som voksne, og derigjennom nyte godt av de samme grunnleggende menneskerettigheter», jf. Dok. nr. 16 (2011–2012) punkt 32.5.2. Bestemmelsen «kan imidlertid ikke trekkes så langt at barn skal behandles som voksne og ha de samme muligheter som voksne», jf. samme sted.

Første ledd andre punktum gjelder barns rett til medbestemmelse. Barn er selvstendige individer, og de har rett til å komme til orde i saker som har betydning for dem. Bestemmelsen fremhever at barnets mening skal tillegges vekt i overenstemmelse med deres alder og utvikling. Formålet er å fremme barnets «menneskeverd og autonomi», og forberede barnet «til å ta del i samfunnet og i demokratiske beslutningsprosesser», jf. Dok. nr. 16 (2011–2012) punkt 32.5.3. Medbestemmelsesretten fremgår også av FNs barnekonvensjon artikkel 12.

Andre ledd inntar prinsippet om barnets beste, som også følger av FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1. Prinsippet må forstås i forlengelsen av barnets rett til medbestemmelse, selv om hensynet til barnets beste ikke nødvendigvis vil sammenfalle med barnets egen oppfatning.

17.4.1.2 FNs barnekonvensjon

FNs konvensjon om barnets rettigheter ble vedtatt i 1989 og ratifisert av Norge i 1991. Barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2 nr. 4, og går ved motstrid foran annen lovgivning, jf. § 3. Konvensjonen baserer seg på fire grunnleggende prinsipper: prinsippet om ikke-diskriminering, jf. artikkel 2, prinsippet om barnets beste, jf. artikkel 3 nr. 1, prinsippet om barnets rett til liv og utvikling, jf. artikkel 6 og prinsippet om barnets medbestemmelsesrett, jf. artikkel 12.

Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 nedfeller prinsippet om barnets beste, og lyder:

«Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»

Begrepet om barnets beste er vidt og dynamisk, og fordrer en konkret vurdering av hva som vil være til barnets beste i den aktuelle sammenhengen. Et grunnleggende element i prinsippet er respekt for barnets menneskeverd og integritet. Artikkel 3 må ses i sammenheng med artikkel 12 om barns medbestemmelsesrett. Et viktig middel for å vurdere hva som er til barnets beste, er å få frem og ta hensyn til hva barnet selv mener. Artikkel 3 nr. 1 er temaet for FNs barnekomités generelle kommentar nr. 14. Barnekomitéen understreker i avsnitt 6 at barnets beste har tre dimensjoner: Det er en substansiell rettighet, et grunnleggende juridisk tolkningsprinsipp og en saksbehandlingsbestemmelse.

Barnekomitéen legger til grunn at prinsippet som en substansiell rettighet innebærer at barn har rett til å få vurdert hva som er til barnets beste i den aktuelle sammenhengen, og at barnets beste tillegges vekt som et grunnleggende hensyn i avveiningen mot andre interesser i beslutningstaking. Komitéen legger videre til grunn at statens forpliktelse gjelder uansett om beslutningen gjelder et enkelt barn, en gruppe identifiserte eller uidentifiserte barn eller barn generelt. Den gir videre uttrykk for at barnets beste som tolkningsprinsipp går ut på at den tolkningen som mest effektivt ivaretar barnets beste skal velges der en rettslig norm kan tolkes på ulike måter. Barnets beste som saksbehandlingsregel innebærer etter barnekomitéens syn at enhver beslutningsprosess som berører barn, må omfatte en vurdering av mulige positive og negative konsekvenser beslutningen kan ha for barn. Det understrekes at det må fremgå at barnets interesser er identifisert, og hvordan disse interessene er avveid mot andre interesser.

Barnekonvensjonen artikkel 12 gjelder barns medbestemmelsesrett, og lyder:

• «1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

• 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.»

