20 Klage

20.1 Innledning

Klageordningen i forvaltningen er en viktig rettssikkerhetsgaranti som gir en part eller andre berørte adgang til en lett tilgjengelig, rask og rimelig ny behandling av saken. I NOU 2019: 5 punkt 24.5 sammenfatter Forvaltningslovutvalget formålene med forvaltningslovens klageordning slik:

«Klageordningens hovedformål er å sikre riktige avgjørelser. Det innebærer for det første å sikre rettsriktige avgjørelser. En klageordning gir forvaltningen mulighet til å rette opp eventuelle feil i det rettslige eller faktiske grunnlaget for avgjørelsen når en klageberettiget krever det. For det annet gir en klageordning mulighet for å korrigere en avgjørelse der noen relevante hensyn er oversett i forvaltningsskjønnet, der vedtaket ikke ivaretar lovens formål så godt som det lar seg gjøre, eller der vedtaket viser seg å være uforholdsmessig tyngende for en privat part. I disse tilfellene kan den mulighet for overprøving som en klageordning gir, styrke tilliten til offentlig forvaltning.»

Selv om hovedtrekkene i klageordningen er uendret siden forvaltningsloven ble vedtatt, har det over tid skjedd en utvikling i hvilke organer som faktisk behandler klagesaker. En rekke oppgaver som tidligere lå hos statlige organer, er nå lagt til kommunesektoren og reguleres dermed av reglene om klage over kommunale vedtak. Videre er det i statsforvaltningen på mange rettsområder opprettet egne klagenemnder som tar seg av klagebehandling.

I det følgende drøftes hva som bør være utgangspunktet etter forvaltningsloven når det gjelder hvilket organ som er klageinstans for henholdsvis statlige og kommunale vedtak (punkt 20.2 og 20.3), hvilke avgjørelser som bør kunne påklages (punkt 20.4), hvem som bør ha klagerett (punkt 20.5), regler om klagefrist (punkt 20.6) og klagens innhold (punkt 20.7) og regler om klagesaksbehandlingen i underinstansen (punkt 20.8) og klageinstansen (punkt 20.9). Også særlige spørsmål knyttet til statlige klageinstansers overprøving av kommunale vedtak vil behandles (punkt 20.10).

20.2 Klageinstans for klage over vedtak i statsforvaltningen

20.2.1 Gjeldende rett

Hovedregelen i statsforvaltningen er at vedtak påklages til nærmest overordnet forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 28. På flere områder er det fastsatt at klager skal behandles av en avvikende klageinstans, for eksempel en egen klagenemnd.

Hvilket organ som er nærmest overordnet, avhenger blant annet av hvor langt myndigheten er delegert. Det kan i enkelte tilfeller også være nødvendig å foreta en vurdering av hva som er å anse som ett organ. Enheten som fatter vedtak i første instans, må være tilstrekkelig atskilt fra klageinstansen til at de kan ses på som to ulike organer.

Etter gjeldende rett har både statsforetak, helseforetak og enkelte private rettssubjekter myndighet til å fatte enkeltvedtak i visse tilfeller. Hvilket organ som er klageinstans for vedtak fattet av slike organer, fremgår ikke av forvaltningsloven. Klageinstans kan være særskilt regulert i særlovgivningen eller i forskrift med hjemmel i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd. Når klageinstansen ikke er fastsatt i lov eller forskrift, er det nærliggende å tolke forvaltningsloven analogisk slik at det er organet som har lagt oppgaven til det selvstendige rettssubjektet, som regel det departementet som organet administrativt hører inn under, som er klageinstans.

20.2.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår at forvaltningsloven oppstiller en normalordning for hvilket organ som er klageinstans i statsforvaltningen, og som skal gjelde når ikke annet er fastsatt i den aktuelle sektorloven. Utvalget vurderer i punkt 24.6.5 tre ulike modeller. En modell hvor forvaltningsloven utpeker et bestemt forvaltningsorgan som klageinstans, er etter utvalgets syn ikke aktuell for klagereglene sett under ett. Utvalget viser videre til at en normalordning med klagenemnder kan føre til praktiske utfordringer, påvirke rekkevidden av forvaltningens kontroll- og instruksjonsmyndighet og generelt vil være dyrere enn klagebehandling i overordnet forvaltningsorgan. Etter utvalgets syn bør normalordningen i statsforvaltningen fortsatt være at en klage behandles av nærmest overordnede forvaltningsorgan. Denne ordningen er innarbeidet og har fungert i mange år, og et slikt hierarkisk system bidrar etter utvalgets syn til effektiv intern styring og kontroll.

Utvalget mener at klagereglene bør utformes på en måte som sikrer en reell toinstansbehandling når klageinstansen er nærmeste overordnede organ, og peker på at både en organisering av direktorater i sentrale og regionale eller lokale enheter og en funksjonell organisering av direktorater kan reise spørsmål om enhetene som behandler saken i første instans og i klageomgangen, kan anses som to atskilte organer. For å sikre tilstrekkelig avstand mellom sentrale og regionale eller lokale ledd mener utvalget at en slik organisering bør forankres i lov. Når et direktorat fatter vedtak i første instans i en landsomfattende enhet i stedet for i lokalkontorer med hvert sitt geografiske virkeområde, blir det spørsmål om klager kan behandles i en annen landsomfattende enhet innenfor samme direktorat. Når det er en felles overordnet ledelse for de to enhetene, og hvis lederen av klageenheten inngår i en felles ledergruppe i direktoratet som også omfatter ledere for enheter som fatter vedtak i første instans, vil en slik funksjonell organisering etter utvalgets syn ikke tilfredsstille de kravene som bør stilles til en reell toinstansbehandling.

Utvalget peker på at det kan foreligge grunner til å legge klagesaker til en egen klagenemnd, slik som det er gjort i dag på en del områder. Både et ønske om avstand til underinstansen og et behov for å avlaste overordnet organ for klagesaker kan tilsi bruk av egne klagenemnder. I alminnelighet bør valg av løsning for klagesaksbehandling tas på bakgrunn av en helhetsvurdering hvor blant annet saksområdet, muligheten til å legge saksbehandlingen til en klageinstans på direktoratsnivå, graden av forvaltningsskjønn og avstanden mellom underinstansen og den foreslåtte klageinstansen inngår i vurderingen. Bruk av klagenemnder for å frita departementene fra klagesaksbehandling utover det som er tilfellet i dag, bør etter utvalgets syn overveies der det er uhensiktsmessig å delegere førsteinstansbehandlingen under direktoratsnivå.

Når det gjelder klager over vedtak fattet av selvstendige rettssubjekter, fremhever utvalget at spørsmål om klageinstans melder seg i forholdvis få tilfeller. I utgangspunktet bør klageinstansen reguleres i loven som gir hjemmel til å delegere myndighet til et selvstendig rettssubjekt eller i loven som legger myndighet til det selvstendige rettssubjektet. Har et forvaltningsorgan delegert myndighet til private uten at loven angir hvilket organ som er klageinstansen, bør man legge til grunn at det organet som har delegert myndigheten, er klageinstans.

20.2.3 Høringsinstansenes syn

Finansdepartementet, Statens vegvesen, Tolletaten, Vestfold fylkeskommune, Akademikerne, Juristforbundet og NHO støtter utvalgets forslag om videreføring av en hovedmodell hvor klager behandles av nærmeste overordnede forvaltningsorgan. I tillegg uttaler en rekke høringsinstanser, herunder Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Vestland, Kriminalomsorgsdirektoratet, Pasient- og brukerombudene, UDI, Rogaland fylkeskommune og Vestland fylkeskommune, at de i all hovedsak er positive til en generell videreføring av gjeldende klageordning.

Finansdepartementet mener at en videreføring av hovedmodellen vil være det mest ressurseffektive alternativet fordi det medfører at det eksisterende forvaltningsapparatet kan benyttes til klagesaksbehandling. Både Finansdepartementet og Juristforbundet viser til at forslaget vil bidra til å sikre at forbindelsen til overordnet ansvar og instruksjonsmyndighet bevares.

Norges hytteforbund er på sin side uenig med forslaget om å videreføre gjeldende normalordning og mener at alle klageorganer bør være uavhengige av forvaltningshierarkiet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet etterlyser en vurdering av betydningen av sektorkultur og -lojalitet, og viser til at det innenfor en sektor kan være felles verdier og oppfatninger som kan påvirke saksbehandlingen. I det minste kan dette føre til manglende tillit, og i ytterste fall til at man ikke sikrer «riktige, formålstjenlige og rimelige avgjørelser».

Flere høringsinstanser kommenterer utvalgets anbefaling om at klageinstansen bør ha en organisatorisk plassering som gir tilstrekkelig distanse til underinstansen. Blant annet Barneombudet, Statens vegvesen, Vestfold fylkeskommune, Juristforbundet, LO og Norges Bondelag støtter anbefalingen. Juristforbundet fremhever at førsteinstansen og klageinstansen må være organisert som klart atskilte forvaltningsorganer, og at avstanden må være synlig utad for innbyggerne. LO, NHO, Norsk forbund for utviklingshemmede og Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner ønsker at prinsippet om en reell toinstansbehandling skal komme tydelig frem i den nye forvaltningsloven.

Disse instansene uttaler at selv om en funksjonell organisering kan medføre enkelte utfordringer, har det vært et mål å unngå at klagebehandlingen går høyere enn til sentralenheten i fagetaten, slik at departementene kan få rendyrke sin rolle som sekretariat for politisk ledelse. Tolletaten uttaler at lovgiver ikke bør legge unødige føringer for forvaltningens mulighet til å organisere sin virksomhet på en effektiv og fremtidsrettet måte.

Ingen høringsinstanser har hatt innspill til spørsmålet om klageinstans for vedtak fattet av selvstendige rettssubjekter i statsforvaltningen.

20.2.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende normalordning der enkeltvedtak påklages til det nærmeste overordnede organet i statsforvaltningen.

Departementet er enig med utvalget i at det er uaktuelt å utpeke et bestemt forvaltningsorgan, for eksempel departementet eller statsforvalteren, som alminnelig klageorgan. Forvaltningssystemet er for stort, og sakstypene og forvaltningsorganene for ulike til at dette vil kunne være en hensiktsmessig løsning. Dessuten vil en ordning hvor departementene tildeles større ansvar for klagesaksbehandling, stride med målsetningen om å rendyrke departementenes rolle som faglige sekretariater for politisk ledelse.

Gode grunner kan tale for bruk av særskilte klagenemnder på enkelte områder. Kollegiale avgjørelsesprosesser kan sikre et godt grunnlag for klagebehandling, særlig på rettsområder som krever særskilt faglig innsikt eller der særlige rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende. Bruk av klagenemnder kan avlaste overordnede organer, og spesialiserte klageinstanser vil kunne opparbeide seg kompetanse som kan bidra til en effektiv klagesaksbehandling. Utviklingen i EØS-regelverket går dessuten i retning av at medlemsstatene må sørge for at stadig flere avgjørelser treffes av uavhengige forvaltningsorganer (se punkt 3.5.3.6 og Eriksen og Fredriksen, EØS-rettslige rammer for ny forvaltningslov, vedlegg 11 til NOU 2019: 5). Større, felles sekretariater for flere nemnder vil kunne avhjelpe de høye kostnadene forbundet med klagesaksbehandling i små nemnder.

Departementet har likevel blitt stående ved at klage til nærmeste overordnet organ bør være lovens normalordning når ikke annet fremgår av særregler. Denne ordningen er godt innarbeidet i forvaltningen og kjent blant befolkningen for øvrig. Videreføring av gjeldende rett på dette punktet forutsetter ikke en etablering av nye fagmiljøer eller andre store endringer i dagens klagesystem og vil dermed også være den mest ressurseffektive løsningen. Bruk av overordnet organ som klageinstans legger videre til rette for effektiv etatsstyring og kontroll. I tråd med begrunnelsen for klagebehandling for øvrig får overordnet organ også innblikk i hvordan underordnede instanser behandler saker, noe som igjen kan bidra til strategisk utvikling av rettsområdet, for eksempel gjennom nye generelle instrukser.

Departementet er enig med utvalget i at klage til overordnet organ forutsetter at klageinstansen må være et annet forvaltningsorgan enn førsteinstansen.

Både en struktur hvor saksbehandlingen i første instans og klagesaksbehandlingen foretas av henholdsvis en lokal eller regional enhet og en sentral enhet i et direktorat, og en funksjonell organisering hvor forskjellige landsomfattende organer innenfor ett direktorat har ansvar for oppgavene til henholdsvis førsteinstans og klageinstans, kan reise spørsmål opp mot prinsippet om behandling av overordnet organ. Etter at utvalget avga sin utredning, har spørsmålet om klagesaksbehandlingen etter offentleglova i direktorater med funksjonell organisering også vært vurdert av Sivilombudet, se SOM-2022-5127 (Tolletaten), SOM-2022-5129 (Statens vegvesen), SOM-2022-5130 (Mattilsynet), SOM-2022-5131 (Arbeidstilsynet) og SOM-2022-5132 (Fiskeridirektoratet). Departementet viser til utvalgets drøftelse av dette spørsmålet i NOU 2019: 5 punkt 24.6.5.2 og legger til grunn at en organisering av klagesaksbehandlingen som ikke reelt sett innebærer at klagen behandes av et organ som er atskilt fra førsteinstansen og som dermed ikke kan anses som et overordnet organ i lovens forstand, må forankres særskilt. Også i tilfeller hvor det er tvil om organiseringen innebærer en reell toinstansbehandling, bør organiseringen forankres særskilt.

Departementet viser til at ingen høringsinstanser uttaler seg om klageinstans for vedtak fattet av selvstendige rettssubjekter i staten. I utgangspunktet bør loven som legger myndighet eller gir hjemmel til å legge myndighet til det selvstendige rettssubjektet, også regulere hvilket organ som skal være klageinstans. Dersom klageinstansen ikke er særregulert, vil det være naturlig å legge til grunn at det er organet som har lagt myndigheten til rettssubjektet. Dette vil normalt være det departementet som organet administrativt hører inn under.

Se lovforslaget § 62 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

20.3 Klageinstans for klage over kommunale og fylkeskommunale vedtak

20.3.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven oppstiller forskjellige klageinstanser for kommunale vedtak avhengig av grunnlaget for kommunens myndighet til å fatte vedtaket.

I utgangspunktet er kommunestyret eller fylkestinget klageinstans for enkeltvedtak fattet av et forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd. Kommunestyret eller fylkestinget kan delegere oppgaven til formannskapet eller fylkesutvalget eller legge den til én eller flere særskilte klagenemnder.

Klageinstans for vedtak fattet av ulike typer interkommunale samarbeid er noe ulikt regulert. Ved vertskommunesamarbeid må det skilles mellom administrativt vertskommunesamarbeid og vertskommunesamarbeid med en felles, folkevalgt nemnd. For vedtak fattet i et administrativt vertskommunesamarbeid, er klageinstansen den kommunen som har delegert myndigheten, jf. kommuneloven § 20-5. Fattes vedtaket av en felles, folkevalgt nemnd, er klageinstansen en særskilt klagenemnd opprettet for fellesnemndas vedtak, jf. kommuneloven § 20-6. Hvis et selvstendig rettssubjekt har fått myndighet overført fra en kommune, følger det av forvaltningsloven § 28 andre ledd andre punktum at klageinstansen er én eller flere særskilte klagenemnder som det øverste organet i rettssubjektet har oppnevnt. For vedtak fattet av det øverste organet i rettssubjektet, vil departementet være klageinstans, se § 28 andre ledd tredje punktum. Dette gjelder så langt noe annet ikke fastsettes i eller i medhold av særlov.

For enkeltvedtak som er fattet av kommunestyret eller fylkestinget, er departementet klageinstans, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd tredje punktum. Når kommunen fatter et vedtak etter myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan, er det delegerende organet klageinstans, jf. § 28 andre ledd fjerde punktum. I tillegg følger det i mange tilfeller av særlovgivningen at statsforvalteren eller en annen statlig myndighet er klageinstans for kommunale vedtak. Statsforvalteren er også klageinstans når en kommunal klageinstans avviser en klage, jf. § 28 tredje ledd tredje punktum.

