5 Lovens virkeområde

5.1 Gjeldende rett

Forvaltningslovens alminnelige virkeområde følger av forvaltningsloven § 1:

«Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan reknes i denne lov et hvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.»

Loven gjelder altså for «et hvert organ for stat eller kommune». Lovens kjerneområde er departementer, direktorater og andre deler av det ordinære statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningsapparatet, herunder nemnder, styrer, råd, offentlige skoler, universiteter, museer mv. Også folkevalgte organer, slik som kommunestyrer og fylkesting, er omfattet.

Hvis en enhet er skilt ut fra det ordinære forvaltningsapparatet som et eget rettssubjekt, vil det bero på en konkret helhetsvurdering om det er å anse som et «organ for stat eller kommune» som er omfattet av loven. Som et utgangspunkt vil et eget rettssubjekt bli ansett som et forvaltningsorgan i lovens forstand bare hvis det fullt ut eller i det vesentlige er offentlig eid. Dersom dette vilkåret er oppfylt, vil det bero på formålet med virksomheten og virksomhetens art om loven kommer til anvendelse. Det må foretas en bred, samlet vurdering der det blant annet kan legges vekt på om virksomheten har monopol, om den tjener som redskap for offentlig politikk eller primært skal forfølge kommersielle interesser på lik linje med private aktører, graden av tilknytning til det offentlige og graden av politisk styring.

Private rettssubjekter som ikke anses som organer for stat eller kommune, faller i utgangspunktet utenfor forvaltningslovens virkeområde. De vil likevel være omfattet av loven i saker hvor de utøver offentlig myndighet, jf. forvaltningsloven § 1 tredje punktum.

Forvaltningsloven gjelder heller ikke for alle offentlige organer. Viktige unntak følger av forvaltningsloven § 4, som gjør unntak for domstolenes virksomhet og for Stortinget og organer som hører inn under Stortinget. Videre gjør bestemmelsen unntak for saker som forvaltningsorganer behandler eller avgjør i medhold av rettspleielovene. Forvaltningsloven § 4 tredje ledd slår fast at loven gjelder for Svalbard om ikke annet fastsettes av Kongen.

Det følger av forvaltningsloven § 1 at loven gjelder «når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov». Det kan derfor fastsettes i særlovgivningen at forvaltningsloven eller deler av den ikke skal gjelde. Skatteforvaltningsloven § 1-3 og trygderettsloven § 37 er eksempler på dette.

Til sist følger det av forvaltningsloven § 5 andre ledd at Kongen kan fastsette at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og særlovgivningen helt eller delvis ikke skal gjelde dersom «riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare». Denne beredskapshjemmelen innebærer at forvaltningens saksbehandling raskt kan forenkles i en slik situasjon, for eksempel når det er nødvendig for å gjennomføre materielle beredskapstiltak eller når forvaltningens ressurser på andre måter er under et betydelig press. Forvaltningsloven inneholder ellers en rekke bestemmelser som gjør at saksbehandlingen vil kunne forenkles når en krisesituasjon gjør det vanskelig eller byrdefullt å følge de vanlige behandlingsreglene. En rekke av de sektorspesifikke beredskapslovene har i tillegg egne regler om forholdet til forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Beredskapshjemmelen i forvaltningsloven § 5 andre ledd er skåret over samme lest som beredskapsloven § 3. Beredskapsloven § 3 ble laget med sikte på å konkretisere ulovfestet konstitusjonell nødrett for krig og sikkerhetspolitisk krise, som ellers ville vært det aktuelle generelle kompetansegrunnlaget for avvikende regulering. Dette innebærer at beredskapshjemmelen i forvaltningsloven § 5 andre ledd må tolkes i lys av både vilkårene i beredskapsloven § 3 og de grunnleggende rettsstatlige prinsipper som konstitusjonell nødrett bygger på.

5.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 punkt 12.4 at forvaltningsloven, som etter gjeldende rett, alltid skal gjelde ved utøvelse av offentlig myndighet, uavhengig av hvem som utøver myndigheten. Utvalget går derfor inn for å videreføre regelen om at loven skal gjelde når private utøver offentlig myndighet.

Utover dette foreslår utvalget at lovens virkeområde skal avgrenses ved organisatoriske kriterier. Utvalget foreslår at loven skal gjelde for alle forvaltningsorganer, forstått som alle organer som er en del av staten, fylkeskommunen eller kommunen. For statsforvaltningen vil det omfatte både alminnelige forvaltningsorganer, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter, uansett hva slags virksomhet de driver. Tilsvarende foreslår utvalget at loven skal gjelde for alle organer som hører til fylkeskommuner og kommuner, herunder fylkeskommunale og kommunale foretak.

Når det gjelder organer og virksomheter som organisatorisk sett er skilt ut fra staten, kommunen eller fylkeskommunen og organisert som egne rettssubjekter, foreslår utvalget en klarere avgrensning av når forvaltningsloven skal gjelde. Utvalget viser til at det etter gjeldende rett kan oppstå tvil om en bestemt enhet kan sies å være et «organ for stat eller kommune».

Utvalget foreslår at loven ikke skal gjelde for statsforetak. Dette er en videreføring av gjeldende rett, jf. statsforetaksloven § 4. Utvalget peker imidlertid på at statsforetakslovens regler om inhabilitet kan synes utilstrekkelige, og tilrår at disse blir vurdert nærmere.