Barns rett til å komme til orde i saker som berører dem, er av sentral betydning for anerkjennelsen av barn som selvstendige individer. Barn skal «fritt» kunne gi uttrykk for sine synspunkter, og ikke presses, manipuleres eller utsettes for utilbørlig påvirkning. Statene er forpliktet til å lytte til barnets synspunkter og tillegge dem behørig vekt, i samsvar med barnets alder og modenhet. Barnekomitéen har gitt uttrykk for at det med «modenhet» siktes til barnets evne til å gi uttrykk for sine synspunkter i en sak på en fornuftig og selvstendig måte, se FNs barnekomités generelle kommentar nr. 12 avsnitt 30. Komitéen fraråder i avsnitt 21 i kommentaren at partene innfører aldersgrenser for barns rett til å uttrykke sine synspunkter i lovverket eller gjennom praksis. Etter komitéens syn vil bruken av aldersgrenser begrense barnets rett til å bli hørt i alle forhold som vedrører ham eller henne. Komitéen uttrykker også at en effektiv realisering av medbestemmelsesretten henger tett sammen med barns rett til relevant informasjon tilpasset deres evner, for eksempel informasjon om deres rettigheter, saksbehandlingsprosessen, regelverket, tilgjengelige tjenester og anke- og klageprosedyrer, se den generelle kommentaren avsnitt 82. Bestemmelsen i artikkel 12 gir barn en medbestemmelsesrett, og ikke en selvbestemmelsesrett. Barn har som utgangspunkt ingen rett til selv å treffe beslutninger, selv om blant annet retten til ytringsfrihet, forsamlingsfrihet og privatliv, etter henholdsvis barnekonvensjonen artikkel 13, 15 og 16, gir barn en viss rett til selvbestemmelse.

Barnekomitéen presiserer i generell kommentar nr. 12 avsnitt 17 at artikkel 12, i likhet med artikkel 3 nr. 1 om barnets beste, gir uttrykk for et generelt prinsipp som krever at fortolkning og gjennomføring av andre rettigheter i barnekonvensjonen skjer med retten til medbestemmelse som styrende prinsipp.

17.4.1.3 Barns prosessuelle rettigheter i forvaltningsloven og andre lover

Et barn kan være «part» i en forvaltningssak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Når et barn er part, blir barnet som utgangspunkt representert ved sin verge, jf. vergemålsloven § 9. Dette betyr at barn som hovedregel ikke kan handle alene i en forvaltningssak. Begrunnelsen for dette er at barnet skal beskyttes mot å foreta disposisjoner som det ikke er tilstrekkelig modent til å foreta på egen hånd, se Ot.prp. nr. 110 (2008–2009) punkt 3.3.4.1. Regelen er absolutt der unntak ikke er lovfestet, også i tilfeller der barnets disposisjon er fornuftig eller hensiktsmessig.

Forvaltningsloven gir nærmere regler om barns prosessuelle rettigheter i forvaltningssaker. Flere av bestemmelsene i forvaltningsloven slår fast at partsrettigheter etter loven også gjelder for parter som er mindreårige og blir representert av verge. I Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 5.3.3.2 skilles det mellom prosessuelle rettigheter som utløses etter krav fra barnet og rettigheter forvaltningen må oppfylle av eget tiltak. For førstnevnte kategori legges det til grunn at behovet for aldersgrenser er mindre, siden «et barn [som] er modent nok til å be om en rettighet», også må antas å være «modent nok til å gjøre seg nytte av den». Det fremholdes at det bare bør settes aldersgrenser for slike rettigheter «dersom det er et særlig behov for å verne barnet eller andre». For rettigheter i den andre kategorien, legges det til grunn at bruken av aldersgrenser vil «sikre at barn over en viss alder får oppfylt sine rettigheter».

Et eksempel på en prosessuell rettighet som utløses etter krav fra barnet, er forvaltningsloven § 11 d første ledd første punktum om adgang «til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken». Første ledd andre punktum slår fast at rettigheten også gjelder «en mindreårig [som] er part i saken og blir representert av verge». Det oppstilles ingen aldersgrense for rettigheten.