20.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende ordning for klage over vedtak i kommunalforvaltningen som behandles etter en intern klageordning, det vil si at kommunestyret eller fylkestinget er klageinstans, med mindre de har besluttet at klager skal behandles av formannskapet eller fylkesutvalget eller en særskilt klagenemnd. Utvalget viser samtidig til at det kan anføres gode grunner for at klageinstansen i de fleste kommunene bør være en egen klagenemnd. Slike klagenemnder vil imidlertid kunne innebære betydelige kostnader for små kommuner, og det vil kunne by på utfordringer å sikre nødvendig juridisk og annen fagkompetanse. Disse hensynene tilsier at kommunale klagenemnder ikke bør fastsettes som en alminnelig og ufravikelig ordning. Videre er det etter utvalgets syn ikke naturlig at en kommunal klagenemnd er klageinstans for vedtak fattet av kommunestyret eller fylkestinget. Utvalget kan heller ikke se at det foreligger tilstrekkelig grunn til å åpne for interkommunale klagenemnder utenom vertskommunesamarbeid.

Når det gjelder statlig overprøving av kommunale vedtak, fremhever utvalgets medlemmer Halvorsen og Selle at når myndighet på et område er lagt til kommunen i lov, tilsier både hensynet til det kommunale selvstyret, styringshensyn og det finansielle ansvarsprinsippet at skjønnsutøvelsen i klagebehandlingen bør ligge til et kommunalt organ i stedet for et statlig organ. Disse medlemmene viser videre til at kommunen, i tråd med nærhetsprinsippet, er nærmest til å foreta avveininger mellom interessene til kommunens ulike innbyggere. Unntak fra kommunal klagebehandling bør begrunnes særskilt for den enkelte loven.

Et samlet utvalg finner likevel at en overgang til en alminnelig kommunal klageinstans forutsetter en nærmere gjennomgang av særlovene som hjemler statlige klageinstanser, samt en vurdering av statsforvalterens rolle i forvaltningssystemet. Uansett vil en statlig klageinstans for kommunale vedtak bestå i noen sakstyper, noe som igjen forutsetter en videreføring av visse regler om statlig overprøving av kommunale vedtak. Utvalget foreslår dermed å videreføre gjeldende regler om når en statlig klageinstans prøver kommunale vedtak.

20.3.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som kommenterer overprøving av vedtak i kommunalforvaltningen, uttaler seg om omfanget av statlig overprøving av kommunens vedtak. Dette behandles særskilt i punkt 20.10. Høringsinstansene som uttaler seg om valg av klageinstans, har i hovedsak gitt generelle innspill om kommunens eller statens egnethet som klageinstans for klager over kommunale vedtak.

Flere høringsinstanser gir uttrykk for skepsis til interne klageordninger i kommunene. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap uttrykker bekymring for at slike klageordninger gir for tette bånd mellom vedtaksorganet og klageorganet. Barneombudet påpeker at vedtak ofte kan ha økonomiske konsekvenser for kommunen, og at dette kan tilsi at en utenforstående instans bør ta stilling til klagesaken.

Juristforbundet støtter utvalgets forslag om å videreføre gjeldende regler om klageinstans i kommunalforvaltningen. Forbundet stiller spørsmål ved om kommunene har mulighet til å etablere en kommunal klageinstans som fyller de faglige og rettssikkerhetsmessige krav som det er rimelig å stille til klagesaksbehandling:

«Dette handler både om tilstrekkelig tilgang til nødvendig juridisk og faglig ekspertise i små og mellomstore kommuner, samt vanskelighetene med å etablere en effektiv organisasjon og erfaring med klagebehandlingen når sakstilgangen er liten eller ujevn. En statlig klageinstans vil dessuten i større grad enn en kommunal klageinstans kunne gjennomføre en ensartet praksis overfor innbyggerne i tråd med nasjonale mål og nasjonal politikk.»

Lierne kommune, Nordre Land kommune, Trondheim kommune og KS ønsker en nærmere utredning av kommunale klageordninger som erstatning for statlig klagebehandling over kommunale vedtak. KS uttaler at statlig overprøving av kommunale vedtak er «en vesentlig inngripen i det kommunale selvstyret». KS mener at ordningen «innebærer at kommunen som har det økonomiske ansvaret ikke er den som har endelig kompetanse til å treffe vedtak, og at viktige beslutninger for kommunen blir avgjort på saksbehandlingsnivå i statlige etater og fylkesmannsembeter». Dette medfører at kommunene settes i dårligere stand til å utføre sitt samfunnsoppdrag.

20.3.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering i NOU 2019: 5 punkt 24.6.5.3 og 24.6.5.4, og støtter forslaget om i det vesentlige å videreføre gjeldende regler om klage over vedtak i kommunalforvaltningen.

Når vedtak som er fattet av kommuner behandles av kommunestyret eller fylkestinget etter reglene om intern klagebehandling, får disse organene gjennom klagesaksbehandlingen et viktig innblikk i regelverket og mulighet til å føre internkontroll av førsteinstansens avgjørelser. Kommunestyrets og fylkestingets hovedfunksjon er likevel å være fora for politisk meningsbrytning. Organene er i liten grad innrettet mot enkeltsaksbehandling, både på grunn av deres størrelse og øvrige saksmengde. I tillegg kan det oppstå habilitetsutfordringer ved intern klagesaksbehandling på bakgrunn av at kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer ofte velges som medlemmer av faste utvalg som fatter vedtak i første instans, jf. kommuneloven § 11-10 tredje ledd. De samme utfordringene vil gjøre seg gjeldende når formannskapet eller fylkesutvalget er klageinstans.

Betenkelighetene ved at kommunens politiske organer fungerer som klageinstans, taler for økt bruk av kommunale klageutvalg. Klageutvalg kan sammensettes med større avstand til politiske organer og med faglige ressurser som gir et bedre grunnlag for å treffe avgjørelser. Departementet er enig med utvalget i at det foreligger gode grunner for at klageinstansen i de fleste kommunene bør være et eget klageutvalg.

Departementet ser likevel, i likhet med utvalget og flere høringsinstanser, at tilgangen til både økonomiske og juridiske ressurser vil kunne gjøre det vanskelig i noen kommuner å opprette og opprettholde egne klageutvalg som tilfredsstiller de rettssikkerhetsmessige kravene som må stilles til saksbehandlingen i et slikt organ.

Departementet er derfor enig med utvalget i at kommunale klageutvalg ikke bør fastsettes som en alminnelig og ufravikelig ordning for intern klagebehandling i kommunen. Etter departementets syn bør gjeldende ordning, hvor alternative løsninger for klagebehandling av kommunale vedtak likestilles, videreføres. Klageinstansen kan etter dette forslaget være kommunestyret eller fylkestinget eller, når det er bestemt, et særskilt klageutvalg, formannskapet eller fylkesutvalget.

Departementet slutter seg også til utvalgets vurderinger når det gjelder hvorvidt statlige klageinstanser fortsatt bør kunne være klageinstanser for kommunale vedtak. Når lovgiver har lagt avgjørelsesmyndighet i første instans til et kommunalt nivå, skyldes det gjerne at vedtaksmyndigheten bør ligge nær til og kunne tilpasses lokale forhold. Dette, sammen med hensynet til det lokale selvstyret forankret både i kommuneloven kapittel 2, Grunnloven § 49 andre ledd og det europeiske charteret om lokalt selvstyre, kan tale for at eksisterende statlige klageinstanser for kommunale vedtak bør erstattes med kommunale klageinstanser.

Departementet er imidlertid enig med utvalget i at en eventuell overgang til alminnelig kommunale klageinstanser forutsetter en nærmere vurdering av både særlovgivningen, statsforvalterens rolle og muligheter for å etablere kommunale klageinstanser som fyller de faglige og rettssikkerhetsmessige krav til klagesaksbehandling.

Departementet legger videre til grunn at ordningen med statlige klageinstanser uansett vil bestå på flere områder, og foreslår en videreføring av gjeldende ordning med statlig klageinstans når enkeltvedtak er fattet av kommunestyret eller fylkestinget, når kommunen fatter et vedtak etter myndighet delegert fra et statlig forvaltningsorgan, og når det ellers er særskilt bestemt i særlovgivningen. I tråd med vurderingene i Prop. 107 L (2023–2024) Endringer i sektorlovgivningen for å sikre at oppgaver til kommuner tildeles i lover og forskrifter antar departementet at delegering fra statlige forvaltningsorganer kun vil være aktuelt i et begrenset antall saker i tiden fremover, slik at dette sjeldnere vil være et grunnlag for statlig klagebehandling.

Departementet foreslår å videreføre reglene i forvaltningsloven § 28 andre ledd om klageinstans for vedtak fattet av selvstendige rettssubjekter som er gitt myndighet fra kommunen.

Se lovforslaget § 62 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

20.4 Hvilke avgjørelser bør kunne påklages?

20.4.1 Gjeldende rett

Klageretten etter forvaltningsloven § 28 første ledd gjelder «enkeltvedtak». I tillegg gir loven klagerett over enkelte andre avgjørelser, uavhengig av om de er enkeltvedtak eller ikke, se forvaltningsloven §§ 14, 15, 21 og 51. Det er ikke klagerett over andre avgjørelser enn disse med mindre en klagerett følger av sektorlovgivningen.

Gjeldende klageordning gir klagerett i én instans, jf. § 28 tredje ledd. Det er som regel ikke adgang til å klage over klageinstansens vedtak. Bringes saken videre til et organ som er overordnet klageinstansen, må det skje etter reglene om omgjøring. Etter en lovendring i 2003 kan likevel klageinstansens avgjørelse om å avvise en klage som hovedregel påklages videre. Dette gjelder ikke når også underinstansen har avvist klagen, når underinstansen har prøvd avvisningsspørsmålet og kommet til at vilkårene for realitetsbehandling er til stede, når Kongen vil være klageinstans, eller når klagen er avvist av en uavhengig klagenemnd.

20.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen punkt 24.7 å videreføre hovedregelen om klagerett over enkeltvedtak. Andre avgjørelser bør bare kunne påklages der forvaltningsloven eller annen lovgivning uttrykkelig åpner for det.

Utvalget foreslår også en videreføring av gjeldende regler om klagerett i én instans. Dette betyr at klageinstansens vedtak i klagesak fortsatt ikke vil kunne påklages videre. Regelen foreslås videreført også når det gjelder avgjørelser i klagesaken som er truffet på nye rettslige eller faktiske grunnlag, selv om saken i klagerunden blir avgjort på et grunnlag som bare er vurdert av én instans.

I noen tilfeller fatter en klageinstans nytt vedtak etter at klageinstansens opprinnelige vedtak i en klagesak er kjent ugyldig av domstolene eller kritisert av Sivilombudet. Utvalget mener at det nye vedtaket i disse tilfellene ikke skal kunne påklages, og at det i stedet bør anses som en integrert del av klagesaken.

Utvalget går ikke inn for å videreføre en klagerett over klageinstansens vedtak om å avvise en klage. Hensynet til klageren kan etter utvalgets syn bli ivaretatt av andre mekanismer. Utvalget foreslår å fremheve noe klarere i lovteksten at underinstansen skal ta stilling til om vilkårene for å klage foreligger, og eventuelt avvise klagen.

20.4.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg om hvorvidt adgangen til å klage over enkeltvedtak, men ikke andre avgjørelser, bør videreføres. Helseklage støtter utvalgets forslag om å videreføre hovedregelen om klage over enkeltvedtak. Enkelte høringsinstanser, herunder NOAH og Norges hytteforbund, påpeker at avgrensningen til enkeltvedtak gjør at det ikke er klagerett i visse viktige sakstyper. Ingen av høringsinstansene har innspill til forslaget om å videreføre hovedregelen om klagerett i én instans.

NAV er enig med utvalget i at et nytt vedtak etter behandling av domstolene eller Sivilombudsmannen ikke bør kunne påklages, men heller bør anses som en integrert del av klagesaken.

Sivilombudsmannen har flere innvendinger til forslaget om at nye vedtak i saker som ombudsmannen har kritisert, ikke kan påklages. Det vises til at ombudsmannens uttalelser ikke er rettslig bindende, og til at ombudsmannen ikke behøver å ta stilling til om et vedtak er ugyldig. Ofte vil ombudsmannen heller be forvaltningen vurderer saken på nytt. Forvaltningsorganet må da ta stilling til hvilke konsekvenser de påpekte manglene skal ha, herunder om vedtaket skal omgjøres. Når omgjøring vil være til skade for en part, må det også vurderes om organet har adgang til å omgjøre. Det kan uansett oppstå tvil om et omgjøringsvedtak må anses som en direkte følge av ombudsmannens behandling. Blant annet av disse grunnene mener ombudsmannen at det ikke er like naturlig å se på den nye avgjørelsen fra forvaltningsorganet som en integrert del av klagesaken i tilfeller hvor saken har vært behandlet hos ombudsmannen, som i tilfeller hvor domstolene har kjent forvaltningens vedtak ugyldig.

Høringsinstansene er delt når det gjelder utvalgets forslag om å ikke videreføre en klagerett over klageinstansens avvisningsavgjørelse. Finansdepartementet, Barneombudet, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Vestland, Helseklage, Helsetilsynet, Tolletaten, Statens sivilrettsforvaltning, Statens vegvesen og Juristforbundet støtter forslaget. Flere av disse høringsinstansene viser til at det foreligger andre mekanismer, for eksempel adgangen til å klage til Sivilombudsmannen eller til å anmode om omgjøring av vedtaket, som kan tas i bruk når klageinstansen avviser et vedtak. Utvalgets forslag om å fremheve underinstansens plikt til å ta stilling til om vilkårene for klage foreligger i lovteksten, vil etter flere høringsinstansers syn i større grad sikre en tilstrekkelig vurdering av avvisningsspørsmålet.

Finansdepartementet uttaler at klageretten over avvisninger ikke bør være mer vidtrekkende enn klageretten over realitetsavgjørelser. Fylkesmannen i Vestland uttaler at det er prinsipielt uheldig at en overordnet instans som etter systemet ellers i forvaltningsloven ikke skal vurdere enkeltsaker, skal måtte vurdere klager over avvisninger, slik systemet er etter dagens forvaltningslov. Juristforbundet viser til at «hensynet til parter og andre berørte ikke entydig trekker i retning av utvidet klagerett» i avvisningssaker. Det som er til fordel for én part, kan være til ulempe for en annen.

Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Trøndelag og Pasient- og brukerombudene mener at retten til å klage over klageinstansens avvisningsavgjørelser bør videreføres. Pasient- og brukerombudene påpeker at partene ikke har anledning til å imøtegå en avvisning i klageinstansen. Både Fylkesmannen i Oslo og Viken og Fylkesmannen i Rogaland mener at forslaget vil kunne svekke innbyggernes rettssikkerhet. Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Trøndelag fremhever også at spørsmålene som oppstår i en avvisningssak kan være tvilsomme, noe som kan tale for en videreføring av klageretten.

20.4.4 Departementets vurderinger

20.4.4.1 Klagerett over klageinstansens realitetsavgjørelse

De særlige saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak, skal ivareta hensynet til private parters rettssikkerhet ved konkrete avgjørelser som er bestemmende for deres rettsstilling. Reglene skal samtidig legge til rette for en effektiv forvaltning gjennom hensiktsmessige avgrensninger av gjenstanden for saksbehandlingsarbeid, se punkt 14.4.1. Departementet mener på denne bakgrunnen at skillet mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser bør videreføres også når det gjelder retten til å klage, slik at det kun kan klages over enkeltvedtak med mindre noe annet er fastsatt særskilt.

Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre klagerett i én instans. Det vises til utvalgets begrunnelse for forslaget i NOU 2019: 5 punkt 24.7, og til at det ikke har kommet høringsinnspill som taler imot en videreføring av gjeldende rett på dette punktet. Klagerett i én instans vil, på samme måte som i dag, også gjelde når klageinstansen har bygd på nytt faktum eller avgjort saken på et annet rettslig grunnlag.

Når klageinstansen fatter et nytt vedtak etter at klageinstansens opprinnelige vedtak i en klagesak er kjent ugyldig av domstolene eller kritisert av Sivilombudet, kan en rett til å klage over det nye vedtaket etter omstendighetene følge av de alminnelige reglene om omgjøring og ugyldighet, se punkt 22.7.4 og punkt 23.5.4.

Se lovforslaget § 61 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

20.4.4.2 Klagerett over klageinstansens avvisningsavgjørelse

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om ikke å videreføre en rett til å klage over klageinstansens avvisningsavgjørelse. Etter departementets syn fremkommer denne løsningen tilstrekkelig klart av hovedregelen i lovforslaget § 61 tredje ledd.