For særlovselskaper mener utvalget at forvaltningsloven bør fastsette et utgangspunkt som eventuelt kan fravikes i lovgivningen for det enkelte særlovselskap. Utvalget foreslår å velge som utgangspunkt det som er den vanligste ordningen for særlovselskaper i dag, som innebærer at det lovfestes at forvaltningsloven ikke skal gjelde for særlovselskaper med mindre noe annet blir fastsatt i den enkelte lov. Også her anbefaler utvalget at det blir gjort en ny vurdering av i hvilken utstrekning forvaltningsloven bør gjelde for de enkelte særlovselskapene.

På samme måte foreslår utvalget at forvaltningsloven ikke skal gjelde for interkommunale selskaper utover det som IKS-loven fastsetter.

Når det gjelder selskaper, stiftelser eller andre private rettssubjekter, foreslår utvalget som nevnt foran at forvaltningsloven skal gjelde når disse utøver offentlig myndighet. Videre drøfter utvalget om forvaltningsloven også bør gjelde for selskaper og sammenslutninger der det offentlige direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene eller rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet. Selskaper som møter disse vilkårene, er omfattet av offentleglova, med mindre de i hovedsak driver næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private selskaper. Utvalget mener at det vil føre for vidt å gi forvaltningsloven et tilsvarende bredt virkeområde. Utvalget foreslår heller ikke at loven skal gjelde der et privat rettssubjekt utfører oppgaver på vegne av det offentlige, og viser til at dette også ble vurdert ved forberedelsen av offentleglova, og at det ble konkludert med at en slik regel ville gi loven et for vidt virkeområde.

Utvalget foreslår å videreføre unntakene i gjeldende lov for Stortinget og Stortingets organer og for domstolenes virksomhet. Utvalget foreslår også å videreføre unntaket for saker som forvaltningsorganet behandler eller avgjør etter rettspleielovene og enkelte andre lover.

Utvalget foreslår å videreføre at loven skal gjelde for Svalbard med mindre Kongen fastsetter noe annet i forskrift.

Utvalget foreslår å oppheve beredskapshjemmelen i § 5 andre ledd, uten at dette forslaget er nærmere begrunnet eller omtalt.

5.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til regulering av lovens virkeområde, støtter at loven skal gjelde for alle forvaltningsorganer og ved all utøvelse av offentlig myndighet, uavhengig av hvem som utøver myndigheten. Flere høringsinstanser har imidlertid påpekt at det kan være noe uklart hva som ligger i begrepet «offentlig myndighet», og anbefaler at dette klargjøres i proposisjonen.

Et flertall av høringsinstansene som uttaler seg er også positive til at det innføres klarere og mindre skjønnspregede regler for å avgjøre når en virksomhet er omfattet av forvaltningsloven.

Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Statens sivilrettsforvaltning, Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Juristforbundet og KS Bedrift gir på generelt grunnlag uttrykk for at de støtter utvalgets forslag.

Flere høringsinstanser uttrykker imidlertid bekymring for at forslaget vil føre til at et betydelig antall organer som er omfattet av gjeldende lov, vil falle utenfor lovens anvendelsesområde med utvalgets forslag. Advokatforeningen uttaler:

«Den viktigste endringen er, slik Advokatforeningen oppfatter det, at utvalget foreslår klare og mindre skjønnspregede regler i grensetilfeller. I praksis innebærer denne forenklingen og klargjøringen at færre organer vil være omfattet av forvaltningslovens regler om inhabilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt i tilfeller der de ikke ‘utøver delegert offentlig myndighet’.

Virkeområdet til forvaltningsloven er uklart og klarere regler vil åpenbart være en fordel. På den annen side er Advokatforeningen bekymret for at et betydelig antall organer, som tidligere har vært underlagt forvaltningslovens regler, unntas fra forvaltningslovens regler om inhabilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt.

Staten og kommunene bruker statsforetak, særlovsselskaper, stiftelser og interkommunale selskaper til mange ulike oppgaver – alt fra forretningsvirksomhet til oppgaver som faller inn under mer tradisjonell forvaltningsvirksomhet. […] Etter Advokatforeningens syn er det uheldig at slike organer automatisk faller utenfor forvaltningslovens regler om inhabilitet, veiledningsplikt eller taushetsplikt. […]

Advokatforeningen oppfordrer departementet til å vurdere om man kan finne løsninger som i større grad sikrer at statsforetak, særlovsselskaper, interkommunale selskaper og stiftelser som opprettes av det offentlige, og som bør være underlagt regler i forvaltningsloven, blir det. Samtidig bør man ikke ende opp med en skjønnsmessig vurdering slik som i dag. Denne problemstillingen må ikke nødvendigvis løses i forvaltningsloven […].»

Også Helse Sør-Øst RHF og Utdanningsforbundet gir uttrykk for lignende synspunkter.

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Transparency International Norge er kritiske til at utvalgets forslag vil innebære en innsnevring av forvaltningslovens virkeområde. Norsk Presseforbund uttaler:

«Generelt mener vi dette er et spørsmål som bør sees i sammenheng med forvaltningsloven og arkivloven. Fra ulike innfallsvinkler har disse langt på vei samme formål. Harmoniseringshensyn taler for at disse lovene i størst mulig grad har samme virkeområde.