Retten til partsinnsyn etter forvaltningsloven § 18 første ledd er også en rettighet som først utløses etter krav fra barnet. Etter første ledd andre punktum har mindreårige parter som utgangspunkt adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter etter bestemmelsen. Rettigheten begrenses imidlertid overfor barn under 15 år, som ikke skal gjøres kjent med opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Begrensningen er begrunnet i at man ikke kan «forvente at yngre barn fullt ut forstår alvoret i at taushetsbelagte opplysninger ikke skal bringes videre til andre», og at barn under 15 år ikke er strafferettslig ansvarlige for brudd på taushetsplikten, jf. Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 5.3.3.2.

Prosessuelle rettigheter som forvaltningsorganet må oppfylle av eget tiltak følger av § 16 første ledd om forhåndsvarsling, § 17 fjerde ledd om fremlegging av opplysninger og § 27 første ledd om underretning om enkeltvedtak. Rettighetene etter disse bestemmelsene gjelder når en «mindreårig over 15 år er part i saken og blir representert ved verge». For denne kategorien rettigheter legges det til grunn at bruken av aldersgrenser vil gi en tydeligere regel enn det som er mulig å oppnå med en skjønnsmessig grense basert på alder og modenhet, se Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 5.3.3.2.

Forvaltningsloven har også en regel om barns medbestemmelsesrett. Etter § 17 første ledd andre punktum har forvaltningsorganet en plikt til å «påse at mindreårige parter har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter på det saken gjelder». Barns synspunkter «skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet», jf. tredje punktum. Bestemmelsen er ment å «synliggjøre forvaltningens plikt etter barnekonvensjonen, og sikre at forvaltningen sørger for at barnets synspunkter kommer frem og blir tatt hensyn til» før et vedtak fattes, jf. Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 5.3.2.2. I forarbeidene fremheves det at det blant annet vil avhenge av vedtakets art hvilken alder og modenhet et barn må ha oppnådd for å kunne danne seg egne synspunkter. Det er forskjell på saker av økonomisk og teknisk karakter og saker som angår barnet direkte og personlig.

Det er også flere bestemmelser i særlovgivningen som gjelder barns rett til å uttrykke sine synspunkter, for eksempel opplæringslova § 10-2 om elevers rett til medvirkning, og plan- og bygningsloven § 5-1 om medvirkning i planprosesser.

17.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at reglene om barns rettigheter i saksbehandlingen samles i en egen paragraf. Innholdsmessig er forslaget i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Paragrafen er foreslått plassert i kapittel 7 om enkeltvedtak.

Utvalget foreslår at en mindreårig part over 15 år som blir representert av verge i saken, skal motta forhåndsvarsel om enkeltvedtak, opplysninger etter bestemmelsen om fremlegging av nye opplysninger om en part og underretning om vedtaket. Forslagene viderefører gjeldende rett. Som etter gjeldende rett foreslår utvalget at retten til partsinnsyn for mindreårige under 15 år ikke skal omfatte opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt.

Utvalget foreslår å videreføre en bestemmelse om at mindreårige parter skal ha mulighet til å gi uttrykk for sitt syn, i den grad de er i stand til å danne seg egne synspunkter på det saken gjelder, og at mindreåriges syn skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og modenhet.

17.4.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, er positive til utvalgets forslag om å samle barns særlige rettigheter i én paragraf. Dette gjelder blant annet Barneombudet, Bufdir, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen region øst og UDI. Både disse instansene og flere andre høringstanser har imidlertid innspill til den konkrete utforming av bestemmelsen.

Barneombudet mener generelt at lovforslagets konsekvenser for barn og oppfyllelsen av barns rettigheter er mangelfullt utredet, og fremhever at «[e]t manglende barneperspektiv er problematisk når loven i så stor grad berører barn og deres interesser både direkte og indirekte». Bufdir og Forandringsfabrikken mener prinsippet om barnets beste bør inntas i forvaltningsloven. Barneombudet skriver:

«Vi savner at det fremgår av lovens kapittel 7 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i enkeltvedtak som berører barn direkte eller indirekte. En slik presisering vil kunne legge tydelige føringer både for den saksforberedelsen som forvaltningsorganet må gjøre, og for innholdet i begrunnelsen for enkeltvedtaket. […] Vår erfaring er dessverre at det ikke er tilstrekkelig at det følger av barnekonvensjonen.»