Departementet mener at det er viktig å holde fast ved en klageordning hvor vedtak kun prøves i to instanser. Denne ordningen gjelder i dag ved klager over realitetsavgjørelser, også når klageinstansen legger nye faktiske forhold til grunn eller avgjør saken på et annet rettslig grunnlag enn førsteinstansen. Løsningen sikrer etter departementets syn en tilstrekkelig balanse mellom effektivitet og rettssikkerhet. Hensynene som begrunner klagerett i kun én instans, gjør seg etter departementets syn også gjeldende ved avvisningsavgjørelser. Det er imidlertid viktig at også førsteinstansen tar stilling til avvisningsspørsmålet, se lovforslaget § 67 første ledd.

Lovendringen vil ikke føre til at en klager står uten muligheter til å få prøvd spørsmålet dersom vedkommende mener at klageinstansen har avvist klagen med urette. Klageren vil fortsatt kunne anmode klageinstansen eller et overordnet forvaltningsorgan om å omgjøre avvisningsavgjørelsen, eller bringe spørsmålet inn for Sivilombudet eller domstolene.

20.5 Hvem bør ha klagerett?

20.5.1 Gjeldende rett

Det følger av forvaltningsloven § 28 første ledd at «en part eller annen med rettslig klageinteresse» har klagerett. Bestemmelsen er utformet etter mønster av den nå opphevede tvistemålslovens bestemmelse om hvem som kan reise en sivil sak for domstolene, se lov 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten for tvistemål § 54 og Ot.prp. nr. 38 (1964–65) side 99. Søksmålsvilkårene for sivile saker er senere blitt omformulert i tvisteloven §§ 1-3 og 1-4, og forvaltningslovens regler om rettslig klageinteresse tolkes i lys av disse bestemmelsene.

Den som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, er part i saken med rett til å klage over vedtaket, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd, jf. § 2 første ledd bokstav e. Også andre med «rettslig klageinteresse» har klagerett etter § 28 første ledd. Bestemmelsen har betydning både for private parter og organisasjoner som er berørt av vedtaket. Hvorvidt en organisasjon har «rettslig klageinteresse» beror på en helhetsvurdering av blant annet organisasjonens formål, virkeområde, struktur og representativitet.

Ved vedtak om fordeling av en ressurs som er begrenset på forhånd, vil i utgangspunktet alle som konkurrerer om det samme godet, ha klagerett. For en del slike saker er imidlertid klageretten avskåret i egne lovbestemmelser, se for eksempel forvaltningsloven § 3 andre ledd for tilsettingsvedtak, adopsjonsloven § 36 og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7 tredje ledd.

Forvaltningsloven regulerer ikke forvaltningsorganers klagerett uttrykkelig. Når et forvaltningsorgan har samme interesse eller stilling i en sak som en privat part kan ha, har forvaltningsorganet rettigheter på lik linje med private rettssubjekter, jf. forvaltningsloven § 2 fjerde ledd. Enkelte bestemmelser i særlovgivningen gir offentlige organer en særskilt klagerett, se for eksempel plan- og bygningsloven § 1-9 tredje ledd og friluftsloven § 22 tredje ledd.

20.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen punkt 24.8 at den nye loven klart skal gi uttrykk for at partene har en ubetinget klagerett. I tillegg bør vedtaket kunne påklages av andre privatpersoner, foreninger eller stiftelser som i vesentlig grad berøres av avgjørelsen. Hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser tilsier etter utvalgets syn at klageadgangen bør være minst like vid som søksmålsadgangen.

Utvalget foreslår en ordlyd med kriterier som i større grad enn dagens ordlyd samsvarer med vilkårene for rettslig interesse etter tvisteloven. Det er imidlertid ikke foreslått å innta et vilkår om at klageren må ha et reelt behov for å få saken avgjort, slik det i dag er etter tvisteloven § 1-3 andre ledd. Utvalget legger til grunn at reglene om klagefrist stort sett vil sikre at en part som klager, har en aktuell interesse i saken.

Utvalget foreslår ingen alminnelige unntak fra retten til å klage over vedtak om fordeling av begrensede ressurser. Et slikt unntak ville utgjøre et vesentlig innhogg i klageordningen for den som mener å være forbigått, og det ville redusere kontrollen med offentlige myndigheters fordeling av goder. Utvalget mener at slike unntak hører bedre hjemme i særlovgivningen, og gir enkelte anbefalinger om hvordan slike særregler best kan utformes, se NOU 2019: 5 punkt 24.8.4.

Offentlige organers klagerett bør etter utvalgets syn fortsatt reguleres konkret på det aktuelle saksområdet ved behov. Slike organer bør imidlertid fortsatt ha en klagerett når et vedtak berører organet på samme måte som en privatperson med klagerett ville ha blitt påvirket av et tilsvarende vedtak.

20.5.3 Høringsinstansenes syn

20.5.3.1 Klagerett for parter og andre som i vesentlig grad berøres av vedtaket

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om utvalgets forslag om å utforme bestemmelsen om hvem som har klagerett etter modell av tvisteloven §§ 1-3 og 1-4, er positive. Dette gjelder blant annet Forsvarsdepartementet, Barneombudet, Domstoladministrasjonen, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag, Politiets utlendingsenhet og Juristforbundet. Juristforbundet oppfatter den foreslåtte ordlyden som «lettere tilgjengelig og dermed mer brukervennlig enn gjeldende bestemmelse».

Barneombudet støtter at sakens parter skal ha en ubetinget klagerett uten krav om et «reelt behov» for å få klagesaken avgjort. Ombudet mener at det vil være vanskelig å ta stilling til om et slikt behov foreligger. Videre uttrykker ombudet bekymring for at førsteinstansens eventuelle vurderinger vil kunne gi et mangelfullt eller feil inntrykk av behovet.

Flere høringsinstanser har innspill til forslaget om retten til å klage for «andre som i vesentlig grad berøres av vedtaket». Av disse er blant annet Øst politidistrikt positiv til forslaget. Politidistriktet mener at en klagerett for andre enn sakens parter bidrar til å ivareta andre private og allmenne interesser som ellers kunne ha blitt skadelidende, og til å styrke klageordningen som kontrollmekanisme.

Det er uenighet blant høringsinstansene om klagerett for «andre som i vesentlig grad berøres av vedtaket», vil føre til en heving eller senkning av terskelen for klagerett, både sammenlignet med tvistelovens vilkår og dagens rettstilstand. Enkelte høringsinstanser oppfatter bestemmelsen som snevrere enn søksmålsadgangen etter tvisteloven og påpeker at dette kan være uheldig. Sivilombudsmannen mener at forarbeidene bør presisere at forslaget ikke innebærer en innsnevring av kretsen som har klagerett. Oslo politidistrikt opplever på sin side at utvalget legger opp til en utvidelse av kretsen som har klagerett. Barneombudet «er bekymret for at terskelen vil tolkes svært ulikt av klageinstanser […] fordi det kanskje ikke angis tilstrekkelig med momenter for hva som skal vektlegges i denne vurderingen». Søksmålsvilkårene i sivilprosessen er ukjente for mange i forvaltningen, slik at en henvisning i forarbeidene til tvistelovens regler etter ombudets syn ikke gir tilstrekkelig veiledning.

20.5.3.2 Klagerett for foreninger og stiftelser

Høringsinstansene er delt når det gjelder utvalgets forslag til bestemmelse om klagerett for foreninger og stiftelser.

Den Norske Turistforening, Friluftsrådendes Landsforbund, Naturvernforbundet, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norsk Friluftsliv og Sabima uttaler i en felles høringsuttalelse at de er glade for at det i lovforslaget står klart og tydelig at en forening eller stiftelse har klagerett hvis vedtaket ligger innenfor dens formål eller naturlige virkeområde. Også NOAS støtter utvalgets forslag.

Flere instanser, herunder Oslo politidistrikt og NVE, etterlyser en presisering av hvor løs eller fast en organisasjon må være for at organisasjonen skal ha klagerett, herunder om det stilles særskilte krav til medlemslister, og om ad-hoc støttegrupper eller grupper som kun finnes på sosiale medier, skal kunne klage.

Andre høringsinstanser, herunder Brønnøysundregistrene, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, UDI og UNE, uttrykker bekymring for at klageretten for stiftelser og foreninger etter den foreslåtte ordlyden er for vid. UDI oppfatter at forslaget er særlig ment for tilfeller hvor organisasjonene og parten har motstående interesser, eller tilfeller hvor privatpersoner ikke har eller ønsker å bruke sin klagerett. Dette mener direktoratet bør presiseres i loven eller i forarbeidene.

UNE mener at utvalgets forslag om å lovfeste en klagerett for foreninger og stiftelser kan reise vanskelige avgrensningsspørsmål og uttaler:

«Bestemmelsen bør […] presiseres, f.eks. slik at den vil gjelde tilfeller uten en privat part eller uten at saken berører sensitive personopplysninger, eller at den private parten må gi samtykke til at organisasjonen intervenerer […] Det bør også ses nærmere på det reelle behovet for en klagerett ved siden av dagens mulighet til å være fullmektig for parten, få innsyn i saksdokumenter og/eller uttale seg i saken. I noen tilfeller vil dessuten forvaltningen ha en plikt til å innhente andres syn.»

Brønnøysundregistrene kan ikke se at det er behov for å gi en videre krets klagerett enn de som har søksmålsadgang etter tvisteloven. Etter Fylkesmannen i Innlandets syn bør bestemmelsen inneholde en avgrensning som gjør at enkeltvedtak som angår personlige forhold, ikke kan påklages av en forening eller stiftelse. Dersom foreninger og stiftelser likevel skal ha klagerett i saker som angår personlige forhold, mener Fylkesmannen i Vestfold og Telemark at det bør forutsette samtykke fra den som vedtaket retter seg mot. Fylkesmannen i Oslo og Viken mener at det bør stilles som vilkår at foreninger og stiftelser har et «reelt behov» for å klage. Et slikt vilkår vil sikre at foreninger har en aktuell interesse i saken og vil i større grad beskytte parter mot overraskende ugunstige vedtak på bakgrunn av klager fra organisasjoner i tidsperioden mellom utløpet av partens klagefrist på tre uker og den absolutte klagefristen på tre måneder.

20.5.3.3 Klagerett i andre særlige tilfeller

Ingen av høringsinstansene uttaler seg om forslaget om ikke å lovfeste et unntak fra klageretten når flere konkurrere om et gode. Det samme gjelder forslaget om ikke å lovfeste en klagerett for offentlige organer.

Enkelte høringsinstanser ber departementet vurdere en særlig regulering av barns klagerettigheter. Rettspolitisk forening «savner […] en konkret vurdering av barns adgang til å klage i saker hvor foreldrene er part, og hvor barnet åpenbart berøres av vedtaket». Forandringsfabrikken ønsker en egen klageordning for barn og viser til FNs barnekonvensjon og generell kommentar nr. 12 punkt 47 hvor det fremgår at barn skal ha tilgang til anke- og klageprosedyrer som gir oppreisning når barns rett til å bli hørt ikke er respektert i rettslige eller administrative prosesser etter konvensjonen artikkel 12 nr. 2.

20.5.4 Departementets vurderinger

20.5.4.1 Klagerett for parter og andre som i vesentlig grad berøres av vedtaket

Departementet foreslår, i likhet med utvalget og flere høringsinstanser, å utforme bestemmelsen om klagerett med vilkår som i større grad enn dagens regel er basert på tvistelovens modell. Forslaget er verken ment å innsnevre eller utvide kretsen av klageberettigede sammenlignet med gjeldende forvaltningslov. Forslaget viderefører altså gjeldende regler om klagerett, men med en utforming som er ment å gi tydeligere uttrykk for vurderingstemaet.

Departementet er enig med både utvalget og høringsinstansene som mener at parters ubetingede klagerett bør videreføres. Det bør ikke kreves at parter har et «reelt behov» for å få klagesaken avgjort. Parter som klager vil gjennomgående ha et slikt behov, og det vil i tillegg kunne være unødvendig ressurskrevende å vurdere om vilkåret er oppfylt i den enkelte klagesak. Det er departementets syn at klagefristene i tilstrekkelig grad sikrer at partene har et reelt behov for å få avgjort saken.

Klageretten gjelder selve vedtaket, og det vil dermed som den klare hovedregel ikke foreligge rett til å klage dersom vedtaket fullt ut er i samsvar med det parten har søkt om, selv om parten skulle være uenig med forvaltningens begrunnelse eller saksbehandling.

Departementet mener at det er behov for at også andre enn sakens opprinnelige parter kan ha en klagerett. En part vil i utgangspunktet ikke ha et insentiv til å opplyse om forhold som kan være til dens ugunst. Klageretten for andre enn sakens opprinnelige parter kan blant annet sikre at berørte som er blitt oppmerksomme på prosessen først etter at vedtak i første instans er fattet, har mulighet til å få saken prøvd på nytt. Den bidrar dermed til mer rettssikre og riktige avgjørelser.

Videre vil alle som har en rettslig interesse i å få avgjort om et forvaltningsvedtak er gyldig, kunne få spørsmålet prøvd for domstolene. Det er både økonomisk og tidsmessig mest effektivt om disse sakene først kan overprøves innenfor rammene av forvaltningens klagesystem.

En klagerett for flere enn sakens opprinnelige parter kan være en ulempe for partene, både fordi det kan skape usikkerhet om vedtakets endelige utfall og fordi det i noen tilfeller vil ende med et vedtak i klageinstansen som er til ugunst for dem. Disse argumentene kan imidlertid etter departementets syn ikke være avgjørende.

Departementet støtter på denne bakgrunnen utvalgets forslag om at «andre som i vesentlig grad berøres av vedtaket», bør ha klagerett. Det bør heller ikke her stilles et krav om at den som berøres av vedtaket, har et «reelt behov» for å få saken avgjort. Hvor aktuell saken er, vil imidlertid kunne spille inn i vurderingen av om personen «vesentlig berøres» av avgjørelsen.

Er vedtaket av personlig karakter, vil det sjelden være rom for at andre enn den opprinnelige parten vesentlig berøres av avgjørelsen. Departementet foreslår en presisering i bestemmelsens ordlyd som reflekterer dette.

Barn har i utgangspunktet adgang til å klage på lik linje med andre, se punkt 17.4 om barns prosessuelle rettigheter.

Se lovforslaget § 61 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

20.5.4.2 Klagerett for foreninger og stiftelser

Departementet støtter utvalget i at organisasjoner, som i dag, bør ha en viss rett til å klage på vedtak som gjelder spørsmål som ligger innenfor deres naturlige virkeområde og formål. Organisasjoners klagerett er på mange områder avgjørende for å ivareta viktige interesser som ikke naturlig kan ivaretas av enkeltpersoner, blant annet i saker som gjelder miljø og naturvern.

Departementet er enig med innspillene til blant annet Brønnøysundregistrene, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Trøndelag, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark og UNE om at utvalgets forslag til ordlyd kan føre til en utilsiktet utvidelse av organisasjoners klagerett på rettsområder som gjelder personlige forhold. Departementet kan ikke se at hensynet til sakens opplysning eller allmennheten kan begrunne en slik utvidelse. En organisasjon bør i utgangspunktet ikke ha en rett til å klage i saker som utelukkende gjelder rettsstillingen til et enkeltmedlem eller annen privat person. En selvstendig klagerett for organisasjoner i saker av særlig personlig karakter vil kunne være prosessdrivende og belastende for private parter som ønsker å legge en forvaltningssak bak seg. Departementet foreslår at det presiseres i loven at også klageretten for organisasjoner avskjæres dersom saken berører rettigheter av så personlig karakter at det er urimelig at saken påklages av andre enn en part. Dette må anses å være en videreføring av gjeldende rett. Dersom det på bestemte saksområder er behov for mer presise regler om organisasjoners klagerett som enten gir en videre eller snevrere klagerett enn det som følger av forslaget her, vil det kunne fastsettes i sektorlovgivningen.

Se lovforslaget § 61 første ledd bokstav c og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

20.5.4.3 Klagerett i andre særlige tilfeller

Departementet er enig med utvalget i at det ikke er naturlig å lovfeste en klagerett for offentlige organer eller et generelt unntak fra klageretten når flere konkurrerer om samme gode. Som i dag vil klagerett i disse tilfellene måtte vurderes etter forvaltningslovens vanlige klageregler.