Dette bør være et utgangspunkt, også bør man heller gjøre unntak ved behov. Vi mener Forvaltningslovutvalget undervurderer betydningen av å være underlagt forvaltningsloven, når de legger til grunn at dette i hovedsak har betydning for taushetsplikt og habilitet. […]

Slik vi forstår Forvaltningslovutvalget, velger man i stor grad en organisatorisk tilnærming til spørsmålet om hvilke regler som skal gjelde for ulike virksomheter. Problemet med en slik tilnærming er at forholdet til forvaltningsloven kan bli et styrende argument i vurderingen av hvilken organisasjonsform man velger. Vi mener Forvaltningslovutvalget i større grad burde ha problematisert dette.

Utvalget overlater dessuten mye til særlovgivningen, ved å si at man kan bestemme at forvaltningsloven skal gjelde i egne særlover. Risikoen ved dette er at dette ikke følges opp, altså at man har virksomheter som burde ha vært underlagt forvaltningsloven, men ikke er det, fordi det ikke blir vurdert. Dermed kan vi ende opp med tilfeldige utfall og ulike regler for sammenlignbare tilfeller.

Vi mener derfor det er god grunn til å ta motsatt utgangspunkt – at loven gjelder som utgangspunkt, og at man heller kan gjøre unntak, enn motsatt. Særlig gjelder dette IKSer, som utøver viktige oppgaver på vegne av samfunnet. Vi mener det er gode grunner for å både la loven gjelde der private utøver viktige oppgaver pva. samfunnet og i det minste der de utøver lovpålagte oppgaver pva. av det offentlige. […]

Oppsummert mener vi derfor at forvaltningsloven som et utgangspunkt bør ha samme virkeområde som offentlighetsloven, og at både offentlighetsloven, arkivloven og forvaltningsloven som utgangspunkt bør omfatte IKSer og selskaper og stiftelser som utøver viktige oppgaver pva. det offentlige. Unntak fra dette bør vurderes konkret for den enkelte virksomhet, og må fastsettes i forskrifts form.»

Transparency International Norge uttaler:

«TI Norge vil framheve at organiseringen i offentlig sektor i stadig økende grad tar form av at oppgaveløsningen flyttes fra offentlig forvaltning til selskaper eller samarbeidsorganer som utfører oppgaver på vegne av forvaltningen. Innenfor kommunesektoren vil dermed en del oppgaver noen steder løses av kommunen selv som forvaltningsorgan, mens de andre steder utføres av et interkommunalt selskap eller av en kommunalt eid bedrift. Vi er i tvil om det er tilstrekkelig at forvaltningsloven bare skal gjelde for den offentlige myndighetsutøvelsen i slike selskaper, og at den ikke gjelder generelt. Her kan kommunenes valg av organisering og tilknytningsform få betydning for om forvaltningslovens bestemmelser gjelder eller ei.»

Også Utdanningsforbundet påpeker at det fremstår uheldig at forvaltningsloven ikke skal gjelde i de tilfellene der flere kommuner samarbeider om å løse lovpålagte oppgaver, og at organisasjonsformen dermed blir avgjørende for hvilke rettigheter brukerne har knyttet til utførelsen av disse oppgavene.

Kulturdepartementet og Arkivverket påpeker behovet for at virkeområdet for forvaltningsloven ses i sammenheng med Arkivlovutvalgets forslag og forslaget til ny språklov.

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger til utvalgets forslag om å videreføre unntakene for domstolene og Stortinget og organer under Stortinget.

Det er få høringsinnspill til utvalgets forslag om å oppheve beredskapshjemmelen i § 5 andre ledd. Regjeringsadvokaten mener imidlertid at hjemmelen bør videreføres i ny forvaltningslov, med følgende begrunnelse:

«Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven har stor betydning når det treffes forvaltningsavgjørelser, men hensynet til effektivitet vil nødvendigvis måtte avveies annerledes i situasjoner hvor krig eller krise truer. Den nye forvaltningsloven bør utformes med sikte på å virke godt i mange år fremover, men det er ikke mulig å forutse hvilke samfunnskritiske situasjoner som i fremtiden vil kunne oppstå.»

5.4 Departementets vurderinger

5.4.1 Innledning

Departementet foreslår å følge opp utvalgets forslag til forenkling av reglene om forvaltningslovens virkeområde. I hovedsak innebærer forslaget en videreføring av gjeldende rett når det gjelder hvilke virksomheter som vil omfattes av loven. Det foreslås at loven skal gjelde for alle organer som organisatorisk er en del av stat, fylkeskommune og kommune, og for all virksomhet som drives i disse organene, se punkt 5.4.2. Unntakene for domstolene og for saker som behandles etter rettspleielovene, og for Stortinget og organer for Stortinget foreslås videreført. I tillegg skal loven gjelde i alle tilfeller der andre fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift, se punkt 5.4.3. Utover dette, vil loven ikke gjelde for selvstendige rettssubjekter med mindre det følger av særlovgivningen, se punkt 5.4.4. Det foreslås enkelte endringer i kommuneloven og IKS-loven for å sikre at kommunale samarbeid organisert som egne rettssubjekter og interkommunale selskaper som i dag er omfattet av forvaltningsloven, også vil være omfattet av den nye loven.