Norges institusjon for menneskerettigheter og Redd Barna mener det bør presiseres i lovteksten at barn har en rett til «fritt» å gi uttrykk for sine synspunkter, i tråd med barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 1. Barne- og familiedepartementet stiller spørsmål ved om formuleringen om at mindreårige parter skal ha «mulighet» til å gi uttrykk for sitt syn, i tilstrekkelig grad fremhever at dette er en rettighet barnet har.

Barneombudet og Redd Barna etterlyser en drøftelse av aldersgrensene som oppstilles for barns prosessuelle rettigheter. Redd Barna «minner om at FNs barnekomité har uttalt seg kritisk til slike aldersgrenser». Barneombudet mener at det kan være i strid med barnekonvensjonen artikkel 12 og 3 dersom et barn ikke får informasjon og mulighet til å medvirke, selv om barnet er for ungt til å utøve partsrettigheter.

17.4.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at reglene om barns rettigheter i saksbehandlingen samles og videreføres i en egen paragraf, men foreslår enkelte endringer i utformingen.

Når det gjelder barns partsstatus og rettslige handleevne, foreslår departementet at utgangspunktet om at barnet representeres av vergen, kommer til uttrykk i loven. Hovedregelen om at personer under 18 år ikke har rettslig handleevne, men representeres av vergen, følger av vergemålsloven § 9. I gjeldende forvaltningslov er dette prinsippet forutsatt i de ulike bestemmelsene om partsrettigheter, og klargjøringen foreslås av pedagogiske hensyn. I sektorlovgivningen er det på enkelte områder gitt særregler som gir barn rettslig handleevne på et tidligere tidspunkt, se for eksempel opplæringslova § 24-5.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre en regel i forvaltningsloven om barns medbestemmelsesrett i forvaltningssaker. Bestemmelsen gjelder rettigheter som også følger av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 12. Departementets generelle syn er at det er grunn til å være forsiktig med å lovfeste menneskerettslige standarder som allerede er gjeldende rett i rent pedagogisk hensikt, blant annet fordi det innebærer en dobbeltregulering som vil kunne bidra til at lovverket blir unødig omfangsrikt og vanskelig tilgjengelig, og at det kan skape usikkerhet om hva som gjelder på områder der menneskerettighetsbestemmelser ikke er gjentatt i sektorlovgivningen. I dette tilfellet har imidlertid departementet lagt vekt på at forslaget innebærer en videreføring av bestemmelser som allerede følger av den gjeldende forvaltningsloven, på hensynet til å synliggjøre disse sentrale saksbehandlingsreglene i en sektorovergripende lov som forvaltningsloven og på at loven uten disse bestemmelsene vil kunne sies å gi et ufullstendig bilde av barns prosessuelle rettigheter.

Etter departementets syn er det grunn til å presisere at barn har en rett til «fritt» å uttale seg om saker som berører dem, i tråd med barnekonvensjonen artikkel 12, jf. høringsinnspillene fra Norges institusjon for menneskerettigheter og Redd Barna. Departementet er videre enig med Barne- og familiedepartementet i at utvalgets bruk av ordet «mulighet» ikke i tilstrekkelig grad understreker at barn har en rett til fritt å uttrykke seg i forvaltningssaker som berører dem.

Departementet mener i tillegg at bestemmelsen bør gi uttrykk for at barn har rett til å motta tilstrekkelig og tilpasset informasjon som setter dem i stand til å danne seg meninger om saken og gi uttrykk for disse. Retten til informasjon er en forutsetning for realiseringen av medbestemmelsesretten. Departementet viser til at en lignende formulering er inntatt i barnevernsloven § 1-4 første ledd tredje punktum.