I utgangspunktet vil de fleste som ikke har vunnet frem i en sak hvor flere konkurrerer om begrensede ressurser, ha en rett til å klage over et vedtak med mindre klageretten er avskåret i særlovgivningen. Departementet støtter også utvalgets anbefalinger om utforming av særregler og praktisering av klagerett på rettsområder hvor det ofte foreligger konkurrerende parter. Det vises til utvalgets vurderinger i utredningen punkt 24.8.4.

Offentlige organer bør etter departementets syn, som i dag, i utgangspunktet kun ha rett til å klage når organet har samme interesse eller stilling i en sak som en privat part kan ha. På områder hvor enkelte offentlige organer er særlig berørt av forvaltningsavgjørelser eller andre hensyn tilsier at de bør kunne klage, kan en særskilt klagerett for offentlige organer fastsettes i eller i medhold av lov.

20.6 Klagefrist

20.6.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 29 er klagefristen tre uker regnet fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem til parten. For den som ikke får underretning om vedtaket, begynner fristen å løpe når vedkommende fikk eller burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket. Hvis det er tale om et vedtak som går ut på å gi noen en rettighet, utløper fristen for andre enn den som får rettigheten likevel senest tre måneder etter at vedtaket ble fattet. Blir vedtaket kunngjort offentlig, løper det en tre ukers frist fra kunngjøringstidspunktet. Klageinstansen kan «i særlige tilfeller» forlenge klagefristen før den har utløpt.

Fristen beregnes i tråd med reglene i domstolloven §§ 148 og 149. Dette betyr blant annet at frister som ender på en lørdag, helligdag eller dager som etter lovgivning er likestilt med helligdag, forlenges til den nærmeste følgende virkedag.

En rekke regler i særlovgivningen oppstiller andre klagefrister enn den alminnelige klagefristen etter forvaltningsloven. Disse fristene kan være både kortere og lengre enn den alminnelige fristen. Klagefristen er for eksempel kun 48 timer for visse vedtak fattet i medhold av straffegjennomføringsloven, mens visse vedtak etter arbeidsmarkedsloven og folketrygdloven har en klagefrist på seks uker.

Klagefristen avbrytes ved at klagen er postlagt, levert til forvaltningen direkte eller gjennom en fullmektig eller innsendt gjennom en digital løsning i den grad forvaltningen og regelverket åpner for det, jf. §§ 30 og 15 a andre ledd. Fristen avbrytes også dersom en part som ikke har mottatt en samtidig begrunnelse, ber om det, jf. § 29 tredje ledd, jf. § 24 andre ledd. En ny frist løper da fa begrunnelsen er kommet frem til eller gjort kjent for parten.

Klagen skal i utgangspunktet avvises dersom klagefristen er oversittet, jf. § 33 andre ledd og § 34 første ledd. Forvaltningen kan likevel ta klagen til behandling dersom parten eller partens fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med å klage etterpå, eller dersom «særlige grunner» gjør at det er rimelig å prøve klagen. Dersom ett av disse vilkårene er oppfylt, beror det på et forvaltningsskjønn om klagen skal behandles. I vurderingen skal forvaltningsorganet legge vekt på om vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre enn klageren, jf. § 31 andre ledd.

Klagen kan ikke tas til behandling dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble fattet, jf. § 31 tredje ledd. Bestemmelsens ordlyd tilsier at regelen innebærer en absolutt frist for når en klage kan tas til behandling. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har imidlertid i to uttalelser kommet til at regelen bare gjelder når en klagefrist faktisk er oversittet, slik at en person med klagerett som aldri har blitt orientert om et vedtak, vil kunne ha en klagerett i behold over ett år etter vedtakstidspunktet, se JDLOV-1986-2977 og JDLOV-2000-398.

Et vedtak vil etter omstendighetene fortsatt kunne endres etter reglene om omgjøring, selv om reglene om klagefrist gjør at klageadgangen er avskåret i det enkelte tilfellet.

20.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende regler om klagefrist med en mer pedagogisk utforming av bestemmelsene, se NOU 2019: 5 punkt 24.9. Utvalget foreslår å videreføre regelen om at klagefristen begynner å løpe for en part når underretningen om vedtaket er kommet frem. Utvalget viser til at den alminnelige klagefristen på tre uker er godt innarbeidet. En kortere frist ville gi parten lite tid til å områ seg, og utvalget finner ingen forhold som taler sterkt for en generell utvidelse av klagefristen. Etter utvalgets syn innebærer også gjeldende rett en rimelig avgrensning av når det skal være mulig å behandle en for sent innkommet klage.

Utvalget legger opp til at flere enn de som regnes som part i saken, kan be om å bli underrettet når et vedtak er fattet. Når det sendes underretning om vedtaket til andre enn partene, vil klagefristen for disse, dersom de har klagerett, begynne å løpe tidligere enn etter gjeldende ordning.

Utvalget foreslår å lovfeste en enkel regel om fristberegning i forvaltningsloven heller enn å videreføre henvisningen til reglene om fristberegning i domstolloven §§ 148 og 149.

Etter utvalgets syn bør loven – som i dag – angi hva som skal til for at klagen skal være fremsatt i tide. Utvalget foreslår at klagen er fremsatt i tide hvis den innen utløpet av klagefristen blir postlagt eller sendt til underinstansens digitale postkasse eller på annen foreskrevet elektronisk måte. Elektronisk sending må skje til riktig elektronisk adresse, og forvaltningsorganet bør ha sørget for at klageren umiddelbart får en mottakskvittering. Klagen vil også være fremsatt i tide hvis den er levert direkte til underinstansen innen utløpet av klagefristen.

Utvalget foreslår å videreføre en absolutt klagefrist på ett år, men tar ikke stilling til om ettårsfristen også skal gjelde når klagefristen ikke er oversittet.

20.6.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser støtter utvalgets forslag til utforming av regler om klagefrist. Statens sivilrettsforvaltning og Universitetet i Sørøst-Norge fremhever at forslaget er tydeligere enn gjeldende bestemmelse.

Høringsinstansene er delt om fristens lengde. Oslo politidistrikt mener at fristen på tre uker er godt innarbeidet og som oftest tilstrekkelig. Helseklage og Rettspolitisk forening erfarer på sin side at en frist på tre uker er for kort. Helseklage foreslår at den generelle klagefristen i forvaltningsloven utvides til seks uker. Det vises blant annet til at ulike frister i forvaltningen kan oppleves forvirrende for private parter, at en frist på tre uker kan fremstå som uforholdsmessig kort sammenlignet med saksbehandlingstiden, og at det som hovedregel vil ha svært liten betydning for saksbehandlingen om fristen utvides i saker som ikke får konsekvenser for tredjepersoner. Videre vises det til at korte klagefrister kan føre til lite utfyllende klager og merarbeid hos forvaltningen, og at en lengre frist vil redusere behovet for å vurdere klager etter den skjønnsmessige vurderingen av om klager som har kommet inn etter klagefristen, skal behandles.

NVE, Statens vegvesen, UDI og UNE ber departementet om å klargjøre om ettårsfristen skal forstås som en absolutt klagefrist med vedtakstidspunktet som fristutgangspunkt i tråd med ordlyden, eller om ettårsfristen kun får anvendelse når en klagefrist er oversittet.

Det har ikke kommet innspill til utvalgets forslag om når en klage er fremsatt i tide.

20.6.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre en alminnelig klagefrist på tre uker. En klagefrist på tre uker kan oppleves som kort i enkelte sakstyper. En part må ha tid til å områ seg, innhente eventuelle utfyllende opplysninger for å belyse klagen og i enkelte tilfeller ta kontakt med en advokat eller rettshjelper. Fristen er imidlertid godt innarbeidet og anses tilstrekkelig til å ivareta interessene til både klageren, eventuelle motparter og forvaltningen i mange typer forvaltningssaker. Det er hensiktsmessig for både klageren og forvaltningen å kunne legge saken bak seg etter en viss periode.

Loven inneholder flere mekanismer som kan anvendes i den enkelte saken når en frist på tre uker oppfattes som kort. Som i dag vil det være tilstrekkelig at parten sender inn en kortfattet klage og deretter ved behov ettersender en nærmere begrunnelse innen rimelig tid. Det vil fortsatt være mulig for forvaltningsorganet å treffe særskilte beslutninger om utvidet klagefrist før fristens utløp og å ta klagen til behandling selv om klagefristen er oversittet både når klageren ikke kan lastes, og når særlige grunner gjør det rimelig. Videre kan parten anmode om omgjøring selv om klagefristen er oversittet. Lengre frister i kompliserte sakstyper vil fortsatt kunne fastsettes i særlovgivningen.

I motsetning til utvalget, foreslår departementet å videreføre en henvisning til domstollovens regler om fristberegning i ny forvaltningslov. Selv om utvalgets forslag til regler om fristberegning fremstår som enklere enn domstollovens regler, er ikke forslaget dekkende for beregning av alle fristtyper i forvaltningen.

Ingen høringsinstanser har hatt innspill til utvalgets forslag til presisering av hva som skal til for at klagen skal anses å være fremsatt i tide. Departementet mener at utkastet til denne bestemmelsen er pedagogisk utformet og ivaretar hensynet til klageren på en god måte, og slutter seg til forslaget på dette punktet.

Utvalget har foreslått å videreføre en endelig frist på ett år fra vedtakstidspunktet for å få klagen behandlet etter reglene for klagesaker. Departementet støtter dette forslaget. Det er naturlig at det settes strek for å klage en viss tid etter at et vedtak er fattet.

Det er på det rene at denne ettårsfristen setter en yttergrense for klagebehandling dersom en klagefrist først er oversittet i en sak. Utvalget har imidlertid ikke tatt stilling til om fristen også skal gjelde når klagefristen ikke er oversittet fordi den aldri har begynt å løpe, eller begynte å løpe først tett opp mot ettårsgrensen. Etter departementets syn bør regelen tolkes etter sin ordlyd, det vil si som en absolutt klagefrist på ett år også når klagefristen ikke er oversittet.

Det er to grupper som kan rammes dersom den ettårige fristen også gis virkning i de tilfellene klagefristen ikke er oversittet: personer med klagerett som etter lovens regler ikke har fått melding om vedtaket, og parter som ved en feil fra forvaltningens side ikke har fått melding om vedtaket. I begge disse tilfellene er det en forutsetning at klagefristen ikke har løpt ut på bakgrunn av at personen har fått eller burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket.

Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet og rimelighet i den konkrete saken kan tilsi at den absolutte klagefristen ikke bør løpe ut før en part har fått eller burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket og fått rimelig tid til å områ seg. Dette gjelder særlig i de tilfellene manglende kjennskap til vedtaket skyldes feil hos forvaltningen. En absolutt frist på ett år vil føre til at enkelte som oppdager en sak etter lang tid, mister sin klagerett. Selv om det må legges til grunn at dette ikke vil skje ofte, vil det kunne ramme den enkelte hardt.

Departementet er likevel blitt stående ved at hensynet til en klar og tydelig regel, taler for en absolutt frist også når klagefristen ikke er oversittet. Departementet viser til at andre mekanismer kan anvendes når en part eller annen med klagerett ikke har klaget innen ettårsfristen. Har klageren ikke blitt kjent med innholdet i vedtaket innen ettårsfristen, tilsier god forvaltningsskikk at det ansvarlige forvaltningsorganet aktivt vurderer en for sent fremsatt klage etter omgjøringsreglene. Dette gjelder særlig dersom vedkommende skulle ha fått melding om vedtaket.

Departementet legger til grunn at eventuell uklarhet om hvilke frister som gjelder og fremgangsmåten ved klage, vil avhjelpes av at slike opplysninger skal fremkomme i meldingen om vedtaket, se særmerknaden til lovforslaget § 59 tredje ledd bokstav a.

Se lovforslaget §§ 63 til 65 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

20.7 Klagens innhold

20.7.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 32 stiller visse krav til innholdet i en klage. Klagen skal nevne vedtaket som det klages over og endringen som ønskes i vedtaket. Om forholdene tilsier det, skal klagen inneholde nok opplysninger til å bedømme om klageren har klagerett, og om klagefristen er overholdt. Videre bør klageren nevne grunnene klagen bygger på.

Klagen skal i tillegg være underskrevet av klageren eller klagerens fullmektig. Klageren kan underskrive klagen med penn og papir eller velge å autentisere klagen elektronisk som fastsatt i forskrift eller i medhold av forskrift. Hvordan elektroniske klager autentiseres, bestemmer forvaltningsorganet selv innenfor rammene av eForvaltningsforskriften §§ 3 og 4. Ved elektronisk kommunikasjon kan forvaltningsorganet i det enkelte tilfelle be om opplysninger som bekrefter avsenders identitet, eller stille krav om at bestemte sikkerhetstjenester og -produkter skal tas i bruk, dersom dette er av betydning for håndtering av henvendelsen, jf. eForvaltningsforskriften § 4 andre ledd. Slike krav kan også stilles generelt for nærmere angitte typer av henvendelser, så lenge kravene er basert på organets sikkerhetsstrategi, jf. eForvaltningsforskriften § 4 tredje ledd. For innsending av klager er det vanlig at forvaltningsorganer benytter portalløsninger.

Dersom kravene til klagens innhold ikke er oppfylt, skal klageren få en kort frist for retting eller utfylling.

20.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen punkt 24.10 i all hovedsak at gjeldende krav til klagens innhold videreføres i den nye forvaltningsloven. Dette betyr at klagen fortsatt skal nevne vedtaket som det klages over og endringer som ønskes i vedtaket, og om forholdene tilsier det, opplysninger som gir grunnlag for å vurdere om klageren har klagerett og om klagefristen er overholdt. I tillegg skal klagen være autentisert, og klageren bør begrunne klagen.

Utvalget drøfter om loven bør oppstille en plikt til å begrunne klagen, eller om klageren kun bør anbefales å begrunne klagen, som etter gjeldende rett. Klageinstansen vil uansett ikke være bundet av eventuelle grunner som fremgår av en klage, og det er usikkert om et krav om begrunnelse vil være et effektivt middel mot grunnløse klager. Videre vil det kunne være utfordrende å avgjøre hva som skal godtas som en tilstrekkelig begrunnet klage. Utvalget foreslår på denne bakgrunnen å videreføre en regel om at klageren bør begrunne klagen.

Etter forslaget må en klage være undertegnet av klager eller klagerens fullmektig eller signert på en måte som er fastsatt i medhold av lov 15. juni 2018 nr. 44 om elektroniske tillitstjenester. En klage med ordinær e-post alene vil, etter utvalgets syn, ikke oppfylle kravet som foreslås. Utvalget uttaler imidlertid at et forvaltningsorgan som mottar en klage per e-post bør søke å få bekreftet klagerens identitet.

20.7.3 Høringsinstansenes syn

De få høringsinstansene som har innspill til utvalgets forslag, har hovedsakelig innspill til forslagene som gjelder begrunnelsesplikt og autentiseringskravet.

Høringsinstansene er delt i synet på om det bør oppstilles en plikt til å begrunne klagen. Kriminalomsorgsdirektoratet støtter utvalgets forslag og viser til at en plikt til å begrunne klagen vil kunne medføre at terskelen for å klage heves unødig. Brønnøysundregistrene er uenig med utvalgets vurderinger om at det ikke bør stilles krav til klagens begrunnelse. Det vises til at det bare unntaksvis vil være mulig å ta stilling til en klage uten at den er begrunnet, og at det i det minste kan være pedagogisk nyttig om forvaltningsloven stiller krav om begrunnelse. Brønnøysundregistrene mener ikke at det bør stilles minstekrav til begrunnelsens innhold, men krav om at en begrunnelse skal foreligge.

Flere høringsinstanser har innspill til utforming av bestemmelsen om undertegning, og da særlig til utvalgets forslag til formelle krav ved elektronisk signering av klagen. Brønnøysundregistrene, Statens vegvesen, Øst politidistrikt og Norges miljøvernforbund opplever utvalgets foreslåtte signeringskrav som strengt. Verken Brønnøysundregistrene eller Statens vegvesen har opplevd utfordringer knyttet til falske klager på sine områder. Særlige krav til elektronisk signatur fremstår derfor unødvendige. Brønnøysundregistrene påpeker at kravet til elektronisk signatur avskjærer muligheten for å klage gjennom ordinær e-post og kan medføre at offentlige etater må drifte særskilte påloggingsløsninger for å legge til rette for elektronisk klage.