Departementet foreslår at loven som i dag skal gjelde for Svalbard, med mindre Kongen i forskrift bestemmer noe annet. I motsetning til gjeldende forvaltningslov foreslår departementet også at det skal fremgå uttrykkelig av bestemmelsen at loven gjelder for Jan Mayen. Dette innebærer imidlertid ingen reell endring i gjeldende rett. Både etter gjeldende lov og forslaget til ny forvaltningslov vil loven uansett gjelde for norske forvaltningsorganer som driver virksomhet på Jan Mayen, i dag Forsvaret og Meteorologisk institutt. Prinsipielt sett står Jan Mayen imidlertid i samme stilling som Svalbard, og departementet foreslår derfor at Jan Mayen også nevnes uttrykkelig i bestemmelsen. Se lovforslaget § 5 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

Som etter gjeldende rett vil forvaltningsloven gjelde når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Det vil derfor fortsatt være adgang til å unnta enkelte organer eller sakstyper fra forvaltningslovens regler i sektorlovgivningen, se punkt 4.3.

5.4.2 Organer som er en del av stat, fylkeskommune og kommune

Et utgangspunkt for avgrensningen av forvaltningslovens virkeområde er at loven som den klare hovedregel skal gjelde for alle organer som er organisert som en del av staten, en fylkeskommune eller en kommune. Når det gjelder statlig forvaltning, vil dette omfatte regjeringen og departementene, statsforvalterne, direktorater, forvaltningsbedrifter, statlige tilsyn, klagenemnder, råd og utvalg. For fylkeskommunene og kommunene vil det omfatte fylkesting og kommunestyre, andre folkevalgte og kommunale organer etter kommuneloven §§ 5-1 og 5-2, kommunens administrasjon, jf. kommuneloven kapittel 13, og kommunale foretak. Etter kommuneloven § 9-1 andre ledd er kommunale foretak «en del av kommunen eller fylkeskommunen». Interkommunale samarbeid som er organisert som del av en kommune er også omfattet av loven. Det gjelder for vertskommunesamarbeid samt interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap som ikke er egne rettssubjekter. Lovens anvendelse for interkommunale samarbeid som er egne rettssubjekter er nærmere omtalt i punkt 5.4.4 nedenfor.

For organer som er en del av stat, fylkeskommune eller kommune, foreslår departementet å videreføre at loven som utgangspunkt skal gjelde for all virksomhet som drives av organet. Dette omfatter både myndighetsutøvelse, andre forvaltningsoppgaver, forretningsdrift og intern administrasjon. Som etter gjeldende rett foreslås det imidlertid at enkelte av lovens kapitler bare skal komme til anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak eller forskrifter. Reglene om taushetsplikt og habilitet og de generelle reglene i lovforslaget kapittel 2 vil derimot gjelde for all virksomhet som drives i forvaltningsorganet. Departementet foreslår også å lovfeste at når et forvaltningsorgan handler på privatrettslig grunnlag, skal i utgangspunktet bare reglene om habilitet og taushetsplikt gjelde, se nærmere i punkt 6.

Ved anvendelsen av enkelte av forvaltningslovens regler, vil det være nødvendig å ta stilling til hva som er å anse som ett organ. Når det skal tas stilling til hvilket organ som er nærmeste overordnede organ ved klage over enkeltvedtak etter lovforslaget kapittel 8, for å avgjøre om overføring av kompetanse er en delegering som omfattes av reglene i lovforslaget kapittel 3, eller for å vurdere om et dokument kan unntas fra partsinnsyn som organinternt etter lovforslaget § 47, må det etter omstendighetene vurderes hva som utgjør ett og samme organ. Det generelle utgangspunktet er at en organisasjon som fremstår som en selvstendig enhet anses som ett organ. I vurderingen må det blant annet legges vekt på hvordan organet er organisert, og om det har selvstendig myndighet til å treffe avgjørelser. Det vises til den nærmere redegjørelsen i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.2.

Departementet foreslår å videreføre unntakene for domstolene og for Stortinget og organer for Stortinget. Disse er ikke å anse som forvaltningsorganer. Departementet foreslår også å videreføre unntaket for saker som behandles etter rettspleielovene og enkelte andre lover.

Se lovforslaget §§ 2 til 4 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

5.4.3 Offentlig myndighetsutøvelse

Det andre klare utgangspunktet for fastleggingen av lovens virkeområde, er at forvaltningsloven bør gjelde i alle tilfeller av utøvelse av offentlig myndighet, uavhengig av hvem som utøver myndigheten. Dersom private personer, selskaper, stiftelser eller lignende er gitt myndighet til å fatte enkeltvedtak eller utferdige forskrift, tilsier hensynet til partene i sakene eller de som berøres av forskriften, at lovens rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler skal komme til anvendelse. Dette er også en videreføring av gjeldende rett.

Flere høringsinstanser har etterlyst en klargjøring av hva som ligger i begrepet «offentlig myndighetsutøvelse». I gjeldende forvaltningslov § 1 tredje punktum heter det at et «privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Kjernen i «offentlig myndighetsutøvelse» er nettopp saker som kan munne ut i et enkeltvedtak, eller som gjelder utarbeidelse av forskrifter. Utvalgets forslag til endring i ordlyden er derfor ikke ment å innebære noen realitetsendring sammenlignet med gjeldende rett. Departementet vil likevel foreslå å beholde formuleringen i gjeldende rett som knytter lovens anvendelsesområde til saker der et selvstendig rettssubjekt fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Departementet viser til at uttrykket er innarbeidet blant annet i gjeldende forvaltningslov, offentleglova og språklova, og at det er hensiktsmessig at det brukes samme ordlyd i disse lovene.

