30 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

Til § 1 Lovens formål

Paragrafen er ny. Den angir forvaltningslovens formål og sier også noe om de grunnleggende verdiene som loven bygger på. Departementet foreslår en noe annen ordlyd enn Forvaltningslovutvalgets utkast til formålsbestemmelse i § 1 i NOU 2019: 5. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 4.4.

Bestemmelsen fastslår at lovens formål er å fremme rettssikkerhet for den enkelte og legge til rette for en effektiv, enhetlig og tillitsskapende forvaltning.

Formålsbestemmelsen stiller ikke selvstendige krav til saksbehandlingen, men vil likevel kunne få rettslig betydning på flere måter. For det første kan den få betydning ved tolkningen av lovens bestemmelser, for eksempel der den enkeltes behov og forholdene i den konkrete saken har betydning for hvilke krav som må stilles til forvaltningsorganet for å sikre at personens rettssikkerhet ivaretas. Eksempler på dette er veiledningsplikten etter lovforslaget §§ 14 og 15 og utredningsplikten i lovforslaget § 44. For det andre vil formålsbestemmelsen være en retningslinje ved utøvelsen av det forvaltningsskjønnet som loven gir anvisning på. For det tredje vil formålsbestemmelsen kunne få betydning ved løsningen av spørsmål som ikke er uttrykkelig regulert i loven, men som i stedet beror på ulovfestet rett eller er overlatt til god forvaltningsskikk. Endelig vil formålsbestemmelsen kunne få betydning i vurderingen av om det er hensiktsmessig og ønskelig å gjøre unntak fra lovens regler i medhold av forskriftshjemlene som åpner for dette, eller i sektorlovgivningen.

Henvisningen til at loven skal bidra til å fremme «rettssikkerhet for den enkelte» understreker at et hovedmål med loven er å etablere grunnleggende rettssikkerhetsgarantier for private parter i møte med forvaltningen. Kjernen i begrepet «rettssikkerhet» omfatter krav om at enkeltindividet skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, samtidig som alle skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser. Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet er hovedbegrunnelsen bak saksbehandlingsreglene, og kommer til uttrykk i et stort antall av lovens bestemmelser som enten pålegger forvaltningsorganet plikter i en konkret sak, eller gir den enkelte rettigheter overfor forvaltningen.

At forvaltningen skal være «effektiv» innebærer at den skal være både mål- og kostnadseffektiv. Måleffektivitet sier noe om graden av målrealisering, mens kostnadseffektivitet sier noe om hvor store kostnader som går med i den forbindelse. Dersom forvaltningen går for langt i å legge vekt på individhensyn, vil det kunne lede til at saksbehandlingen blir dyrere og dermed mindre kostnadseffektiv. Noen nødvendig sammenheng er det likevel ikke. Regler som tar sikte på å ivareta hensynet til parten, kan lede til at eventuelle feil i det faktiske eller rettslige grunnlaget for avgjørelsen rettes opp før vedtak fattes. Dette kan i sin tur føre til at antallet klagesaker og omgjøringsanmodninger går ned. For å kunne ta standpunkt til hvilken virkning et tiltak vil ha for kostnadseffektiviteten, må også slike besparelser regnes med.

At forvaltningen skal være «enhetlig» viser til at felles regler for alle forvaltningsorganer innenfor ulike sektorer og saksområder, vil gjøre det enklere for private personer og virksomheter å forholde seg til forvaltningen. Når prosessen er gjenkjennelig fra et område til et annet, legger dette også til rette for en effektiv forvaltning og bidrar til å skape tillit til forvaltningen. At forvaltningen skal være «tillitsskapende» innebærer videre at forvaltningsorganene bør innrette sin virksomhet slik at hensynet til den enkelte ivaretas, og utøve sin myndighet på en slik måte at både enkeltindivider og allmennheten kan kjenne seg trygge på at saksbehandlingen går rett for seg. I dette ligger eksempelvis at forvaltningen bør være oppmerksom på situasjoner hvor det kan foreligge inhabilitet, jf. lovforslaget kapittel 4, men også at forvaltningen mer generelt bør ha et øye for hvordan den fremtrer utad. De som opptrer på vegne av forvaltningen, bør behandle både parter og andre med respekt og hensynsfullhet, og det bør treffes tiltak som sikrer notoritet om de saksbehandlingsskritt som foretas, jf. også lovforslaget § 9 om krav til skriftlighet og nedtegning av opplysninger.

Henvisningen til «effektiv, enhetlig og tillitsskapende forvaltning» skal videre fremheve at forvaltningslovens formål også omfatter hensynet til samfunnet i bredere forstand, det vil si den fellesinteresse som ligger i å ha et forvaltningssystem som i rimelig grad ivaretar hensynet til den enkelte. Hensynet til samfunnet vil også ofte kunne tilsi at det er nødvendig å avveie partens interesse i saken mot interessene til andre berørte eller til fellesskapet, og videre at forvaltningen ved tolkningen av loven og ved utøvelse av det skjønnet lovens bestemmelser gir, til en viss grad vil måtte avveie hensynet til den enkelte mot styringshensyn og andre samfunnshensyn. I de tilfellene hvor det er en spenning mellom rettssikkerhetshensyn og effektivitetshensyn, må det avgjøres konkret hvilke hensyn som skal tillegges størst vekt. I vurderingen må det tas utgangspunkt i omstendighetene i saken og den aktuelle bestemmelsen i loven som kommer til anvendelse, og hvilke hensyn bestemmelsen skal ivareta.

Til § 2 Lovens virkeområde

Paragrafen fastsetter lovens alminnelige virkeområde og følger opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 2 i NOU 2019: 5 med enkelte presiseringer. Bestemmelsen er langt på vei en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 1, men innebærer en viss innsnevring av lovens virkeområde for virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter. Paragrafen er omtalt i punkt 5.4.

Etter første ledd bokstav a gjelder loven for «staten, fylkeskommunene og kommunene». Med «staten» menes alle organer og virksomheter som hører til staten som rettssubjekt. Det gjelder for det første alle ordinære forvaltningsorganer, som departementene, direktorater, tilsynsorganer, statlige nemnder, råd og utvalg, universiteter og høyskoler, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter. Særlovselskaper og offentlig eide aksjeselskaper som er skilt ut fra staten som egne rettssubjekter, omfattes derimot ikke. På samme måte vil «fylkeskommunene» og «kommunene» omfatte alle organer som hører til disse rettssubjektene, herunder fylkesting, kommunestyre, kommunale etater, råd og nemnder og kommunale foretak. Etter kommuneloven § 9-1 andre ledd er slike foretak «en del av kommunen eller fylkeskommunen». Bokstav a bygger utelukkende på en organisatorisk avgrensning, og innebærer at loven gjelder for all virksomhet som drives av det statlige, fylkeskommunale eller kommunale organet.

Etter bokstav b gjelder loven også for «andre rettssubjekter i saker der de fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Etter dette alternativet omfatter loven alle andre rettssubjekter enn de som faller inn under bokstav a, men bare i saker der de utøver offentlig myndighet. Det kan dreie seg om offentlige eller private selskaper, stiftelser, foreninger eller andre sammenslutninger. Også privatpersoner vil være omfattet hvis de har fått delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak. I motsetning til etter bokstav a, er ikke avgrensningen etter bokstav b knyttet til organisatoriske krav, men til hva slags avgjørelser som treffes.

Vilkåret for at et rettssubjekt skal være omfattet av loven etter bokstav b, er at det «fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Kriteriet er det samme som etter gjeldende forvaltningslov og etter offentleglova § 2 første ledd bokstav b. Det vises til lovforslaget § 7 første og andre ledd og punkt 14.4 og 28.1 for nærmere redegjørelser for hvilke avgjørelser som er å anse som henholdsvis enkeltvedtak og forskrift.

I andre ledd blir det slått fast at når et rettssubjekt er omfattet av loven etter første ledd bokstav b, regnes det som et forvaltningsorgan etter reglene i loven. De enkelte saksbehandlingsreglene i loven retter seg i stor grad til «forvaltningsorganet», og bestemmelsen klargjør at dette også omfatter private selskaper og andre rettssubjekter i de tilfellene der de fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift og derfor er omfattet av loven.

Bestemmelsen i tredje ledd er ny, men innebærer ingen innholdsmessige endringer. Bestemmelsen gjentar det som allerede følger av henholdsvis lovforslaget § 25 første ledd og lovforslaget § 30 første ledd, om at reglene i kapittel 4 om habilitet og kapittel 5 om taushetsplikt gjelder for alle som utfører arbeid eller oppdrag for et forvaltningsorgan. Disse kapitlene har dermed et videre anvendelsesområde enn de øvrige kapitlene i loven. Det vises til merknadene til § 25 første ledd og § 30 første ledd.

Fjerde ledd slår fast at loven bare gjelder når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Dersom det er fastsatt saksbehandlingsregler i sektorlovgivningen, vil disse gå foran forvaltningslovens regler ved motstrid. For øvrig vil det bero på en tolkning av den aktuelle sektorloven om, og i hvilken grad, forvaltningsloven skal supplere eventuelle særregler i sektorloven. Det vil ofte være naturlig å legge til grunn at forvaltningsloven gjelder for spørsmål som ikke er uttrykkelig regulert i sektorloven. Det bør komme klart til uttrykk i loven, eller eventuelt i forarbeidene, dersom forvaltningsloven heller ikke skal komme til anvendelse på de punktene der sektorloven er taus.

I noen tilfeller vil det være behov for å åpne for at det i medhold av sektorlovgivningen fastsettes regler i forskrift som gjør unntak fra forvaltningslovens regler. For at en slik forskrift skal gå foran forvaltningsloven, må det fremgå klart av forskriftshjemmelen at det skal være adgang til å gjøre unntak fra forvaltningsloven i forskriften.

Til § 3 Unntak for domstolene, Stortinget og organer for Stortinget

Paragrafen gjør unntak fra lovens virkeområde for domstolene, Stortinget og organer for Stortinget. Den viderefører forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav a og fjerde ledd, og svarer til Forvaltningslovutvalgets utkast til § 3 i NOU 2019: 5. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 5.4.1.

Bestemmelsen fastslår for det første at forvaltningsloven ikke gjelder for «domstolenes virksomhet». Unntaket er generelt, og omfatter all virksomhet som drives i domstolene, også domstolenes forvaltningsmessige virksomhet som for eksempel fastsetting av salær etter salærforskriften § 3. Loven vil derimot gjelde for administrative spørsmål som omhandler domstolene, men som ikke behandles av domstolene selv, slik som utnevning av dommere.

Videre følger det av bestemmelsen at loven heller ikke gjelder for Stortinget eller organer for Stortinget. Dette vil omfatte Riksrevisjonen, Sivilombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter, EOS-utvalget og Ombudsnemnda for Forsvaret, i tillegg til eventuelle nye organer som blir opprettet direkte under Stortinget. Også dette unntaket er generelt, og vil omfatte all virksomhet i Stortinget eller Stortingets organer. Også Stortingets forvaltningsmessige virksomhet, for eksempel fastsetting av rettferdsvederlag, faller dermed utenfor. I den grad saker om rettferdsvederlag blir behandlet av Statens sivilrettsforvaltning eller andre forvaltningsorganer, gjelder forvaltningsloven imidlertid på vanlig måte.

Til § 4 Unntak for visse saker

Paragrafen unntar visse sakstyper fra forvaltningslovens virkeområde og bygger på § 4 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Første ledd viderefører forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b, og er omtalt i punkt 5.4.1. Andre ledd er nytt, og er omtalt i punkt 6.5.

Det følger av første ledd at loven ikke kommer til anvendelse i saker som forvaltningen behandler eller avgjør i medhold av domstolloven, tvisteloven, voldgiftsloven, tvangsfullbyrdelsesloven, straffeprosessloven, skjønnsprosessloven, jordskiftelova, konkursloven, gjeldsordningsloven, arvelovens tredje del, og rettsgebyrloven. Unntaket innebærer blant annet at forvaltningsloven ikke får anvendelse for politiets og påtalemyndighetens behandling av straffesaker.

Unntaket er strengt tatt overflødig ved siden av § 2 fjerde ledd, som slår fast at forvaltningsloven bare gjelder der ikke noe annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. Det uttrykkelige unntaket for de nevnte lovene innebærer likevel den forenklingen at det ikke er nødvendig å vurdere om forvaltningsloven kan eller skal supplere disse lovene.

Forvaltningslovutvalget foreslo i utkastet til § 4 første ledd å presisere at forvaltningsloven likevel gjelder dersom det er fastsatt i vedkommende lov, eller når forvaltningsorganer gir forskrifter i medhold av loven. Begge deler er etter departementets syn unødvendig å presisere. At forvaltningsloven skal gjelde dersom det uttrykkelig sies i en av de nevnte lovene at den skal gjelde, er åpenbart. Det er også klart at forvaltningsloven vil gjelde når et forvaltningsorgan gir forskrifter som er hjemlet i de aktuelle lovene. Forberedelse og fastsettelse av forskrifter vil ikke være å behandle eller avgjøre saker i medhold av hjemmelsloven.

Andre ledd slår fast at når et forvaltningsorgan handler på privatrettslig grunnlag, gjelder bare reglene i kapittel 4 om habilitet og kapittel 5 om taushetsplikt. De typiske eksemplene på situasjoner der et forvaltningsorgan handler på privatrettslig grunnlag, vil være inngåelse av avtaler og utøvelse av eierrådighet, men også andre privatrettslige disposisjoner vil omfattes, for eksempel heving av avtaler, fremsettelse av alminnelige krav om erstatning, og inngåelse av rettsforlik i tvister av privatrettslig karakter.

Bestemmelsen omfatter bare avtaler som forvaltningen inngår på privatrettslig grunnlag. Det som kjennetegner disse avtalene og andre privatrettslige disposisjoner, er at de etter sin art kan inngås eller treffes av både offentlige og private rettssubjekter, og at forvaltningsorganet i disse sakene i prinsippet opptrer på samme måte som private. Enkelte avtaler som inngås av forvaltningsorganer, innebærer utøvelse av offentlig myndighet, og vil falle inn under definisjonen av enkeltvedtak. Når dette er tilfellet, kommer ikke unntaket i § 4 andre ledd til anvendelse. Det vises til punkt 14.4.3 for en nærmere redegjørelse for når en avtale inngått av et forvaltningsorgan også må anses som et enkeltvedtak.

Når andre ledd fastsetter at reglene om habilitet gjelder også når forvaltningsorganet opptrer på privatrettslig grunnlag, betyr det at en person som er inhabil ikke kan inngå eller delta i forberedelsen av en avtale eller andre privatrettslige disposisjoner. At reglene om taushetsplikt gjelder, innebærer at den som opptrer på vegne av et forvaltningsorgan i slike saker, har taushetsplikt om det vedkommende får kjennskap til i forbindelse med arbeidet, dersom opplysningene har et slikt innhold at de er taushetsbelagte etter reglene i kapittel 5.

De øvrige reglene i forvaltningsloven gjelder i utgangspunktet ikke når forvaltningsorganet opptrer på privatrettslig grunnlag. Forslaget innebærer imidlertid ingen endring når det gjelder de begrensningene på forvaltningens utøvelse av privatautonomi som følger av ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling og myndighetsmisbrukslærens skranker. Det vises til den nærmere omtalen i punkt 6.5 og punkt 13.2.

Til § 5 Lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen

Paragrafen viderefører forvaltningsloven § 4 tredje ledd med den endring at det også fremgår uttrykkelig at loven gjelder på Jan Mayen. Med samme endring svarer paragrafen til Forvaltningslovutvalgets utkast til § 5 i NOU 2019: 5. Det vises til omtalen i punkt 5.4.1.

Første punktum slår fast at loven også gjelder på Svalbard og Jan Mayen. Dette innebærer at loven får anvendelse innenfor de rammene som trekkes opp i bestemmelsene om lovens virkeområde i §§ 2 til 4.

Det følger av Svalbardloven § 32 at forvaltningsloven gjelder tilsvarende for Longyearbyen lokalstyre som for kommunene. Bestemmelsen er tatt inn fordi Longyearbyen lokalstyre ikke er en kommune, og heller ikke kan sies å være et organ for staten.

Videre fremgår det av andre punktum at Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen, og at det i forskriften kan gis regler som utfyller eller fraviker reglene i loven. Selv om adgangen til å gi slik forskrift ikke er betinget av at bestemte vilkår er oppfylt, bør den bare benyttes i den grad de særlige forholdene på Svalbard eller Jan Mayen gjør det nødvendig.

Til § 6 Beredskapshjemmel

Paragrafen viderefører forvaltningsloven § 5 andre ledd med enkelte presiseringer. Av pedagogiske årsaker synliggjøres noen av de sentrale materielle vilkårene som tidligere fremgikk av bestemmelsens henvisning til beredskapsloven §§ 3 og 4, eller som følger av konstitusjonell nødrett. De prosessuelle kravene ved bruk av beredskapshjemmelen følger fremdeles av en henvisning til beredskapsloven §§ 3 og 4. Forvaltningslovutvalget foreslo i NOU 2019: 5 å oppheve bestemmelsen, uten nærmere begrunnelse. Det vises til omtalen i punkt 5.4.6.

Det følger av første ledd første punktum at regjeringen, når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan gi midlertidige bestemmelser som fraviker saksbehandlingsregler som følger av forvaltningsloven eller andre lover. Et grunnleggende krav for at hjemmelen skal kunne benyttes, er at det på grunn av den sikkerhetspolitiske krisen eller krigssituasjonen er «fare ved opphold». Kravet om fare ved opphold har samme innhold som etter beredskapsloven § 3, og innebærer at ordinær lovbehandling må være umulig eller vesentlig vanskeliggjort i den konkrete situasjonen. Bestemmelsen klargjør videre at kompetansen ligger til Kongen i Statsråd og dermed ikke kan delegeres.

Andre punktum angir formålskrav til bruk av bestemmelsen. Formålet med bruken av beredskapshjemmelen må nødvendigvis være å sikre samfunnets opprettholdelse og tilrettelegge for beredskapstiltak når det er slikt press på ressursene at regelendringer ikke kan vente. Eksempelvis kan krigssituasjonen føre til en slik mangel på forvaltningens ressurser at vesentlige samfunnsfunksjoner svikter, at tungtveiende samfunnsinteresser lider eller at det ikke er mulig å gjennomføre materielle beredskapstiltak som er nødvendige i krigssituasjonen uten regelendringer. Forskrift som fraviker saksbehandlingsreglene må gis med formål om å bøte på i alle fall en av de konsekvensene som er nevnt i bestemmelsen.

Videre følger det av andre punktum at en forskrift som fraviker saksbehandlingskrav bare kan gis «når» og «i den utstrekning» det er «nødvendig». Nødvendighetskravet gjelder med dette både for selve beslutningen om å fravike gjeldende saksbehandlingsregler og for de konkrete fravikelsene. Vilkåret «nødvendig» gir i denne sammenhengen uttrykk for et forholdsmessighetskrav. Når det gjelder valget om å gi regler som fraviker lovbestemte saksbehandlingsregler i stedet for å velge andre virkemidler, skal andre virkemidler velges dersom de er egnet til å oppfylle samme formål på en måte som er i overenstemmelse med gjeldende regelverk. De konkrete endringene i forskriftsbestemmelsene må også være egnet til å oppnå de formål forskriften er ment å ivareta. Dersom formålet kunne ha vært oppnådd med andre, mindre inngripende fravikelser, foreligger en plikt til å velge slike alternative regler. Til sist skal nytten eller fordelene ved fravikelsen som er valgt i forskriftsbestemmelsene, veie tyngre enn ulempene de som rammes av forskriften vil oppleve. Nødvendighetskravet retter seg til alle sider av reglene, herunder forskriftens varighet og geografiske utstrekning.

Andre ledd slår fast at beredskapsloven §§ 3 og 4 gjelder tilsvarende ved bruk av beredskapshjemmelen.

Til § 7 Definisjoner

Paragrafen inneholder definisjoner av enkelte sentrale begreper i loven. Paragrafen bygger på § 6 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, men departementet har gjort flere justeringer.

Første ledd første punktum inneholder en generell definisjon av «enkeltvedtak». Bestemmelsen viderefører innholdet i enkeltvedtaksdefinisjonen i gjeldende § 2 bokstav b jf. bokstav a, og svarer til definisjonen i § 6 første ledd første punktum i utvalgets lovutkast. Bestemmelsen er omtalt i punkt 14.4.3.

I første punktum videreføres de sentrale vilkårene i den gjeldende enkeltvedtaksdefinisjonen, nemlig at det må dreie seg om en «avgjørelse som treffes under utøvelse av offentlig myndighet, som er bestemmende for rettighetene eller pliktene til en eller flere bestemte private personer». Disse vilkårene skal forstås på samme måte som etter gjeldende § 2 bokstav b jf. bokstav a, se omtale i punkt 14.1 og 14.4. Med private personer menes både enkeltpersoner og andre private rettssubjekter.

I tillegg til de vilkårene som videreføres fra gjeldende bestemmelse, er det lagt til et nytt vilkår om at det må dreie seg om en avgjørelse som «avslutter en sak eller en del av den». Dette tillegget er ikke ment å endre innholdet i enkeltvedtaksbegrepet, men er tatt inn for å markere at avgjørelser som tas som ledd i behandlingen av en sak, såkalte prosessledende avgjørelser, faller utenfor. Det samme gjelder avgjørelser som treffes etter at en sak er avgjort, for eksempel om den praktiske gjennomføringen av et vedtak. Også dette er ment som en videreføring av gjeldende rett. Når det skal avgjøres om noe utgjør en prosessuell avgjørelse, eller om det er et enkeltvedtak som avslutter en del av en sak, må det tas utgangspunkt i avgjørelsens innhold og karakter. Dreier det seg om en avgjørelse om selvstendige rettigheter eller plikter som etableres uavhengig av saksbehandlingen av den øvrige realiteten i saken, tilsier det at det dreier seg om et enkeltvedtak som avslutter en del av saken. Det samme kan tenkes dersom det treffes en avgjørelse som gjelder realiteten i saken, og som setter bindende rammer for senere realitetsavgjørelser i saken.

Avgjørelser som normalt anses som prosessledende, kan etter omstendighetene likevel være enkeltvedtak dersom de treffes uten å inngå i forberedelsen av en annen avgjørelse. I slike tilfeller vil avgjørelsen avslutte saken. Det kan for eksempel være tilfellet ved enkeltstående pålegg om å gi et forvaltningsorgan opplysninger, se omtale i punkt 14.4.3.5.

Første ledd andre punktum bokstav a til e inneholder en liste med avgjørelser som uten videre skal anses som enkeltvedtak, med mindre noe annet er fastsatt i eller i medhold av lov, jf. lovforslaget § 2 fjerde ledd. Bestemmelsen svarer til § 6 første ledd andre punktum i utvalgets lovutkast, men det er gjort både språklige og innholdsmessige endringer. Forslaget er omtalt i punkt 14.4.4.

Listen i bokstav a til e er ikke uttømmende, og avgjørelser som ikke omfattes av noen av punktene, må vurderes etter den generelle definisjonen i første ledd første punktum.

Det er presisert i andre punktum at også avgjørelsene i bokstav a til e må rette seg mot private for at de skal anses som enkeltvedtak. Bestemmelsen må samtidig ses i sammenheng med lovforslaget § 7 fjerde ledd, som fastslår at forvaltningsorganer i visse tilfeller likestilles med private rettssubjekter.

Bokstav a omfatter avgjørelser om «påbud, forbud, fritak eller tillatelse med grunnlag i lov eller forskrift». Dette er klassiske eksempler på offentlig myndighetsutøvelse, som er ansett å ligge i kjernen av enkeltvedtaksbegrepet. Bestemmelsen omfatter en rekke ulike typer avgjørelser. Et påbud kan både pålegge den private å utføre noe (for eksempel påbud om rivning) eller å tåle noe (for eksempel tvungen renovasjon). Et forbud vil for eksempel være en avgjørelse som hindrer den private fra handlinger som ellers ville vært tillatt. Fritak og tillatelser kan dreie seg om for eksempel dispensasjoner fra et regelverk eller tillatelser til å gjennomføre ellers forbudt virksomhet.

Bokstav b omfatter avgjørelser om «tildeling eller opphør av pengeytelser med grunnlag i lov eller forskrift». Bestemmelsen omfatter ulike typer lov- og forskriftsregulerte pengeytelser, for eksempel økonomiske ytelser til livsopphold og tilskuddsordninger. Også avgjørelser etter bestemmelser som etablerer rett til økonomisk erstatning fra forvaltningen uavhengig av om offentlige myndigheter har pådratt seg erstatningsansvar, omfattes. Det må være den aktuelle lov- eller forskriftsbestemmelsen som er det rettslige grunnlaget for tildelingen av pengeytelsen for at avgjørelsen skal omfattes av bestemmelsen.