Departementet kan ikke slutte seg til høringsinstansene som mener at prinsippet om barnets beste bør inntas i bestemmelsen. Det følger allerede av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved enhver saksbehandling som berører barn. Det er ikke nødvendig å gjenta prinsippet i forvaltningsloven for at det skal komme til anvendelse i forvaltningsretten. Departementet har lagt vekt på hensynene nevnt ovenfor som generelt taler for å være forsiktig med å innta bestemmelser i lovgivningen som gjentar menneskerettslige standarder og som ikke medfører noen endring i rettstilstanden.

Barneombudet og Forandringsfabrikken påpeker at det kan oppstå situasjoner hvor barnets og vergens interesser ikke er sammenfallende. Etter departementets syn er ikke dette et spørsmål som egner seg for regulering i forvaltningsloven. Behovet for regler som tar høyde for de særlige utfordringene som kan oppstå i enkelte sakstyper, bør vurderes i tilknytning til den aktuelle sektorloven.

Som det fremgår i punkt 17.3, foreslår departementet å videreføre reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven. Departementet foreslår derfor også å videreføre bestemmelsen om mindreårige parters rett til innsyn i sakens dokumenter, herunder begrensningen om at barn under 15 år ikke skal gjøres kjent med opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Dette gjelder, som etter gjeldende rett, uavhengig av om barnet representeres av verge eller ikke. Departementet viser til begrunnelsen gitt i Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) punkt 5.3.3.2 om at man ikke kan forvente at yngre barn fullt ut forstår alvoret i at taushetsbelagte opplysninger ikke skal bringes videre til andre, og at barn under 15 år heller ikke vil være strafferettslig ansvarlige for brudd på taushetsplikten.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler om at mindreårige parter over 15 år som blir representert av verge i saken, også skal motta forhåndsvarsel etter lovforslaget § 42, opplysninger etter lovforslaget § 43 og melding om vedtaket etter lovforslaget § 58. Ved vurderingen av aldersgrensen på 15 år har departementet lagt vekt på at forvaltningsloven vil gjelde for et mangfold av vedtakstyper, der ulike hensyn gjør seg gjeldende. Barnet vil antageligvis ha begrenset nytte av partsrettighetene i forbindelse med vedtak om rene tekniske eller økonomiske forhold, mens det i saker av personlig karakter vil kunne være betenkelig at yngre barn får kunnskap om saken gjennom et skriftlig varsel fra et forvaltningsorgan. I andre tilfeller kan partsrettighetene være nødvendige forutsetninger for at barnet skal kunne ivareta rettighetene sine.

Etter barnekonvensjonen artikkel 12 kan imidlertid også barn under 15 år ha en rett til fritt å uttrykke sine meninger i saker som berører dem. Barneombudet og Redd Barna har etterlyst en drøftelse av den foreslåtte aldersgrensen og vist til at FNs barnekomité er kritiske til at det fastsettes slike aldersgrenser i lovverket. Departementet viser til at det i bestemmelsen om barns rett til å gi uttrykk for sine meninger om en sak, ikke er foreslått noen slik aldersgrense, se lovforslaget § 54 andre ledd. Forslaget til andre ledd tredje punktum, som pålegger forvaltningsorganet å sørge for at barnet får den informasjonen det trenger for å kunne gjøre seg opp egne meninger om saken, vil etter omstendighetene kunne medføre at også barn under 15 år bør få forhåndsvarsel etter lovforslaget § 42, opplysninger etter § 43 og melding om et vedtak etter § 58. En forutsetning for at forvaltningen skal sende denne informasjonen til barn under 15 år, er at det kan skje på en måte som er tilpasset barnets alder og modenhet. Det vil for eksempel være uheldig om et barn under 15 år får kunnskap om en personlig eller alvorlig sak gjennom et skriftlig varsel fra et forvaltningsorgan. I slike tilfeller vil en bedre løsning kunne være at en tjenesteperson fra forvaltningsorganet arrangerer et møte med både barn og verge til stede.

Departementet vil understreke at dersom det er fastsatt i sektorlovgivningen at barnet kan uttøve partsrettigheter selv, følger barnets rettigheter direkte av de aktuelle bestemmelsene i forvaltningsloven.

Se lovforslaget § 54 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.