Se lovforslaget § 2 første ledd bokstav b og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

5.4.4 Selvstendige rettssubjekter

5.4.4.1 Innledning

Når en virksomhet er skilt ut fra staten eller kommunen som et eget rettssubjekt, kreves det en ytterligere vurdering av om virksomheten bør være underlagt reglene i forvaltningsloven.

I dag beror det på en bred helhetsvurdering om et selvstendig rettssubjekt er underlagt forvaltningslovens regler eller ikke. Som redegjort for i punkt 5.1 foran, kan vurderingen være vanskelig, og det kan av og til oppstå tvil om en virksomhet er å anse som et «organ for stat eller kommune». Departementet er enig med utvalget i at det er ønskelig med klarere regler som gjør det enklere å fastslå om en virksomhet er omfattet av loven eller ikke.

Departementet har på samme måte som utvalget foretatt en vurdering av de ulike organisasjonsformene slike selvstendige rettssubjekter kan ha. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger for de ulike kategoriene av selvstendige rettssubjekter.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for bekymring for at forslaget vil føre til at flere virksomheter som i dag er omfattet av forvaltningsloven, vil falle utenfor virkeområdet for ny lov. Departementet understreker at formålet ikke er å begrense hvilke virksomheter som skal være omfattet av loven, men å sørge for en klarere regulering av spørsmålet. Når det gjelder kommunale samarbeid og interkommunale selskaper, foreslår departementet derfor endringer i kommuneloven og IKS-loven som ikke inngikk i utvalgets forslag, og som vil sikre at interkommunale samarbeid og selskaper som er omfattet av dagens forvaltningslov, fortsatt vil være omfattet av forslaget til ny lov. For selvstendige rettssubjekter for øvrig bør forholdet til forvaltningsloven reguleres i særlovgivningen, selskapenes vedtekter eller stiftelsesdokumenter, slik at det kan tas stilling til det reelle behovet for saksbehandlingsregler ut fra en konkret vurdering av rettssubjektets virksomhet. I likhet med utvalget mener departementet at det er viktig at hvert departement foretar en gjennomgang av sine virksomheter med sikte på en klarlegging av forholdet til forvaltningsloven og vurderer behovet for særskilt regulering.

5.4.4.2 Statsforetak og særlovselskap

Det følger av statsforetaksloven § 4 at forvaltningsloven ikke gjelder for statsforetak. Bestemmelsen er foreslått videreført i forslaget til ny lov om statsføretak i Prop. 44 L (2024–2025). Forholdet til forvaltningsloven er også uttrykkelig regulert for de aller fleste særlovselskapene. Av de særlovselskapene som er omtalt i Forvaltningslovutvalgets utredning, gjelder forvaltningsloven bare for helseforetakene, se helseforetaksloven § 5. Forvaltningsloven gjelder derimot ikke for Norsk Tipping, Innovasjon Norge, Norfund og Petoro. For Norges sjømatråd gjelder forvaltningsloven bare når rådet fatter vedtak om registrering av eksportører. Vinmonopolet har i sin Erklæring om eigarstyring og selskapsleiing lagt til grunn at den alminnelige delen av forvaltningsloven gjelder for selskapet. Den foreslåtte reguleringen av virkeområdet i ny forvaltningslov innebærer at det vil bli behov for å regulere forholdet til forvaltningsloven særskilt i vinmonopolloven.

5.4.4.3 Interkommunale selskaper og interkommunale samarbeid som er selvstendige rettssubjekter

Enkelte høringsinstanser har uttrykt bekymring for at forslaget vil føre til at interkommunale selskaper som i dag er omfattet av forvaltningsloven etter en konkret vurdering, vil falle utenfor forslaget til ny lov. Disse høringsinstansene viser særlig til at ved utførelse av lovpålagte oppgaver, fremstår det urimelig at brukere skal bli dårligere stilt i forhold til et interkommunalt selskap som blir driftet av flere kommuner, enn hvis de hadde forholdt seg til én kommune. Andre interkommunale samarbeid som er selvstendige rettssubjekter, som interkommunale politiske råd etter kommuneloven kapittel 18 og kommunale oppgavefellesskap etter kommuneloven kapittel 19, vil også falle utenfor forslaget til avgrensning av lovens virkeområde.

Departementet mener at forvaltningsloven bør gjelde for selvstendige rettssubjekter som er opprettet av kommuner etter bestemmelsene om interkommunale samarbeid i kommuneloven, og for interkommunale selskaper som er omfattet av offentleglova. Departementet foreslår derfor endringer i kommuneloven og IKS-loven som sikrer at disse virksomhetene omfattes, og som dermed ivaretar flere av innvendingene fra høringen.