Avgjørelser om utbetalinger av penger i forbindelse med en avtale der et forvaltningsorgan kjøper en vare, tjeneste eller lignende fra en privat, anses ikke som en «tildeling» i bestemmelsens forstand. Slike tilfeller vil normalt også falle utenfor bokstav b som følge av at det ikke er en lov- eller forskriftsbestemmelse som er grunnlaget for ytelsen.

Mens utvalget foreslo at også avgjørelser om pengeytelser med grunnlag i en «fast ordning» skulle omfattes, vil slike avgjørelser etter lovforslaget måtte vurderes etter den generelle enkeltvedtaksdefinisjonen i første ledd første punktum. Også slike tildelinger vil ofte være enkeltvedtak, se omtale i punkt 14.4.4.2. Er tildelingen gitt med grunnlag i en ordning som ikke er omtalt som forskrift, men som likevel oppfyller forskriftsdefinisjonen i lovforslaget § 7 andre ledd, vil den likevel også omfattes av bokstav b.

Med avgjørelser om «opphør» av pengeytelser, siktes det til avgjørelser om å avslutte utbetalinger av løpende ytelser. Avgjørelser om plikt til å tilbakebetale tidligere utbetalte ytelser må vurderes etter den generelle enkeltvedtaksdefinisjonen, eller eventuelt etter bokstav a dersom det dreier seg om et påbud med grunnlag i lov eller forskrift.

Tilskudd til kommuner faller utenfor bestemmelsen som følge av avgrensningen til avgjørelser rettet mot private. Dette utgangspunktet må imidlertid modereres i tilfeller der kommunen må likestilles med private etter lovforslaget § 7 fjerde ledd.

Bokstav c omfatter avgjørelser om «tildeling eller opphør av tjenester eller andre naturalytelser med grunnlag i lov eller forskrift». I en rekke lover er det særskilt regulert om tildeling av en tjeneste fra det offentlige er et enkeltvedtak. Er spørsmålet ikke regulert, vil tildelingen av en slik tjeneste være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Bestemmelsen i bokstav c omfatter en rekke ulike tjenester og naturalytelser, for eksempel innen helse og omsorg, undervisning, transport eller renovasjon. Tjenestebegrepet kan i prinsippet omfatte både ytelser som tilbys og ytelser den enkelte plikter å motta. Et individuelt pålegg om en plikt til å motta en tjeneste vil imidlertid omfattes av bestemmelsen i bokstav a, slik at det er de frivillige tjenestene som dekkes av bokstav c.

Bestemmelsen er ikke avgrenset mot tilfeller der den private skal svare en motytelse for det offentliges tjeneste- eller naturalytelse, for eksempel betale et visst vederlag for en tjeneste. Slike tilfeller vil likevel ofte falle utenfor bestemmelsen som følge av at det ikke er en lov- eller forskriftsbestemmelse som utgjør grunnlaget for avgjørelsen om ytelsen. Avgjørelser om tildeling av tjeneste- eller naturalytelser som ikke har grunnlag i lov eller forskrift, må vurderes etter den generelle enkeltvedtaksdefinisjonen.

Avgjørelser om «opphør» omfatter avgjørelser om stans i en løpende tjenesteytelse, og ved naturalytelser, avgjørelser om plikt til å levere tilbake en gjenstand eller lignende som er stilt til den privates disposisjon.

Avgjørelser som treffes etter tildelingen har skjedd og som angår gjennomføringen av ytelsen eller tilpasning av innholdet innenfor rammen av tildelingen omfattes ikke av bokstav c. For eksempel vil en avgjørelse om å tildele plass på en institusjon være et enkeltvedtak etter bokstav c, mens avgjørelser om det nærmere innholdet i aktiviteter eller tilbud i institusjonen, ikke omfattes.

Bokstav d bestemmer at avgjørelser om avvisning av en sak er et enkeltvedtak, forutsatt at realitetsavgjørelsen i saken ville ha vært et enkeltvedtak. Bestemmelsen viderefører deler av gjeldende § 2 tredje ledd, og svarer til § 6 første ledd bokstav d i utvalgets lovutkast. Det er ikke avgjørende om forvaltningsorganet har omtalt avgjørelsen som en avvisning, eller om det i stedet har brukt andre formuleringer for å formidle at saken ikke tas til realitetsbehandling.

Bokstav e omfatter avgjørelser om «bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak». Bestemmelsen viderefører deler av gjeldende § 2 tredje ledd. Fastsetting av tvangsmulkt er en praktisk viktig kategori, men også andre tiltak vil omfattes. Det må bero på en tolkning av sektorloven hvilke tiltak som kan benyttes for å fremtvinge oppfyllelse.

I andre ledd defineres «forskrift» som «en avgjørelse som treffes under utøvelse av offentlig myndighet, og som er bestemmende for rettighetene eller pliktene til en ubestemt krets av private personer». Bestemmelsen viderefører innholdet i forskriftsdefinisjonen i gjeldende § 2 første ledd bokstav c jf. bokstav a. Bestemmelsen følger opp utvalgets utkast til § 6 andre ledd.

Forskriftsdefinisjonen er materiell. Dette innebærer at det er avgjørelsens innhold som er avgjørende for om det dreier seg om en forskrift, ikke om den er betegnet som forskrift eller fastsatt i forskrifts form.

Kravet om at det må dreie seg om en avgjørelse som treffes under utøvelse av offentlig myndighet, og som er bestemmende for rettigheter eller plikter tilsvarer formuleringen i enkeltvedtaksdefinisjonen i første ledd første punktum. Som etter gjeldende rett, er det likevel behov for å vurdere elementene litt ulikt for forskrifter og enkeltvedtak. Blant annet vil generelle bestemmelser om prosessuelle rettigheter og plikter i større grad omfattes av forskriftsdefinisjonen enn tilsvarende individuelle bestemmelser.

At det må dreie seg om en avgjørelse som er bestemmende for rettigheter eller plikter til «private personer» innebærer at forskriften må regulere rettsstillingen til privatpersoner eller andre private rettssubjekter. Reguleringer som utelukkende gjelder rettsstillingen til forvaltningsorganer, eller tjenestepersoner i et forvaltningsorgan, faller utenfor. Se likevel lovutkastet § 7 fjerde ledd, som fastslår at forvaltningsorganer i visse tilfeller likestilles med private.

At det må gjelde rettigheter eller plikter til «en ubestemt krets» av private personer, innebærer en avgrensning mot enkeltvedtak, som etter første ledd gjelder «en eller flere bestemte private personer». Som regel vil en forskrift omfatte en større krets av personer, men dette trenger ikke nødvendigvis å være tilfellet. Det avgjørende er i utgangspunktet ikke hvor mange personer reguleringen berører, men hvordan kretsen er avgrenset. Samtidig kan det ikke ses helt bort fra hvor mange personer som faktisk omfattes. Dersom avgjørelsen i praksis bare har rettslig betydning for et helt begrenset antall personer, kan det etter omstendighetene måtte anses som et enkeltvedtak, selv om det er omtalt som en forskrift og gitt en form som retter seg mot en ubestemt krets. I vurderingen av slike grensetilfeller, vil det ha betydning om det dreier seg om en krets som uten særlige praktiske problemer kunne ha blitt individualisert. Hvis det er tilfellet, kan det tale for at det må anses som et enkeltvedtak. Dette gjelder særlig dersom avgjørelsen også er et resultat av en individuell vurdering av forholdene til den enkelte som omfattes, og som dermed like gjerne kunne vært gitt som et enkeltvedtak. Det vil trekke i motsatt retning dersom avgjørelsen bygger på mer allmenne og generelle betraktninger. I vurderingen må også hensynet til den enkeltes rettssikkerhet tillegges vekt.

I vilkåret om at avgjørelsen må være «bestemmende for rettighetene eller pliktene» til de som omfattes ligger det også en avgrensning mot veiledninger, instrukser og lignende dokumenter som kan ha betydning for behandlingen av en sak, men som ikke i seg selv endrer den privates rettsstilling. For eksempel vil veiledninger som beskriver reglene i en lov eller forskrift, eller som oppsummerer forvaltningspraksis, ikke være forskrifter. Etter omstendighetene kan likevel det som omtales som en veiledning eller lignende være gitt et innhold som omfattes av forskriftsdefinisjonen. Det kan dreie seg både om bestemmelser om saksbehandlingen og om innholdet i avgjørelser som skal treffes. For eksempel kan en veiledning om en tilskuddsordning gi så konkrete og direkte føringer at den i realiteten avgjør hvem som kan få tilskudd og ikke. I slike tilfeller vil veiledningen kunne være bestemmende for rettigheter eller plikter, og dermed ha forskrifts innhold.

I paragrafens tredje ledd er «part» definert. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 2 første ledd bokstav e, og er omtalt i punkt 9.5.4. Utvalgets forslag til partsdefinisjon fremgår av § 6 tredje ledd i utvalgets lovutkast.

Av tredje ledd første punktum fremgår det at en part er «den som en avgjørelse retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder».

Partsstatus vil som regel knytte seg til en sak om enkeltvedtak, men definisjonen dekker også andre saker hvor en avgjørelse direkte gjelder en person. Dette kan for eksempel være situasjonen i saker om utøvelse av eierrådighet eller inngåelse av avtaler. Parter i slike saker vil ikke ha de samme partsrettighetene som gjelder i saker om enkeltvedtak, men partsstatusen kan ha betydning i forbindelse med andre regler i loven, for eksempel reglene om habilitet. I saker om forskrifter og andre avgjørelser av generell karakter vil normalt ingen kunne regnes som part. Unntak gjelder likevel der en avgjørelse er gitt en generell form, og for eksempel er fastsatt som en forskrift, men i realiteten kun gjelder en liten og individualiserbar krets, og dermed utgjør et enkeltvedtak, jf. omtale av forskriftsdefinisjonen i andre ledd. Det kan også forekomme at et vedtak både er et enkeltvedtak og en forskrift.

Partsstatus inntrer så snart det er mulig å avklare hvilke personer som vil berøres av en avgjørelse et forvaltningsorgan overveier å treffe på en slik måte at de omfattes av partsdefinisjonen. Det må trekkes en grense mot løse interne overveielser om å innlede en sak. Det må være en aktuell mulighet for at det vil bli truffet en avgjørelse for at noen skal være part i saken.

Både fysiske og juridiske personer kan være parter. Barn som omfattes av definisjonen anses som parter, men dette innebærer ikke nødvendigvis at de kan utøve partsrettigheter på egen hånd, se lovforslaget § 54 første ledd. Partsbegrepet er forbeholdt nålevende individer og eksisterende virksomheter. Verken fremtidige generasjoner, dyr, naturobjekter eller maskiner kan være parter etter forvaltningsloven.

Hvem avgjørelsen «retter seg mot» må avgjøres gjennom en tolkning av avgjørelsen. Det vil som regel være temmelig klart hvem dette er, ut ifra hvem som er nevnt i eller hva som er gjenstand for vedtaket.

Hvilke personer saken ellers «direkte gjelder» må avgjøres på bakgrunn av en konkret vurdering. Etter tredje ledd andre punktum skal det i vurderingen blant annet legges vekt på avgjørelsens karakter og hvilke rettslige eller vesentlige faktiske virkninger avgjørelsen får for en person. En sak kan direkte gjelde en person enten ved at den får rettslige eller faktiske følger for vedkommende, eller en kombinasjon. Dersom avgjørelsen utelukkende har faktiske virkninger for personen, skal det en god del til for at partsstatus er aktuelt. Det er for eksempel normalt ikke tilstrekkelig at avgjørelsen vil være til ulempe for personen. Dreier det seg om vesentlige negative følger, for eksempel på bakgrunn av tiltak på en naboeiendom, eller fordi gjenstanden for en rettighet bortfaller eller blir verdiløs, kan det likevel være tilstrekkelig. Ulempene eller skadevirkningene må være så vesentlige at det ut ifra deres alvor, lengde og omfang er rimelig å tilkjenne personen partsstatus. Det er også av betydning om klageretten etter lovforslaget § 61 er tilstrekkelig til å ivareta personens interesser i saken.

Enkelte avgjørelser er av en særlig personlig karakter som gjør det lite naturlig å anse andre personer enn den som vedtaket «retter seg mot» som part, selv om avgjørelsen kan få betydelige faktiske konsekvenser for andre. For eksempel vil ikke pårørende være part i en sak som gjelder soningsavbrudd eller tap av førerkort, selv om saken kan få store faktiske følger for pårørende.

En organisasjon blir ikke automatisk part fordi organisasjonens formål blir berørt av saken. Dette gjelder både for foreninger som ivaretar allmenne interesser og for selskaper med økonomisk formål. Organisasjoners partsstatus må vurderes på samme måte som andre personer.

I konkurransesituasjoner, hvor flere personer har søkt om et på forhånd begrenset gode, for eksempel pengeytelser eller konsesjoner og lignende, vil disse som regel regnes som parter i samme sak. Personer som ikke selv er søkere, men som har en faktisk interesse i at en eller flere søkere får eller ikke får et gode, vil normalt ikke være parter.

Fjerde ledd viderefører gjeldende § 2 fjerde ledd. Etter bestemmelsen vil et forvaltningsorgan etter omstendighetene kunne ha partsrettigheter i en sak på lik linje med det en privat part kan ha. Bestemmelsen forutsetter at det er tale om en type sak hvor private kan opptre som part på linje med forvaltningsorganet, og i tillegg at forvaltningsorganet har en konkret tilknytning til saken som svarer til det en privat part ville kunne ha.

Til § 8 Lovens anvendelse ved avgjørelse om ansettelse mv. av offentlige tjenestepersoner og oppnevning til offentlige verv

Paragrafen er ny, men første ledd viderefører gjeldende § 2 andre ledd første punktum og deler av andre punktum, mens andre, tredje og femte ledd viderefører gjeldende § 3 andre ledd, med enkelte justeringer. Paragrafen følger opp Forvaltningslovutvalgets utkast til §§ 6 første ledd bokstav f og 7. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 15.4.

Første ledd viderefører at avgjørelser som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed, forflytting eller ileggelse av ordensstraff rettet mot en offentlig tjenesteperson, anses som enkeltvedtak. Om en konkret avgjørelse omfattes av en av kategoriene som nevnes, vil bero på arbeidsrettslige regler.

Bestemmelsen i første ledd gir en uttømmende angivelse av hvilke avgjørelser i offentlige tjenesteforhold som anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Andre avgjørelser i et slikt tjenesteforhold, for eksempel om permisjoner og lignende, er ikke enkeltvedtak, med mindre noe annet følger av særlov eller av forskrift gitt i medhold av femte ledd andre punktum.

Første ledd omfatter bare avgjørelser som gjelder embetsmenn og personer som er ansatt i et statlig eller kommunalt organ. Personer som oppnevnes til nemnder mv. faller utenfor, men det er gitt særlig regulering av enkelte spørsmål om disse i forslaget til fjerde ledd.

Andre ledd gjør unntak fra reglene om begrunnelse i lovforslaget § 56, klage i §§ 61 til 68 og omgjøring i § 72 andre ledd når et forvaltningsorgan fatter enkeltvedtak i en sak om ansettelse. Unntaket fra reglene om omgjøring gjelder bare den utvidede omgjøringsadgangen til overordnet organ etter lovforslaget § 72 andre ledd, og dermed ikke de øvrige omgjøringsreglene i lovforslaget §§ 71 og 72 første ledd.

I tredje ledd er det gjort unntak fra reglene om klage i lovforslaget §§ 61 til 68 når et kommunalt eller fylkeskommunalt organ fatter enkeltvedtak om oppsigelse, avskjed, suspensjon eller ordensstraff. Bestemmelsen viderefører unntaket i gjeldende § 3 andre ledd tredje punktum, men unntaket er i den nye loven utvidet til å også omfatte enkeltvedtak om suspensjon og ordensstraff, se omtale i punkt 15.4.1.

Fjerde ledd slår fast at unntaket i andre ledd, som omfatter reglene om begrunnelse i lovforslaget § 56, klage i §§ 61 til 68 og omgjøring i § 72 andre ledd, gjelder tilsvarende ved avgjørelser om oppnevning til offentlige verv når avgjørelsen er et enkeltvedtak. Det må vurderes konkret om en avgjørelse om oppnevning til et slikt verv er et enkeltvedtak etter den generelle enkeltvedtaksdefinisjonen i lovforslaget § 7 første ledd første punktum. I vurderingen vil det være sentralt om hensyn knyttet til medlemmenes oppgaver eller betydningen av vervet for den enkelte tilsier at det er behov for at saken er undergitt de særlige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak, se nærmere omtale i punkt 15.4.2.

Etter femte ledd første punktum kan Kongen gi forskrift om at reglene om behandling av saker om enkeltvedtak i §§ 42 til 60, klage i §§ 61 til 68 og omgjøring i §§ 71 og 72 helt eller delvis ikke skal gjelde i bestemte saker som omfattes av første ledd, eller i saker om oppnevning til offentlige verv når avgjørelsen er et enkeltvedtak. Forskriftshjemmelen åpner blant annet for å gjøre unntak fra partsinnsynsreglene i slike saker. Kongen kan etter andre punktum også gi forskrift om at andre avgjørelser i offentlige tjenesteforhold enn de som nevnes i første ledd, skal anses som enkeltvedtak.

Til § 9 Skriftlig saksbehandling og oversettelse

Paragrafen er ny, men tredje ledd er en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 11 d andre ledd. Paragrafen følger opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 9 andre ledd og § 10 med enkelte endringer. Første til tredje ledd er omtalt i punkt 9.1.4, og fjerde ledd er behandlet i punkt 9.4.4.

Første ledd slår fast at saksbehandlingen i forvaltningsorganet skal være skriftlig. Bestemmelsen lovfester et generelt prinsipp som kommer til uttrykk i enkeltbestemmelser i dagens forvaltningslov.

Kravet til at saksbehandlingen skal være «skriftlig», er teknologinøytralt. Det omfatter også ulike former for elektroniske meldinger og dokumenter, forutsatt at informasjonen kan lagres og hentes frem igjen, slik at den er tilgjengelig også for ettertiden. Lyd- og videoopptak vil derimot ikke anses som «skriftlig[e]» etter bestemmelsen.

Bestemmelsen regulerer bare det som skjer «i forvaltningen», slik som prosessledende avgjørelser og henvendelser til partene. Bestemmelsen legger ikke føringer for hvordan partene eller andre skal ta kontakt med forvaltningen. Dette er regulert i lovforslaget § 10. Bestemmelsen medfører ikke strengere krav til skriftlighet enn det som allerede følger av gjeldende rett og ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling. Som presisert i andre ledd, innebærer dette blant annet at kravet ikke vil være til hinder for muntlighet i forvaltningens interne saksbehandling.

Kravet til skriftlighet kommer ikke til anvendelse dersom det følger av sektorlovgivningen at vedtak skal fattes på annen måte. Regelen vil for eksempel ikke gjelde for folkevalgte organer i kommunene, som etter kommuneloven § 11-2 skal behandle saker og fatte vedtak i møter. Regelen er heller ikke til hinder for at vedtak fattes muntlig i møter i andre kollegiale organer, jf. forslaget til regler om saksbehandlingen i nemnder i lovforslaget kapittel 12.

I andre ledd første punktum er det presisert at forvaltningsorganets interne saksbehandling kan være muntlig hvis hensynet til en hensiktsmessig saksavvikling tilsier det. Bestemmelsen klargjør at det generelle skriftlighetskravet ikke er til hinder for at saker diskuteres muntlig internt i forvaltningsorganet, eller mellom to eller flere forvaltningsorganer som samarbeider om en sak. Også dette er en videreføring av gjeldende rett.

I noen situasjoner vil det ikke være tid til å treffe en avgjørelse eller utforme en henvendelse til en part eller annen privatperson skriftlig, eller skriftlighet kan være unødig tungvint og til hinder for en effektiv og hensiktsmessig myndighetsutøvelse. Andre punktum gjør derfor unntak fra kravet til skriftlighet for forvaltningsorganets avgjørelser og henvendelser til private parter eller interesserte når det er nødvendig fordi saken haster, eller andre særlige grunner tilsier det. I slike tilfeller må forvaltningen nedtegne informasjonen skriftlig i etterkant, jf. tredje ledd.

Bestemmelsen gjelder for det første for forvaltningens avgjørelser. Dette vil typisk være prosessledende avgjørelser som utsendelse av forhåndsvarsel, pålegg om å utlevere opplysninger og avgjørelser om partsinnsyn. Bestemmelsen gjelder ikke for enkeltvedtak, der egne og strengere krav til skriftlighet følger av lovforslaget § 55. Enkeltvedtak kan etter § 55 andre ledd bare fattes muntlig hvis «rask avgjørelse i saken er påkrevd eller skriftlighet av andre grunner ikke er praktisk mulig».

Bestemmelsen i andre punktum vil også omfatte avgjørelser som treffes som ledd i den interne saksforberedelsen i forvaltningen. Når det gjelder beslutninger om delegering følger imidlertid et strengere skriftlighetskrav av lovforslaget § 24 første ledd, som slår fast at en avgjørelse om delegering skal være skriftlig og kunngjøres i Norsk Lovtidend. Forslaget til § 9 andre ledd andre punktum vil også gjelde avgjørelser om habilitet. Det vises til punkt 11.7.4.3 for en nærmere omtale av hvilke habilitetsvurderinger som bør anses som avgjørelser som må være skriftlige eller nedtegnes etter bestemmelsene i § 9.

Videre gjelder bestemmelsen for henvendelser til private parter eller andre som er berørt av en sak. At forvaltningsorganets henvendelser til private parter og andre private personer eller virksomheter er skriftlige, er viktig både av hensyn til partene og deres mulighet for kontradiksjon, og av hensyn til notoritet om saksbehandlingen.

Unntak fra kravet om skriftlighet gjelder når det er nødvendig fordi «saken haster» eller «andre særlige grunner tilsier det». Det kan for eksempel være aktuelt å treffe en avgjørelse om undersøkelse eller beslag etter lovforslaget § 20 under gjennomføringen av et tilsyn, enten fordi det haster å treffe avgjørelsen for å sikre gjenstanden, eller fordi det av hensyn til alle parter vil være mest praktisk at undersøkelsen gjennomføres umiddelbart heller enn at forvaltningsorganet kommer tilbake senere.

Det vil etter departementets syn i utgangspunktet ikke være tilstrekkelig for å gjøre unntak at mottakeren av informasjonen har særlige behov som tilsier at informasjonen bør gis muntlig eller på annen måte, slik utvalget synes å legge til grunn i merknadene til utkastet til § 10 i kapittel 37 i utredningen. I de fleste slike tilfeller vil det fortsatt være slik at avgjørelsen må treffes skriftlig og oversendes til parten, men slik at den i tillegg kommuniseres muntlig til mottakeren på en tilpasset måte.

Tredje ledd første punktum pålegger forvaltningsorganet å skrive ned henvendelser, meddelelser og avgjørelser i en sak dersom disse ikke gis i skriftlig form. Etter tredje ledd andre punktum skal det samme gjelde for observasjoner som forvaltningen gjør under befaringer mv. Bestemmelsen viderefører forvaltningsloven § 11 d andre ledd med enkelte endringer.

Bestemmelsen gjelder både i saker om enkeltvedtak eller andre individuelle saker, og i generelle saker som lov- og forskriftssaker. Plikten er ikke begrenset til opplysninger som gis av parten i en sak.

Det ligger imidlertid en begrensning i at det må dreie seg om henvendelser mv. «i en sak». Dette vil også kunne omfatte henvendelser som nettopp har til formål å få forvaltningsorganet til å innlede en sak, og det kreves derfor ikke at saken allerede formelt sett er opprettet eller igangsatt før henvendelsen er mottatt. På den andre siden må det forutsettes at henvendelsen er gjenstand for et minimum av saksbehandling eller vurdering for at nedtegningsplikten skal inntre. Forvaltningsorganet har ikke plikt til å nedtegne skriftlig enhver meningsytring eller oppfordring til å se nærmere på et tema som blir lagt frem for en representant for organet. En forutsetning for at nedtegningsplikten for den enkelte saksbehandleren eller leder skal inntre, vil være at vedkommende har en tilknytning til saken. Hvis personen ikke er involvert i saken, vil god forvaltningsskikk etter omstendighetene kunne tilsi at det gjøres oppmerksom på at informasjonen også må formidles til den ansvarlige fagavdelingen.