Klima- og miljødepartementet understreker at det er viktig å legge til rette for at klager kan sendes inn elektronisk og påpeker at elektroniske løsninger også har betydning for arkivering av klager, da de fleste arkivløsninger er elektroniske.

Brønnøysundregistrene og Øst politidistrikt foreslår at kravet til signatur sløyfes i den nye forvaltningsloven. Brønnøysundregistrene mener at forvaltningsorganer heller bør gis en plikt til å sikre at klage er sendt inn av rette vedkommende og tilsvarende kompetanse til å om nødvendig kreve at klage er undertegnet eller signert på en måte som er fastsatt i medhold av lov 15. juni 2018 nr. 44 om elektroniske tillitstjenester.

NVE støtter utvalgets forslag om at den som klager må oppgi opplysninger som trengs for blant annet å ta stilling til om klageren har klagerett.

20.7.4 Departementets vurderinger

Departementet støtter i hovedsak utvalgets forslag om å videreføre gjeldende krav til form og innhold i en klage, herunder at klagen skal være skriftlig, nevne hvilket vedtak det klages over og andre relevante opplysninger og nevne hvilken endring klageren ønsker i vedtaket. De beskjedne formkravene som stilles i dag, sikrer at forvaltningen har nok informasjon til å ta stilling til klagen, samtidig som terskelen for å klage ikke blir for høy.

Hovedregelen etter forvaltningsloven bør etter departementets syn fortsatt være at klager leveres skriftlig. Som etter gjeldende rett bør forvaltningsorganet imidlertid bistå klageren med å nedtegne en klage når det synes å være behov for det. Enkelte unntak fra skriftlighetskravet fremgår av forslaget til § 19 andre ledd og § 20 andre ledd, se punkt 19.3.

Departementet foreslår i likhet med utvalget å videreføre en regel om at klageren bør begrunne klagen. Departementet finner at et eventuelt krav om begrunnelse også vil måtte inkludere visse minstekrav til innholdet i begrunnelsen. En slik begrunnelsesplikt ville antakelig ha hevet terskelen for å klage, og ressurser ville måtte vies spørsmålet om en klage er tilstrekkelig begrunnet i stedet for sakens materielle spørsmål.

Departementet foreslår at kravet til underskrift for papirbaserte klager sløyfes i ny forvaltningslov. Departementet viser til at andre opplysninger enn underskriften, for eksempel informasjon om klagerens navn, returadresse, personnummer eller poststed klagen ble sendt fra, også kan bidra til å identifisere klageren. Det foreligger ingen alminnelige krav til underskrift for søknader etter gjeldende forvaltningslov, og det er etter departementets syn vanskelig å se hvorfor det generelt skal gjelde strengere krav for en klage enn for en søknad. Sivilombudsloven fra 2021 stiller heller ikke krav om at klager må være underskrevet. Departementet mener at det i utgangspunktet kun bør stilles krav til klagens form og innhold dersom disse er nødvendige for å behandle klagen. Samlet sett fremstår ikke et alminnelig krav til underskrift som nødvendig for å identifisere klageren. Dersom opplysningene i klagen ikke anses tilstrekkelige til å fastslå om klageren har klagerett, skal forvaltningen gi klageren er kort frist for retting eller utfylling etter lovforslaget § 66 fjerde ledd. Det vil som i dag kunne stilles særskilte krav til autentisering av papirbaserte klager i særlovgivningen.

Når det gjelder krav til elektroniske klager, mener departementet at det bør overlates til det enkelte forvaltningsorganet å velge en elektronisk kommunikasjonsform som er tilpasset det aktuelle saksområdet, og som samtidig er brukervennlig og tilstrekkelig sikker. Særskilte krav til kommunikasjon med forvaltningsorganet, herunder til fremgangsmåte og autentisering av elektroniske klager, vil kunne fastsettes i forskrift gitt med hjemmel i § 10 fjerde ledd eller i eller i medhold av særlov. Informasjonssikkerhet må være et sentralt hensyn ved valg av kommunikasjonsløsning for elektroniske klager, og departementet legger til grunn at mange forvaltningsorganer fortsatt vil kreve at klager som inneholder personsensitiv informasjon, sendes gjennom påloggingsbaserte digitale løsninger. Det vises til punkt 9.2 om tilgjengelighet og elektronisk kommunikasjon i forvaltningen.

20.8 Klagesaksbehandling i underinstansen

20.8.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett fremsettes en klage for det forvaltningsorganet som har fattet vedtaket (underinstansen), jf. forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a. Underinstansen skal forberede klagesaken og foreta de undersøkelsene klagen gir grunn til, samt varsle eventuelle motparter i saken og gi dem en frist for å uttale seg, jf. § 33 første til tredje ledd.

Underinstansens behandling av saken kan få tre mulige utfall. Saken skal avvises dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger. Dersom underinstansen ikke avviser saken og finner klagen begrunnet, kan den oppheve eller endre vedtaket. Fastholder underinstansen sitt syn, skal sakens dokumenter oversendes til klageinstansen for avgjørelse, eventuelt sammen med underinstansens merknader til saken, jf. § 33 fjerde ledd. Klageinstansen kan pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser jf. § 33 femte ledd.

20.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i utredningen punkt 24.11 å videreføre regelen om at klagen skal fremsettes for underinstansen. Regelen gir underinstansen anledning til å rette opp i eventuelle feil som den blir gjort oppmerksom på.

Utvalget foreslår videre å videreføre gjeldende regel om at underinstansen skal forberede klagesaken. Utvalget viser til at underinstansen har personellmessige ressurser, et sakstilfang og nærhet til saksfeltet som gjør at den normalt vil ha særlige forutsetninger for å foreta de undersøkelsene som klagen gir grunnlag for. Selv om det kan reises spørsmål om hvorvidt underinstansens saksforberedelse kan tenkes å motvirke en reell toinstansbehandling, finner utvalget at fordelene ved dagens ordning klart oppveier ulempene. Klageinstansen har uansett et selvstendig ansvar for å sikre grunnlaget for sin avgjørelse, og den må sørge for at saken er forsvarlig opplyst før vedtak fattes.

Utvalget foreslår også å videreføre gjeldende rett når det gjelder underinstansens myndighet til å avgjøre klagesaken. Underinstansen bør ha adgang til å avvise klagen der klagevilkårene ikke er oppfylt, og bør videre kunne oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. Underinstansen bør ikke ha adgang til å endre det påklagede vedtaket til skade for klageren med mindre det kan skje etter omgjøringsreglene.

20.8.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg om klagesaksbehandling i underinstansen, er generelt positive til en videreføring av gjeldende rett. Dette gjelder blant annet Helsedirektoratet, NAV og Oslo politidistrikt. Disse støtter også at klagen fremsettes for underinstansen. Det vises til at det er praktisk at forvaltningsorganet gis anledning til å rette opp feil som organet blir gjort oppmerksom på gjennom en klage. Ordningen sparer klageinstansen for arbeid, og klageren får som regel en raskere avgjørelse når underinstansen tar klagen til følge.

NAV understreker hensiktsmessigheten av at underinstansen gis anledning til å vurdere klagen før klageinstansen på rettsområder hvor automatiserte saksbehandlingsprosesser anvendes:

«Klagen kan for eksempel gjelde at det er lagt til grunn uriktige faktiske opplysninger, eller at de faktiske opplysningene er tolket og kategorisert feil. I så fall kan det faktiske beslutningsgrunnlaget rettes, og den automatiserte prosessen kjøres igjen. Hvis klagen bygger på at det er feil eller mangler i systemets rettsanvendelse eller subsumpsjon, vil det være nødvendig med manuell behandling.»

Statens vegvesen mener at det kan være hensiktsmessig med en hovedregel om at underinstansen gir en uttalelse til klageinstansen med sin vurdering av klagen, og at klager orienteres om denne uttalelsen. Ifølge høringsinstansen vil dette ivareta hensynet til kontradiksjon i klagesaksbehandlingen uten betydelig merarbeid for underinstansen.

20.8.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å videreføre gjeldende regler om at klagen fremsettes for underinstansen, forberedes av underinstansen og at underinstansen beholder myndighet til å avvise klagen eller oppheve eller endre vedtaket til gunst for klageren. Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at denne oppgavefordelingen er effektiv, sikrer en ny vurdering av saken i første omgang av den instansen som kjenner saken best, og gir underinstansen mulighet til selv å rette opp i eventuelle feil. Løsningen fremstår særlig hensiktsmessig på saksområder som tar i bruk automatiserte saksbehandlingsprosesser.

På bakgrunn av forslaget til Statens vegvesen har departementet vurdert om underinstansen bør pålegges en plikt til å oversende en uttalelse i saken sammen med saksdokumentene. Forslaget vil kunne fremme kontradiksjon og grundighet i saksbehandlingen, men vil også kunne øke saksbehandlingstiden hos underinstansen. Forvaltningsorganene er etter departementets syn best rustet til å vurdere selv om en uttalelse er hensiktsmessig i den enkelte saken eller på et saksområde. Departementet foreslår på denne bakgrunnen å videreføre gjeldende adgang til å avgi en uttalelse, men ser ikke bort fra at det i sektorlovgivningen kan være hensiktsmessig å fastsette en uttalelsesplikt på enkelte saksområder.

Se lovforslaget § 66 første ledd bokstav a og § 67 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

20.9 Klagesaksbehandling i klageinstansen

20.9.1 Gjeldende rett

Dersom underinstansen ikke avviser klagen eller tar den til følge, skal saken sendes til klageinstansen, som har ansvar for å fullføre saksforberedelsen jf. forvaltningsloven § 33 fjerde og femte ledd. Saksforberedelsen skal sikre et tilstrekkelig vurderingsgrunnlag for det nye vedtaket, og omfanget av saksforberedelsen vil derfor avhenge av hva slags avgjørelse klageinstansen overveier å treffe. Dersom klageinstansen eksempelvis vurderer å bygge sitt vedtak på forhold som verken er gjort gjeldende av klageren eller vurdert av underinstansen, kan det være nødvendig å supplere underinstansens saksforberedelse. Klageinstansen kan enten foreta nærmere undersøkelser selv eller pålegge underinstansen å utrede saken videre.

Klageinstansen kan i utgangspunktet prøve «alle sider av saken» jf. forvaltningloven § 34 andre ledd. Dette innebærer at klageinstansen kan prøve alle rettslige og faktiske forhold innenfor rammen av klagesaken, herunder rettsanvendelsen, bevisvurderingen, saksbehandlingen og underinstansens utøvelse av forvaltningsskjønn, se likevel punkt 20.10.1 om særlige regler ved statlig overprøving av kommunale vedtak. Klageinstansen kan også ta hensyn til nye opplysninger og omstendigheter som har kommet til etter at vedtaket ble fattet i første instans. Klageinstansen er ikke bundet av klagens begrunnelse, men har en plikt til å vurdere om vedtaket er lovlig og har tilstrekkelig hjemmel.

Forvaltningsloven § 34 tredje ledd begrenser til en viss grad klageinstansens adgang til å endre et vedtak til skade for klageren. Slike endringer kan kun skje dersom klagerens interesser finnes å måtte vike for omsynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. Videre må melding om endringen være sendt til klageren senest tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Disse begrensningene i adgangen til å endre et vedtak til skade for klageren gjelder ikke når en annen har påklaget vedtaket og klageinstansen finner denne klagen begrunnet.

Klageinstansens vurdering av saken kan få tre mulige utfall: Klageinstansen kan avvise klagen, treffe en realitetsavgjørelse som enten stadfester eller endrer underinstansens vedtak, eller sende saken tilbake til underinstansen for realitetsavgjørelse, jf § 34 første og fjerde ledd. Det siste kan være aktuelt der hensynet til sakens opplysning tilsier at underinstansen foretar nærmere undersøkelser før nytt vedtak fattes. Der statlige forvaltningsorganer behandler klager over kommunale vedtak, kan også hensynet til det kommunale selvstyret tale for å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til kommunen for ferdigstilling av nytt vedtak.

Når underinstansen fatter et nytt vedtak i klagesaken, kan denne avgjørelsen påklages etter de alminnelige klagereglene. Kun klageinstansens vedtak er unntatt klagerett, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd.

20.9.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 24.12 en videreføring av gjeldende regler om klageinstansens rolle i saksforberedelsen og sluttføring av klagen. Etter utvalgets syn bør både klageinstanser med og uten instruksjonsmyndighet kunne pålegge underinstansen å foreta ytterligere undersøkelser som ledd i saksforberedelsen.

Utvalget foreslår å videreføre som alminnelig ordning at klageinstansen har full kompetanse og kan prøve både rettsanvendelsen og forvaltningsskjønnet, se likevel punkt 20.10.2. I vurderingen legger utvalget blant annet vekt på hensynet til klageren og styringshensyn. Forhold som taler for en begrenset overprøving bør heller føre til at klageinstansen etter omstendighetene viser en viss tilbakeholdenhet i overprøvingen av forvaltningsskjønnet, enn at en slik overprøving avskjæres fullstendig.

Utvalget foreslår å videreføre klageinstansens adgang til å basere seg på de faktiske forholdene som foreligger ved vedtakstidspunktet i klagesaken. Dette gjelder også forhold som er inntrådt etter underinstansens vedtak. Klageinstansen skal også kunne legge til grunn nye regler som er trådt i kraft etter underinstansens vedtak i den grad ikke annet følger av reglene selv eller av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

Utvalget mener at klageinstansen fortsatt bør ha en plikt til å vurdere de synspunktene som klageren har fremført. Klageinstansen bør likevel stå fritt til å ta klagen til følge på ett grunnlag uten å gå inn på andre argumenter som klageren har kommet med.

Utover klagerens argumenter, må klageinstansen ta stilling til om underinstansens vedtak er lovlig. Dersom klageinstansen kommer til at underinstansen har bygd skjønnsutøvelsen på uriktige opplysninger, må klageinstansen også vurdere selve skjønnsutøvelsen før den eventuelt kan stadfeste underinstansens vedtak.

Utvalget foreslår at klageinstansen fortsatt skal ha kompetanse til å endre et vedtak til skade for klageren. Klageinstansen bør likevel, som i dag, bare kunne endre et vedtak til skade for parten dersom den finner at klagerens interesser må vike for hensynet til andre allmenne eller private interesser, og bare innenfor relativt korte frister. Selv om den gjeldende tremånedersfristen for endringer til skade kan være vanskelig å overholde i kompliserte klagesaker, foreslår utvalget en videreføring av denne fristen for å sikre at klagesaksbehandlingen ikke trekker ut. Disse begrensningene skal imidlertid ikke gjelde når flere personer klager over samme vedtak.

Utvalget finner det klart at klageinstansen må kunne treffe ny realitetsavgjørelse i klagesaken. Klageinstansen bør fortsatt kunne nøye seg med å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling. Hvilken løsning som velges i den konkrete saken ligger klageinstansen nærmest til å vurdere. Hensynet til rask saksbehandling vil i mange saker tilsi at klageinstansen bør fatte nytt vedtak i saken.

20.9.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har merknader til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende regler om klageinstansens forhold til klagen og klagerens argumentasjon. Blant annet Helseklage, UNE, Juristforbundet og NOAS er positive til utvalgets forslag om å videreføre at klageinstansen har full kompetanse og kan prøve både rettsanvendelsen og forvaltningsskjønnet.

Det er også få høringsinstanser som uttaler seg om hvorvidt et vedtak bør kunne endres til skade for klageren. Juristforbundet er enig med utvalget i at klageinstansen bør kunne endre et vedtak til skade for parten etter en vurdering av forholdet til andre parter eller offentlige interesser. Også Arbeidstilsynet og Helseklage støtter klageinstansens adgang til å endre vedtak til skade for parten. Arbeidstilsynet uttaler at det vil være uheldig ut fra styringshensyn og kunne bryte ned tilliten til forvaltningen om ulovlige eller lite skjønnsomme vedtak blir stående fordi det ikke er adgang til å endre dem til skade for parten.