Kommunene kan i samarbeidsavtalene for interkommunale politiske råd etter kommuneloven kapittel 18 og kommunale oppgavefelleskap etter kommuneloven kapittel 19, bestemme hvorvidt rådet eller oppgavefellesskapet skal være et eget rettssubjekt eller ikke. Departementet mener det vil være uheldig om kommunene skal kunne organisere seg bort fra forvaltningsloven ved å gjøre slike samarbeid til egne rettssubjekter, og foreslår derfor å spesifisere i kommuneloven at samarbeidene skal være omfattet av forvaltningsloven, uavhengig av organisering. Dette er samarbeid som vil være omfattet av gjeldende forvaltningslov som «organ for kommune» etter § 1. Videre er de tett knyttet til kommunene, og driver offentlig oppgaver. Derfor bør de etter departementets syn også omfattes av den nye forvaltningsloven.

Når det gjelder interkommunale samarbeid organisert som interkommunale selskaper etter IKS-loven, er utgangspunktet som nevnt ovenfor noe annerledes. Det må i dag gjøres en konkret vurdering av selskapet og dets virksomhet for å avgjøre om det er omfattet av forvaltningsloven, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997–98) punkt 6.8. Departementet mener at selskapenes forhold til forvaltningsloven bør reguleres særskilt, og at utgangspunktet bør være at gjeldende rett videreføres. Forvaltningsloven bør som i dag gjelde når kommunen løser offentlige oppgaver, uavhengig av om kommunen har organisert virksomheten i kommunen eller i et interkommunalt selskap. Dette bør ikke bare gjelde når den offentlige oppgaven går ut på å fatte enkeltvedtak eller vedta forskrifter, men også når oppgaven innebærer å yte tjenester til innbyggerne eller ivareta andre samfunnsmessige formål. Eksempler på dette er avfallshåndtering, brann- og redningstjenester, vann- og avløpstjenester og revisjons- og kontrollutvalgssekretariater.

Departementet har vurdert ulike måter å regulere dette på. En mulighet er å ta inn en bestemmelse i IKS-loven om at forvaltningsloven gjelder for selskaper som må anses som «organ for kommune eller fylkeskommune», jf. dagens forvaltningslov § 1. Departementet viser til vurderingen over om at regelen i mange tilfeller skaper tolkningstvil, og har derfor vurdert at en slik bestemmelse ikke bør tas inn i IKS-loven. Departementet har falt ned på at vurderingen av om selskapet omfattes av forvaltningsloven bør være lik vurderingen av om selskapet er omfattet av offentleglova, og foreslår derfor en bestemmelse om at forvaltningsloven gjelder for interkommunale selskaper som er omfattet av offentleglova.

Interkommunale selskaper må også i dag ta stilling til om de omfattes av offentleglova, både ved vurderingen av innsyn og ved vurderingen av om møter i representantskapet skal være åpne, jf. IKS-loven § 8a første ledd. Dersom vurderingen av når forvaltningsloven gjelder for selskapene er den samme som etter offentleglova, vil det gjøre det enklere for selskapene.

Etter offentleglova § 2 første ledd første punktum bokstav c gjelder loven for selvstendige rettssubjekter der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet. Dette vilkåret vil alltid være oppfylt for interkommunale selskap, da det bare er kommuner og interkommunale selskaper som kan være deltakere i et interkommunalt selskap. Offentleglova gjelder likevel ikke for interkommunale selskap dersom virksomheten hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse og på like vilkår som private, jf. offentleglova § 2 første ledd andre punktum. Den konkrete vurderingen for å avgjøre om forvaltningsloven gjelder blir altså hvorvidt selskapet hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private.

Departementet har også lagt vekt på at vurderingen vil være nokså lik den vurderingen som selskapene i dag må gjøre etter forvaltningsloven § 1, men med et vurderingstema som vil være noe mer konkret og mindre skjønnspreget. Departementet antar derfor at de interkommunale selskapene som i dag er omfattet av forvaltningsloven fordi de anses som «organ for kommune», i stor grad vil være de samme som omfattes av ny forvaltningslov etter den foreslåtte regelen.

Se lovforslaget § 100 nr. 1 (forslaget til endring i kommuneloven §§ 18-1 og 19-1) og lovforslaget § 100 nr. 2 (forslaget til ny § 15a i IKS-loven) og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

5.4.4.4 Selskaper og sammenslutninger som helt eller delvis er offentlig eid

I tillegg til selskapene som er opprettet på særlig offentligrettslig grunnlag, finnes det en rekke selskap og sammenslutninger som er enten fullt ut offentlig eid, eller der det offentlige er medeier ved siden av private aksjonærer. Departementet mener i likhet med utvalget at det ikke bør innføres en generell regel om at forvaltningsloven skal gjelde for selskaper og andre sammenslutninger fordi de er helt eller delvis eid eller kontrollert av det offentlige. Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett på dette punktet, slik at forvaltningsloven ikke vil gjelde for slike selskap med mindre annet er fastsatt. Forvaltningsloven vil gjelde i saker der selskapet eller sammenslutningen fatter enkeltvedtak eller gir forskrift. Departementet viser til utvalgets begrunnelse i utredningen punkt 12.4.2.3 og til vurderingen av forholdet til offentleglova nedenfor.