Personer med ledende stillinger i et organ, og særlig personer som har politiske verv enten i en kommune eller fylkeskommune eller i regjeringen, vil ofte motta et stort antall henvendelser i ulike sammenhenger. Nedtegningsplikten medfører ikke at enhver slik kontakt for eksempel i tilknytning til seminarer eller offentlige arrangementer vil måtte skrives ned. Hvis en statsråd eller statssekretær mottar en henvendelse fra en leder i et selskap eller en organisasjon, som på generelt grunnlag og uavhengig av noen konkret sak i departementet vil oppfordre til økt politisk fokus på et område departementet har ansvar for, vil det ikke være nødvendig å skrive ned innholdet i samtalen. Hvis samtalen derimot knytter seg til en konkret sak til behandling i departementet, for eksempel en søknad om tillatelse til å drive en virksomhet i et bestemt område, og personen kommer med opplysninger som kan ha betydning for søknaden og som ikke fremkommer av annet skriftlig materiale i saken, vil et sammendrag av de nye opplysningene måtte skrives ned. I en slik situasjon vil det også være et alternativ å be virksomheten eller personen om selv å sende inn informasjonen skriftlig eller om å ta kontakt med den ansvarlige fagavdelingen. Dersom saken uansett skal være gjenstand for videre skriftlig saksbehandling i form av en offentlig høring eller lignende, kan det også være tilstrekkelig å vise til muligheten for å komme med skriftlige innspill i denne forbindelsen.

Nedtegningsplikten vil først og fremst gjelde for opplysninger som organet mottar fra eksterne aktører, og som er av en slik karakter at de enten har betydning for saksbehandlingen eller av andre grunner bør bevares for ettertiden. Særlig i omfattende lov- og forskriftssaker vil det kunne være et langvarig og tett samarbeid mellom ulike avdelinger i et organ, eller mellom flere departementer. Bestemmelsen innebærer som et utgangspunkt ikke at muntlige diskusjoner internt i organet eller mellom ansatte i samarbeidende organer må nedtegnes skriftlig.

Hvis vilkårene er oppfylt, vil nedtegningsplikten gjelde uavhengig av hvem som tok initiativet til samtalen, og hvor eller hvordan den har funnet sted. Plikten vil for eksempel både gjelde opplysninger som er innhentet gjennom en telefonsamtale, og opplysninger som er fremkommet i et møte.

Nedtegningsplikten gjelder nye opplysninger som enten har betydning for saksbehandlingen eller som bør bevares for ettertiden. Det første alternativet knytter seg til opplysninger som har betydning for den videre behandlingen av og avgjørelsen i den aktuelle saken. Hvilke opplysninger som må nedtegnes, må vurderes konkret. Det vil for eksempel ikke være behov for å nedtegne informasjon som er gitt i et møte hvis opplysningene allerede fremkommer av et annet skriftlig dokument i saken. Det vil heller ikke være nødvendig å nedtegne opplysninger om temaer som har vært tatt opp muntlig, men som åpenbart ikke har betydning for den videre saksbehandlingen. Alternativet «bør bevares for ettertiden» kan både dreie seg om opplysninger som vil kunne være av betydning for senere forvaltningssaker, og opplysninger som har verdi som dokumentasjon og bør bevares ut fra mer overordnede samfunnsmessige eller historiske betraktninger. Bestemmelsens rekkevidde må ses i sammenheng med arkivlovgivningens regler om hvilken dokumentasjon i arkiv som skal tas vare på for ettertiden.

Fjerde ledd er nytt og pålegger forvaltningsorganet en begrenset plikt til å oversette sentrale deler av vedtaket eller andre dokumenter i saker hvor parten ikke behersker norsk. Bestemmelsen må langt på vei anses å være en lovfesting av krav som allerede følger av ulovfestet rett. Bestemmelsen gjelder i tillegg til tolkelovens regler om bruk av tolk i forvaltningssaker og språklovas alminnelige regler om språk i forvaltningen.

Oversettelsesplikten gjelder bare i saker om enkeltvedtak og overfor privatpersoner som er part i saken. Forvaltningsorganet har ingen plikt etter bestemmelsen til å oversette dokumenter for juridiske personer, herunder selskaper eller andre sammenslutninger. Det må kunne forventes at selskaper som driver virksomhet i Norge, selv kan sørge for å få oversatt offentlige dokumenter.

Oversettelsesplikten gjelder «sentrale deler av et vedtak med begrunnelse og andre viktige dokumenter i saken». Vedtaket må her forstås i vid forstand, og omfatter både slutningen og premissene for avgjørelsen. Oversettelsesplikten vil som hovedregel bare gjelde slutningen og de avgjørende eller viktigste faktiske og rettslige argumentene i vedtaket. Forvaltningsorganet har i tråd med dette ikke nødvendigvis en plikt til å oversette hele vedtaket, eller andre dokumenter, selv om de øvrige vilkårene er oppfylt.

«[A]ndre viktige dokumenter» vil typisk kunne være forhåndsvarsel om vedtak etter lovforslaget § 42, fremlegging av nye opplysninger etter lovforslaget § 43 eller andre dokumenter som inneholder opplysninger av sentral betydning for organets vurderinger eller partens mulighet til å ivareta sine interesser. Hvilke dokumenter og opplysninger som må oversettes i en konkret sak, vil bero på hva som er «nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste». Hvorvidt oversettelse skal gis vil bero på en konkret skjønnsmessig vurdering, hvor momentene i § 9 fjerde ledd andre punktum skal vektlegges. Sakens alvorlighet og karakter vil være sentral i vurderingen. Dersom det foreligger kommunikasjonsutfordringer og en sak er av stor betydning for den enkeltes rettigheter og plikter, for eksempel fordi saken berører spørsmål som gjelder en parts personlige integritet, kan dette tale for at skriftlig informasjon på et annet språk er nødvendig. Momentet vil eksempelvis kunne være av betydning i mange saker om helsehjelp, barnevern, asyl eller innsattes rettigheter. Det kan også være av betydning at forvaltningen selv har tatt opp saken. Det vil som regel ikke være nødvendig å oversette i saker som gjelder plan- og bygningsrett, kultur, fritid, samferdsel, miljø og næring for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Prop. 156 L (2020–2021) punkt 5.1.4.4 gir eksempler på tilfeller som kan omfattes av den generelle plikten til å bruke tolk i tolkeloven som også gir en viss veiledning her. Se likevel nedenfor om betydningen av at parten kan kommunisere forsvarlig med forvaltningsorganet med hjelp av tolk.

Oversettelsesplikten vil i utgangspunktet først inntre når andre mekanismer, for eksempel forvaltningsorganets plikt til å bruke tolk etter tolkeloven § 6 eller andre lover eller fri rettshjelp, ikke er tilstrekkelige for å sette parten i stand til å ivareta sine interesser i saken. Se i den forbindelsen særlig Prop. 156 L (2020–2021) punkt 5 og særmerknaden til tolkeloven § 6 om offentlige organers plikt til å bruke tolk. Partens mulighet til å bruke privat bistand eller usikre nettbaserte oversettelsestjenester kan imidlertid normalt ikke regnes som tilstrekkelige alternativer til oversettelse etter bestemmelsen.

At en part mottar tolketjenester i forbindelse med en forvaltningssak, utelukker imidlertid ikke at parten også kan ha krav på skriftlig oversettelse i saken. Forvaltningsorganet må vurdere konkret om oversettelse er nødvendig i stedet for eller i tillegg til tolketjenester. Bruk av oversettelse vil dermed kunne inngå i nødvendighetsvurderingen etter tolkeloven § 6 første ledd andre og tredje punktum.

Også andre forhold, eksempelvis partens helsetilstand eller under hvilke omstendigheter annen bistand er gitt i saken, kan spille inn i vurderingen. En forespørsel om oversettelse skal tillegges vekt i helhetsvurderingen, men vil ikke alene kunne skape en oversettelsesplikt.

Forvaltningsorganets kapasitet og tilgjengelige ressurser, herunder tilleggsressurser som eventuelt vil være nødvendige for å kvalitetssikre en oversettelse, vil også kunne være av betydning i vurderingen. Dette henger sammen med at plikten etter første punktum kun gjelder «så langt som mulig».

Det er vedtaket på originalspråket, det vil si i utgangspunktet norsk, som gir rettigheter og plikter i saken, og dette bør som hovedregel fremgå av en eventuell oversettelse. Plikten til eksempelvis å sende forhåndsvarsel om enkeltvedtak etter lovforslaget § 42 eller melding om vedtaket etter lovforslaget § 58 påvirkes ikke av en eventuell oversettelsesplikt. Det eller de originale dokumentene i saken skal derfor alltid sendes parten i tillegg til en eventuell oversettelse.

En avgjørelse om oversettelse etter § 9 fjerde ledd anses som prosessledende og er dermed ikke et enkeltvedtak.

Til § 10 Kommunikasjon med og i forvaltningen

Paragrafen gjelder kommunikasjon med og i forvaltningen og følger opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 13 i NOU 2019: 5 med enkelte endringer og tilføyelser. Bestemmelsen i første ledd er ny, mens andre og tredje ledd viderefører regler som i dag følger av forvaltningsloven § 15 a første og andre ledd og eForvaltningsforskriften §§ 6 og 8. Forskriftshjemmelen i fjerde ledd viderefører forvaltningsloven § 15 a tredje ledd med enkelte språklige endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 9.2.4.

Første ledd slår fast at forvaltningsorganet skal være tilgjengelig og legge til rette for at enhver skal kunne kommunisere med organet på en sikker, effektiv og brukervennlig måte.

I kravet om at forvaltningen skal være «tilgjengelig» ligger at den enkelte uten for store vanskeligheter skal kunne oppnå kontakt med forvaltningsorganet. Organet må legge til rette for at alle som har behov for å komme i kontakt med organet, har reelle muligheter til å gjøre det. Selv om ulike former for elektronisk kommunikasjon og selvbetjeningsløsninger vil være sikre, effektive og brukervennlige for de fleste, må det også legges til rette for at personer som av ulike grunner ikke kan nyttiggjøre seg slike løsninger, har tilgang til alternative måter for å kommunisere med organet. Organet må for eksempel også kunne kontaktes på telefon, og telefontidene må ikke være så begrensede at det ikke reelt sett er mulig å få svar. Avhengig av hva slags oppgaver organet har og hvilken brukergruppe det hovedsakelig retter seg mot, kan kravet til tilgjengelighet også innebære at det må være mulig å møte opp fysisk hos organet. Kravet har nær sammenheng med veiledningsplikten i lovforslaget §§ 14 til 16, se også punkt 7.3.4. Kravet har også en side til plikten til universell utforming mv. som følger av likestillings- og diskrimineringsloven kapittel 3, men innebærer på dette punktet ingen ytterligere krav utover de forpliktelsene som følger av likestillings- og diskrimineringslovens regler.

Elektronisk kommunikasjon vil ofte være en effektiv måte å kommunisere på. Departementet legger derfor til grunn at forvaltningsorganet som utgangspunkt plikter å legge til rette for elektronisk kommunikasjon så langt det er praktisk mulig, under forutsetning av at den konkrete løsningen tilfredsstiller kravene bestemmelsen stiller.

Kravet om at forvaltningen skal legge til rette for «sikker» kommunikasjon, innebærer at forvaltningen må sørge for at det finnes kommunikasjonsmåter som er tilstrekkelig sikret mot at opplysninger kommer på avveie. Kravet til brukervennlighet innebærer at de ulike kommunikasjonsløsningene som forvaltningsorganet tar i bruk, må være lett tilgjengelige og enkle å bruke slik at de kan benyttes av så mange som mulig.

Bestemmelsen innebærer ikke at forvaltningen kan kreve at personer som ønsker å kontakte organet bruker elektroniske kommunikasjonsmåter. En eventuell plikt til å sende eller motta elektroniske henvendelser fra forvaltningen, må ha særskilt hjemmel, se punkt 9.2.4.

Andre ledd første punktum viderefører gjeldende forvaltningslov § 15 a første ledd, og slår fast at et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon når det henvender seg til andre. Presiseringen i gjeldende § 15 a første ledd andre punktum om at dette ikke gjelder dersom noe annet er fastsatt i eller i medhold i lov, foreslås ikke videreført. Dette følger uansett av lovforslaget § 2 fjerde ledd.

I andre punktum videreføres utgangspunktet om at alle som henvender seg til et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon dersom forvaltningsorganet har lagt til rette for det og det skjer på den anviste måten. Når det mottar en elektronisk henvendelse på den anviste måten, skal forvaltningsorganet etter tredje punktum snarest bekrefte at henvendelsen er mottatt. Denne plikten følger etter gjeldende rett av eForvaltningsforskriften § 6. Bekreftelsen bør inneholde et referansenummer eller lignende og angi på hvilket tidspunkt henvendelsen ble mottatt.

Hvorvidt elektroniske henvendelser kan mottas, og på hvilken måte, vil som etter gjeldende rett kunne fastsettes i forskrift etter fjerde ledd eller i sektorlovgivningen.

Bestemmelsen innebærer at et forvaltningsorgan vil kunne avvise kontakt som kommer på andre måter enn det som er anvist. Organet må i slike tilfeller veilede om hvordan den enkelte kan ta kontakt og kommunisere med organet, jf. også lovforslaget §§ 14 og 15.

Tredje ledd oppstiller særlige plikter til å varsle parten på egnet måte om at vedtak og andre viktige dokumenter er gjort tilgjengelige i et elektronisk informasjonssystem. Dette er en videreføring av plikter som etter gjeldende rett følger av eForvaltningsforskriften § 8.

Fjerde ledd inneholder en forskriftshjemmel for Kongen til å gi forskrift om elektronisk kommunikasjon og saksbehandling i forvaltningen og om elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningsorganer og den enkelte, herunder om rett til å reservere seg mot elektronisk kommunikasjon, bruk av fristregler og sikring av tilgjengelighet, integritet og konfidensialitet. Bestemmelsen viderefører forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 15 a tredje ledd i forenklet språkdrakt. De språklige justeringene er ikke ment å innebære realitetsendringer eller å snevre inn hvilke spørsmål det er adgang til å regulere i forskrift.

Av forskriftshjemmelen fremgår det også eksplisitt at det vil være adgang til å gi forskrift om unntak fra plikten etter andre ledd til å bekrefte mottak av elektroniske henvendelser, og plikten etter tredje ledd til å varsle om at vedtak og andre viktige meldinger er gjort elektronisk tilgjengelige for en part. Det vil for eksempel kunne være aktuelt å videreføre enkelte av presiseringene og unntakene i eForvaltningsforskriften §§ 6 og 8.

Adgangen til å gi forskrifter om rett til å reservere seg mot elektronisk kommunikasjon er som etter gjeldende rett knyttet til kommunikasjon fra forvaltningsorganet til den enkelte. For henvendelser til forvaltningen er utgangspunktet at det kreves hjemmel i lov for å pålegge den enkelte å benytte elektroniske løsninger. Forskriftshjemmelen i § 10 fjerde ledd gir ikke hjemmel for å gi forskrifter som pålegger den enkelte å benytte elektroniske søknadsskjemaer eller lignende.

Til § 11 Automatisering av saksbehandlingen

Paragrafen er ny og gjelder forvaltningsorganets adgang til å automatisere saksbehandlingen, herunder treffe automatiserte avgjørelser, og nærmere krav forbundet med dette. Forskriftshjemmelen i fjerde ledd andre punktum følger delvis opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 11 om helautomatisert saksbehandling. De øvrige bestemmelsene er nye sammenlignet med utvalgets forslag. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 8.5.1 og 8.5.2.

Første ledd slår fast at forvaltningsorganet kan automatisere saksbehandlingen, herunder treffe avgjørelser automatisert, såfremt kravene som ellers stilles til saksbehandlingen oppfylles. Bestemmelsen er ment å gi uttrykk for gjeldende rett og innebærer ikke en utvidelse av adgangen til å automatisere saksbehandlingen, men synliggjør det grunnleggende utgangspunktet for en saksbehandlingsform som i økende grad er praktisk viktig for forvaltningen. Bestemmelsen understreker at forvaltningsorganet plikter å etterleve de kravene som ellers gjelder. Dette innebærer for eksempel at forvaltningsorganet må følge de alminnelige kravene til forhåndsvarsel i lovforslaget § 42, legge frem nye opplysninger i saken for parten i tråd med § 43 og sørge for at saken er forsvarlig utredet etter § 44 før det fattes vedtak i saker som gjelder enkeltvedtak.

Også andre lover, både generelle bestemmelser i andre sektorovergripende lover og særlige saksbehandlingsregler i sektorlovgivningen, kan på ulike måter sette rammer for, stille krav til, begrense eller på andre måter innvirke på forvaltningsorganets muligheter til å automatisere saksbehandlingen.

Andre ledd understreker at en avgjørelse ikke kan treffes automatisert dersom det rettslige grunnlaget for avgjørelsen er til hinder for det. Hvis loven eller forskriften som hjemler avgjørelsen krever eller forutsetter at den aktuelle avgjørelsen bare kan treffes etter en menneskelig, faglig vurdering, vil det rettslige grunnlaget for avgjørelsen være til hinder for at den treffes automatisert. Der en bestemmelse eksempelvis gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering, vil det være en forutsetning for å automatisere avgjørelsen at vurderingen lar seg automatisere på en måte som er i samsvar med rettskildene. Det må foretas en konkret vurdering av om og i hvilken grad en avgjørelse lar seg automatisere. Utfallet kan være at avgjørelsen kan automatiseres for nærmere fastsatte tilfeller, mens andre må vurderes manuelt. Hvis automatiseringen av skjønnsmessige vilkår forutsetter at det foretas tolkningsvalg og presiseringer som vil være avgjørende for avgjørelsens innhold, vil disse programmene og tolkningsanvisningene materielt sett kunne være forskrifter. I disse tilfellene er det derfor også en forutsetning at forvaltningsorganet har hjemmel til å gi slike forskrifter, og at de utredes og fastsettes i tråd med reglene i lovforslaget kapittel 13, se den nærmere omtalen i punkt 28.1. Hvilke skjønnsmessige vurderinger det er forsvarlig å automatisere, vil kunne endre seg i takt med teknologiutviklingen og vil også kunne avhenge blant annet av hvilke faktiske opplysninger som er tilgjengelige, og opplysningenes kvalitet.

Tredje ledd slår fast at forvaltningsorganet ikke uten særlig hjemmel kan treffe avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22. Bestemmelsen er i praksis bare en henvisning til forbudet i forordningen artikkel 22 nr. 1 som allerede er del av norsk rett gjennom personopplysningsloven § 1.

Etter fjerde ledd første punktum kan Kongen gi forskrift om utvikling og bruk av systemer til automatisert saksbehandling, og om innholdet i slike systemer. Forskriftshjemmelen åpner for at det i forskrift kan oppstilles generelle krav til utvikling og bruk av og innhold i slike systemer, og at særskilte krav kan oppstilles på bestemte områder eller for bestemte systemtyper.

Etter andre punktum kan Kongen gi forskrift om automatiserte avgjørelser, herunder om adgang til å treffe avgjørelser omfattet av tredje ledd på bestemte saksområder. Henvisningen til tredje ledd gjelder avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22. Etter andre punktum vil det være adgang til generelt å åpne for automatiserte avgjørelser på et bestemt område, også for avgjørelser som ikke nødvendigvis er aktuelle på det tidspunktet hjemmelen gis. Departementet understreker samtidig at bruk av forskriftshjemmelen forutsetter at det gjøres nærmere vurderinger av hvilke særlige hensyn som gjør seg gjeldende på det bestemte saksområdet, og hvor inngripende de automatiserte avgjørelsene det åpnes for er. På bakgrunn av dette må det vurderes om det er behov for å fastsette supplerende rettssikkerhetstiltak utover det forvaltningsloven selv oppstiller, for å oppfylle kravene i personvernforordningen, jf. redegjørelsen for gjeldende rett i punkt 8.1.2. Det må gjøres en konkret vurdering av om det aktuelle regelverket har en utforming som muliggjør automatisering. Dersom automatisering forutsetter at regelverket først presiseres eller utfylles gjennom forskrifter, må slike forskrifter ha en annen hjemmel. Forskriftshjemmelen i fjerde ledd kan ikke benyttes til dette.

Til § 12 Rettigheter og plikter ved automatiserte avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22

Paragrafen er ny, både sammenlignet med gjeldende forvaltningslov og Forvaltningslovutvalgets forslag. Bestemmelsen fastsetter både grunnleggende rettigheter for den enkelte og plikter for forvaltningsorganet når organet treffer automatiserte avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 8.5.3.

I første ledd er det bestemt at et forvaltningsorgan som treffer automatiserte avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22, skal gjennomføre tiltak for å sikre at personopplysningene behandles på en sikker måte og at feil ved opplysningene forebygges og rettes opp (bokstav a), at avgjørelsene ikke diskriminerer (bokstav b) og at det brukes egnede matematiske og statistiske fremgangsmåter, særlig dersom avgjørelsene gjelder profilering (bokstav c). Forpliktelsene er ment å ivareta kravene som følger av EU-domstolens praksis om artikkel 22.

Kravet i bokstav a om tiltak for å sikre at personopplysningene behandles på en sikker måte, må ses som et utslag av det generelle prinsippet for behandling av personopplysninger i forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav f om opplysningenes «integritet og konfidensialitet». Det ligger i dette at forvaltningsorganet må sørge for tilstrekkelig sikkerhet for personopplysningene og iverksette tekniske og organisatoriske tiltak for å hindre uautorisert eller ulovlig behandling og verne opplysningene mot utilsiktet tap, ødeleggelse eller skade.

Tiltak etter bokstav a for å sikre at feil ved opplysningene forebygges og rettes opp, har en side til det grunnleggende prinsippet om «riktighet» i forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav d. Forvaltningsorganet må iverksette egnede tiltak for å sørge for at opplysninger som benyttes, er korrekte og oppdaterte, og videre at personopplysninger som er uriktige, slettes eller rettes. Hvilke nærmere tiltak som er aktuelt å iverksette på ulike saksområder, må vurderes konkret i lys av hvilke opplysninger det er snakk om og hvor opplysningene hentes fra, herunder om opplysningene kommer fra den registrerte selv eller er innhentet av forvaltningen fra andre kilder.

Tiltak etter bokstav b og c for å sikre at avgjørelsene ikke diskriminerer og at det brukes egnede matematiske og statistiske fremgangsmåter, må ses i lys prinsippet i artikkel 5 nr. 1 bokstav a om at personopplysningene skal behandles på en lovlig, rettferdig og åpen måte.

I andre ledd første punktum er det bestemt at når et forvaltningsorgan treffer en automatisert avgjørelse omfattet av personvernforordningen artikkel 22, har den registrerte rett til en forklaring av avgjørelsen som er truffet, og rett til en manuell kontroll av avgjørelsen.

Formålet med retten til forklaring er å sette personen i stand til å forstå og vurdere den automatiserte avgjørelsen, slik at vedkommende kan ivareta sine interesser og rettigheter. Forklaringen må være tilstrekkelig til at personen kan sette seg inn i hvordan og på hvilket grunnlag avgjørelsen er truffet, slik at vedkommende eventuelt kan vurdere å kreve manuell kontroll av avgjørelsen eller klage over vedtaket dersom avgjørelsen inngår i et enkeltvedtak. Hvilke nærmere krav som må stilles til forklaringens innhold, må vurderes konkret i lys av dette formålet. Forklaringen bør inneholde informasjon om de faktiske opplysningene som er lagt til grunn for avgjørelsen, hvordan de forskjellige opplysningene eventuelt har blitt vektlagt og hva som har vært utslagsgivende for utfallet. Dette vil i stor grad overlappe med informasjonen som i saker om enkeltvedtak skal inngå i begrunnelsen for vedtaket etter lovforslaget § 57, men plikten til å gi forklaring etter andre ledd kan gjøre det nødvendig å gi en mer detaljert beskrivelse av enkelte forhold. Plikten til å gi forklaring vil for eksempel innebære at det må fremgå tydelig hvilke deler av et enkeltvedtak som er fattet automatisert. Forklaringens innhold må oppfylle kravene som følger av personvernforordningen artikkel 15 nr. 1 bokstav h og praksis om denne bestemmelsen. Forklaringen må tilpasses avgjørelsens betydning. Ved avgjørelser som treffes automatisert, antar departementet at det vil kunne være praktisk at forklaringen genereres automatisert.