Flere instanser har imidlertid innspill til fristen for å endre et vedtak til skade for klageren. Juristforbundet støtter en videreføring av en alminnelig tremånedersfrist fordi det gir bedre sikkerhet mot at klagesaksbehandlingen trekker ut. Helseklage uttaler at tremånedersfristen gjør at det ikke er praktisk mulig å endre et vedtak til skade for klageren. Arbeidstilsynet påpeker at det normalt er komplekse saker av stor samfunnsmessig betydning som drar ut i tid. Det er imidlertid også disse sakene hvor det oftest kan foreligge sterke allmenne interesser som taler for at vedtaket bør endres til skade for klageren. I tillegg er fristens utgangspunkt det tidspunktet underinstansen, og ikke klageinstansen, mottar klagen. I saker hvor fristen allerede er utløpt har ikke klageinstansen et insentiv til å foreta raskere saksbehandling. Tilsynet er også i tvil om hensynet til klager, i de tilfellene hvor allmenne hensyn taler for omgjøring til skade, bør veie så tungt at dennes sak bør behandles til fortrengsel for andre.

Arbeidstilsynet og Helseklage foreslår at fristen enten utvides eller begynner å løpe fra klageinstansen har mottatt klagen fra underinstansen. Alternativt mener Arbeidstilsynet at fristen bør beregnes på bakgrunn av en avveining mellom hensynet til klager og hensynet til allmenne interesser, herunder hensynet til materielt riktige vedtak.

Få høringsinstanser uttaler seg om hvilke typer avgjørelser klageinstansen kan treffe i klagesaken, og innspillet gjelder hovedsakelig i hvilken grad klageinstansen bør treffe en ny avgjørelse selv eller sende saken tilbake til underinstansen. Kontoret for voldsoffererstatning, Pasient- og brukerombudene og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon trekker alle frem at det ofte vil være mest effektivt og ressursbesparende at klageinstansen fatter nytt realitetsvedtak i stedet for at saken sendes tilbake til underinstansen.

Kontoret for voldsoffererstatning uttaler at det er prosessdrivene og lite effektivt at vedtak sendes frem og tilbake mellom underinstansen og klageinstansen. Dette er heller ikke alltid nødvendig for å sikre at vedtaket blir riktig. Kontoret ønsker at lovgiver går lenger i å tydeliggjøre at der resultatet i saken er klart, bør klageinstansen fatte nytt vedtak i saken i stedet for å returnere saken til underinstansen.

20.9.4 Departementets vurderinger

I likhet med utvalget foreslår departementet å videreføre gjeldende regler om klageinstansens behandling av klagesaken. For å sikre en reell toinstansbehandling av klagen er det etter departementets syn viktig at klageinstansen fortsatt har ansvar for å fullføre saksforberedelsen og avgjøre klagesaken. Klageinstansen bør også fortsatt kunne pålegge underinstansen å foreta supplerende utredninger når det anses nødvendig. Denne regelen bidrar etter departementets syn til en god arbeidsfordeling mellom underinstansen og klageinstansen.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre gjeldende regler om klageinstansens prøvingskompetanse. For å sikre en reell toinstansbehandling bør klageinstansen fullt ut kunne prøve både de rettslige og faktiske sidene av vedtaket.

Når det gjelder spørsmålet om prøvingskompetansen også bør omfatte underinstansens forvaltningsskjønn, understreker departementet at en ordning hvor klageinstansen har full prøvingskompetanse, bidrar til å oppfylle de to hovedformålene med klageordningen: riktige avgjørelser og styrings- og kontrollhensyn. Det vises til NOU 2019: 5 punkt 24.12.3 for en nærmere gjennomgang av de hensynene som taler både for og imot full prøvingskompetanse. Når det gjelder de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i tilfellene der det er en statlig klageinstans som behandler klager på kommunale vedtak, vises det til punkt 20.10.4.

Departementet er videre enig med utvalget i at klageinstansen bør kunne ta hensyn til nye faktiske og rettslige omstendigheter i saken. Hensynet til hensiktsmessig ressursbruk, riktige resultater og tillit til forvaltningen tilsier en videreføring av denne regelen. Klageinstansen bør også kunne ta hensyn til forhold som kunne ha blitt fremlagt under førsteinstansens behandling av saken. Unntak fra denne hovedregelen kan reguleres i særlovgivningen om nødvendig.

Dersom en klageinstans fatter et vedtak på bakgrunn av helt nye opplysninger, vil disse opplysningene bare behandles i én instans. Når effektivitetshensyn ikke taler imot det, kan klageinstansen vurdere å sende saken tilbake til underinstansen for ny behandling i stedet for å fatte et nytt vedtak selv. I disse tilfellene vil underinstansens nye vedtak kunne påklages.

Departementet foreslår å videreføre regelen om at klageinstansen skal vurdere de synspunktene klageren kommer med, og klageinstansens adgang til å ta opp andre forhold enn de som er anført av klageren. I tillegg foreslår departementet en mindre endring i ordlyden for å fremheve at forvaltningen har en selvstendig plikt til å vurdere vedtakets lovlighet.

Departementet foreslår å videreføre klageinstansens kompetanse til å endre et vedtak til skade for klageren når den kommer til at klagerens interesser må vike for hensynet til andre allmenne eller private interesser. Som etter gjeldende rett forutsetter dette at melding om at vedtaket er endret, er sendt til klageren innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen, med mindre vedtaket også er påklaget av en annen som får helt eller delvis medhold i sin klage. Selv om en endring til ugunst kan bryte med klagerens forventinger, mener departementet at hensynet til hensiktsmessig ressursbruk, riktige avgjørelser og overordnede organers styringsadgang tilsier at klageinstansen beholder denne kompetansen. Adgangen til å endre en avgjørelse til skade for klageren bør imidlertid ikke være så vid at potensielle klagere blir avskrekket fra å klage. Den absolutte fristen for endring til skade sikrer forutsigbarhet for klageren og gir forvaltningen et insentiv til å sikre at klagesaksbehandlingstiden ikke blir for lang.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at tremånedersfristen for å endre et vedtak til skade for klageren i praksis avskjærer adgangen til å endre et vedtak i klagerens disfavør. Departementet anerkjenner at det kan ta noe tid å behandle klagesaker på enkelte rettsområder i dag, og at fristen derfor kan oppleves som knapp. Saksbehandlingen har på mange områder blitt mer komplisert og saksmengden større i dag enn da forvaltningsloven trådte i kraft i 1970. I noen typer forvaltningssaker må vurderinger foretas av personer med spesialkompetanse i ulike fag. Faktagrunnlaget og rettskildebildet kan være omfattende. Det er uheldig dersom lang saksbehandlingstid fører til at adgangen til å endre et vedtak i klagerens disfavør i realiteten blir illusorisk i komplekse saker.

Departementet er videre enig med utvalget at det er utfordrende å fastsette en tidsfrist som passer i alle typer saker. Allerede i 1977 uttalte departementet at fristen «kan føre til problemer hvor klagesaken nødvendiggjør en forholdsvis omfattende utredning» (se særmerknaden til § 34 i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) punkt 5). Tremånedersfristen som gjelder i dag, er imidlertid godt innarbeidet og gir uttrykk for en avveining av klagerens interesse i å få en avklaring innen rimelig tid opp mot forvaltningens behov for tid til å behandle klagen. Digitale saksbehandlingsverktøy vil antakelig på sikt kunne gjøre det lettere for klageinstansen å behandle saken innenfor fristen.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen å videreføre en frist på tre måneder for å endre et vedtak til skade for klageren. I tilfeller hvor en tremånedersfrist jevnt over er vanskelig å overholde på grunn av et saksområdes kompleksitet, kan det vurderes å regulere fristen særskilt i særlovgivningen. Eventuelle særreguleringer på dette punktet bør sikre klagerens rettssikkerhet ved at det gis forutsigbare frister som ikke påvirkes av underinstansens saksbehandlingstid i klagesaken.

Selv om et forvaltningsorgan er avskåret fra å endre et vedtak i klagerens disfavør på grunn av denne fristen, vil omgjøringsregelen i § 72 første ledd jf. § 71 første ledd bokstav c og d etter omstendighetene kunne åpne for å endre vedtaket til ugunst for en part, se punkt 22.6. Endres vedtaket med hjemmel i § 72, vil det nye vedtaket kunne påklages på samme måte som andre vedtak som fattes i medhold av omgjøringsreglene.

Departementet foreslår, i likhet med utvalget, å videreføre adgangen til å endre et vedtak til skade for klageren uavhengig av tremånedersfristen når underinstansens vedtak i tillegg er påklaget av en annen klager som får helt eller delvis medhold i sin klage. Når også motparten har klaget over vedtaket, har ingen av partene noen berettiget forventning om at vedtaket enten blir stående eller endret.

I likhet med utvalget finner departementet det klart at klageinstansen må kunne treffe en ny realitetsavgjørelse i saken. Departementet er videre enig med utvalget i at klageinstansen også bør kunne velge å oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling. Dette kan være hensiktsmessig når underinstansen har særlig faglige kvalifikasjoner eller lokalkunnskap som gjør den mer egnet til å fatte et nytt vedtak. Også hensynet til sakens opplysning kan tilsi at saken sendes tilbake til underinstansen for nærmere undersøkelser. Klageinstansen bør ta hensyn til klagerens behov for en rask avklaring ved valg av løsning i den enkelte saken. Når resultatet fremstår rimelig klart, vil det sjelden være grunn til å sende saken tilbake til underinstansen for ny vurdering.

Se lovforslaget § 68 om klageinstansens behandling av klagesaken og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

20.10 Særlig om statlig overprøving ved klage over kommunale vedtak

20.10.1 Gjeldende rett

20.10.1.1 Innledning

Statlig overprøving av kommunale vedtak reiser særlige spørsmål om ansvarsfordelingen mellom kommunene og statsforvaltningen. Slik overprøving i klagesaker foretas i tre tilfeller. Det foretas for det første når vedtak er fattet av et kommunestyre, fylkesting eller av det øverste organet i et eget rettssubjekt som har fått overført myndighet fra kommunen eller fylkeskommunen, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd tredje punktum. For det andre skjer slik overprøving når vedtak er fattet i medhold av myndighet som er delegert til et kommunalt organ fra et statlig forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd fjerde punktum. Det tredje tilfellet er når vedtak er fattet etter en lov eller forskrift med hjemmel i lov som fastsetter at et statlig forvaltningsorgan er klageinstans. Forvaltningsloven § 34 andre ledd inneholder en særregel som fastslår at når et statlig organ er klageinstans for vedtak fattet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av kommunens frie skjønn.

20.10.1.2 Rammene for statlige klageorganers overprøving av kommunale vedtak

Kommunene er selvstendige forvaltningsorganer som i utgangspunktet ikke er underlagt andre statlige organer enn Stortinget som lovgiver. Det kommunale selvstyret er forankret i Grunnloven § 49 andre ledd, som lyder:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

Grunnlovsbestemmelsen gjelder kun primærkommunens stilling overfor statlig myndighet. Lokaldemokratiet på fylkeskommunalt nivå nyter ikke et vern etter bestemmelsen, se Innst. 182 S (2015–2016) punkt 2. Av de samme forarbeidene fremgår det at Grunnloven § 49 andre ledd har karakter av en prinsipperklæring. Bestemmelsen er ikke ment å begrense statens mulighet til å bestemme hvilke oppgaver kommunene skal gjøre, hvordan virksomheten skal kontrolleres eller hvordan vedtak overprøves. Den legger følgelig ingen særlige rettslige bånd på utformingen av nye regler om statlig overprøving ved klage over kommunale vedtak.

Ved siden av vernet som Grunnloven § 49 gir det lokale selvstyret, er Norge bundet av det europeiske charteret om lokalt selvstyre. Charteret utgjør en felles europeisk standard for lokalt selvstyre i folkevalgte organer og gjelder i en norsk kontekst for både kommuner og fylkeskommuner. Charteret artikkel 8 nr. 2 er av særlig betydning for spørsmålet om statlig kontroll av lokale myndigheters avgjørelser. Den lyder:

«Any administrative supervision of the activities of the local authorities shall normally aim only at ensuring compliance with the law and with constitutional principles. Administrative supervision may however be exercised with regard to expediency by higher-level authorities in respect of tasks the execution of which is delegated to local authorities.»

Utgangspunktet ved «administrative supervision» er at det normalt kun skal foretas en legalitetskontroll. Utover dette kan administrativ kontroll med kommunale vedtak foretas når oppgaver er lagt til kommunale myndigheter og effektivitetshensyn taler for det.

Det kan synes noe uklart hva som omfattes av «administrative supervision» i artikkel 8 nr. 2. Ordlyden i charteret og Europarådets Explanatory Report to the European Charter of Local Self-Government peker i retning av at artikkel 8 handler om generelle mekanismer for overprøving som tilsyn. Da ratifikasjonen av charteret ble forberedt, synes det forutsatt at artikkel 8, herunder 8 nr. 2, kun tok sikte på statlige tilsyns- og kontrollordninger, som legalitetskontroll og godkjenningsordninger, siden forholdet til forvaltningsloven ikke er nevnt i St.prp. nr. 19 (1988–89) side 8. Etter forvaltningslovens regler slik de lød på dette tidspunktet, var det ingen særlige begrensninger på statlige klageinstansers kompetanse til å endre kommunale vedtak i klagebehandlingen.

I forbindelse med forberedelsen av Europarådets kommunalkongress’ tredje rapport om Norges etterlevelse av charteret, uttalte Kommunal- og distriktsdepartementet i brev 18. september 2023 til kommunalkongressens tilsynskomité at statens oppgaver som klageinstans over kommunale enkeltvedtak skiller seg vesentlig fra statens oppgaver som tilsynsorgan, og at det kun er det siste som omfattes av artikkel 8.

I rapporten om Norges etterlevelse av charteret 26. mars 2024 (se CG(2024)46-14) bemerker tilsynskomitéen til Norges gjennomføring av artikkel 8 nr. 2 at statens adgang til å omgjøre kommunale avgjørelser der kommunen har en valgfrihet mellom lovlige handlingsalternativer, kan fremstå problematisk opp mot det kommunale selvstyret, se rapporten avsnitt 158. Blant annet av den grunn fant tilsynskomitéen at artikkel 8 nr. 2 kun delvis etterleves (er «partially respected») i Norge. Europarådets kommunalkongress behandlet rapporten i møte 26. mars 2024. I møtet ga Norge uttrykk for at reglene om klagebehandling i forvaltningsloven er i tråd charterets forpliktelser og viste til ordlyden i charteret.

Det kommunale selvstyret kommer også til uttrykk i kommuneloven. Kommuneloven § 2-1 tredje ledd slår fast at kommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer, og at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Kommuneloven § 2-2 inneholder ytterligere sentrale prinsipper om nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret, se særmerknaden til § 2-2 i Prop. 46 L (2017–2018). Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, se kommuneloven § 2-2 første ledd. Det følger av nærhetsprinsippet at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne, se kommuneloven § 2-2 andre ledd, se også charteret artikkel 4 nr. 3. I likhet med grunnlovsbestemmelsen og charteret artikkel 8 nr. 2, utgjør disse prinsippene ingen rettslig skranke for hvordan nasjonale myndigheter utøver sin myndighet, se særmerknadene til § 2-2 i Prop. 46 L (2017–2018). Prinsippene bør imidlertid tas i betraktning ved utforming av regelverk som berører ansvarsfordelingen mellom kommuner og statlige organer.

Det vises til NOU 2019: 5 punkt 24.13 for en nærmere gjennomgang av nordiske regler om overprøving av kommunale vedtak, forhistorien til de norske reglene om statlig overprøving ved klage over kommunale vedtak, Grunnloven § 49 og det europeiske charteret om lokalt selvstyre artikkel 8.

20.10.1.3 Forvaltningslovens regler om statlig overprøving ved klage over kommunale vedtak

Hovedregelen etter forvaltningsloven er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken, se punkt 20.9.1. Særlige regler gjelder imidlertid for statlig overprøving av underinstansens skjønnsutøvelse ved klage over kommunale vedtak.

Etter gjeldende forvaltningslov står en statlig klageinstans fritt til å prøve fullt ut hvilke faktiske forhold som skal legges til grunn i saken. Klageinstansen kan videre prøve kommunens rettsanvendelse, også når rettsanvendelsen er vurderingspreget. Forvaltningsloven gir verken rett eller plikt til å legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret når klageinstansen prøver rettsanvendelsen. Dette gjelder både for regler som er lov- eller forskriftsfestet og for ulovfestet rett. Hensynet til det kommunale selvstyret kan likevel tas i betraktning som et reelt hensyn ved regeltolkningen.