Eksempler på statlig heleide aksjeselskap er Avinor AS, Den Norske Opera & Ballett, Flytoget AS, Mesta AS, NRK og Posten Bring AS. Mange av disse driver næringsvirksomhet i konkurranse med private, og vil også i dag falle utenfor forvaltningslovens virkeområde. Noen har ansvar for blant annet sentral infrastruktur og har mer eller mindre monopol på sitt område, og vil kunne være omfattet av forvaltningsloven etter en konkret helhetsvurdering i dag. Det vil etter departementets syn ikke være grunn til å gi en felles løsning for alle disse selskapene i tråd med det som foreslås for interkommunale selskaper. Dersom det fortsatt er ønskelig at enkelte av forvaltningslovens regler skal gjelde for disse selskapene, må det fastsettes særskilt.

I likhet med utvalget foreslår departementet at forvaltningsloven heller ikke bør gjelde for stiftelser og fond, med mindre de utøver offentlig myndighet.

5.4.4.5 Private rettssubjekter som utfører oppgaver på vegne av det offentlige

Et eget spørsmål er om forvaltningsloven bør gjelde der et privat rettssubjekt utfører oppgaver på vegne av det offentlige. Departementet viser til at spørsmålet ble vurdert i forbindelse med forberedelsen av offentleglova, og at det da ble konkludert med at en slik regel ville gi offentleglova et for vidt virkeområde. Det ble blant annet lagt vekt på at mange private virksomheter som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, er små og har en liten administrasjon. Departementet mener derfor, i likhet med Forvaltningslovutvalget, at det heller ikke er naturlig å gi forvaltningsloven et så vidt virkeområde. Hvis det er ønskelig at enkelte av forvaltningslovens regler skal gjelde ved utførelse av bestemte oppgaver som utføres av private, bør dette heller fastsettes i særlovgivningen på det aktuelle området.

5.4.5 Særlig om forholdet til annen offentligrettslig lovgivning

Flere høringsinstanser har påpekt at virkeområdet til forvaltningsloven må ses i sammenheng med virkeområdet til andre sentrale offentligrettslige lover, særlig offentleglova, arkivlova og språklova.

Departementet er enig i at det er et mål å se disse lovene i sammenheng, men mener at det ikke nødvendigvis innebærer at lovenes virkeområde skal avgrenses på nøyaktig samme måte. De nevnte lovene har ulike formål og funksjoner, som kan tilsi at virkeområdet ikke i alle tilfeller bør være det samme.

Offentleglovas virkeområde er regulert i lovens § 2. Loven gjelder for alle organer som er en organisatorisk del av staten, fylkeskommunen eller kommunen. Videre gjelder den også for andre rettssubjekter i saker der de fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. Dette samsvarer med forslaget til virkeområde for ny forvaltningslov. I tillegg gjelder offentleglova for selvstendige rettssubjekter der det offentlige direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet, eller der det offentlige direkte eller indirekte har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet. I disse tilfellene gjelder loven likevel ikke dersom rettssubjektet driver næringsvirksomhet på samme vilkår som og i direkte konkurranse med private.

Offentleglova regulerer allmenhetens rett til innsyn i dokumenter i offentlig virksomhet, og formålet med loven er å «leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta», jf. offentleglova § 1.

I forarbeidene til offentleglova er det vist til at allmennhetens interesse i innsyn i offentlig virksomhet gjør seg like sterkt gjeldende uavhengig av hvordan virksomheten er organisert, og at det derfor ikke i seg selv bør ha noe å si for innsynsretten om virksomheten blir drevet av et organ som er en organisatorisk del av forvaltningen eller av et selvstendig rettssubjekt. Virksomheten i rettssubjekter der det offentlige har en bestemmende innvirkning på driften, dreier seg i realiteten om forvaltning av kapital og andre ressurser som er underlagt offentlig styring og kontroll, og som dermed er en del av fellesskapets ressurser. Dette taler sterkt for at allmenheten bør ha innsyn i slike virksomheter, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) punkt 4.4.2.

Selv om formålet med forvaltningsloven til dels er det samme, nemlig å legge til rette for en effektiv og god forvaltning som sikrer den enkelte rettssikkerhet, inneholder loven hovedsakelig regler om saksbehandlingen i forvaltningssaker. De hensynene som tilsier en vid innsynsrett i selvstendige rettssubjekter som er kontrollert av det offentlige, gjør seg dermed ikke gjeldende på samme måte uavhengig av hva slags virksomhet som drives i rettssubjektet. For avgrensningen av forvaltningslovens virkeområde er det naturlig å legge større vekt på arten av virksomheten som drives, og om, og i hvilken grad, det er behov for den type regler som følger av forvaltningsloven. Utover de klare utgangspunktene som følger av punkt 5.4.2 og 5.4.3 foran, legger departementet som redegjort for i punkt 5.4.4 til grunn at dette er bedre egnet for regulering i særlovgivningen.

Virkeområdet til språklova, som ble vedtatt i 2021, er i utgangspunktet basert på reglene i offentleglova. Samtidig inneholder loven en rekke presiseringer av hvilke plikter som påhviler de enkelte organene som er underlagt loven, og det vil være de enkelte bestemmelsene i språklova som avgjør om et organ faller inn under virkeområdet. Det fremgår av forarbeidene at avgrensningen av virkeområdet i ny språklov ikke er å anse som en utvidelse av virkeområdet sammenlignet med den tidligere mållova, men som en avklaring og forenkling av spørsmålene om lovens virkeområde, se Prop. 108 L (2019–2020) punkt 12.3.4.