Manuell kontroll innebærer at forvaltningsorganet må foreta en etterfølgende manuell vurdering av den automatiserte avgjørelsen i tilfeller der den registrerte krever det. Innholdet i og omfanget av den manuelle kontrollen vil kunne variere fra avgjørelse til avgjørelse. Den registrerte kan kreve manuell kontroll uten å angi noen nærmere begrunnelse for kravet. Forvaltningsorganet må vurdere de sentrale forholdene som eventuelt er anført i kravet om manuell kontroll, men må også uavhengig av anførslene vurdere om avgjørelsen er korrekt. Personen som gjennomfører den manuelle kontrollen, må ha tilstrekkelig faglig kunnskap og kompetanse til at kontrollen blir reell. Dersom den manuelle kontrollen avdekker at avgjørelsen er truffet på bakgrunn av uriktige eller ufullstendige opplysninger som kan korrigeres, er det tilstrekkelig at avgjørelsen treffes på nytt ved at korrekt informasjon legges inn i systemet. I andre tilfeller vil det kunne være nødvendig med en fullstendig menneskelig gjennomgang av avgjørelsen.

Etter andre ledd første punktum er det «den registrerte» som har rett til forklaring og manuell kontroll av avgjørelsen. Den registrerte er i denne sammenheng den fysiske personen som får sine personopplysninger behandlet og som den automatiserte avgjørelsen har rettsvirkninger for eller på tilsvarende måte i betydelige grad påvirker, jf. forordningen artikkel 22 nr. 1. I praksis vil den registrerte ofte også være part. Som part regnes den som en avgjørelse retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder, jf. lovforslaget § 7 tredje ledd. Det kan likevel forekomme at forvaltningsorganet treffer en automatisert avgjørelse der den registrerte ikke er part i en sak om et enkeltvedtak.

Forvaltningen må oppfylle den registrertes rett til forklaring og manuell kontroll i samsvar med de alminnelige reglene som følger av forvaltningsloven, men også i samsvar med reglene i personvernforordningen artikkel 12, se den nærmere omtalen av artikkel 12 i punkt 8.1.2. Artikkel 12 nr. 1 stiller generelle krav om at informasjonen som gis til den registrerte, skal være kortfattet, åpen, forståelig og lett tilgjengelig, og at det skal brukes et språk som er klart og enkelt. Artikkel 12 nr. 3 oppstiller i utgangspunktet en plikt til å svare den registrerte uten ugrunnet opphold på hvordan et krav om manuell kontroll er håndtert. Dette svarer til utgangspunktet i lovforslaget § 17 første ledd om at forvaltningsorganet skal behandle saken uten ugrunnet opphold. Artikkel 12 nr. 3 innebærer at den registrerte skal få svar senest én måned etter kravet om manuell kontroll ble mottatt, men fristen kan på nærmere vilkår utsettes i ytterligere to måneder. Dersom forvaltningsorganet ikke etterkommer en anmodning etter artikkel 15 til 22, følger det av artikkel 12 nr. 4 at den registrerte skal informeres om dette uten ugrunnet opphold og senest innen én måned etter organet mottok anmodningen. Ettersom den registrerte som utgangspunkt har rett til forklaring og manuell kontroll etter andre ledd første punktum, vil artikkel 12 nr. 4 først og fremst være aktuell dersom det gjelder unntak fra retten til forklaring og manuell kontroll. Unntak fra retten til forklaring og manuell kontroll kan følge av forskrift gitt i medhold av fjerde ledd andre punktum, eller av bestemmelser i sektorlovgivningen.

I andre ledd andre punktum er det bestemt at forvaltningsorganet skal gi forklaringen og opplyse om retten til å kreve manuell kontroll så snart som mulig etter at avgjørelsen er truffet, og i saker om enkeltvedtak senest i meldingen om vedtaket. I praksis vil automatiserte avgjørelser som forvaltningen treffer og som omfattes av personvernforordningen artikkel 22, ofte være enkeltvedtak eller inngå i en sak om enkeltvedtak. Den praktiske hovedregelen vil derfor være at forvaltningsorganet kan gi forklaringen og opplyse om retten til å kreve manuell kontroll i meldingen om vedtaket etter lovforslaget § 58.

Av andre ledd tredje punktum følger det at opplysninger som kan unntas fra partsinnsyn etter § 50, kan utelates fra forklaringen. Tilsvarende unntak gjelder ved begrunnelse av enkeltvedtak, jf. lovforslaget § 57 tredje ledd. Det vises til merknadene til lovforslaget § 50 for en nærmere beskrivelse av hvilke opplysninger det kan være aktuelt å utelate fra forklaringen.

Tredje til femte ledd inneholder flere forskriftshjemler for å gi nærmere regler om forvaltningsorganets plikter og den enkeltes rettigheter ved automatisering av avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22. Behovet for forskriftshjemlene er omtalt i punkt 8.5.3.5.

Tredje ledd åpner for at det gis forskrift om forvaltningsorganets plikter ved automatisering av avgjørelser omfattet av personvernforordningen artikkel 22. Det åpnes både for å gi forskrift om andre plikter enn de som følger direkte av første ledd, og forskrift som utfyller og presiserer pliktene i første ledd. For eksempel kan det være aktuelt å fastsette plikter som generelt skal gjelde ved særlig inngripende automatiserte avgjørelser. Det kan også være aktuelt å forskriftsfeste supplerende plikter som skal gjelde dersom det treffes automatiserte avgjørelser på bestemte saksområder.

Fjerde ledd første punktum gir hjemmel for å gi forskrifter som utfyller og presiserer retten til forklaring og manuell kontroll som følger av andre ledd. Den vil eksempelvis kunne benyttes til å presisere det nærmere innholdet i retten til forklaring og manuell kontroll. Det kan også gis forskrift om at forvaltningsorganet først skal ha plikt til å gi forklaring av bestemte former for automatiserte avgjørelser dersom den registrerte ber om det. Det kan videre gis regler om forholdet mellom retten til forklaring og manuell kontroll og lovens øvrige regler, herunder de generelle reglene om begrunnelse og klage i lovforslaget kapittel 7 og 8.

Forskrift om unntak fra retten til forklaring og manuell kontroll kan etter andre punktum kun gis dersom tungtveiende grunner gjør det nødvendig. Dette svarer til vilkåret for å fastsette unntak fra begrunnelsesplikten i medhold av lovforslaget § 56 fjerde ledd og for å begrense klageretten eller gjøre unntak fra reglene om klage til skade for partsinteresser etter lovforslaget § 61 fjerde ledd, og skal i utgangspunktet tolkes strengt. I den utstrekning det skal fastsettes unntak fra rettigheter som følger direkte av forordningen, må vilkårene i artikkel 23 være oppfylt. Artikkel 23 åpner for å fastsette unntak som er nødvendige og forholdsmessige av hensyn til blant annet nasjonal og offentlig sikkerhet, forebygging, etterforskning, avsløring eller forfølging av straffbare forhold og andre viktige nasjonale mål av generell allmenn interesse. Forskriftshjemmelen er ikke ment å innsnevre unntaksadgangen i forhold til det som følger av artikkel 23. I de tilfellene der artikkel 23 åpner for å gjøre unntak, skal det derfor anses å foreligge tungtveiende grunner.

Etter tredje punktum kan Kongen gi forskrift om andre rettigheter enn retten til forklaring og manuell kontroll som følger direkte av andre ledd. På samme måte som etter hjemmelen i andre ledd, kan det for eksempel være aktuelt å fastsette rettigheter som skal gjelde generelt ved særlig inngripende automatiserte avgjørelser, eller rettigheter ved automatiserte avgjørelser på bestemte saksområder.

Femte ledd åpner for at Kongen kan gi forskrift om at reglene i paragrafen skal gjelde i saker som ikke gjelder fysiske personer eller som ikke gjelder behandling av personopplysninger. Det vises til omtalen i punkt 8.5.3.6.

Til § 13 Dokumentasjon av det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer

Paragrafen er ny og svarer til § 12 i Forvaltningslovutvalgets utkast i NOU 2019: 5. Paragrafen er omtalt i punkt 8.5.4.

Første ledd første punktum fastslår at forvaltningsorganet skal dokumentere det rettslige innholdet i automatiserte saksbehandlingssystemer. Dokumentasjonsplikten skal legge til rette for åpenhet og kontroll med rettsanvendelsen som ligger til grunn for forvaltningens avgjørelser. Både del- og helautomatiserte systemer omfattes. Vurderingen av hva som utgjør «det rettslige innholdet» og som derfor skal dokumenteres, må foretas i lys av formålet om å legge til rette for etterprøvbarhet av systemets rettsanvendelse. Det vil først og fremst omfatte informasjon om hvordan rettskildene er operasjonalisert i systemet, herunder de nærmere tolknings- og utfyllingsvalg, standardiseringer av skjønnsutøvelse og andre valg som forvaltningsorganet har tatt for at rettsreglene skal kunne omsettes til programkode.

Første ledd andre punktum oppstiller et utgangspunkt om at dokumentasjonen skal offentliggjøres. Forvaltningsorganet skal av eget tiltak aktivt publisere informasjonen, for slik å bygge tillit til systemet og øke sannsynligheten for at feil oppdages. Informasjonen som offentliggjøres, må i lys av formålet med bestemmelsen være utformet på en måte som gir et dekkende bilde av rettsanvendelsen i systemet. Departementet legger til grunn at de fleste forvaltningsorganer vil oppfylle plikten ved å legge dette ut på sine nettsider.

Forvaltningsorganet kan la være å offentliggjøre informasjonen hvis særlige hensyn taler mot offentliggjøring. Et eksempel vil være der sikkerhetshensyn taler for ikke å offentliggjøre hele eller deler av dokumentasjonen. Et annet tilfelle kan være der offentliggjøring undergraver selve formålet med systemet, for eksempel dersom systemet brukes til å utføre kontroller og offentliggjøringen innebærer en mulighet for tilpasning til systemet. I slike tilfeller må forvaltningsorganet vurdere om det eventuelt er mulig å offentliggjøre deler av informasjonen eller fremstille informasjonen på en annen måte. At vilkårene for å gjøre unntak fra offentliggjøringsplikten er oppfylt utelukker ikke at forvaltningsorganet kan måtte gi tilgang til informasjonen i medhold av andre regler, for eksempel ved å gi innsyn i opplysningene eller dele dem med kontrollorganer. Andre unntak fra plikten til å offentliggjøre dokumentasjonen kan ved behov fastsettes i sektorlovgivningen, jf. lovforslaget § 2 fjerde ledd.

Andre ledd gir en forskriftshjemmel til å fastsette regler om dokumentasjon og offentliggjøring. Bestemmelsen vil for eksempel kunne brukes til å gi nærmere regler om hva som skal inngå i dokumentasjonen av det rettslige innholdet til et automatisert saksbehandlingssystem. Det vil også kunne gis regler om hvor og hvordan dokumentasjonen skal offentliggjøres og hva som skal regnes som «særlige hensyn» som kan gi grunnlag for unntak fra plikten til offentliggjøring.

Til § 14 Forvaltningens veiledningsplikt

Paragrafen gir regler om forvaltningens veiledningsplikt, og viderefører gjeldende forvaltningslov § 11 første til tredje ledd med enkelte endringer. Bestemmelsen svarer til § 14 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, også med noen endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 7.3.4.

Første ledd inneholder hovedregelen om forvaltningens veiledningsplikt. Første punktum angir veiledningspliktens saklige rekkevidde, og slår fast at forvaltningsorganer har en generell veiledningsplikt innenfor sitt saksområde. Hvis forvaltningsorganet får spørsmål som faller utenfor organets ansvarsområde, skal det henvise til riktig organ, jf. lovforslaget § 16. Veiledningsplikten gjelder både i og utenfor en konkret sak, men pliktens innhold og omfang vil variere blant annet avhengig av om det dreier seg om en konkret sak, hva slags type sak og omstendighetene for øvrig, jf. tredje ledd.

Formålet med veiledningen er angitt i andre punktum. At veiledningen skal «tjene til» å gi partene i en sak og andre som kontakter organet anledning til å ivareta sine interesser, betyr at forvaltningen har oppfylt sin veiledningsplikt hvis veiledningen som er gitt, er egnet til å hjelpe dem, selv om de i siste omgang ikke får det resultatet de kunne ha ønsket seg.

Andre ledd gir nærmere regler om hva forvaltningsorganet har plikt til å veilede om. Etter bokstav a skal forvaltningsorganet på forespørsel veilede om rettsregler og vanlig praksis på saksområdet. Det vil ikke alltid være tilstrekkelig å vise til de relevante rettsreglene som organet forvalter eller arbeider med. Rettsregler og praksis må forklares på en måte som gjør det mulig for borgeren å forstå innholdet. Med «praksis» siktes det først og fremst til forvaltningspraksis, og forvaltningsorganets egen praksis. Etter omstendighetene vil det også kunne være nødvendig å vise til praksis fra domstolene eller andre nasjonale og internasjonale kontrollorganer.

Etter bokstav b skal forvaltningsorganet også veilede om saksgangen, det vil si hvordan en sak vil bli behandlet. Slik veiledning vil det typisk være behov for når en person tar kontakt med organet for å få informasjon om en konkret sak som organet har til behandling. Viktig informasjon vil i disse tilfellene være blant annet saksbehandlingstid og veien videre etter at avgjørelse er truffet. Det vil også ofte være grunn til å informere om hva som kreves av parten selv, dersom han eller hun kan foreta seg noe for å påvirke saksbehandlingen eller resultatet i saken. Det samme gjelder for partens medvirkningsplikt etter lovforslaget § 44 andre ledd hvis det er aktuelt.

Etter bokstav c skal forvaltningsorganet også veilede om hvilke faktiske omstendigheter som særlig kan få betydning for utfallet av saken. Bestemmelsen må ses i sammenheng med begge de foregående bestemmelsene. Det vil særlig kunne være aktuelt å redegjøre for hvilke faktiske opplysninger som vil være av betydning for resultatet i den aktuelle saken.

Veiledningsplikten etter andre ledd bokstav a til c inntrer «på forespørsel», det vil si når noen aktivt ber forvaltningsorganet om informasjon. Forvaltningsorganet kan i utgangspunktet forholde seg til henvendelsen og spørsmålene som stilles, og trenger ikke å veilede om mer enn det blir spurt om. Dersom henvendelsen gjelder en konkret sak, vil det imidlertid følge av fjerde ledd at organet også må vurdere veiledningsbehovet av eget tiltak.

Tredje ledd gjelder omfanget av veiledningen som skal gis. Bestemmelsen fastslår at omfanget av veiledningen skal tilpasses sakens viktighet, den enkeltes behov og forvaltningsorganets kapasitet. Sakens viktighet må vurderes i lys av hvor viktig og aktuell saken er for den private parten, men også i lys av sakens samfunnsmessige sider. Videre må veiledningens omfang tilpasses den enkeltes behov, som blant annet vil bero på hvilke forhåndskunnskaper og ressurser personen har, og på om vedkommende er representert ved advokat eller annen rettshjelper.

Sakens viktighet og partenes behov må også veies mot forvaltningsorganets kapasitet og ressurser. Hvor omfattende veiledning som skal gis i en bestemt sak eller sakstype er et spørsmål om prioritering, både mellom veiledning og organets andre oppgaver, og mellom veiledning i ulike saker og situasjoner. Henvendelser som gjelder konkrete saker som organet har til behandling, bør ofte kunne prioriteres foran generelle henvendelser eller henvendelser som gjelder rent hypotetiske problemstillinger. Henvendelser som gjelder nært forestående avgjørelser, for eksempel i forbindelse med at et organ vurderer å treffe en avgjørelse som griper inn i enkeltpersoners rettigheter, bør ofte prioriteres foran andre saker. Veiledning til mindre ressurssterke privatpersoner bør i mange tilfeller prioriteres foran veiledning til advokater, som lettere vil kunne finne frem til den relevante informasjonen på egen hånd.

Kapasitetshensyn kan i en normalsituasjon ikke brukes som begrunnelse for å avvise forespørsler om veiledning på generelt grunnlag. I ekstraordinære situasjoner som fører til ekstra press på organet, slik som for eksempel en pandemi, naturkatastrofer, krig og kriser som fører til høye ankomster av flyktninger fra andre land, vil det imidlertid måtte aksepteres at generelle henvendelser nedprioriteres i enda større grad, og at det bare vil være mulig å gi individuell veiledning til de som har konkrete saker til behandling i organet.

Etter fjerde ledd skal forvaltningsorganet av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning i en sak som organet har til behandling. Bestemmelsen viderefører forvaltningsloven § 11 andre ledd første punktum, og er i motsetning til utvalgets forslag begrenset til å gjelde overfor partene i en forvaltningssak. Regelen innebærer at organet av eget tiltak må vurdere om partene har den informasjonen de trenger for å ivareta sine interesser i saken. Også etter denne bestemmelsen vil det bero både på sakens karakter og viktighet og partenes ressurser og behov hvor omfattende forvaltningsorganets aktivitetsplikt vil være. Det vil være relevant å ta i betraktning hvilken erfaring og hvilke ressurser den aktuelle parten besitter. Forvaltningens plikt til av eget tiltak å gi veiledning til en advokat, eller til en profesjonell næringsdrivende som kan forventes å kjenne til rettsområdet og ha erfaring med forvaltningssaker, vil være mer begrenset enn plikten til å veilede en person uten særlig kjennskap til forvaltningen eller det aktuelle saksområdet.

Til § 15 Hvordan veiledning skal gis

Paragrafen er ny som lovbestemmelse, men viderefører flere av bestemmelsene som etter gjeldende rett følger av forvaltningslovforskriften §§ 2 til 7. Bestemmelsen i andre ledd viderefører gjeldende forvaltningslov § 11 d første ledd. Paragrafen svarer til forslaget til § 15 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 7.3.4.

Første ledd første punktum fastsetter at forvaltningsorganet selv avgjør hvordan veiledningen gis. Den som ber om veiledning kan ikke selv velge på hvilken måte veiledningen skal gis, for eksempel om den skal gis skriftlig i brev eller e-post, eller muntlig over telefon. Det følger imidlertid av andre punktum at det i vurderingen av hvordan veiledning skal gis, skal legges vekt på ønskene og behovene til den som skal få veiledning. Forvaltningsorganet må ta i betraktning det den enkelte uttrykker om egne preferanser og vurdere den enkeltes behov i lys av individuelle forutsetninger, i den grad forvaltningen kjenner disse, og informasjonen det er tale om å gi.

Andre ledd innebærer også et unntak fra hovedregelen om at forvaltningsorganet avgjør hvordan veiledning gis, ved at bestemmelsen gir den som ber om veiledning rett til en muntlig samtale med en person i forvaltningsorganet på visse betingelser. Bestemmelsen viderefører gjeldende forvaltningslov § 11 d andre ledd med enkelte justeringer. I motsetning til etter gjeldende rett, er retten til muntlig samtale ikke begrenset til partene i en sak. Bestemmelsen gir imidlertid ikke enhver som ønsker veiledning om organets saksområde rett til en muntlig samtale, men er begrenset til henvendelser om «spørsmål som har aktuell interesse for vedkommende». Dette vil typisk være enten at personen har en sak til behandling i organet eller er sterkt berørt av en sak uten selv direkte å være part, eller at personen er i en situasjon der det vil være aktuelt å sette i gang en sak. Utenfor faller mer generelle henvendelser om hypotetiske spørsmål, jf. også merknadene til lovforslaget § 14 tredje ledd.

Forvaltningsorganet avgjør selv hvordan den muntlige samtalen skal finne sted, og bestemmelsen gir ikke en rett til personlig møte. Dette innebærer at et tilbud fra organet om telefonsamtale eller tilsvarende, normalt vil være tilstrekkelig. Bestemmelsen gir heller ikke den som ønsker veiledning noen rett til å velge hvem vedkommende skal snakke med. Det er for eksempel ikke uten videre nødvendig at det er den som behandler den aktuelle saken i forvaltningsorganet, som gjennomfører samtalen. Veiledningen må likevel skje på en måte som gjør at formålet med veiledningen kan oppfylles. Dette kan etter omstendighetene begrense forvaltningsorganets valgfrihet.

Andre ledd andre punktum innebærer en ytterligere begrensning i retten til muntlig samtale, ved at den bare gjelder «så langt en forsvarlig utførelse av organets oppgaver tillater det». Reservasjonen knytter seg både til tidspunktet for samtalen, lengden av samtalen og måten samtalen skal gjennomføres på. Organets ressursbruk, kapasitet og praktisk gjennomførbarhet er elementer som kan tas i betraktning av forvaltningsorganet ved vurderingen av om og på hvilken måte det skal gjennomføres en muntlig samtale med en person som ønsker det. Reservasjonen kan etter omstendighetene også gi forvaltningsorganet adgang til å avslå et ønske om en muntlig samtale, og heller gi skriftlig veiledning i tilfeller der dette anses mest hensiktsmessig. Hvor omfattende veiledning som skal gis i en slik muntlig samtale, vil bero på en avveining mellom sakens viktighet, personens behov og organets kapasitet, jf. lovforslaget § 14 tredje ledd.

Når et barn som er part i saken er representert av verge, har også barnet rett til muntlig samtale etter bestemmelsen i andre ledd, se lovforslaget § 54 tredje ledd.

Dersom en muntlig samtale eller et personlig møte er nødvendig for å opplyse saken på en forsvarlig måte, vil forvaltningen ha plikt til å gjennomføre en slik samtale eller møte etter lovforslaget § 44 første ledd.

Tredje ledd presiserer at i saker med parter som har motstridende interesser, må forvaltningsorganet veilede på en måte som ikke gir grunn til å tvile på organets objektivitet. Bestemmelsen lovfester og viderefører forvaltningslovforskriften § 6. Organet må opptre saklig og nøytralt, og ikke forskjellsbehandle partene direkte eller indirekte gjennom veiledningen. Forvaltningsorganet må ha dette for øyet selv om det er den ene parten som har tatt initiativ og bedt om veiledning. I en sak hvor flere parter konkurrerer om et gode, og en av partene ber om veiledning for eksempel om hvilke faktaopplysninger som er relevante å fremheve i en søknad, vil det kunne være naturlig å besvare henvendelsen med et likelydende brev til alle partene. Bestemmelsen er likevel ikke nødvendigvis til hinder for at det i en sak med flere parter gis ulik veiledning til parter med ulike forutsetninger og ressurser, for eksempel der noen er representert ved advokat og andre ikke.

Fjerde ledd fastslår prinsippet om at veiledning skal være gratis. Bestemmelsen gjelder bare for veiledning som skjer i medhold av forvaltningsloven.

Femte ledd viderefører en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om hvor langt veiledningsplikten rekker, og om hvordan veiledning skal gis.

Til § 16 Henvisning til riktig forvaltningsorgan og retting av feil og mangler

Paragrafen gir regler om henvisning til riktig forvaltningsorgan og retting av feil og mangler i henvendelser og viderefører gjeldende forvaltningslov § 11 fjerde ledd. Paragrafen svarer til § 16 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, med enkelte språklige endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 7.3.4.

Første ledd fastslår at forvaltningsorganet skal vise avsenderen til rett organ dersom henvendelsen er sendt til feil organ. Henvendelsen er sendt til feil organ dersom det mottakende organet ikke har ansvaret for de temaer eller arbeider med de spørsmål som henvendelsen berører. Plikten til å henvise til rett organ gjelder bare så langt det er mulig. Hvis henvendelsen er så uklar at det er vanskelig å tyde meningsinnholdet og dermed henvise til rett organ, kan det ikke forventes at organet henviser avsenderen videre. Bestemmelsen innebærer først og fremst at forvaltningsorganet ikke kan ignorere en henvendelse som gjelder spørsmål som skulle vært rettet til et annet organ. Hvis henvendelsen gjelder spørsmål om et nært beslektet fagområde, og forvaltningsorganet er i stand til å svare på spørsmålet, er bestemmelsen ikke til hinder for at organet svarer selv.

Andre ledd inneholder regler om veiledning i situasjoner hvor henvendelser til organet inneholder feil, unøyaktigheter eller andre mangler. Hvis en henvendelse til et forvaltningsorgan inneholder feil, unøyaktigheter eller andre mangler som bør rettes, skal organet gi avsenderen beskjed om dette. I dette ligger først og fremst at forvaltningsorganet må gi beskjed i den grad de aktuelle feilene bør rettes for at henvendelsen skal kunne behandles. Dette gjelder både generelle henvendelser og henvendelser i konkrete saker. Organet kan derfor i utgangspunktet ikke uten videre se bort fra en henvendelse fordi den ikke oppfyller visse formkrav. Det følger videre av bestemmelsen at organet bør gi avsenderen en frist for retting og veilede om hvilke endringer som er nødvendige og hvordan henvendelsen bør rettes. Formålet med å sette en frist er å gi avsenderen en reell mulighet til å rette feilen, men også å sørge for at forvaltningsorganet får oversikt over når det kan gå videre med saksforberedelsen – eller eventuelt se bort fra henvendelsen – uten at det på urimelig vis går ut over avsenderen.