Når det gjelder en statlig klageinstans’ prøving av kommunens utøvelse av forvaltningsskjønn, følger det av forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum at et statlig organ som er klageinstans for vedtak fattet av en kommune, skal «legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn».

Det kommunale selvstyret skal etter dette inngå som et viktig moment i den statlige klageinstansens vurdering. Frem til 2017 var regelen at klageinstansen skulle legge «vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret, og formålet med lovendringen der regelen ble endret til at det skulle legges «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret, var å styrke det kommunale selvstyret. Vektingen av hensynet til det kommunale selvstyret vil variere mellom ulike saksområder avhengig av interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle feltet, se Prop. 64 L (2016–2017) punkt 3.6.1. Det vil i alle tilfeller måtte trekkes inn dersom den statlige klageinstansen kommer til et annet resultat enn kommunen etter at alle momentene i den delen av saken som er underlagt fritt skjønn, er kartlagt og vurdert. Statlige klageinstanser skal i vedtakets begrunnelse synliggjøre hvordan hensynet til det kommunale selvstyret er vektlagt, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd fjerde punktum.

20.10.2 Utvalgets forslag

Utvalget finner det klart at en statlig klageinstans bør kunne prøve fullt ut om den kommunale underinstansens rettsanvendelse er holdbar. Utvalget viser til at dette er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og at en annen løsning ville tvinge parten til å gå til domstolene for å få en fullverdig vurdering av klagesaken.

Utvalget foreslår videre at en statlig klageinstans skal ha full adgang til å prøve de faktiske forholdene i saken. Dette gjelder både for forhold som har betydning for rettsanvendelsen, og for forhold som bare har betydning for forvaltningsskjønnet.

Når det gjelder prøvingen av kommunenes skjønnsutøvelse, foreslår utvalgets flertall, bestående av utvalgsmedlemmene Abeler, Fagernæs, Fimreite, Hæreid, Innjord og Kjørholt, en lovregel som gir statlige klageinstanser adgang til å prøve om en avgjørelse er i strid med nasjonale eller vesentlige regionale hensyn, eller om den er klart urimelig for en part. Utvalgsflertallet mener at en slik utforming gir en klarere avgrensning av den statlige klageinstansens myndighet enn etter gjeldende rett. Flertallet presiserer at de med «nasjonale hensyn» særlig sikter til formål eller mål som er kommet til uttrykk i lov eller forskrift, internasjonale forpliktelser som er bindende for Norge, statlige planbestemmelser og retningslinjer, rundskriv og stortingsmeldinger. Med «vesentlige regionale hensyn» sikter flertallet til formål eller mål som fylkeskommunene har vedtatt, for eksempel i regionale plandokumenter eller på annen måte. Med «klart urimelig for en part» sikter flertallet til at vedtaket får markert negative følger for parten og hviler på en avveining som fremstår som svært ubalansert.

Et mindretall bestående av utvalgets leder Backer og medlemmet Sollie foreslår at klageinstansen skal «legge vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet, slik forvaltningsloven lød i perioden 1997–2017. Dette mindretallet mener at terskelen «stor vekt» etter lovendringen i 2017 er for høy og kan gå ut over både hensynet til enkeltmennesker og nasjonale mål. Videre mener dette mindretallet at gjeldende utforming gjør det vanskeligere å oppfylle internasjonale forpliktelser gjennom vedtak på kommunalt nivå. Dette mindretallet er usikre på om flertallets forslag vil kunne avbøte lokale miljøbelastninger.

Et annet mindretall bestående av medlemmet Halvorsen mener at gjeldende rett bør videreføres. Dette mindretallet foreslår derfor at hensynet til det kommunale selvstyret fortsatt skal ivaretas gjennom en regel om at klageinstansen skal legge «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet. Medlemmet Halvorsen viser til at Stortinget nylig har tatt stilling til spørsmålet om statlige klageinstansers adgang til å overprøve det kommunale forvaltningsskjønnet, og til at lovendringen var godt begrunnet i Prop. 64 L (2016–2017). Målet om å styrke det kommunale selvstyret var sentralt for Stortinget ved vedtakelsen av ny kommunelov i 2018, og reversering kan gi svakere sammenheng mellom forvaltningsloven og kommuneloven.

Et tredje mindretall bestående av medlemmet Selle foreslår at en statlig klageinstans ikke skal kunne overprøve forvaltningsskjønnet i kommunale vedtak. Hensynet til innbyggernes rettssikkerhet vil ivaretas så lenge vedtak er innenfor de rammer som følger av lov og forskrift. Når lovgiver har lagt myndighet til kommunen, ligger det til grunn en vurdering av at kommunen er best egnet til å ivareta den aktuelle oppgaven og utøve den myndighet som er lagt til den. En bestemmelse som begrenser overprøvingskompetansen til en lovlighetskontroll, er best i samsvar med hensynet til det kommunale selvstyret og det europeiske charteret om lokalt selvstyre artikkel 8 nr. 2.

Så lenge forvaltningsloven åpner for at en statlig klageinstans i visse tilfeller kan overprøve kommunenes skjønnsutøving, mener utvalget at loven bør stille krav om at klageinstansen i sin begrunnelse uttrykkelig viser hvordan den har lagt vekt på det kommunale selvstyret. Dette gjelder både i de tilfellene hensynet til det kommunale selvstyre gjør at andre hensyn får vike, og der resultatet er at andre hensyn veier tyngst. Utvalget foreslår på denne bakgrunnen å videreføre gjeldende regler om den særlige begrunnelsesplikten når statlige instanser overprøver kommunale instansers frie skjønn.

20.10.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser er generelt kritiske til en ordning hvor statlige klageinstanser behandler klager over kommunale vedtak, se punkt 20.3.3. Forutsatt at statlige klageinstanser først har kompetanse til å overprøve kommunale vedtak, uttaler ingen høringsinstanser at de er imot at klageinstansen fortsatt skal ha full prøvingsrett når det gjelder hvilket faktum som ligger til grunn for vedtaket og kommunenes rettsanvendelse.

Det er stor spredning når det gjelder høringsinstansenes syn på utvalgets ulike lovforslag om statlig overprøving av kommunenes utøvelse av fritt skjønn.

Omtrent en fjerdedel av høringsinstansene støtter flertallets forslag. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Innlandet, Kriminalomsorgen Hedmark fengsel, Pasient- og brukerombudene, Trøndelag fylkeskommune, Vestfold fylkeskommune og Vestland fylkeskommune. Flere av disse høringsinstansene fremhever at en regel som stiller opp klare vilkår for når kommunens skjønnsutøvelse kan overprøves, vil gi en klarere avgrensning enn ordlyden i gjeldende bestemmelse. Pasient- og brukerombudene uttaler at flertallets forslag flytter oppmerksomheten bort fra det kommunale selvstyret, gir et sterkere vern for den enkelte og vil åpne for flere omgjøringer enn en ordlyd som tydelig pålegger vektlegging av det kommunale selvstyret.

På den andre siden påpeker en rekke høringsinstanser svakheter og uklarheter ved flertallets forslag. Begrepene «nasjonale hensyn» og «vesentlige regionale hensyn» er ifølge flere av disse egnet til å skape tolkningstvil. KS med støtte fra enkelte andre instanser uttaler at «nasjonale hensyn» ikke er entydig og kan trekke i forskjellige retninger ved overprøving av kommunens skjønnsutøvelse, og at forslaget dermed vil kunne svekke det kommunale selvstyret i klagebehandlingen. Utmarkskommunenes sammenslutning påpeker at formål eller mål som er kommet til uttrykk i eldre offentlige dokumenter, i mange tilfeller ikke vil kunne regnes som nasjonale hensyn i dag. Dersom statlige klageinstanser kan bruke dokumenter fra alle instanser til å argumentere for at noe er et «nasjonalt hensyn», vil ikke regelen innebære noen reell skranke mot statlig overprøving.

Flere instanser, herunder Forsvarsdepartementet, Barneombudet, Fylkesmannen i Innlandet, Kystverket, Utdanningsdirektoratet, Advokatforeningen, Huseiernes Landsforbund og Juristforbundet uttrykker på sin side bekymring for at flertallets forslag vil innskrenke statlige klageinstansers kompetanse.

Advokatforeningen er i utgangspunktet positiv til flertallets forslag, men mener at det tilsynelatende gir en svært liten grad av reell klagebehandling i saker hvor det bare foreligger lokale hensyn. Flertallets forslag vil etter Advokatforeningens syn innskrenke klageinstansens kompetanse:

«Denne innskrenkningen innebærer et rettssikkerhetsproblem fordi hensynet til den private part bare slår igjennom dersom resultatet er klart urimelig. Ordlyden […] tyder på en svært høy terskel, kanskje på nivå med sterk urimelighet i læren om myndighetsmisbruk. Dette er et vilkår som er tolket som så strengt i rettspraksis at det knapt er i praktisk bruk, og vil etter Advokatforeningens syn ikke gi tilstrekkelig adgang for en overprøving i en klageomgang.»

Også Juristforbundet mener at det hefter svakheter ved flertallets forslag som vil kunne stride med hensynene klagesystemet skal ivareta:

«Dersom klageinstansen bare skal kunne endre forvaltningsskjønnet der vedtaket er ‘klart urimelig’ vil det innebære at urimelige eller ‘ganske’ urimelige vedtak blir stående uten å kunne overprøves. Dette er i så fall i strid med det sentrale formålet med klagereglene som er å sikre riktige, formålstjenlige og rimelige avgjørelser. En forvaltningsavgjørelse bør derfor ikke bare være lovlig, men også kvalitativt god.»

Barne- og familiedepartementet opplever også «klart urimelig» som en høyere terskel for overprøving enn gjeldende regel og mener at det bør vises varsomhet med å begrense private parters rettigheter ved å innsnevre klageinstansens adgang til å overprøve det frie skjønnet.

Blant annet Barneombudet, Kystverket, Helsetilsynet, Miljødirektoratet, Norges Bondelag, Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner og Norsk Forbund for Utviklingshemmede støtter forslaget til det første mindretallet, Backer og Sollie. Også Advokatforeningen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Huseiernes Landsforbund støtter dette forslaget subsidiært eller i tillegg til andre forslag.

Mange av disse høringsinstansene uttaler at gjeldende terskel for statlig overprøving er for høy. Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner og Helsetilsynet støtter dette mindretallet i at terskelen som den lyder i dag, kan gå ut over både enkeltmennesker og nasjonale mål. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon uttaler i den forbindelse at «[h]ensynet til riktig avgjørelse og lik praksis uavhengig av hvor en bor må veie tyngre enn hensynet til det kommunale selvstyret».

Miljødirektoratet mener at ordlyden i dette mindretallets forslag bedre kan tilpasses forskjellige saksområder, og at den vil være en bedre regel på miljøområdet:

«Forslaget fanger etter vårt syn bedre opp det forhold at hensynet til det kommunale selvstyret gjør seg gjeldende med ulik styrke, avhengig av så vel hva slags type sak det gjelder som av grunnlaget for og grunnene til at myndigheten er lagt til kommunalt nivå. På miljøområdet mener vi dessuten at dette alternativet vil gi tryggere grunnlag for å overprøve forvaltningsskjønnet i kommunale vedtak for å unngå lokale miljøskader eller miljøulemper.»

Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Kvæfjord kommune, Lierne kommune, Fredrikstad kommune, Steigan kommune og Trondheim kommune, Akademikerne, Juristforbundet, Huseiernes Landsforbund og Utmarkskommunenes sammenslutning støtter det andre mindretallet Halvorsens forslag om å videreføre at klageinstansen skal legge «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av forvaltningsskjønnet. Dersom statlige klageinstanser gis adgang til å prøve mer enn vedtakets lovlighet, gir KS uttrykk for at de foretrekker Halvorsens forslag fremfor flertallets forslag.

Flere av disse høringsinstansene viser til at Stortinget senest i 2017 tok stilling til spørsmålet om statlig overprøving av kommunale vedtak. KS påpeker at det foreligger verken faktisk grunnlag eller empiri som tilsier at det foreligger behov for endring av lovbestemmelsen som nylig er vedtatt. Akademikerne ber departementet heller gjennomføre en evaluering av bestemmelsen om noen år.

Både Kvæfjord kommune og Utmarkskommunenes sammenslutning mener at regelen som den er utformet nå, gir en god sammenheng mellom kommuneloven og forvaltningsloven. Utmarkskommunenes sammenslutning trekker også frem at dagens overprøvingsregel er kjent for kommunene og statsforvaltningen. Barne- og familiedepartementet og Juristforbundet viser til at dagens regel gir en fleksibilitet som sikrer at hensynet til det kommunale selvstyret kan tilpasses ulike rettsområder.

Fylkesmannen i Trøndelag, Nordre Land kommune og Oslo kommune støtter mindretallet Selles forslag om at en statlig klageinstans ikke skal kunne overprøve forvaltningsskjønnet i kommunale vedtak. Både Hadsel kommune og Kåfjord kommune foreslår alternative formuleringer som innebærer at statlige klageinstanser avskjæres fra å prøve underinstansens forvaltningsskjønn. Dersom statlig overprøving av kommunale vedtak fortsatt skal foretas, støtter også KS Selles forslag til overprøvingsregel:

«Dette forslaget samsvarer […] best med charteret for lokalt selvstyre om at statens styring av kommuner skal skje ved lov. Det er videre best i samsvar med kommunelovens nærhetsprinsipp i kommuneloven § 2-2, 2. ledd at hensiktsmessighetsskjønnet ligger til kommunene. Det vises også til forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2, 1. ledd hvoretter det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. De sentrale målene for staten vil gjennomgående være fastsatt i den aktuelle lov gjennom konkrete lovbestemmelser, og forholdsmessighetsprinsippet tilsier derfor at det resterende hensiktsmessighetsskjønnet alene bør vurderes av kommunen.»

Oslo kommune viser til at kommunene har lokalkunnskap og nærhet til innbyggerne, og dermed de beste forutsetningene for å utvikle tjenestetilbud og foreta prioriteringer innenfor lovens rammer basert på lokale behov og forutsetninger. Dette gir igjen grunnlag for å fatte riktige vedtak som er godt tilpasset den enkelte innbyggeren. Videre fremhever Oslo kommune at statlig overprøving av kommunens forvaltningsskjønn kan ha presedensvirkninger som begrenser kommunens styring i større grad over tid.

Barneombudet, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Advokatforeningen og Juristforbundet uttaler at de ikke støtter Selles forslag.

Flere fylkesmannsembeter har hatt innspill i høringsrunden som til en viss grad belyser spørsmålet om hvordan den alminnelige overprøvingsterskelen fungerer i praksis:

Fylkesmannen i Vestland uttaler:

«Først må vi nemne at det etter vårt syn er relativt sjeldan at fylkesmennene har til overprøving reine tilfelle av fritt kommunalt forvaltningsskjøn. Siste tiåra har det vore ein klar tendens til å lovfeste individuelle rettar, medan skjønsrommet til kommunane og forvaltninga elles, har vorte minska. Dette gjeld særleg på velferdsområda.

Likevel høyrer vi frå tid til anna kritikk om at fylkesmennene overprøver det kommunale sjølvstyret for mykje og for ofte. Etter vårt syn gjeld dette oftast i avgjerder som er underlagde eit lovbunde skjøn, også kalla rettsbruksskjøn, der fylkesmennene verken har plikt eller rett til å leggja vekt på synet til kommunen. Framlegget gjer ingen endringar på korleis klageinstansen skal vurdere rettsbruksskjøn.

Illustrerande er ei undersøking på oppdrag frå KS frå 2013, der 41 prosent av dei kommunale leiarane svara at omgjering og oppheving av kommunale avgjerder oftast skjer på grunnlag av feil i skjønsutøving, medan 14 prosent av leiarane hjå fylkesmennene meiner det same. Av rapporten same avsnitt går også fram:

‘Klagesaksundersøkelsen viser at overprøvingen i svært liten grad gjelder ‘fritt skjønn’, og den legger seg dermed nærmere opp mot fylkesmannsembetenes oppfatning. Dette kan nok illustrere problemet som følger med at fylkesmannen ikke angir klart nok om prøvingen gjelder lovlighet eller fritt skjønn i klagesaken.’