I forslaget til ny arkivlov i Prop. 52 L (2024–2025) er det foreslått at lovens virkeområde avgrenses på samme måte som i forslaget til ny forvaltningslov. I tillegg er det foreslått at departementet kan gi forskrift om at loven skal gjelde helt eller delvis for selvstendige rettssubjekter som er omfattet av offentleglova § 2 første ledd første punktum bokstav c eller d som ikke hovedsakelig driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private. Formålet med forskriftshjemmelen er å gi mulighet til å fange opp arkivene til enkeltstående virksomheter når arkivene har verdi for ettertiden.

5.4.6 Beredskapshjemmel

Departementet har kommet til at hjemmelen til å fravike saksbehandlingsregler i krig og sikkerhetspolitisk krise, bør videreføres og konkretiseres.

Selv om forvaltningslovens saksbehandlingsregler har en iboende fleksibilitet som kan benyttes i krisesituasjoner, er det ønskelig med en sikkerhetsventil i form av en spesifisert sektorovergripende beredskapshjemmel. Som Regjeringsadvokaten påpeker, er det ikke mulig å forutsi hvilke situasjoner som vil kunne oppstå i fremtiden. I ytterste konsekvens vil alternativet til en spesifisert sektorovergripende hjemmel være konstitusjonell nødrett. Konkrete beredskapshjemler sikrer i større grad forutgående forutberegnelighet og etterfølgende ansvarliggjøring. Forutsetningen for til dels vide derogasjonshjemler i beredskapssituasjoner er imidlertid at det oppstilles materielle rammer som ivaretar rettssikkerhetshensyn, og prosessuelle rammer som ivaretar tiltakets demokratiske legitimitet. Disse overordnede synspunktene understøttes i en rekke utredninger om beredskapshjemler, se NOU 1995: 31 Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser punkt 6.2.1, NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer kapittel 12, NOU 2021: 6 Myndighetenes håndtering av koronapandemien punkt 23.4, NOU 2023: 16 Evaluering av pandemihåndteringen punkt 16.2.2 og NOU 2023: 17 Nå er det alvor kapittel 31. Beredskapshjemmelutvalget bemerket at det ville være naturlig å videreføre beredskapshjemmelen i forvaltningsloven § 5 andre ledd, se NOU 2019: 13 punkt 8.4, fotnote 14.

Departementet slutter seg til Beredskapshjemmelutvalgets vurdering. Det vil kreve en nærmere utredning dersom dagens beredskapshjemmel ikke skal videreføres. Dette gjelder særlig siden annen beredskapslovgivning kan være bygget på at det eksisterer en egen derogasjonshjemmel for saksbehandlingsregler i forvaltningsloven. Også sett i lys av de siste års kriser og den mer krevende sikkerhetspolitiske situasjonen, med økt vekt på behovet for beredskap, fremstår det ønskelig å videreføre forvaltningslovens beredskapshjemmel.

Departementet har vurdert om beredskapshjemmelen i forvaltningsloven bør utvides til å gjelde ekstraordinære kriser utover krig og sikkerhetspolitiske kriser, som for eksempel omfattende pandemier, atomulykker og naturkatastrofer. Det har også vært et spørsmål om de prosessuelle rammevilkårene ved bruk av beredskapshjemmelen i forvaltningsloven bør justeres. Etter departementets syn har imidlertid slike løsninger ikke blitt tilstrekkelig hørt, i og med at Forvaltningslovutvalget foreslo å oppheve bestemmelsen. Det er videre ønskelig at eventuelle endringer i gjeldende beredskapshjemler ses mer samlet og i lys av de omfattende utredningene nevnt ovenfor, hvor det gis et solid kunnskapsgrunnlag og en rekke anbefalinger. Etter departementets mening er det nærliggende at disse utredningene danner grunnlaget for en gjennomgang av gjeldende beredskapshjemler, se også Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen punkt 10.5.1. En slik prosess kan gi et godt grunnlag for å vurdere hvilke materielle og prosessuelle skranker som generelt sett best balanserer hensynene til fleksibilitet og handlekraft opp mot hensynet til demokratisk legitimitet og rettssikkerhet i en krisesituasjon. Dernest kan de generelle løsningene tilpasses de ulike sektorovergripende og sektorspesifikke beredskapshjemlene i lovverket, herunder beredskapshjemmelen i ny forvaltningslov.

Etter dette videreføres gjeldende beredskapshjemmel etter sitt innhold. Departementet mener likevel at det vil være pedagogisk at ordlyden gir uttrykk for de materielle skrankene som i dag innfortolkes i beredskapshjemmelen. For det første bør det komme uttrykkelig frem at personell kompetanse er lagt til Kongen i statsråd siden Grunnloven § 28 forutsetningsvis uansett vil kreve statsrådsbehandling i de fleste tilfellene. For det andre bør det gå uttrykkelig frem at bestemmelsen kun kan benyttes når situasjonen medfører at det er fare ved opphold. For det tredje bør det også gå frem av bestemmelsen hvilke formål som kan berettige fravikelse av saksbehandlingsregler i sikkerhetspolitisk krise og krig.

Etter gjeldende forvaltningslov gjelder beredskapsloven §§ 3 og 4 tilsvarende dersom derogasjonshjemmelen benyttes. Departementet foreslår å videreføre dette.

Se lovforslaget § 6 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.