Til § 17 Saksbehandlingstid og plikt til å opplyse om sakens fremdrift

Paragrafen bygger på gjeldende forvaltningslov §§ 11 a og 11 b med noen endringer. Paragrafen svarer til § 17 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, men med enkelte justeringer i bestemmelsens utforming. Paragrafen er omtalt i punkt 9.7.2.

Første ledd slår fast at forvaltningsorganet skal behandle saken «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett med enkelte språklige justeringer som ikke innebærer realitetsendringer. «Ugrunnet opphold» sikter både til saksbehandlingstiden sett i lys av sakens omfang og karakter, og til årsaken til et eventuelt opphold. Bestemmelsen angir ingen konkret saksbehandlingstid, men stiller krav til fremdriften i saksbehandlingen. Bestemmelsen er generelt utformet, og kriteriet «uten ugrunnet opphold» er utpreget skjønnsmessig. Hvor lang saksbehandlingstid som er akseptabelt, vil i stor grad variere både mellom ulike sakstyper og fra sak til sak, avhengig blant annet av hvor vanskelig og prinsipiell saken er.

Kravet til at saken skal behandles uten «ugrunnet opphold» innebærer at det må kunne anføres en (god) grunn for forsinkelsen dersom den skal kunne aksepteres. Den vanligste årsaken til at saksbehandlingen trekker ut, er at forvaltningsorganet har for mange saker og oppgaver i forhold til dets kapasitet. Dette vil som utgangspunktet måtte aksepteres, forutsatt at arbeidspresset faktisk er årsaken til utsettelsen, og at forvaltningsorganets prioriteringer fremstår fornuftige.

Andre ledd første punktum pålegger forvaltningsorganet en plikt til å sende foreløpig svar dersom en henvendelse ikke vil bli besvart innen én måned.

I klagesaker påhviler plikten til å opplyse om sannsynlig saksbehandlingstid det organet som mottok klagen, det vil si underinstansen. Når saken er oversendt klageinstansen, vil imidlertid plikten til å opplyse om ytterligere forsinkelser som utgangspunkt ligge hos klageinstansen.

Etter andre punktum kan foreløpig svar unnlates dersom det må anses åpenbart unødvendig. Som etter gjeldende rett er bestemmelsen ment å være en forholdsvis snever unntaksadgang. Foreløpig svar kan for eksempel unnlates dersom parten allerede må antas å være kjent med den lange saksbehandlingstiden, og med når svar kan ventes.

Videre er det presisert at foreløpig svar kan unnlates som åpenbart unødvendig hvis det er gitt informasjon om forventet saksbehandlingstid i bekreftelse etter lovforslaget § 10 andre ledd tredje punktum. Bestemmelsen i § 10 andre ledd tredje punktum slår fast at når et forvaltningsorgan mottar en henvendelse i elektronisk form, skal det snarest bekrefte at henvendelsen er mottatt. En slik bekreftelse vil normalt kunne sendes ut automatisk. I en slik bekreftelse vil det også ofte være naturlig å opplyse om forventet saksbehandlingstid. Det er tilstrekkelig at forvaltningsorganet opplyser om interne mål for saksbehandlingen, eller hvor lang tid det vanligvis tar å besvare tilsvarende henvendelser. Det er ikke nødvendig å angi en konkret dato eller gi et anslag som baserer seg på en konkret vurdering av den individuelle saken. Forvaltningen kan enten opplyse om forventet saksbehandlingstid i selve bekreftelsen på at henvendelsen er mottatt, eller ved at det tas inn en henvisning til nettsider som inneholder informasjon om forventet saksbehandlingstid for ulike typer søknader eller saker som organet behandler.

Tredje ledd første punktum pålegger forvaltningsorganet en plikt til å gi beskjed hvis saken blir «vesentlig forsinket» ut over den saksbehandlingstiden organet tidligere har opplyst om. Både opplysninger rettet mot den enkelte, for eksempel i en bekreftelse om mottatt søknad, og generelle opplysninger på forvaltningsorganets nettsider, kan danne grunnlag for forventninger om saksbehandlingstid som må korrigeres dersom saksbehandlingen er vesentlig forsinket. Hvorvidt forsinkelsen er «vesentlig» beror på en konkret skjønnsmessig vurdering. Saksområde, sakstype og hvilken informasjon som tidligere er gitt om forventet saksbehandlingstid vil være relevante momenter i vurderingen. Plikten etter denne bestemmelsen gjelder i utgangspunktet bare når forvaltningsorganet har opplyst om forventet saksbehandlingstid, men forvaltningen bør også gi beskjed i andre tilfeller dersom saksbehandlingen er forsinket utover det som med rimelighet kan forventes.

Forvaltningsorganet kan unnlate å informere om en forsinkelse dersom det må anses som «åpenbart unødvendig». Dette er en forholdsvis snever unntaksadgang, som i utgangspunktet må forstås på samme måte som den tilsvarende bestemmelsen i andre ledd andre punktum. Unntaket kan for eksempel komme til anvendelse dersom årsaken til forsinkelsen er at forvaltningsorganet venter på dokumentasjon fra parten som er nødvendige for å ferdigstille saken.

Organet skal etter andre punktum opplyse om årsaken til forsinkelsen og, så langt som mulig, når endelig svar kan ventes. Mulige årsaker til forsinkelse kan være økt utredningsbehov, høy arbeidsbelastning, eller mangel på ressurser. Dersom det ikke er mulig å angi et nytt tidspunkt for når svar kan ventes, bør årsaken til dette adresseres. Det kan for eksempel være at organet venter på dokumentasjon eller ytterligere opplysninger fra et annet forvaltningsorgan eller en tredjepart.

Fjerde ledd er en videreføring av forskriftshjemmelen i gjeldende lov § 11 b, med unntak av at adgangen til å fastsette saksbehandlingsfrister på bestemte områder ikke foreslås videreført.

Til § 18 Fullmektig

Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov § 12 med enkelte endringer, og svarer til § 19 i Forvaltningslovutvalgets forslag i NOU 2019: 5 med noen justeringer. Paragrafen er omtalt i punkt 9.6.4.

Første ledd første punktum fastslår at enhver har rett til å la seg bistå av en fullmektig under saksbehandlingen. Bestemmelsen viderefører forvaltningsloven § 12 første ledd, men slik at retten ikke bare gjelder parter, men alle som er involvert i en forvaltningssak og som ønsker å benytte seg av en fullmektig. Fullmektigen kan bistå under alle trinn av saksbehandlingen, og gjennomføre samtlige saksbehandlingsskritt på vegne av fullmaktsgiveren, såfremt ikke annet er fastsatt i lov eller forskrift. Det kan for eksempel være påkrevd at parten medvirker personlig. I slike tilfeller vil en verge eller fremtidsfullmektig likevel etter forholdene kunne representere parten, der parten selv ikke kan medvirke. Vergers og fremtidsfullmektigers kompetanse reguleres av fullmakten og reglene i vergemålsloven.

I utgangspunktet behøver forvaltningsorganet bare å forholde seg til én fullmektig i saken. I andre punktum presiseres det imidlertid at forvaltningsorganet i særlige tilfeller kan tillate bruk av flere fullmektiger i en sak. Det kan være aktuelt i saker som er spesielt tunge eller omfattende, for eksempel hvor det er behov for bred fagkompetanse som vanskelig kan dekkes ved at én fullmektig bistås av en eller flere medhjelpere. I vurderingen av om flere fullmektiger skal tillates, vil forvaltningsorganet også kunne legge vekt på behovet for å unngå unødig komplisert saksbehandling og risikoen for spredning av taushetsbelagte opplysninger. Forvaltningsorganet kan bestemme at tillatelsen til å ha flere fullmektiger kun gjelder deler av saksbehandlingen. Utgangspunktet om at forvaltningsorganet bare skal behøve å forholde seg til én fullmektig, er imidlertid ikke til hinder for at parten har flere hjelpere, så lenge det er én person som tar seg av kontakten med og opererer som bindeledd til forvaltningen.

Andre ledd stiller opp de generelle kravene til fullmektigen, og viderefører forvaltningsloven § 12 andre ledd første punktum med noen mindre justeringer. Første punktum fastslår at fullmektigen kan være enhver person over 18 år. Det er ikke lenger et absolutt krav at personen må være myndig, det vil si ikke helt eller delvis fratatt den rettslige handleevnen, jf. vergemålsloven § 2 tredje ledd. Manglende rettslig handleevne vil imidlertid kunne være et relevant moment i vurderingen etter tredje ledd bokstav c.

Etter andre punktum kan en forening eller stiftelse være fullmektig, dersom fullmaktsforholdet ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde. Retten gjelder ikke for eksempelvis aksjeselskap eller samvirkelag, men omfatter blant annet fagforeninger og interesseorganisasjoner. I motsetning til etter gjeldende rett, er det ikke lenger et krav om at fullmaktsgiveren må være medlem av organisasjonen. Til forskjell fra den lignende reguleringen i bestemmelsen om klagerett i lovforslaget § 61 vil ideelle organisasjoner som har som et av sine formål å drive rettshjelp, slik som for eksempel de studentdrevne rettshjelpsorganisasjonene, Rettssenteret, Caritas og NOAS, som regel ha adgang til å benytte seg av bestemmelsen i sitt arbeid med å bistå individer i enkeltsaker. For øvrig vises det til særmerknaden til lovforslaget § 61 første ledd bokstav c om vurderingen av organisasjonens «formål og naturlige virkeområde».

Etter tredje punktum kan personer ansatt i et forvaltningsorgan innenfor det forvaltningsområdet saken hører under, ikke være fullmektig. Formålet med regelen er å ivareta tilliten til at forvaltningen opptrer nøytralt. Bestemmelsen viderefører § 12 andre ledd andre punktum og skal forstås på samme måte.

Tredje ledd er nytt og gir forvaltningsorganet en begrenset adgang til å avvise en fullmektig. Etter bokstav a kan en fullmektig avvises dersom det er grunn til å tro at fullmektigen vil spre taushetsbelagte opplysninger. En fullmektig som i kraft av sin rolle får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, får taushetsplikt om disse, se lovforslaget § 36. Forvaltningsorganet må ha konkrete holdepunkter som tilsier at det foreligger en reell risiko for at fullmektigen ikke vil overholde taushetsplikten. Forvaltningsorganet kan også avvise en fullmektig som motarbeider fullmaktsgiverens sak i strid med fullmaktsgiverens ønsker, jf. bokstav b. Dette kan for eksempel være aktuelt hvis fullmektigen til tross for purringer ikke svarer på pålegg om å sende inn opplysninger på vegne av parten. Det må utvises forsiktighet med å avvise en fullmektig på dette grunnlaget, og det er ikke tilstrekkelig at forvaltningsorganet mener at fullmektigen velger en uhensiktsmessig strategi eller argumenterer på en måte som ikke synes å være i partens interesse. Det må i tillegg være grunn til å tro at fullmektigen opptrer i strid med partens ønsker. Alternativet i bokstav c gir forvaltningsorganet adgang til å avvise en fullmektig dersom fullmektigen på andre måter viser seg uskikket for oppdraget. Adgangen til å avvise en fullmektig etter dette alternativet er snever, og skal kun benyttes i særlige tilfeller av tilsvarende alvorlighetsgrad som situasjonene som faller inn under bokstav a og b. Bestemmelsen vil eksempelvis kunne komme til anvendelse når den som ønsker å opptre som fullmektig har fått begrenset sin rettslige handleevne på det området saken gjelder.

For at forvaltningsorganet skal ha adgang til å avvise en fullmektig etter reglene i tredje ledd, må det foreligge konkrete holdepunkter som tilsier at vilkårene er oppfylt. En avgjørelse om avvisning vil ikke være et enkeltvedtak, og avgjørelsen vil heller ikke kunne påklages. Etter omstendighetene vil det imidlertid kunne være behov for å la parten og fullmektigen uttale seg før det treffes en avgjørelse om avvisning. Forvaltningsorganet bør ved avvisning veilede en part som har behov for bistand til å skaffe seg en ny fullmektig.

Fjerde ledd første punktum krever at fullmektigen legger frem skriftlig fullmakt. Bestemmelsen viderefører forvaltningsloven § 12 fjerde ledd. Også elektroniske dokumenter regnes som skriftlige når disse er tilgjengelige for ettertiden, se særmerknaden til § 9 første ledd. Fullmakten må inneholde en signatur eller tilsvarende egnet autentisering. Kravet om skriftlig fullmakt gjelder også der fullmaktsgiveren er til stede og kan bekrefte fullmaktsforholdet. Utover dette gjelder det ingen særskilte formkrav til fullmakten, men fullmakten bør gjelde bestemte saker eller partens forhold til et bestemt organ. Det vil avhenge av sakens art hva som er tilstrekkelig spesifikasjon av fullmakten. Ved vurderingen er det av betydning om fullmakten er tidsbegrenset, og om det kan påvises særlig behov for å gi en vid fullmakt. Andre punktum presiserer at en advokat kun trenger å legge frem skriftlig fullmakt når forvaltningsorganet finner grunn til å kreve det. Forvaltningsorganet avgjør selv i disse tilfellene om skriftlig fullmakt skal fremlegges. Det kan for eksempel være naturlig å be om skriftlig fullmakt dersom en part skifter advokat underveis i en prosess eller det på annen måte oppstår tvil om hvem som er fullmektig.

Femte ledd gjelder kommunikasjon med forvaltningsorganet når parten er representert ved fullmektig. Første punktum slår fast at alle henvendelser i en sak kan gjøres ved fullmektigen, og at fullmaktsgiveren har rett til å ha med seg fullmektigen i møter med forvaltningsorganet. Andre punktum pålegger forvaltningsorganet å henvende seg til fullmektigen i spørsmål som er dekket av fullmakten. Dersom forvaltningsorganet mener det er hensiktsmessig, kan det i tillegg henvende seg til fullmaktsgiveren direkte etter tredje punktum. Det vil ofte være lite arbeidskrevende for forvaltningsorganet å sende henvendelsen i kopi til fullmaktsgiveren. Som utgangspunkt bør derfor både fullmektig og fullmaktsgiver motta henvendelsen, såfremt det ikke foreligger forhold som tilsier at fullmaktsgiveren ikke ønsker å holdes orientert. Fullmaktsgiveren kan også kreve å bli kontaktet i tillegg til eller i stedet for fullmektigen etter fjerde punktum.

Til § 19 Pålegg om å gi opplysninger mv.

Paragrafen gir saksbehandlingsregler for pålegg om å gi opplysninger eller utlevere dokumenter eller andre gjenstander samt regler om klageadgangen over slike pålegg. Paragrafen er i hovedsak en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 14 med enkelte endringer. Lovforslaget bygger på § 21 i Forvaltningslovutvalgets utkast i NOU 2019: 5, med enkelte endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 19.3.3.

Paragrafen gjelder generelt der forvaltningsorganer pålegger private personer å gi opplysninger eller utlevere dokumenter eller andre gjenstander, og den er ikke begrenset til pålegg som gis til parten i en sak om enkeltvedtak.

Dersom et slikt pålegg regnes som et eget enkeltvedtak, gjelder også de øvrige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i kapittel 7, såfremt det aktuelle spørsmålet ikke er særregulert i § 19 eller sektorloven.

Etter paragrafens første ledd første punktum skal det i pålegg om å gi opplysninger eller om å utlevere dokumenter eller andre gjenstander vises til de reglene pålegget bygger på, samt opplyses om klageadgangen som følger av andre ledd. For pålegg om å gi opplysninger er bestemmelsen en videreføring av gjeldende rett etter gjeldende lov § 14 første og tredje punktum. At også pålegg om å utlevere dokumenter eller andre gjenstander omfattes, er nytt.

Bestemmelsen gir ikke i seg selv forvaltningen hjemmel for å kreve opplysninger eller få utlevert dokumenter eller andre gjenstander. Et pålegg om å gi opplysninger eller utlevere dokumenter eller andre gjenstander må ha hjemmel i annen lov eller forskrift gitt i medhold av lov. Det er tilstrekkelig at det henvises til dette hjemmelsgrunnlaget i pålegget. Forvaltningsorganet trenger ikke å gjengi reglene, men det bør normalt gjøres hvis parten ber om det. Det er ikke nødvendig med noen nærmere redegjørelse for hvordan reglene er tolket, eller hva tolkningen eventuelt bygger på.

Opplysninger om klageadgangen må som minimum inkludere opplysninger om klagefrist og klageinstans, og det bør også opplyses om fremgangsmåten ved klage.

Bestemmelsen forutsetter at pålegg om å gi opplysninger eller utlevere dokumenter eller andre gjenstander som hovedregel gis skriftlig. Dette følger av det alminnelige skriftlighetskravet i lovforslaget § 9. De innholdsmessige kravene som stilles til avgjørelsen, som at det skal opplyses om hjemmelsgrunnlag og klageadgang, gjelder imidlertid også dersom et pålegg unntaksvis gis muntlig etter unntaksbestemmelsen i lovforslaget § 9 andre ledd andre punktum. I den grad forvaltningsorganet gjør unntak fra skriftlighetskravet, bør den som får pålegget, også kunne kreve skriftlig bekreftelse og hjemmelshenvisning i ettertid, jf. også lovforslaget § 9 tredje ledd.

I første ledd andre punktum er det inntatt en henvisning til forvaltningens plikt til å veilede parter i saker om administrative sanksjoner om den retten som kan foreligge til ikke å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander når svaret eller utleveringen kan utsette vedkommende for administrativ sanksjon eller straff. Bestemmelsen, som er ny, er tatt inn av pedagogiske grunner. Det nærmere innholdet i veiledningsplikten følger av lovforslaget § 83.

Paragrafens andre ledd gir regler om klage. Første punktum angir at pålegg om å gi opplysninger eller å utlevere dokumenter eller andre gjenstander kan påklages skriftlig eller muntlig av den som har fått pålegget. Klagen må være begrunnet i at vedkommende ikke har plikt eller lovlig adgang til å etterkomme pålegget. En klage begrunnet i at «vedkommende ikke har plikt» til å etterkomme pålegget, kan for eksempel gå ut på at pålegget er ugyldig som følge av mangelfullt hjemmelsgrunnlag eller andre materielle, prosessuelle eller personelle feil, mens en klage over manglende «lovlig adgang» kan være begrunnet i at det vil være i strid med lovpålagt taushetsplikt å etterkomme pålegget. Dette er en videreføring av gjeldende rett for pålegg om å gi opplysninger. For pålegg om å utlevere dokumenter eller gjenstander, innebærer bestemmelsen en utvidelse ved at det gis en tilsvarende klagerett også for slike pålegg.

Andre punktum angir at klagefristen er en uke. Dette er en utvidelse av klagefristen i forhold til gjeldende rett.

Tredje punktum angir at klagen for øvrig skal behandles etter de alminnelige reglene om klage over enkeltvedtak i lovforslaget kapittel 8. Bestemmelsen viderefører gjeldende forvaltningslov § 14 sjette punktum. Henvisningen innebærer at de vanlige behandlingsreglene for klagesaker får tilsvarende anvendelse for klager over slike pålegg, så langt det aktuelle spørsmålet ikke er særregulert i § 19. Regelen innebærer blant annet at det er de alminnelige reglene i lovforslaget § 63 som gjelder for klagefristens lengde, slik at klagefristen i utgangspunktet vil være en uke fra tidspunktet pålegget er kommet frem til den det er rettet mot.

Bestemmelsene i tredje ledd er nye og tilsvarer i hovedsak reglene i skatteforvaltningsloven § 10-13 fjerde ledd. Det følger av første punktum at pålegg som er påklaget, må etterkommes selv om klagen ikke er avgjort, med mindre det forvaltningsorganet som ga pålegget, gir utsettelse. Bestemmelsen innebærer at en klage ikke har oppsettende virkning. Dette er en endring fra gjeldende rett, der en klage i utgangspunktet innebærer utsatt iverksetting etter gjeldende § 14 femte punktum.

Andre punktum fastsetter at forvaltningsorganet «bør» gi utsatt iverksetting ved klage dersom klagen reiser rimelig tvil om lovligheten av pålegget. Forvaltningsorganet gis med dette en skjønnsmessig adgang til å gi utsettelse i de tilfeller organet vurderer at det er rimelig tvil om lovligheten av pålegget – typisk basert på innsigelser fra den pålegget er rettet mot.

I tredje punktum er det bestemt at det «skal» gis utsettelse hvis de dokumentene eller gjenstandene som som pålegget gjelder, blir forseglet og deponert. I disse tilfellene har ikke forvaltningsorganet adgang til dokumentene eller gjenstandene før klagesaken er avgjort. Samtidig fratas den som pålegget er rettet mot, rådigheten over dokumentene eller gjenstandene, noe som sikrer mot en eventuell risiko for bevisforspillelse. På forvaltningsområder der slik forsegling og deponering er aktuelt, er det naturlig at det er gitt nærmere regler om fremgangsmåten for dette i forskrift, slik det er gjort i tilknytning til skatteforvaltningsloven § 10-13 fjerde ledd. Plikten til å gi utsettelse etter tredje ledd tredje punktum i paragrafen her er imidlertid ikke begrenset til tilfeller der det er gitt slike forskriftsbestemmelser. På områder der et forvaltningsorgan har hjemmel til å kreve utlevert dokumenter eller gjenstander, og det ikke er gitt særregler om utsatt iverksetting ved klage, må det legges til grunn at organet i utgangspunktet også har mulighet til å bestemme at dokumentene eller gjenstandene skal forsegles og deponeres i påvente av en eventuell klagebehandling. Den pålegget er rettet mot, vil i de fleste tilfeller også kunne samtykke til at de aktuelle dokumentene eller gjenstandene deponeres hos forvaltningsorganet i påvente av klagebehandlingen.

Til § 20 Undersøkelse eller beslag

Paragrafen gir saksbehandlingsregler for og regler om klageadgang over forvaltningens avgjørelser om å foreta undersøkelser eller beslag. Paragrafen er i hovedsak en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 15 (om granskning), men med enkelte endringer, blant annet ved at reglene også er gjort gjeldende for avgjørelser om beslag. Lovforslaget bygger på § 22 i Forvaltningslovutvalgets forslag i NOU 2019: 5, med enkelte språklige og strukturelle justeringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 19.3.4.

Paragrafen gjelder generelt for forvaltningsorganers undersøkelser og beslag – den er ikke begrenset til saker om enkeltvedtak.

Dersom en avgjørelse om å foreta undersøkelse eller beslag regnes som et eget enkeltvedtak, gjelder også de øvrige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak i kapittel 7, såfremt det aktuelle spørsmålet ikke er særregulert i § 20 eller i sektorloven.

Bestemmelsen gir ikke i seg selv forvaltningen hjemmel for å foreta undersøkelser eller beslag. Slike avgjørelser må i utgangspunktet ha hjemmel i annen lov eller forskrift eller bygge på samtykke.

Første ledd angir for det første paragrafens anvendelsesområde til «avgjørelse om undersøkelse eller beslag». Paragrafen er med dette ment å gjelde for forvaltningens avgjørelser om å foreta slike undersøkelser av personer, gjenstander og steder som omfattes av gjeldende forvaltningslov § 15 («gransking, herunder husundersøkelse og bokettersyn […]»). I tillegg er anvendelsesområdet utvidet sammenlignet med gjeldende rett til å også omfatte beslag. Et beslag innebærer at eieren eller rettighetshaveren mister den faktiske rådigheten over en formuesgjenstand for en viss periode (midlertidig), mens den rettslige rådigheten er i behold. Beslag må avgrenses mot inndragning, som innebærer at eiendomsretten overføres til staten (eller andre) med endelig virkning, og mot andre former for permanent avståelse av eiendomsrett, slik som ekspropriasjon.

I tillegg oppstiller første ledd visse minstekrav til innholdet i en avgjørelse om å foreta en undersøkelse eller et beslag. Etter bestemmelsen skal en slik avgjørelse vise til de reglene den bygger på, og det skal gis opplysninger om klageadgangen som følger av andre ledd. Kravet om å oppgi hjemmelen er en videreføring av gjeldende rett, mens det er nytt at det også skal opplyses om klageadgangen.

Det er normalt tilstrekkelig at det henvises til hjemmelsgrunnlaget i avgjørelsen, uten å gjengi reglene. Det er ikke påkrevd med noen nærmere redegjørelse for hvordan reglene er tolket, eller hva tolkningen bygger på.

Opplysninger om klageadgangen må som et minimum inkludere opplysninger om klagefrist og klageinstans, og det bør også opplyses om fremgangsmåten ved klage.