Fylkesmennene har mange klagesaker om dispensasjon etter plan- og bygningslova § 19-2. I så å seie alle klagesakene er einaste spørsmålet om vilkåra i lova for å gje dispensasjon, altså rettsbruksskjønet, er oppfylte. Forvaltningsskjønet er nesten aldri tema. Likevel er dette eit område der det ofte, med urette, vert sett fram skuldingar mot fylkesmennene om at dei går for langt i å overprøve skjønet til kommunane.»

Sitatet som Fylkesmannen i Vestland viser til er fra punkt 9.5 i rapport 2013:002 Forsvinner det kommunale selvstyret i statlig klagebehandling? utarbeidet av Institutt for samfunnsforskning, KS og Kommunal- og regionaldepartementet.

Fylkesmannen i Troms og Finnmark gir uttrykk for lignende synspunkter og uttaler at deres inntrykk er at den statlige klageinstansen, fylkesmennene inkludert, i stor grad vektlegger hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av fritt forvaltningsskjønn – og også gjorde dette før «stor vekt» ble inntatt i bestemmelsen.

Fylkesmannen i Innlandet med støtte fra Fylkesmannen i Vestfold og Telemark uttaler at det avgjørende ikke er hvordan prøvingskompetansen for forvaltningsskjønn begrenses, men at lovgivningen får tydelig frem hva som er rettsanvendelsesskjønn og hva som er fritt skjønn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er positiv til at utvalget foreslår å videreføre et krav om at klageinstansen i sin begrunnelse viser hvordan den har lagt vekt på det kommunale selvstyret. Fylkesmannen i Oslo og Viken uttaler at dette er en regel som fungerer relativt godt på plan- og bygningsrettens område. Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Pasient- og brukerombudene uttaler at det bør være tilstrekkelig at klageinstansen bekrefter i vedtaket at det kommunale selvstyret er hensyntatt i vurderingen, uten at det foreligger en plikt til å forklare hvordan dette hensynet er vektlagt.

20.10.4 Departementets vurderinger

20.10.4.1 Prøving av rettsanvendelse og faktiske forhold

Departementet er enig med utvalget i at grunnleggende rettssikkerhetshensyn krever at statlige klageinstanser, som etter gjeldende rett, fullt ut må kunne prøve om kommunens vedtak er lovlig. Klageinstansen må derfor kunne prøve kommunens rettsanvendelse og de faktiske forholdene som er lagt til grunn for vedtaket. En annen løsning ville tvinge parten til å gå til domstolene for å få en reell toinstansbehandling. Hensynet til en rettssikker, effektiv, rimelig og lett tilgjengelig overprøvingsadgang taler for å videreføre klageinstansens rett til å prøve rettsanvendelsen og de faktiske forholdene fullt ut.

20.10.4.2 Prøving av kommunens skjønnsutøvelse

Departementet er enig med utvalgets flertall i at statlige klageinstansers prøvingskompetanse bør omfatte mer enn en ren lovlighetskontroll av kommunens vedtak. Departementet legger særlig vekt på at uheldig skjønnsutøving kan ramme en part like hardt som uriktig rettsanvendelse, og at begrensninger i klageinstansens kompetanse til å overprøve forvaltningsskjønnet vil kunne skape et insentiv til å avgjøre saken på andre grunnlag, for eksempel ved en intensivert prøving av saksbehandlingen eller faktum.

Departementet viser for øvrig til vurderingen som er foretatt av Forvaltningslovutvalgets flertall i NOU 2019: 5 punkt 24.13.4.3 og finner at det ikke er aktuelt å begrense statlig prøving av kommunale vedtak til en ren lovlighetskontroll.

Spørsmålet er etter dette hvordan en bestemmelse om statlig overprøving av kommunenes skjønnsutøving bør utformes. Overprøvingsregelen i den nye forvaltningsloven bør etter departementets syn fortsatt reflektere at det kommunale selvstyret er et viktig hensyn ved overprøving av kommunens skjønnsutøvelse, samtidig som regelen må gjøre det mulig for klageinstansen å ivareta nasjonale og tungtveiende regionale interesser og hensynet til de private partenes rettssikkerhet.

Forvaltningsutvalgets flertall har foreslått at statlige klageinstanser bør ha adgang til å overprøve forvaltningsskjønnet når «nasjonale eller vesentlige regionale hensyn taler for det, eller hvis vedtaket er klart urimelig for en part». Formålet med flertallets forslag er å gi en klarere avgrensning av statlige klageinstansers prøvingskompetanse ved overprøving av kommunale vedtak enn ordlyden i gjeldende lov. Mange av høringssvarene gir imidlertid uttrykk for at den foreslåtte ordlyden er uklar. Høringsinstansene er uenige om hvorvidt forslaget vil innskrenke eller utvide statlige instansers kompetanse til å overprøve forvaltningens skjønn. Departementet er enig i at forslagets ordlyd kan skape tolkningstvil og har vurdert om uklarhetene i forslaget kan avhjelpes gjennom endringer i ordlyden. Den grunnleggende utfordringen er imidlertid at det er krevende å angi generelt hvilke hensyn som kan tilsi overprøving som vilkår i loven. Departementets vurdering er derfor at en slik regel ikke vil gi bedre treffsikkerhet enn en standardregel.

Departementet legger derfor til grunn at forvaltningslovens regel fortsatt bør være en standardregel. Spørsmålet er etter departementets syn om dagens regel bør videreføres, eller om rettstilstanden bør tilbakeføres til slik den var før lovendringen i 2017.

Departementet har vurdert mindretallet Backer og Sollies forslag om å gjeninnføre ordlyden som gjaldt frem til 2017 («klageinstansen [skal] legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn»). Departementet er enig med disse utvalgsmedlemmene i at det kan stilles spørsmål om dagens regel er egnet til å sikre at nasjonale interesser som naturvern og miljøhensyn blir ivaretatt i tilstrekkelig grad.

Departementet har i arbeidet med proposisjonen innhentet informasjon fra de andre departementene om hvordan dagens regel fungerer i praksis, og hvilken betydning endringen fra 2017 har hatt for klagesaksbehandling på forskjellige rettsområder. Tilbakemeldingene viser imidlertid at det er utfordrende å tallfeste antall klagesaker der kommunenes frie skjønn overprøves, da dette forutsetter en manuell gjennomgang av sakene. Nærmere empiriske undersøkelser må til for å få en klar og fullstendig forståelse av hvordan overprøvingsterskelen fungerer i praksis.

Flere departementer antar likevel at terskelens betydning er noe begrenset på deres områder, da de fleste klagesakene i hovedsak gjelder kommunenes rettsanvendelsesskjønn, og ikke det frie skjønnet. Det antas for eksempel at overprøvingsterskelen i liten grad anvendes i saker etter plan- og bygningsloven. I dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven § 19-2 antas det at statsforvalteren først og fremst overprøver om vilkårene for dispensasjon er oppfylt, og i liten grad kommunens skjønnsutøvelse. Departementet viser også til høringsinnspillene fra de daværende fylkesmannsembetene som bekrefter dette inntrykket, se punkt 20.10.3 foran. I innsigelsessaker etter plan- og bygningsloven kommer ikke overprøvingsterskelen til anvendelse. Mange av sakene som får særlig oppmerksomhet knyttet til statlig involvering i kommunale prosesser og avveiningen mellom eksempelvis naturvern og næringsinteresser, er nettopp innsigelsessaker.

Forvaltningslovens regel og overprøvingsterskelen antas imidlertid å ha større betydning i klagesaker om arealbruk etter sektorregelverket som berører nasjonale interesser som jordvern og miljø. Dette gjelder blant annet saker etter jordlova, konsesjonsloven, skogbrukslova og kulturminneloven. Terskelen er også av betydning ved overprøving av visse vedtakstyper etter folkehelselovene og opplæringslova. Heller ikke på disse områdene har det imidlertid vært mulig å konkretisere betydningen av endringen i 2017 fra «vekt» til «stor vekt». Andre viktige velferdsrettslige lover, herunder barnevernsloven, pasient- og brukerrettighetsloven og sosialtjenesteloven, inneholder særbestemmelser om statlig overprøving som i utgangspunktet ikke vil påvirkes av reguleringen i forvaltningsloven.

En ny rapport fra KS, KS FoU-rapport 244023 Det rettslige innholdet i det kommunale selvstyret, sett i lys av nyere lovgivning, gir også noe oppdatert informasjon om hvordan prøving av rettsanvendelse og fritt skjønn i klagesaker foregår i praksis. Rapporten bekrefter i stor grad inntrykket fra høringen og informasjonen fra departementene, og det vises også til at flere statsforvaltere uttaler at de nærmest praktiserer forvaltningsloven § 34 som at klagebehandlingen er avgrenset til en rettslig kontroll av vedtakene, se rapporten punkt 8.4.2.

Samlet sett er det etter departementets syn på det nåværende tidspunktet ikke klare holdepunkter for å konkludere med at endringen av overprøvingsterskelen i 2017 har ført til at det ikke er mulig i tilstrekkelig grad å ivareta nasjonale og vesentlige regionale hensyn eller hensynet til den enkeltes rettssikkerhet, selv om statlige instanser kan være forsiktig med å overprøve forvaltningens skjønn. Departementet mener at det bør innhentes ytterligere kunnskap om hvordan regelen fungerer i praksis, før det foreslås nye endringer. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at gjeldende rett videreføres, det vil si at klageinstansen skal legge «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet. Videre er departementet enig med Barne- og familiedepartementet og Juristforbundet i at bestemmelsens utforming som en standardregel gjør at den lett kan tilpasses forskjellige rettsområder. Bestemmelsen er i tråd med prinsippet om at valg mellom flere ulike lovlige handlingsalternativer skal tas så nær innbyggeren som mulig og ikke på et mer sentralt vedtaksnivå enn nødvendig, jf. kommuneloven § 2-2. Kommunene har et ansvar for en helhetlig og samordnet politisk og økonomisk styring. Statlig overprøving av det frie skjønnet kan føre til større økonomiske belastninger og gjøre det vanskeligere for kommunene å stå ansvarlig for en samordnet politikk, jf. Prop. 64 L (2016–2017) punkt 3.6.1 og Ot.prp. nr. 51 (1995–96) punkt 4.2.2. Ved å legge «stor vekt» på det kommunale selvstyret må statlige klageinstanser ta hensyn til dette økonomiske ansvaret. Departementet vurderer at bestemmelsen, slik den er utformet og begrunnet, også er i tråd med det europeiske charteret om lokalt selvstyre artikkel 8.

Etter departementets syn legger regelen samtidig til rette for at innbyggernes rettssikkerhet og nasjonale hensyn kan ivaretas på en god måte. Regelen påvirker ikke klageinstansens prøving av rettsanvendelsen, saksbehandlingen eller faktum. Den begrenser heller ikke klageinstansens adgang til å prøve om skjønnsutøvelsen i kommunen er i strid med myndighetsmisbrukslæren, se punkt 13. Departementet understreker at bestemmelsen kun gir føringer for vektingen av hensynet til det kommunale selvstyret når klageinstansen prøver kommunens frie skjønn. Bestemmelsen legger ingen begrensning på hvilke andre hensyn som kan trekkes inn i vurderingen, og klageinstansen vil som vanlig også måtte vurdere om det finnes slike hensyn som kan eller må tas i betraktning. Der nasjonale hensyn gjør seg gjeldende med tilstrekkelig tyngde, for eksempel i saker som berører natur- og miljøinteresser eller der hensynet til rettssikkerhet og likebehandling bør stå særlig sterkt, vil disse kunne vurderes å veie tyngre enn hensynet til det kommunale selvstyret i en konkret sak.

På områder der særlige hensyn gjør seg gjeldende, vil særlovgivningen også fortsatt kunne gi særskilte føringer for hvordan hensynet til det kommunale selvstyret skal vektlegges på det enkelte rettsområdet, se for eksempel pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 første ledd andre punktum, barnevernsloven § 12-9 andre ledd andre punktum og sosialtjenesteloven § 48 første ledd andre punktum.

Departementet viser videre til Prop. 64 L (2016–2017) punkt 3.6.1 for en nærmere gjennomgang av regelens utforming og tiltenkte praktisering.

På bakgrunn av det som kommer frem i KS’ FoU-rapport 244023, vil departementet understreke at bestemmelsen i gjeldende forvaltningslov § 34 ikke er – og har aldri vært – en anvisning om å avgrense statlig overprøving til en rettslig kontroll av vedtakene. En slik praktisering er ikke i tråd med lovens ordlyd eller Stortingets forutsetninger da bestemmelsen ble vedtatt. En videreføring av dagens ordlyd innebærer dermed også at statlig klageinstans kan, i de tilfellene der rettsanvendelsen, saksbehandlingen eller faktum ikke er det avgjørende, foreta en reell overprøving av kommunenes skjønnsutøvelse. I den overprøvingen skal hensynet til det kommunale selvstyret tillegges stor vekt.

I lys av tilbakemeldingene fra andre departementer om bruken av overprøvingsbestemmelsen i dag og uttalelsene i KS FoU-rapport 244023, mener departementet at det er behov for mer kunnskap om hvordan overprøvingsbestemmelsen fungerer i praksis. Et bredere kunnskapsgrunnlag vil bidra til å sikre at regelen anvendes i tråd med lovgivers intensjoner. Departementet vil i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet vurdere å innhente kunnskap om den faktiske anvendelsen av forvaltningslovens overprøvingsregel på ulike fagområder, for eksempel gjennom kartlegginger eller ved å be statsforvalterne om å rapportere om den faktiske anvendelsen av regelen.

Økt empiri om overprøvingsbestemmelsen etter forvaltningsloven bør også ses i sammenheng med Kommunal- og distriktsdepartementets arbeid med å innhente mer kunnskap om praksis i innsigelsessaker etter plan- og bygningsloven, som er et annet område hvor statlige myndigheter må balansere hensynet til nasjonale og regionale målsettinger opp mot hensynet til det kommunale selvstyret. En kartlegging av praksis i slike saker er nylig foretatt av NORCE på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet, se NORCE rapport 28-2024, Kartlegging av praksis i motsegnssaker. Kommunal- og distriktsdepartementets videre arbeid med å innhente kunnskap om innsigelsespraksis vil bli gjort i dialog med berørte departementer.

Se lovforslaget § 68 tredje ledd og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

20.10.4.3 Presisering av begrunnelsesplikten ved statlig overprøving av kommunale vedtak

Departementet slutter seg til forvaltningslovutvalgets forslag om å videreføre en plikt til å beskrive hvordan den statlige klageinstansen har lagt vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, i begrunnelsen for vedtaket. Når hensynet til det kommunale selvstyret skal tillegges «stor vekt», vil klageinstansen som regel uansett måtte gjøre rede for dette hensynet i vedtaket i tråd med den alminnelige begrunnelsesplikten i lovforslaget § 57 første ledd bokstav c.

Flere høringsinstanser har påpekt at det i enkelte tilfeller kan være uklart på hvilket grunnlag en statlig klageinstans setter til side eller endrer et kommunalt vedtak, og om det som overprøves er skjønnsutøvelsen eller rettsanvendelsen. Departementet foreslår derfor at det presiseres uttrykkelig i loven at når en statlig klageinstans endrer et kommunalt vedtak, skal det fremgå uttrykkelig av vedtakets begrunnelse på hvilket grunnlag vedtaket er endret. Dette betyr at begrunnelsen skal redegjøre for om endringen skyldes endrede faktiske forhold, feil ved vedtaket eller en overprøving av kommunens frie skjønn. Hvis klageinstansen har prøvd kommunens frie skjønn, skal begrunnelsen i tillegg redegjøre for hvordan klageinstansen har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret, og hvilke andre hensyn som har vært vurdert. Disse pliktene følger etter departementets syn langt på vei allerede av den særlige begrunnelsesplikten ved statlig overprøving av kommunens skjønnsutøvelse, og forslaget må derfor anses som en presisering av gjeldende rett.

Departementet legger til grunn at klargjøringen vil bidra til større bevissthet om forskjellen mellom rettsanvendelsesskjønn og fritt skjønn og avhjelpe uklarheten som enkelte høringsinstanser opplever rundt grunnlaget for endringer som statlige klageinstanser foretar ved overprøving av kommunale vedtak. Presiseringens formål er dermed i likhet med gjeldende begrunnelsesregel å bedre etterlevelse av bestemmelsen om vekting av hensynet til det kommunale selvstyret. Se også Prop. 64 L (2016–2017) punkt 3.6.3.

Se lovforslaget § 68 tredje ledd andre og tredje punktum og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.