Første ledd forutsetter at avgjørelser om undersøkelser eller beslag treffes skriftlig, noe som også følger direkte av det alminnelige skriftlighetskravet i lovforslaget § 9. Adgang til å gjøre unntak fra skriftlighetskravet må vurderes etter lovforslaget § 9 andre ledd andre punktum. De innholdsmessige kravene som stilles til avgjørelsen, som at det skal opplyses om hjemmelsgrunnlag og klageadgang, gjelder imidlertid like fullt i de tilfeller det gjøres unntak fra skriftlighetskravet. I den grad forvaltningsorganet gjør unntak fra skriftlighetskravet, bør den som undersøkelsen eller beslaget gjelder, kunne kreve skriftlig bekreftelse og hjemmelshenvisning i ettertid, jf. også lovforslaget § 9 tredje ledd.

Andre ledd inneholder regler om klage. Første punktum hjemler klageadgang for den undersøkelsen eller beslaget gjelder, og presiserer at slik klage kan skje skriftlig eller muntlig. Bestemmelsen viderefører en klagerett for avgjørelser om undersøkelser og utvider klageadgangen til å også gjelde for avgjørelser om beslag. At klage kan fremsettes muntlig, er en videreføring av gjeldende rett.

Andre punktum angir at klagefristen er en uke. Bestemmelsen innebærer en utvidelse av klagefristen i forhold til gjeldende rett.

Tredje punktum angir at klager for øvrig skal behandles etter de alminnelige reglene om klage over enkeltvedtak i lovforslaget kapittel 8, noe som er en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 15 fjerde ledd fjerde punktum. Henvisningen innebærer at de vanlige behandlingsreglene for klagesaker, blant annet reglene om beregning av klagefristens lengde, får tilsvarende anvendelse så langt spørsmålet ikke er særregulert i § 20.

Bestemmelsene i tredje ledd er nye og tilsvarer bestemmelsene i § 19 tredje ledd, som igjen bygger på reglene i skatteforvaltningsloven § 10-13 fjerde ledd. I første punktum heter det at en avgjørelse som er påklaget, kan gjennomføres selv om klagen ikke er avgjort, med mindre det forvaltningsorganet som traff avgjørelsen, gir utsettelse. Bestemmelsen innebærer at en klage som utgangspunkt ikke har oppsettende virkning, noe som er en endring fra gjeldende rett.

Av andre punktum fremgår det at forvaltningsorganet bør gi utsettelse dersom klagen reiser rimelig tvil om lovligheten av pålegget. Bestemmelsen skal forstås på samme måte som i lovforslaget § 19 tredje ledd andre punktum.

I motsetning til i § 19 er det i § 20 ikke inntatt en særskilt bestemmelse om at det skal gis utsettelse i de tilfeller der de etterspurte dokumentene eller gjenstandene forsegles og deponeres. Forsegling og deponering er mindre aktuelt ved undersøkelser og beslag. At det ikke er gitt en egen bestemmelse om dette, er imidlertid ikke til hinder for at forvaltningsorganet kan legge til rette for lignende løsninger der det er aktuelt.

Fjerde ledd første punktum presiserer at den undersøkelsen eller beslaget gjelder, har rett til å være til stede. Etter gjeldende rett fremgår ikke dette uttrykkelig av ordlyden, men gjeldende forvaltningslov § 15 første ledd synes å bygge på en forutsetning om at vedkommende er til stede ved granskningen. Det er åpnet for å gjøre unntak fra retten til å være til stede dersom tilstedeværelsen fører til vesentlig ulempe eller motvirker formålet med undersøkelsen eller beslaget. Unntaket skal forstås på samme måte som det generelle unntaket i gjeldende lov § 15 tredje ledd.

Andre punktum fastsetter at den som undersøkelsen eller beslaget gjelder, i alle tilfeller har rett til å ha et vitne til stede. For undersøkelser er dette ment som en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 15 andre ledd første punktum. At også beslag omfattes, er nytt. Bestemmelsen er ikke i seg selv ment å gi noen rett til et bestemt vitne. Forvaltningsorganet bør likevel i utgangspunktet imøtekomme et ønske om et bestemt vitne fra den undersøkelsen eller beslaget gjelder. Dette gjelder særlig der dette kan gjøres uten særlig ulempe og uten å sette formålet med undersøkelsen eller beslaget i spill. For retten til å ha et vitne til stede er det ikke inntatt et slikt unntak som i fjerde ledd første punktum.

Femte ledd stiller krav om at den som leder undersøkelsen eller beslaget uoppfordret skal legitimere seg og informere om formålet (med undersøkelsen eller beslaget) og om retten til å ha et vitne til stede. For undersøkelser viderefører bestemmelsen i hovedsak gjeldende rett etter gjeldende lov § 15 første ledd første punktum. At også beslag omfattes, er nytt.

Sjette ledd er nytt og gjelder forvaltningens plikt til å utarbeide en rapport etter foretatt undersøkelse eller beslag. Denne plikten er dels en videreføring og dels en utvidelse av den nedtegningsplikten som følger av gjeldende § 15 andre ledd tredje punktum. Reglene er utformet etter mønster av skatteforvaltningsloven § 10-11 andre ledd og ment som en konkretisering av den alminnelige nedtegningsplikten i lovforslaget § 9 tredje ledd.

Første punktum slår fast at det skal utarbeides en rapport etter gjennomført undersøkelse eller beslag, hvis det ikke er åpenbart unødvendig. Unntaket «åpenbart unødvendig» kan typisk være aktuelt når det foretas en begrenset kontroll, der det ikke avdekkes ulovlige forhold og ikke er behov for videre oppfølging eller lignende, for eksempel ved en rutinemessig trafikkontroll.

Andre, tredje og fjerde punktum oppstiller nærmere krav til rapportens innhold. Rapporten skal beskrive formålet med undersøkelsen eller beslaget, tid og sted og hvem som var til stede, se andre punktum. Dersom det avdekkes ulovlige forhold skal dette fremgå av rapporten, se tredje punktum. Dersom det tas beslag, skal rapporten ha med en opptegnelse av hva som ble beslaglagt, og hvor beslaget ble tatt, se fjerde punktum. Hvor strenge spesifikasjonskrav som gjelder, må tilpasses den aktuelle undersøkelsen og det beslaget som er gjort. Det er for eksempel ikke praktisk mulig å spesifisere alle data man tar med seg ved speilkopiering, men det bør være mulig å angi hvor kopien skriver seg fra. Rapportens omfang og innhold må tilpasses blant annet formålet med undersøkelsen, hvor inngripende den er, om den gjøres i tilsynsøyemed eller ei, og om det avdekkes ulovligheter, feil eller uregelmessigheter.

Femte punktum bestemmer at rapporten skal sendes til den som undersøkelsen eller beslaget gjelder, så snart den er ferdig.

I syvende ledd er det inntatt en generell avgrensning mot undersøkelser og beslag som utføres «på et offentlig kontor eller et annet bestemt tjenestested». Avgrensningen skal forstås på samme måte som etter gjeldende rett, og den innebærer blant annet at reglene ikke gjelder for undersøkelser som foretas på et legekontor eller i et laboratorium, eller for tollkontroller som foretas på fast tollsted eller i en tollsone, for eksempel på en flyplass. Avgrensningen gjelder for paragrafen i sin helhet.

Til § 21 Bruk av sakkyndige mv.

Paragrafen er ny og gjelder adgangen til å bruke private i saksforberedelsen. Paragrafen svarer til § 26 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Paragrafen er omtalt i punkt 9.8.4.

Bestemmelsen klargjør de generelle utgangspunktene for forvaltningens adgang til å bruke private til å forberede avgjørelser som skal treffes i forvaltningsorganet. Selv om spørsmålet ikke er lovregulert i gjeldende forvaltningslov, innebærer bestemmelsen ingen endring i gjeldende rett. Bestemmelsen fastsetter for det første at private sakkyndige og konsulenter mv. kan engasjeres for å bistå i saksforberedelsen. Slik bruk av private vil særlig kunne være aktuelt for å dekke et behov for fagkompetanse som forvaltningsorganet ikke selv besitter. For det andre presiserer bestemmelsen at forvaltningsorganet alltid må vurdere saken selvstendig før det treffer en avgjørelse. En slik plikt til å foreta en selvstendig vurdering av saken, vil også følge av utredningsplikten etter lovforslaget § 44 (for enkeltvedtak) og § 94 (for forskrifter).

Private sakkyndige og konsulenter mv. som benyttes i saksforberedelsen vil være underlagt reglene om habilitet i kapittel 4 og taushetsplikt etter kapittel 5, se henholdsvis lovforslaget § 25 første ledd, § 30 og § 2 tredje ledd.

Hvis private skal gis myndighet til også å fatte vedtak, vil det være snakk om en delegering av myndighet som krever særskilt hjemmel, se lovforslaget § 23 tredje ledd.

Paragrafen regulerer ikke fremgangsmåten som eventuelt må følges når forvaltningsorganet engasjerer sakkyndige eller konsulenter mv. Ved faste oppdrag av et visst omfang kan det for eksempel tenkes at regelverket for offentlige anskaffelser vil komme til anvendelse.

Til § 22 Delegering av offentlig myndighet

Paragrafen er ny og fastsetter de overordnede rammene for hvilken myndighet som kan delegeres, samt regler om det delegerende organets instruksjonsmyndighet og adgang til å trekke tilbake en delegering. Paragrafen bygger på § 23 i Forvaltningslovutvalgets utkast i NOU 2019: 5 med enkelte språklige og strukturelle justeringer. Paragrafen er omtalt i punkt 10.5.1.

Første ledd angir virkeområdet for reglene i kapittel 3 om delegering. Reglene gjelder for delegering av offentlig myndighet, det vil si myndighet til å fatte enkeltvedtak og til å gi forskrifter. Selv om det ikke fremgår uttrykkelig av ordlyden, vil reglene – som etter gjeldende rett – også gjelde ved delegering av kompetanse til å treffe andre individuelle avgjørelser som treffes under utøvelse av offentlig myndighet. Med andre individuelle avgjørelser som treffes under utøvelse av offentlig myndighet siktes det hovedsakelig til avgjørelser som treffes under saksforberedelsen og som ikke regnes som selvstendige enkeltvedtak. Dersom det delegeres kompetanse til å treffe denne type avgjørelser uten at det samtidig delegeres kompetanse til å fatte selve enkeltvedtaket, vil delegeringen like fullt måtte foretas i samsvar med reglene i dette kapittelet.

Når et overordnet organ benytter et underordnet organ til å bistå ved saksforberedelsen av enkeltvedtak eller forskrift, er dette ikke delegering i rettslig forstand, med mindre det underordnede organet gis kompetanse til å treffe avgjørelser om for eksempel partsinnsyn eller plikt til å gi opplysninger. Videre vil det ikke være tale om delegering der et forvaltningsorgan overlater offentlige oppgaver slik som renovasjon eller lignende til private, eller når forvaltningen benytter seg av sakkyndige, konsulenter eller lignende, som ledd i saksforberedelsen og forvaltningen selv treffer avgjørelsen. Bruk av private i saksforberedelsen er regulert i lovforslaget § 21.

Hvilken adgang et forvaltningsorgan har til å overlate til andre organer eller private å inngå privatrettslige avtaler eller eierrådighet, beror på andre regler enn delegeringsreglene, særlig avtalerettslige regler om fullmakt.

Andre ledd første punktum fastslår at det delegerende organet kan gi instrukser om hvordan den delegerte myndigheten skal utøves. Instruksjonsadgangen gjelder ikke bare der et organ er overordnet et annet organ i henhold til det alminnelige forvaltningshierarkiet, men også der det er delegert myndighet til forvaltningsorganer eller selvstendige rettssubjekter i kraft av særskilt hjemmel. For eksempel vil et delegerende organ i statsforvaltningen kunne gi instrukser til uavhengige organer eller til kommuner eller fylkeskommuner, der det etter særskilt hjemmel er delegert myndighet til disse rettssubjektene. Bestemmelsen stadfester utgangspunktet om at det generelt må legges til grunn at delegering skjer under forutsetning av instruksjonsmyndighet. Dette vil også gjelde der den særskilte hjemmelen for delegering ikke uttrykkelig tar stilling til spørsmålet om instruksjonsmyndighet.

Instruksjonsmyndigheten er begrenset til den myndigheten som er delegert. Instruksjonsmyndigheten omfatter både generelle instrukser og instrukser i den enkelte sak, og instrukser om saksbehandling, rettsanvendelse og forvaltningsskjønn. For det delegerende organets omgjøringsadgang, vises det til lovforslaget §§ 72 og 74.

Andre punktum slår fast at et delegerende organ når som helst kan trekke tilbake en delegering. Regelen har blant annet en side til at Kongen ikke kan avskjære sitt eget ansvar eller sin egen instruksjonsmyndighet, og at det delegerende organet vil beholde ansvaret for myndighetsutøvelsen selv etter en delegering, herunder at den aktuelle statsråden vil være konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for myndighetsutøvelse på sitt område. Etter bestemmelsens ordlyd er det «organet» som kan trekke tilbake en delegering, men dette er ikke til hinder for at også overordnet organ i kraft av sin organisasjons- og instruksjonsmyndighet kan treffe en slik beslutning.

At det delegerende forvaltningsorganet har instruksjonsmyndighet og kan kalle delegeringen tilbake, er ikke til hinder for at organet selv kan utøve den delegerte myndigheten uten at den først formelt trekkes tilbake.

Til § 23 Adgangen til å delegere

Paragrafen er ny og inneholder hovedreglene om adgangen til å delegere myndighet. Paragrafen er i hovedsak en lovfesting av ulovfestet rett, men inneholder også enkelte klargjøringer av rettstilstanden. Paragrafen bygger på § 24 i Forvaltningslovutvalgets utkast i NOU 2019: 5, med enkelte endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 10.5.2.

Første ledd fastslår at Kongen og departementene kan delegere myndighet til sine underordnede forvaltningsorganer. Bestemmelsen er en kodifisering av delegeringsadgangen som følger av Kongens og departementenes alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet, jf. også Grunnloven § 3. Kongens og departementenes adgang til å delegere myndighet gjelder ikke hvis delegering er avskåret i Grunnloven eller i lov, jf. Grunnloven §§ 20, 21, 22 og 28. Avskjæring ved lov skjer etter fast praksis ved å legge myndighet til «Kongen i statsråd» i stedet for «Kongen».

Kongen kan i utgangspunktet delegere myndighet til alle organer i statsforvaltningen, mens departementene kan delegere myndighet til sine underordnede organer og nedover i forvaltningshierarkiet som ligger under deres ansvarsområder. Statsforvalterne er administrativt underlagt Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet, men er samtidig underordnet ulike fagdepartementer i spørsmål som ligger innenfor departementenes respektive ansvarsområder. Fagdepartementene kan innenfor sine ansvarsområder delegere myndighet til statsforvalteren og kan i tråd med lovforslaget § 22 andre ledd gi instrukser om hvordan den delegerte myndigheten skal utøves, i både individuelle og generelle saker. Med mindre det foreligger særskilt grunnlag, kan et departement ikke delegere myndighet til et fagdirektorat eller lignende som hører under et annet departement. Delegering til organer som er underordnet andre departementer, må foretas av Kongen eller av det departementet som er overordnet det aktuelle organet i medhold av særskilt delegering fra Kongen.

Første ledd om Kongens delegeringsadgang gjelder også der en lov legger myndighet til et bestemt departement. Etter Grunnloven §§ 3 og 12 er det Kongen som bestemmer organiseringen av og arbeidsfordelingen mellom departementene, og Kongens organisasjons- og instruksjonsmyndighet kan ikke avskjæres gjennom lov. På tilsvarende måte vil et departement ha adgang til å delegere myndighet som i lov er lagt til et bestemt organ underordnet departementet. Dersom myndighet er delegert til et direktorat ved kongelig resolusjon, gir første ledd departementet adgang til å delegere denne myndigheten videre, for eksempel til statsforvalteren.

Andre ledd gjelder delegering fra et statlig forvaltningsorgan under departementsnivå til underordnede organer, for eksempel delegering av myndighet fra direktorater. Bestemmelsen lovfester for det første det alminnelige utgangspunktet om at et forvaltningsorgan under departementsnivå kan delegere myndighet til sine underordnede organer når det følger av lov, forskrift eller beslutning av et overordnet organ.

Etter bestemmelsen kan det videre delegeres myndighet under departementsnivå når det av hensyn til en hensiktsmessig saksavvikling i de berørte forvaltningsorganene foreligger et særlig behov for slik delegering. Bestemmelsen er en klargjøring av adgangen som lavere nivåer i statsforvaltningen har til å delegere myndighet på grunnlag av en vurdering av de reelle behovene for slik delegering. Den nærmere rekkevidden av delegeringsadgangen på dette grunnlaget har etter høyesterettspraksis og juridisk teori vært uklar. Bestemmelsen lovfester og synliggjør at det skal foretas en helhetsvurdering av blant annet behovet for delegeringen, og om den anses hensiktsmessig ut fra en bredere vurdering som ivaretar hensynet både til det delegerende organ og det organet som får delegert myndighet. En forutsetning for slik delegering vil som utgangspunkt være at organet som får delegert myndighet har den nødvendige faglige kompetansen og de økonomiske og administrative ressursene for å utføre oppgavene. I tvilstilfeller vil det være hensiktsmessig at spørsmålet diskuteres med og eventuelt løftes til departementet.

Tredje og fjerde ledd regulerer adgangen til å delegere myndighet fra statsforvaltningen til organer og virksomheter utenfor Kongens alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet, det vil si delegering til uavhengige organer i staten, private eller andre selvstendige rettssubjekter, og til kommuner. Bestemmelsene i tredje og fjerde ledd gir ikke i seg selv lovhjemmel til å delegere myndighet til organer og virksomheter utenfor Kongens organisasjons- og instruksjonsmyndighet, men angir bare at en slik lovhjemmel må inntas i den enkelte særlov. Kravet til lovhjemmel i tredje og fjerde ledd er begrunnet i dels ulike hensyn.

Etter tredje og fjerde ledd gjelder kravet til lovhjemmel kun ved delegering av offentlig myndighet. I praksis forekommer det at forvaltningen bruker private og andre selvstendige rettssubjekter til en rekke formål, for eksempel som ledd i saksforberedelsen eller til å utføre bestemte oppgaver for forvaltningen. Det avgjørende for om lovkravet etter § 23 tredje ledd gjelder, er hvorvidt overføringen av de aktuelle oppgavene kan anses som delegering av myndighet etter § 22 første ledd.

Tredje ledd om krav til lovhjemmel ved delegering til uavhengige organer i staten, er begrunnet i behovet for å verne om organets uavhengighet. Kravet til lovhjemmel vil hindre at uavhengige organer tillegges nye oppgaver og eventuelt instrueres av departementet uten at spørsmålet er vurdert av Stortinget.

Med «uavhengige organer» siktes det til organer der uavhengigheten er fastsatt i lov, jf. lovforslaget § 92. Organer opprettet ved forskrift (uten særskilt hjemmel i lov) eller på annet grunnlag, for eksempel klagenemnder opprettet av Kongen eller departementet, kan være tiltenkt en viss grad av faktisk uavhengighet. Et slikt organ regnes imidlertid ikke som «uavhengig» i rettslig forstand, og omfattes følgelig ikke av kravet til lovhjemmel for delegering. Det følger av Grunnloven § 3 og prinsippet om konstitusjonelt ansvar at regjeringen ikke selv kan avskjære sin instruksjonsmyndighet overfor andre forvaltningsorganer. Kongen og departementene har dermed rettslig sett adgang til å delegere myndighet til slike organer etter hovedregelen i første ledd.

For delegering til private eller andre selvstendige rettssubjekter, er kravet til lovhjemmel begrunnet i utgangspunktet om at det hører til statens myndigheter å utøve offentlig myndighet og til å forvalte sin virksomhet. Kravet til lovhjemmel vil sikre at Stortinget vurderer behovet for og hensiktsmessigheten av delegering til andre enn offentlige myndigheter. Lovhjemmel vil også være nødvendig for å kunne pålegge private en plikt til å utøve den delegerte myndigheten. I hvilken utstrekning det kan delegeres til private uten lovhjemmel, har vært omdiskutert i juridisk teori og det har tidligere forekommet at myndighet har blitt delegert uten lovhjemmel. Forvaltningslovens bestemmelse vil innebære en klargjøring av rettstilstanden ved at det nå kun vil være adgang til delegering der det foreligger hjemmel i lov.

Eksempler på hvilke rettssubjekter som vil omfattes av bestemmelsen er blant annet private selskaper, stiftelser og organisasjoner. Formuleringen «andre selvstendige rettssubjekter» er ment å tydeliggjøre at også offentlige selskaper og andre selvstendige rettssubjekt som staten eier eller kontrollerer, vil omfattes av bestemmelsen. Dette inkluderer blant annet offentlige selskaper som statsforetak, særlovselskaper og statsaksjeselskaper. Forslaget innebærer imidlertid ingen endring i adgangen til å legge oppgaver til offentlige selskaper i tråd med regelverket for den aktuelle selskapstypen.

Om en lov gir hjemmel til å delegere myndighet til uavhengige organer eller private, vil bero på en tolkning av loven. Dersom loven bygger på en forutsetning om at det skal være adgang til å delegere myndighet til uavhengige organer eller til private, vil det etter en konkret vurdering kunne være tilstrekkelig. Kravet til lovgrunnlaget vil også måtte ses i lys av blant annet behovet for delegering, hvilket organ det er aktuelt å delegere til, og – for delegering til uavhengige organer – graden av uavhengighet og begrunnelsen for uavhengigheten.

Fjerde ledd om krav til lovhjemmel ved delegering til kommuner og fylkeskommuner, er en videreføring av gjeldende rett og begrunnet i hensynet til det kommunale selvstyret, jf. Grunnloven § 49 andre ledd. Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige rettssubjekter adskilt fra statsforvaltningen, og kravet til lovhjemmel vil sikre at kommuner og fylkeskommuner utøver sitt selvstyre og sine oppgaver innenfor nasjonale rammer fastsatt av Stortinget.

En eventuell lovhjemmel om delegering til kommuner og fylkeskommuner i særlovgivningen kan angi uttrykkelig at et statlig forvaltningsorgan kan delegere myndighet til kommunen eller fylkeskommunen, eller delegeringsadgangen kan følge av en bestemmelse som angir kommunen eller fylkeskommunen blant de administrative organer etter loven og som overlater til et statsorgan å fordele myndigheten mellom disse. Det alminnelige utgangspunkt som kommuneloven bygger på, og som er i tråd med hensynet til det lokale selvstyret, er likevel at myndighet legges til kommunen eller fylkeskommunen i vedkommende lov selv eller i forskrift med hjemmel i lov, i stedet for ved delegering fra et statlig forvaltningsorgan.

Kravet til lovhjemmel for delegering til kommuner og fylkeskommuner etter bestemmelsens fjerde ledd og kravet til lovhjemmel for delegering til uavhengige organer i staten, private eller andre selvstendige rettssubjekter etter tredje ledd, gjelder uavhengig av hvilket nivå det delegerende organet befinner seg på og uavhengig av hvilket selvstendig rettssubjekt det er tale om å delegere til. En hjemmel kan inntas i lovgivningen for vedkommende selskapsform, eller en slik lovhjemmel kan gis i loven som regulerer den aktuelle myndigheten hvis det gjelder delegering fra statsforvaltningen eller av lovpålagte oppgaver i kommunalforvaltningen, jf. kommuneloven § 5-4 første ledd. Et eksempel på en hjemmel som uttrykkelig gir departementet adgang til å delegere myndighet til kommunen, er jordlova § 3 fjerde punktum.

Femte ledd viser til at kommuneloven gjelder ved delegering internt i kommuner og fylkeskommuner og fra kommuner og fylkeskommuner til andre selvstendige rettssubjekter.

Til § 24 Krav til beslutningen om delegering og plikt til kunngjøring

Paragrafen er ny og gir regler om beslutningen om delegering og kunngjøring av delegeringer. Paragrafen bygger på mindretallets forslag til § 25 i Forvaltningslovutvalgets utredning i NOU 2019: 5. Paragrafen er omtalt i punkt 10.5.3.

Første ledd første punktum foreskriver at en beslutning om å delegere myndighet, skal nedfelles skriftlig. Kravet til skriftlighet skal sikre notoritet og etterprøvbarhet om delegeringer og på denne måten bidra til klare ansvarsforhold i forvaltningen.

I likhet med de øvrige bestemmelsene i kapittelet, gjelder bestemmelsen for statlige forvaltningsorganer bare for ekstern delegering, det vil si delegering til et annet forvaltningsorgan eller et selvstendig rettssubjekt utenfor forvaltningen. Kravet til skriftlighet gjelder både generelle beslutninger om delegering og for delegeringer som bare gjelder én enkelt sak.

Skriftlighetskravet gjelder også for delegeringer i kommunene og fylkeskommunene. Kravet vil her få mindre selvstendig betydning da kommuneloven har bestemmelser som medfører skriftlighet uansett. Kravet til å føre møtebok i kommuneloven § 11-4 innebærer at folkevalgte organers vedtak, også vedtak om delegering, i praksis må være skriftlige. Innholdet i delegeringsbeslutninger vil som oftest også fremgå av delegeringsreglementet, jf. kommuneloven § 5-14.

Andre punktum fastslår at en delegering skal kunngjøres i Norsk Lovtidend, hvis den ikke er begrenset til bestemte enkeltsaker som er under behandling. Etter bestemmelsen vil kunngjøringsplikten i utgangspunktet gjelde for alle beslutninger om delegering i statsforvaltningen, og plikten ligger hos det organet som treffer beslutningen.

I likhet med kravet til skriftlighet, er kunngjøringsplikten begrunnet i hensynet til notoritet, etterprøvbarhet og klare ansvarsforhold. Kunngjøring i Norsk Lovtidend vil gjøre delegeringer tilgjengelig på de åpne sidene på Lovdata.no, og er ment å gi oversikt over og transparens om det offentliges virke, oppgaveløsning og myndighetsutøvelse. En kunngjøringsplikt vil gjøre det mulig både for allmennheten og myndighetene selv å få oversikt over hvilke organer som kan fatte enkeltvedtak og vedta forskrifter. Bestemmelsen omfatter i utgangspunktet bare delegeringer som besluttes etter lovens ikrafttredelse, men det ligger som en forutsetning for bestemmelsen at det delegerende organet til enhver tid arbeider for å ha oversikt over delegeringer på sitt ansvarsområde og at delegeringsvedtak bør oppheves eller oppdateres fortløpende dersom det gjøres endringer i hvilke organer eller virksomheter som kan utøve myndighet.

Etter bestemmelsen gjelder kunngjøringsplikten imidlertid ikke ved delegering av myndighet som er begrenset til bestemte enkeltsaker som er under behandling. Unntaket er begrunnet i hensynet til en hensiktsmessig ressursbruk i statsforvaltningen, der konkrete omstendigheter kan tilsi at kunngjøring ikke anses praktisk. Det avgjørende etter bestemmelsen er om det er tale om «bestemte enkeltsaker». Unntaket tar særlig sikte på tilfeller der et organ delegerer myndighet til å treffe avgjørelser i en konkret sak, men med «bestemte enkeltsaker» siktes det også til en avgrenset gruppe av saker som forvaltningsorganet har eller vil ha til behandling i en begrenset periode. Motsetningsvis kan kunngjøring ikke unnlates dersom det er tale om delegering av myndighet av en mer generell karakter, for eksempel myndighet til å treffe enkeltvedtak etter en lovbestemmelse.

Skriftlighetskravet og kunngjøringsplikten er gitt for å sikre oversikt i delegeringsbeslutninger og klare ansvarsforhold i statsforvaltningen, slik at det blant annet skal være mulig for publikum å følge delegert myndighet i en ubrutt kjede fra Kongen og departementene og nedover i statsforvaltningshierarkiet. Pliktene er gitt av hensiktsmessighetshensyn og er ikke ment å utgjøre selvstendige grunner for ugyldighet. Manglende etterlevelse av skriftlighetskravet eller kunngjøringsplikten vil derfor ikke i seg selv kunne føre til at et vedtak er ugyldig.

Andre ledd presiserer at kravet til kunngjøring av delegeringer i første ledd andre punktum ikke gjelder for beslutninger om delegering i kommuner og fylkeskommuner. For beslutninger om delegering i kommuner og fylkeskommuner gjelder reglene i kommuneloven, særlig kommuneloven kapittel 5.

Til § 25 Hva inhabilitet innebærer

Paragrafen er ny, men viderefører utgangspunktet om virkningene av inhabilitet i gjeldende forvaltningslov § 6 og om hvem habilitetsreglene gjelder for i gjeldende § 10. Paragrafen følger delvis opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 27, men med enkelte endringer i struktur og innhold. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 11.5 og 11.6.

Første ledd slår fast at enhver som utfører arbeid eller oppdrag for et forvaltningsorgan skal avstå fra å tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelse i en sak der en tilknytning til saken gjør at vedkommende er inhabil etter lovforslaget §§ 26 eller 27. Dette innebærer at habilitetsreglenes personelle avgrensning videreføres. Ved siden av ansatte i organet, vil for eksempel eksterne sakkyndige og innleide konsulenter omfattes av reglene.

Habilitetsreglene gjelder etter første ledd når det skal treffes «avgjørelse i en sak». Formuleringen omfatter alle typer forvaltningsvirksomhet, så lenge det skal treffes en avgjørelse. Ved siden av saker om offentlig myndighetsutøvelse, omfattes også saker om innkjøp og tilsvarende privatrettslige disposisjoner, ansettelses- og personalsaker mv. Med «avgjørelse» menes dermed ikke bare enkeltvedtak og forskrift, men også andre individuelle eller generelle avgjørelser, for eksempel avgjørelser truffet i medhold av eierrådighet og avgjørelser om avtaleinngåelse. Avgjørelsesbegrepet kan etter omstendighetene også omfatte det å avgi ulike typer uttalelser som er ment å være autoritative. Formuleringen «avgjørelse» kan omfatte både en beslutning om å handle, og en beslutning om å avstå fra å handle.

Den inhabile skal avstå både fra å «treffe avgjørelse» og å «tilrettelegge grunnlaget» for avgjørelsen. Når det gjelder den sistnevnte formuleringen, er det sentrale at personen ikke skal ha slik befatning med saken at vedkommende kan påvirke utfallet eller bli mistenkt for å kunne gjøre det. Den som er inhabil skal dermed avstå fra enhver oppgave som er rettet mot innholdet i den konkrete avgjørelsen. Dette kan blant annet omfatte innhenting av informasjon som skal brukes i saksforberedelsen, deltakelse i diskusjoner om innholdet i avgjørelsen og skriving av utkast. Også det å i en innledende fase komme med blant annet forslag til alternativer som kan vurderes eller momenter det bør ses hen til, vil anses som tilrettelegging så lenge det dreier seg om innspill knyttet til innholdet i avgjørelsen. Oppgaver som ikke er rettet mot innholdet i avgjørelsen, som for eksempel rent kontortekniske oppgaver i forbindelse med oversending av og arkivering av dokumenter i saken, anses ikke som tilrettelegging av grunnlaget for avgjørelsen. I grensetilfeller skal det legges vekt på hvilket behov det er for å anvende habilitetsreglene i den konkrete situasjonen.

Andre ledd viderefører bestemmelsen i gjeldende forvaltningslov § 6 tredje ledd om såkalt avledet inhabilitet. De språklige endringene er ikke ment å medføre realitetsendringer. Når en person er inhabil, kan direkte underordnede tjenestepersoner i samme forvaltningsorgan ikke treffe avgjørelse i saken. Den underordnede kan likevel tilrettelegge grunnlaget for avgjørelsen, så lenge selve avgjørelsen treffes av en annen som ikke er omfattet av den avledede inhabiliteten, eller selv er inhabil av andre grunner. Når det gjelder grensen mellom det å tilrettelegge for og å treffe en avgjørelse, vil avgjørelser om saksbehandlingen (prosessledende avgjørelser) normalt regnes som del av tilretteleggingen, slik at den underordnede kan ta slike avgjørelser. Dersom en slik avgjørelse om saksbehandlingen helt eller delvis tar stilling til eller legger avgjørende føringer for realiteten i saken, vil den underordnede imidlertid ikke kunne treffe avgjørelsen.

Det er bare den «direkte» underordnede som omfattes av andre ledd. Hvem som er direkte underordnet en person avhenger i utgangspunktet av den interne organiseringen i organet. En person kan være «direkte underordnet» den inhabile selv om den inhabile ikke er hans eller hennes nærmeste leder. Det avgjørende er om den inhabile har en lederrolle overfor den underordnede, slik at han eller hun for eksempel kan instruere, tildele arbeidsoppgaver eller føre tilsyn med den underordnede. Dersom det er forvaltningsorganets øverste leder som er inhabil, omfattes alle andre i organet av den avledede inhabiliteten etter andre ledd. For eksempel vil alle ansatte i et departement være direkte underordnet statsråden. Når det gjelder statssekretærene, vil alle andre ansatte enn departementsråden normalt være ansett som direkte underordnede.

Til § 26 Forhold som fører til inhabilitet uten videre

Paragrafen angir tilknytningsforhold til saken eller partene som leder til inhabilitet uten at det er behov for en nærmere vurdering, og viderefører gjeldende forvaltningslov § 6 første ledd med enkelte tilføyelser. Paragrafen følger opp Forvaltningslovutvalgets lovutkast § 28, men fraviker utvalgets forslag på enkelte punkter, både når det gjelder struktur og innhold. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 11.3.4.

Det følger av første ledd at den som selv er part i saken uten videre er inhabil. Part er definert i lovforslaget § 7 tredje ledd.

Andre ledd lister opp en rekke tilknytningsformer til personer som er part i saken. Etter bokstav a er man inhabil dersom ens nåværende eller tidligere ektefelle eller samboer er part i saken. Samboerskap skal her forstås likt som i arveloven § 2 tredje ledd, det vil si som to personer over 18 år som lever «i et ekteskapsliknende parforhold». Man er videre inhabil etter bokstav a dersom ens nåværende forlovede er part i saken. To personer anses forlovet når de seg imellom har avgitt et konkret løfte om å inngå ekteskap. Det er ikke nødvendig med utveksling av ringer eller offentliggjøring av forlovelsen, selv om dette ofte vil være et sikkert tegn på forlovelse. Tidligere forlovelser som ikke ledet til ekteskap, og der personene heller ikke levde sammen som samboere, må vurderes konkret etter lovforslaget § 27.

Etter bokstav b er en person for det første inhabil dersom hans eller hennes slektning i rett opp- eller nedstigende linje er part i saken. Med «oppstigende linje» menes foreldre, besteforeldre, oldeforeldre og tidligere slektsledd. Med «nedstigende linje» menes barn, barnebarn, oldebarn og senere slektsledd. Videre er en person inhabil etter bokstav b dersom en part i saken er en slik slektnings ektefelle, samboer eller forlovede. For eksempel vil en tjenesteperson være inhabil etter dette alternativet dersom en part i saken er gift med tjenestepersonens forelder, eller dersom en part er samboer med tjenestepersonens barn.

Etter bokstav c er man inhabil dersom ens søsken eller ens søskens ektefelle, samboer eller forlovede er part i saken. Adoptivforhold omfattes i samme utstrekning som biologiske forhold, se adopsjonsloven § 24.

Etter bokstav d er en person inhabil dersom en part i saken er hans eller hennes ektefelles, samboers eller forlovedes søsken eller slektning i rett opp- eller nedstigende linje. Bestemmelsen omfatter altså svogerskapsrelasjoner. Formuleringene «rett opp- eller nedstigende linje» forstås på samme måte som i bokstav b. Bestemmelsen innebærer for eksempel at en person vil være inhabil dersom hans eller hennes ektefelles bror eller søster er part i saken, eller dersom forelderen til hans eller hennes samboer er part i saken.

Etter bokstav e er en person inhabil dersom hans eller hennes fosterbarn eller fosterforelder er part i saken. Det må dreie seg om en fosterrelasjon som er formalisert etter barnevernloven. Avsluttede fosterrelasjoner omfattes ikke, og må vurderes konkret etter lovforslaget § 27.

Etter bokstav f er en person inhabil dersom hans eller hennes stebarn eller steforelder er part i saken. Bestemmelsen forutsetter at steforelderen er gift, forlovet eller samboer med stebarnets ene forelder. Bestemmelsen omfatter bare nåværende relasjoner, slik at avsluttede relasjoner må vurderes konkret etter lovforslaget § 27.

Tredje ledd etablerer inhabilitet for den som på nærmere angitte måter representerer interessene til en part i saken.

Etter bokstav a er man inhabil hvis man er verge eller fullmektig for en part i saken, eller har vært det etter at saken ble innledet. Med verge menes en person som er oppnevnt etter vergemålsloven kapittel 5. Som fullmektig regnes en som representerer parten utad slik at en disposisjon som gjøres av fullmektigen anses som en disposisjon foretatt av fullmaktsgiveren. Parten som representeres, kan være en privatperson eller en juridisk person. Rådgivere og konsulenter som bistår en part, men som ikke opptrer på partens vegne utad, omfattes ikke av bestemmelsen. Det er ikke et krav at fullmektigen har representert parten i forvaltningssammenheng. Representasjonen kan også ha skjedd i forbindelse med en sivil sak, straffesak eller i annen sammenheng. Det er imidlertid nødvendig med en formalisert representasjon. Det er for eksempel ikke tilstrekkelig å være vanlig ansatt eller medlem av en forening som er fullmektig for parten. Tredje ledd bokstav a omfatter ikke verge- eller fullmektigforhold som fant sted før forvaltningssaken ble innledet. Slike tilfeller må dermed vurderes konkret etter lovforslaget § 27.

Bokstav b gjelder inhabilitet som følge av en bestemt tilknytning til et foretak, en sammenslutning eller en stiftelse som er part i saken. Som etter gjeldende rett omfatter bestemmelsen tilknytning til sammenslutninger av forenings- og selskapslignende karakter som har en tilstrekkelig grad av selvstendighet. Både samvirkeforetak, foreninger, sparebanker, stiftelser og selskaper som er stiftet i medhold av selskapslovgivningen omfattes. Finnmarkseiendommen er også omfattet. Enheter som ikke er selvstendige rettssubjekter, for eksempel kommunale foretak, faller utenfor.

Inhabilitet etter bokstav b forutsetter at personen har «ledende stilling» eller «verv i styret eller bedriftsforsamlingen». Ledende stilling omfatter daglig leder og høyere stillinger med selvstendig avgjørelsesmyndighet. Som etter gjeldende rett omfattes ikke verv i valgkomité, bedriftsråd, kontrollkomité og andre lignende komitéer og råd. Heller ikke representantskap omfattes. Etter andre punktum omfattes et varamedlem av bokstav b når medlemmet har deltatt i behandlingen av den aktuelle saken i styret. Bestemmelsen viderefører gjeldende rett, jf. merknaden til § 6 i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) punkt 5. Det skal ikke mye til for at personen anses å ha deltatt i styrets behandling av saken. Det er for eksempel tilstrekkelig å ha vært til stede i et møte der saken ble diskutert.

I fjerde ledd første punktum slås det fast at en person i klageinstansen er inhabil når vedkommende har truffet avgjørelsen i den påklagede saken i underinstansen. Bestemmelsen vil blant annet være aktuell der den som avgjorde saken i underinstansen deretter skifter jobb og møter den samme saken igjen i ny stilling i klageinstansen. Det leder ikke til inhabilitet etter bestemmelsen hvis vedkommende tilrettela grunnlaget for avgjørelsen i underinstansen, så lenge en annen traff avgjørelsen i saken. Det er videre et vilkår for inhabilitet at personen traff den påklagede realitetsavgjørelsen i underinstansen. Det leder ikke til inhabilitet etter bestemmelsen at personen traff en prosessuell avgjørelse under underinstansens behandling av saken.

Det er den som var ansvarlig for avgjørelsen i underinstansen, som omfattes av bestemmelsen. Dette omfatter også den som treffer avgjørelse etter fullmakt i et hierarkisk organ, eller som deltok da en avgjørelse ble truffet av et kollegialt organ.

Bestemmelsen omfatter ikke forberedelse av saken for klageinstansen. Den som har truffet avgjørelse i saken i underinstansen, vil dermed ikke være inhabil til å delta når underinstansen ved klage skal forberede klagesaken for klageinstansen, jf. lovforslaget § 67. Etter kommuneloven § 11-10 tredje ledd og § 13-3 andre ledd er henholdsvis en folkevalgt og en ansatt som har vært med på å forberede eller å fatte et vedtak, inhabil til å delta i klageinstansens behandling av vedtaket og i forberedelsen av saken for klageinstansen. Disse reglene i kommuneloven går dermed lenger enn regelen i fjerde ledd.

Bestemmelsen omfatter ikke det å ta stilling til en anmodning om omgjøring som gjelder en sak personen tidligere har avgjort.

I andre punktum er det gjort unntak for tilfeller der Kongen er klageinstans for en avgjørelse som er truffet av et departement. Dette innebærer at en statsråd som har truffet avgjørelse i en sak i departementet, ikke vil være inhabil til å behandle en klage over avgjørelsen som del av regjeringskollegiet.

Til § 27 Inhabilitet etter en konkret vurdering

Paragrafen gir regler om inhabilitet etter en konkret helhetsvurdering av omstendighetene i saken. Den viderefører bestemmelsen i gjeldende forvaltningslov § 6 andre ledd, herunder terskelen for inhabilitet. Paragrafen følger i hovedsak opp Forvaltningslovutvalgets lovutkast § 29. Paragrafen er omtalt i punkt 11.4.

I første ledd slås det fast at en person er inhabil når det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet». Bestemmelsen gir anvisning på en bred skjønnsmessig vurdering av de konkrete omstendighetene i saken. Denne vurderingen må skje i lys av begrunnelsen for regelen, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», se Rt. 1996 s. 64. Der det foreligger flere former for tilknytning til saken, skal disse vurderes samlet.

Omstendighetene som kan lede til inhabilitet etter første ledd kan ligne de som omfattes av reglene om automatisk inhabilitet i lovforslaget § 26, eller de kan være av en annen karakter. Når det gjelder sammenhengen mellom §§ 26 og 27, kan det som utgangspunkt legges til grunn at det, gitt ellers like omstendigheter, skal mer til enn bare en relasjon eller tilknytning til en part hvis tilknytningsforholdet ikke omfattes av § 26. Dette er likevel ikke mer enn et utgangspunkt. Dersom de samme hensynene som begrunner inhabilitet etter § 26 gjør seg gjeldende i saken, taler dette for inhabilitet også etter § 27.

Vilkåret om at det må foreligge «særegne forhold» viser til at det må være noe spesielt med forholdet. Det er ikke nok at saksbehandleren har et tilknytningsforhold til saken eller dens parter som er vanlig eller som gjelder for mange personer. Det vil normalt ikke foreligge inhabilitet etter bestemmelsen dersom de aktuelle omstendighetene gjør seg tilsvarende gjeldende for en større eller ubestemt krets av personer. Vilkåret må ses i sammenheng med hjelpekriteriene i andre ledd, der det fremgår at det blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan utgjøre en «særlig» fordel eller ulempe, se omtale under. Henvisningen til «særegne forhold» og «særlig» fordel eller ulempe, innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter, typisk lov- eller forskriftssaker, da disse normalt vil angå en større eller ubestemt krets. Dette innebærer for eksempel at en person kan være med på å forberede generelle regler om tannlegevirksomhet selv om han eller hun er gift med en tannlege, eller være med på å behandle en sak om endringer i generelle regler om fordeler for elbileiere, selv om han eller hun selv eier elbil. Unntak kan tenkes der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestepersonen eller dennes nærstående enn for de klart fleste andre som blir berørt av avgjørelsen. For eksempel kan inhabilitet være aktuelt dersom det skal gis generelle regler om en bransje, som i realiteten bare vil påvirke en håndfull selskaper, og tjenestepersonen i forvaltningsorganet har en nær tilknytning til ett av disse selskapene.

At det særegne forholdet må være «egnet til å svekke tilliten» til personens upartiskhet, innebærer at det sentrale er hvordan forholdet fremstår utad. Det må ses hen til om de særegne forholdene i saken etter en objektiv målestokk gir omverdenen rimelig og saklig grunn til å tvile på personens upartiskhet. En person vil derfor kunne være inhabil også i tilfeller hvor det reelt sett ikke er grunn til å tro at vedkommende lar seg påvirke. Omvendt er ikke offentlig kritikk eller lignende i seg selv tilstrekkelig til å konstatere inhabilitet. Det er også nødvendig å se på det grunnlaget kritikken bygger på.

Andre ledd lister opp momenter som skal vektlegges i vurderingen etter første ledd. Disse er ikke selvstendige vilkår, men vil ofte stå sentralt i vurderingen. Formuleringen «fordel eller ulempe» omfatter blant annet virkninger for personlig eller profesjonelt omdømme, økonomiske forhold, velferdsmessig betydning og risiko for straff eller annet ansvar. At «tap» er tatt ut, sammenlignet med tilsvarende formulering i gjeldende forvaltningslov § 6 andre ledd, innebærer ingen realitetsendring. Henvisningen til «særlig» fordel eller ulempe har sammenheng med vilkåret om «særegne forhold» i første ledd. Hvis fordelen eller ulempen gjelder en stor eller ubestemt krets, er det et argument mot at denne skal lede til at en tjenesteperson blir inhabil.

Etter andre ledd er det fordeler eller ulemper som gjelder personen selv, eller noen vedkommende har en «nær personlig tilknytning til» som skal tillegges vekt i vurderingen. Dette kan gjelde blant annet familiemedlemmer og venner. Når det gjelder familiemedlemmer, vil det kunne foreligge en slik «nær personlig tilknytning» også til personer som faller utenfor bestemmelsene i lovforslaget § 26 første ledd. Det er den faktiske nærheten i relasjonen som er relevant. Når det gjelder venner, vil det, som etter gjeldende rett, som klart utgangspunkt være de nære og personlige vennskapene som i seg selv kan lede til inhabilitet. Vanlig godt bekjentskap eller det å tilhøre samme vennekrets, anses ikke i seg selv som en «nær personlig tilknytning» etter andre ledd, se omtalen i punkt 11.3.4.3. Kollegialt eller faglig samarbeid vil normalt heller ikke i seg selv være tilstrekkelig, heller ikke der det strekker seg over en lang tidsperiode.

Etter andre ledd skal det legges vekt på hvor nær tilknytningen til den som berøres av avgjørelsen er, hva slags og hvor stor fordel eller ulempe det er snakk om, og hvor sannsynlig det er at fordelen eller ulempen vil inntre. Disse momentene må ses i sammenheng, og kan påvirke vurderingen av hverandre. For eksempel vil nærheten i relasjonen kunne ha betydning for hvor stor fordel eller ulempe det må være snakk om for at det skal lede til inhabilitet. Er relasjonen spesielt nær, skal det normalt noe mindre til. Motsatt vil en særlig stor fordel eller ulempe kunne tilsi at det foreligger inhabilitet selv om relasjonen er noe mindre nær enn det som ville kreves for å lede til inhabilitet i andre tilfeller. Det må i alle tilfeller gjøres en helhetsvurdering, der det sentrale er hvordan de samlede omstendighetene fremstår utad.

Når det gjelder fordelens eller ulempens størrelse og karakter, vil det blant annet ha betydning hvor hardt den vil ramme, om den er forbigående eller permanent og om den vil oppstå umiddelbart eller først på et senere tidspunkt. Det er relevant om det dreier seg om en inngripende avgjørelse. Gjelder saken for eksempel granskning, tilsyn eller annet som kan utsette den berørte for straff eller annet ansvar, er det grunn til å stille strengere krav enn i saker hvor et slikt element ikke gjør seg gjeldende. Det er også relevant om det dreier seg om en direkte virkning av avgjørelsen, eller om det er snakk om en mer avledet eller indirekte følge. Det sistnevnte kan tale mot inhabilitet. Er det tale om en virkning det er usikkert om i det hele tatt vil oppstå, vil dette også tale mot inhabilitet.

Til § 28 Behandling av saken til tross for inhabilitet

Paragrafen oppstiller to unntak fra hovedregelen i lovforslaget § 25 om at den inhabile skal avstå fra å delta i saksbehandlingen. Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov § 6 fjerde ledd og § 7, og følger opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 27 andre ledd. Paragrafen er omtalt i punkt 11.6.

Første ledd viderefører gjeldende § 7 om foreløpig avgjørelse. De språklige endringene er ikke ment å medføre realitetsendringer. Etter bestemmelsen kan en inhabil person tilrettelegge grunnlaget for og treffe foreløpig avgjørelse i saken hvis utsettelse vil være til «vesentlig ulempe». Som etter gjeldende rett tar bestemmelsen særlig sikte på å omfatte tilfeller der situasjonen krever at det handles raskt for å avverge skade eller lignende følger. Det kan for eksempel være behov for umiddelbar inngripen for å stanse en farlig virksomhet. Det må dreie seg om en situasjon der den tiden som vil gå med til å få en stedfortreder til å behandle saken, leder til en utsettelse som må anses som en kvalifisert ulempe. Selv om man har hjemmel i særlovgivningen til å fatte midlertidig vedtak eller hastevedtak, medfører ikke det at det uten videre er adgang til å tilsidesette habilitetsreglene etter første ledd. Det må vurderes konkret om vilkåret i bestemmelsen er oppfylt.

Den avgjørelsen som treffes etter første ledd må ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å håndtere situasjonen. At avgjørelsen er «foreløpig», innebærer at den endelige avgjørelsen må tas av en habil stedfortreder, eller eventuelt et annet forvaltningsorgan etter overføring. Det må treffes en ny formell avgjørelse. En stadfestelse eller stilltiende aksept av den første avgjørelsen er ikke tilstrekkelig. En ny formell avgjørelse er nødvendig også der den inhabile bare har forberedt saken. I et slikt tilfellet må en forsikre seg om at saksgrunnlaget er utredet på en måte som gjør at den inhabiles tidligere medvirkning ikke preger avgjørelsen.

Etter andre ledd kan den som er inhabil tilrettelegge grunnlaget for og treffe avgjørelse i saker hvor inhabiliteten ikke kan ha betydning. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 6 fjerde ledd. Etter andre ledd er det for det første et vilkår at det er «åpenbart» at den inhabile personens tilknytning til saken eller dens parter «ikke kan ha betydning for avgjørelsen». Formuleringen innebærer at det skal mye til for at bestemmelsen kan brukes. Det er videre et vilkår at «verken offentlige eller private interesser» tilsier at den inhabile personen fratrer.

Unntaket i andre ledd er først og fremst aktuelt for lovbundne avgjørelser, der det følger av loven eller forskriften hva avgjørelsen skal gå ut på. Dersom det aktuelle regelverket enten overlater deler av avgjørelsen til forvaltningens skjønn, eller rettsanvendelsen er vurderingspreget, er det normalt ikke rom for å anvende unntaket. At det foreligger en fast praksis i organet for den aktuelle sakstypen er ikke uten videre tilstrekkelig til at det skal anses «åpenbart» at inhabiliteten ikke kan påvirke saken. Det må etter omstendighetene være så klart at man i det konkrete tilfellet vil følge praksis at det i realiteten ikke er usikkerhet om avgjørelsens innhold. I tilfeller med avledet inhabilitet, kan det etter omstendighetene være et noe større rom for å anvende bestemmelsen i saker der utfallet følger av etablert praksis eller interne retningslinjer, se omtalen i punkt 11.5.3.

I vurderingen av om offentlige eller private interesser tilsier at personen viker sete, må det ses hen til at både parten og offentligheten ellers gjerne vil ha en interesse i at en habil person har truffet avgjørelsen selv om det dreier seg om en avgjørelse som i svært liten grad er skjønnspreget.

§ 29 Avgjørelse av habilitetsspørsmålet mv.

Paragrafen gjelder behandlingen av habilitetsspørsmålet og oppnevning av stedfortreder, og viderefører gjeldende forvaltningslov § 8 med enkelte endringer og tillegg og gjeldende § 9. Forslaget følger opp Forvaltningslovutvalgets lovutkast § 27 fjerde ledd og § 30, med enkelte justeringer. Forslaget er omtalt i punkt 11.7.

Første ledd slår fast at habilitetsspørsmålet skal vurderes så snart en person blir kjent med forhold som kan ha betydning for vedkommendes habilitet. Det vil si at habilitetsspørsmålet skal vurderes så snart en person blir klar over at han eller hun har en tilknytning til en sak eller partene i en sak som gir personen grunn til å vurdere sin egen habilitet. I noen tilfeller kan man være kjent med en tilknytning til saken, men ikke ha tilstrekkelig informasjon til å gjøre en forsvarlig vurdering. I slike tilfeller kan det være nødvendig å klarlegge de faktiske forholdene, se nærmere omtale i punkt 11.7.4.2.

Andre ledd første punktum angir utgangspunktet om at den enkelte selv skal ta stilling til sin egen habilitet. Dette gjelder både i hierarkiske og kollegiale organer, og bestemmelsen innebærer dermed en endring når det gjelder avgjørelse av habilitetsspørsmålet i kollegiale organer. For medlemmer i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner beholdes imidlertid den gjeldende løsningen, der habilitetsspørsmålet avgjøres av organet, jf. forslaget til endring av kommuneloven § 11-10.

Av andre punktum følger det at habilitetsspørsmålet i hierarkiske organer likevel skal avgjøres av en overordnet dersom den habilitetsspørsmålet gjelder finner grunn til det, og av tredje punktum, at spørsmålet i kollegiale organer likevel skal avgjøres av organet dersom lederen eller det aktuelle medlemmet finner grunn til det. Det kan for eksempel være grunn til å løfte habilitetsspørsmålet der det fremstår tvilsomt om personen er inhabil eller ikke, og det av den grunn er ønskelig at en leder eller det kollegiale organet tar stilling til det. I kollegiale organer skal i slike tilfeller avgjørelsen treffes uten at det aktuelle medlemmet deltar, jf. fjerde punktum.

Tredje ledd er en særregel for kollegiale organer, som gjelder situasjonen der det er bestemt at det kollegiale organet skal avgjøre habilitetsspørsmålet, og det er flere medlemmers habilitet som skal vurderes. I slike tilfeller følger det av første punktum at ingen av de potensielt inhabile medlemmene skal delta i avgjørelsen om sin egen eller andre medlemmers habilitet. Hvis organet ellers ikke vil være vedtaksført etter lovforslaget § 90 første ledd eller andre regler som gjelder for organet, skal alle møtende medlemmer likevel delta i vurderingen av egen og andres inhabilitet, jf. andre punktum. Hvis organet på forhånd forstår at en slik situasjon vil oppstå, bør også medlemmer som har avgjort sin habilitet i forkant av møtet, innkalles til møtet.

Fjerde ledd viderefører gjeldende § 9, med enkelte språklige justeringer. Etter første punktum skal det om nødvendig oppnevnes eller velges en stedfortreder for den som er inhabil. Om dette er nødvendig, vil avhenge både av organets organisering og personens rolle. I hierarkiske organer vil saken ofte kunne legges til en annen person uten at det er nødvendig å oppnevne en stedfortreder. Dette stiller seg annerledes dersom det er organets øverste leder som er inhabil, som følge av regelen om avledet inhabilitet i lovforslaget § 25 andre ledd. I kollegiale organer vil et varamedlem ofte kunne møte for den som er inhabil. Dersom dette ikke er mulig, og organet ikke vil være vedtaksført, må det oppnevnes en stedfortreder. Stedfortreder oppnevnes eller velges av det organet som har valgt eller oppnevnt den inhabile, med mindre noe annet følger av særskilt regulering.

Etter andre punktum kan Kongen i særlige tilfeller beslutte at saken skal overføres til et sideordnet eller overordnet forvaltningsorgan. Som etter gjeldende rett er utgangspunktet at saken behandles i organet til tross for at en eller flere personer i organet er inhabile, og det er først og fremst i situasjoner der det er særlig utfordringer knyttet til å få oppnevnt en egnet stedfortreder, at saken bør flyttes til et annet organ. Kongen, eller det organet som har fått delegert kompetansen til å beslutte overføring, må på selvstendig grunnlag ta stilling til om vilkårene for overføring er oppfylt, herunder til habilitetsspørsmålet.

Til § 30 Hva taushetsplikt innebærer

Paragrafen slår fast hva taushetsplikt innebærer. Den er i hovedsak en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 13 første og tredje ledd, og følger opp Forvaltningslovutvalgets utkast til §§ 31 og 32. Det vises til omtalen i punkt 12.1.4.

Taushetsplikten gjelder etter første punktum for enhver som «utfører arbeid eller oppdrag for et forvaltningsorgan». Det er uten betydning hvilken stilling vedkommende har, eller hva slags oppdrag det er tale om. Når det gjelder oppdragstakere, er det videre uten betydning om de har inngått avtale direkte med forvaltningsorganet eller med noen som organet har et kontraktsmessig forhold til.

Det fremgår av første punktum at alle som utfører arbeid eller oppdrag for et forvaltningsorgan, «plikter å hindre» at andre får adgang eller kjennskap til taushetsbelagte opplysninger. I dette ligger en plikt til å avstå fra enhver handling eller unnlatelse som kan lede til at taushetsbelagte opplysninger blir kjent for uvedkommende. Bestemmelsen omfatter både muntlig og skriftlig videreformidling av slike opplysninger, og den innebærer en aktiv plikt til å håndtere taushetsbelagte opplysninger på en slik måte at andre ikke kan få tilgang til dem. For eksempel kan ikke taushetsbelagte opplysninger lagres på et sted uvedkommende har tilgang til, eller på annen måte etterlates slik at de er tilgjengelige for uvedkommende.

Taushetsplikten gjelder bare opplysninger «vedkommende får vite om i forbindelse med arbeidet eller oppdraget». Det er uten betydning hva eller hvem kilden er. Også opplysninger en person får tilfeldig kjennskap til, for eksempel ved å overhøre en telefonsamtale på arbeidsstedet, omfattes. Bestemmelsen skal imidlertid tolkes slik at den bare omfatter opplysninger som man har fått tilgang eller kjennskap til som ledd i eller som en følge av arbeidet eller oppdraget. Opplysninger man får kjennskap til som privatperson, for eksempel i en privat telefonsamtale i arbeidstiden, er ikke taushetsbelagte.

Det følger av andre punktum at taushetsbelagte opplysninger ikke kan utnyttes «for private formål». Det innebærer at en person ikke kan bruke taushetsbelagte opplysninger for å fremme egne personlige eller økonomiske interesser. Uttrykket «private formål» skal forstås vidt og vil også omfatte situasjoner der opplysningene utnyttes for å ivareta andres interesser, for eksempel interessene til en ektefelle, en venn eller en annen arbeidsgiver.

Det følger av tredje punktum at taushetsplikten også gjelder etter at vedkommende har sluttet å jobbe eller utføre oppdrag for et forvaltningsorgan.

Til § 31 Taushetsplikt om personlige forhold

Paragrafen fastsetter rekkevidden av taushetsplikten for opplysninger om personlige forhold, og viderefører gjeldende forvaltningslov § 13 første ledd nr. 1, § 13 andre ledd og § 13 a nr. 3, med enkelte endringer. Paragrafen følger delvis opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 33 og § 35 første ledd bokstav a i NOU 2019: 5, også med enkelte endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 12.3.1 og 12.3.3.

Det fremgår av første ledd at opplysninger om «noens personlige forhold» er taushetsbelagte. Med «personlige forhold» menes, som etter gjeldende rett, opplysninger som det i utgangspunktet er vanlig å ville holde for seg selv. Dette kan dreie seg om opplysninger som gjelder en persons egenskaper, eller utførte handlinger som er egnet til å karakterisere en person. Ved vurderingen er det ikke avgjørende hvordan den opplysningen gjelder selv bedømmer den aktuelle opplysningen. En opplysning kan gjelde et «personlig forhold» etter bestemmelsen selv om personen ikke selv anser det som noe som bør hemmeligholdes. Omvendt kan en opplysning falle utenfor bestemmelsen selv om personen selv oppfatter den som klart personlig.

Opplysninger om noens «personlige forhold» er snevrere enn hva som regnes som «personopplysninger» etter personopplysningsloven og personvernforordningen. For de særlige kategoriene av personopplysninger i listen i personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 vil det i all hovedsak være slik at disse opplysningene også er taushetsbelagte som «personlige forhold» etter forvaltningsloven, men heller ikke her er det fullt ut sammenfall. For eksempel er medlemskap i større fagforeninger ikke underlagt taushetsplikt, men omfattet av de særlige kategoriene av personopplysninger i artikkel 9. Det vises til omtalen i punkt 12.3.1.4 og 12.5.4.7.

Typiske eksempler på opplysninger som omfattes av taushetsplikten, er opplysninger om fysisk og psykisk helse, seksuell orientering, følelsesliv, personlig karakter og politisk eller religiøs overbevisning. Det kreves imidlertid en viss grad av sensitivitet. Medlemskap i større eller yrkesrettede fagforeninger er for eksempel ikke taushetsbelagt, med mindre et slikt medlemskap er egnet til å si noe om politisk syn eller overbevisning. I vurderingen av om en opplysning angår et personlig forhold, skal det blant annet legges vekt på om opplysningen, alene eller sammen med andre tilgjengelige opplysninger, kan skade eller utlevere en person, om den er gitt i fortrolighet, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltningen. Det må også legges en viss vekt på allmennhetens interesse i opplysningen.

Taushetsplikten omfatter bare opplysninger som kan knyttes til en bestemt person, jf. at de skal gjelde «noens» personlige forhold. Opplysninger som ikke inneholder noen individualiserende kjennetegn, og derfor ikke kan knyttes til en bestemt person, er ikke taushetsbelagte. Opplysninger som i utgangspunktet inneholder slike kjennetegn, vil ikke lenger være taushetsbelagte dersom de avidentifiseres. Ved avidentifisering stilles det krav om at alle individualiserende kjennetegn fjernes. Dersom det er tale om å dele slike opplysninger, må det gjøres en skjønnsom vurdering av om personen kan identifiseres dersom opplysningene sammenholdes med informasjon som er tilgjengelig gjennom andre kilder. Dette kan særlig være en aktuell problemstilling når det foreligger opplysninger om personer i mindre miljøer, men gjelder også generelt, og kan bli ytterligere aktualisert ved at ny teknologi gjør det lettere å søke i og sammenstille tilgjengelig informasjon.

I andre ledd første punktum regnes det opp enkelte forhold som ikke skal anses som «personlige forhold». Listen er ikke uttømmende. For disse opplysningene skal det som utgangspunkt ikke foretas noen vurdering etter første ledd. Taushetsplikten omfatter ikke noens «fødselsnummer eller nummer med tilsvarende funksjon». Dette siste gjelder for det første d-nummer, som er et midlertidig identifikasjonsnummer som tildeles av Skatteetaten til personer som trenger et identifikasjonsnummer i Norge, men ikke oppfyller vilkårene for å få tildelt norsk fødselsnummer. Videre omfattes DUF-nummer, som er et registreringsnummer hos UDI som tildeles personer som søker opphold eller beskyttelse i Norge, og utenlandske nummer som tilsvarer norsk fødselsnummer osv., og som etter sin karakter ikke omfattes av taushetsplikt. Det må vurderes konkret om også andre registreringsnumre kan være omfattet. Den enkeltes interesse i å unngå spredning av slike opplysninger ivaretas i stedet av regler som gir adgang til å gjøre unntak fra innsyn i opplysningene, jf. folkeregisterloven § 10-1 og offentleglova § 26 femte ledd, se også offentlegforskrifta § 7 andre ledd om opplysninger som ikke skal gjøres tilgjengelig på internett.

Taushetsplikten omfatter videre ikke opplysninger om «statsborgerskap». Dette gjelder som utgangspunkt også der spørsmålet kan være sensitivt, men omfatter ikke alle situasjoner som gjelder statsborgerskap. For eksempel kan det tenkes at opplysninger om at noen ønsker å bytte statsborgerskap, omfattes av taushetsplikten. Taushetsplikten omfatter heller ikke opplysninger om «bosted». Dette er i utgangspunktet offentlig tilgjengelig informasjon, men det finnes regler i særlovgivningen som åpner for å gradere adresseopplysninger. Dersom noen lever på sperret (gradert) adresse eller på skjult adresse etter barnevernsloven, vil opplysninger om adressen være taushetsbelagte.

Taushetsplikten omfatter som utgangspunkt ikke postadresse, e-postadresse eller telefonnummer. Praktiske unntak er hemmelig telefonnummer og e-postadresser som inneholder opplysninger om personlige forhold. Taushetsplikten omfatter ikke opplysninger om «sivilstand», altså om man for eksempel er enslig, gift eller samboer, og heller ikke opplysninger om «yrke, arbeidsgiver eller arbeidssted».

Opplysningene nevnt i andre ledd kan likevel være taushetsbelagte dersom de avslører et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Dette gjelder for eksempel dersom en adresse avslører at en bestemt person er pasient ved en psykiatrisk institusjon eller sitter i fengsel.

Andre ledd andre punktum fastsetter for det første at taushetsplikten ikke omfatter opplysninger som fremgår av et offentlig register som er tilgjengelig for allmennheten. Bestemmelsen er en delvis videreføring og presisering av gjeldende § 13 a nr. 3, som fastslår at taushetsplikten faller bort når opplysningene er «alminnelig tilgjengelig» andre steder, forutsatt at ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig. Med «offentlig register» menes en strukturert samling av opplysninger på et bestemt område som er gjort enkelt tilgjengelig, for eksempel grunnboken, Enhetsregisteret i Brønnøysundregistrene og lignende registre. Det siktes i hovedsak til registre som administreres av offentlige organer, men registre som drives av private på vegne av det offentlige, kan også være omfattet. At opplysningene er søkbare på internett er ikke tilstrekkelig. At registeret skal være «tilgjengelig for allmennheten», innebærer at det skal være enkelt å finne frem til registeret og ta det i bruk for de som ønsker det. Dersom det foreligger sperrer som gjør det vanskelig for allmennheten å gjøre seg kjent med opplysningene, vil ikke opplysningene være «tilgjengelig for allmennheten». Dette vil ikke gjelde alle former for begrensninger i tilgangen. For eksempel vil løsninger med innlogging eller registrering for å få tilgang til registeret, som krav om innlogging via Altinn, med Bank-ID, eller med kombinasjon av e-post og SMS, ikke medføre at et register ikke kan regnes som offentlig tilgjengelig. Det samme gjelder der tilgangen til registeret er betinget av en mindre innloggingsavgift eller lignende.

Krav om å være registrert som næringsdrivende eller lignende for å få tilgang vil innebære at registeret ikke kan regnes som tilgjengelig for allmennheten. Om forvaltningsorganets plikt til å undersøke om opplysninger ligger i bestemte registre, vises til punkt 12.3.3.4.

Unntaket for offentlige registre omfatter ikke opplysninger som fremgår av rettsbøker og rettsavgjørelser. Slike dokumenter er underlagt egne regler om innsyn etter domstolloven § 130, tvisteloven §§ 14-2 til 14-4 og straffeprosessloven § 28, og de er ikke tilgjengelige for allmennheten i et offentlig register. Se nærmere omtale i punkt 12.3.3.4.

Videre fastslår andre ledd andre punktum at taushetsplikten ikke omfatter opplysninger som er «kjent i offentligheten på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort». Bestemmelsen er en delvis videreføring og presisering av unntaket som i dag følger av § 13 a nr. 3 for opplysninger som er «alminnelig kjent», forutsatt at ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig. Dette kan typisk gjelde for opplysninger om kjente personer når opplysningene må anses å være etablert i offentligheten på en slik måte at det ikke lenger vil være utleverende å dele dem. Det kan for eksempel være opplysninger om en kjent persons religiøse overbevisning eller vanskelige forhold til familiemedlemmer, når personen selv har vært åpen om opplysningene i offentligheten på en slik måte at hensynene som tilsier taushetsplikt, ikke lenger slår til. Det må likevel vurderes om delingen gir en sikrere kilde til opplysningene eller bidrar til å «bekrefte» opplysningene på en slik måte at de reelt sett gir mer detaljerte opplysninger enn det som er kjent i offentligheten. Departementet antar at dette ofte kan være aktuelt for eksempel for helseopplysninger, slik at taushetsplikten ikke kan anses bortfalt for disse opplysningene.

Det vil normalt ikke være tilstrekkelig til at «grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort» at opplysningene har vært gjort kjent gjennom en artikkel i en avis eller lignende. Det avgjørende etter bestemmelsen er om opplysningene på vurderingstidspunktet allerede er så godt kjent i offentligheten at forvaltningen ikke kan sies å bidra til ytterligere spredning av betydning. De vil da ha mistet karakteren av å være private. At opplysninger feilaktig har blitt offentligjort ved en menneskelig eller teknisk svikt, vil normalt ikke innebære at opplysningen anses å være gjort kjent på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikten må anses å ha falt bort.

Det inngår i vurderingen av om offentligheten anses kjent med opplysningene om det har gått lang tid siden de ble publisert eller var fremme i offentligheten, og hvilken medieomtale eller oppmerksomhet som har vært rundt dem etter dette. Opplysninger som på et tidspunkt var kjent i offentligheten på en slik måte at grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort, kan i noen sammenhenger tenkes ikke lenger å være det etter en viss tid, selv om det fremdeles er mulig å finne frem til opplysningene. Dette må vurderes konkret.

Bestemmelsen i andre ledd andre punktum bestemmer videre at taushetsplikten heller ikke omfatter opplysninger som grunnlaget for taushetsplikt av andre «helt særlige grunner» ikke gjør seg gjeldende for. Dette er ment som en snever unntaksregel, og vil kunne omfatte situasjoner som i dag dekkes av regelen om bortfall i § 13 a nr. 3 fordi «ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig», og som ikke er regulert av de øvrige alternativene i andre punktum eller de nye unntakene i lovforslaget § 34 første ledd bokstav l og n. Det at hensynene som taler for å begrense taushetsplikten, veier tyngre enn hensynene som taler for hemmelighold, vil ikke være tilstrekkelig til å sette taushetsplikten til side etter denne bestemmelsen. Kravet om at selve grunnlaget for taushetsplikt må anses å ha falt bort oppstiller en særlig høy terskel, og det medfører at taushetsplikten kun vil vike der det foreligger særlige hensyn av kvalifisert art.

Bortfall av taushetsplikten etter denne bestemmelsen kan blant annet unntaksvis være aktuelt i situasjoner der forvaltningen kritiseres offentlig på et sviktende grunnlag. I vurderingen av om grunnlaget for taushetsplikt skal anses å ha falt bort, skal det legges vekt på hvor store reaksjoner de uriktige opplysningene har medført, hvor grove anklager mot myndighetene det er tale om, om personen opplysningene gjelder selv har bidratt til spredning av de uriktige opplysningene, hvor sensitive opplysninger det er tale om, og eventuelle skadevirkninger for de berørte og forvaltningen dersom opplysningene deles. Unntaket er ment å dekke helt spesielle tilfeller, og det kan særlig være aktuelt i situasjoner hvor spredning av uriktige opplysninger om en sak har ført til omfattende hets eller uthenging av en offentlig tjenesteperson, eller hvor det har ført til offentlig kritikk av organet av et slikt omfang at det kan påvirke organets mulighet til å utføre sine oppgaver i fremtiden.

Etter tredje ledd kan Kongen gi forskrift om hvilke opplysninger som skal anses som opplysninger om «personlige forhold» som omfattes av taushetsplikten etter paragrafen.

Til § 32 Taushetsplikt om forretningshemmeligheter

Paragrafen regulerer taushetsplikten for opplysninger om forretningshemmeligheter og viderefører gjeldende forvaltningslov § 13 første ledd nr. 2. Forvaltningslovutvalgets forslag til regulering av taushetsplikten for forretningshemmeligheter fremgår av utvalgets lovutkast § 34. Det vises til den nærmere omtalen i punkt 12.3.2.4.

Det fremgår av første ledd at opplysninger om «forretningshemmeligheter» er undergitt taushetsplikt.

For at opplysningene skal anses som «forretningshemmeligheter», kreves det etter andre ledd at to vilkår er oppfylt. For det første må opplysningene saklig sett gjelde forretningsstrategier, forretningsidéer, fremgangsmåter, produksjonsmetoder eller andre opplysninger om drifts- eller forretningsforhold. For det andre må det være «av konkurransemessig betydning» å hemmeligholde dem «av hensyn til den opplysningene angår».

Opplysninger om drifts- eller forretningsforhold omfatter opplysninger som direkte gjelder utøvelse av næringsvirksomhet, slik som informasjon om produkter, kontraktsvilkår, markedsføringsstrategier, analyser, prognoser eller strategier knyttet til virksomheten. Forretningsstrategier vil typisk være planer for hvordan virksomheten skal oppnå sine forretningsmessige mål, for eksempel når det gjelder hvilke varer eller tjenester den ønsker å tilby, eller hvordan de skal prises eller markedsføres. Med forretningsidéer menes idéer for hvordan en virksomhet kan gjøre eller utvikle noe som gir grunnlag for å tjene penger. En slik idé tar utgangspunkt i et behov som finnes eller kan skapes i et marked. Idéen kan bestå i en ny vare eller tjeneste som dekker dette behovet, men kan også knytte seg til hvordan eksisterende varer eller tjenester kan dekke slike behov billigere eller mer effektivt enn det konkurrentene klarer. Fremgangsmåter og produksjonsmetoder sikter til hvordan varer eller tjenester produseres. Bestemmelsen er ikke begrenset til bestemte former for produksjon og omfatter ikke bare vareproduksjon, men også tjenesteproduksjon i tjenesteytende næringer, som for eksempel konsulentselskaper, advokatfirmaer og kommunikasjonsbyråer.

For at en opplysning skal være taushetsbelagt, må det i tillegg være «av konkurransemessig betydning å hemmeligholde [den] av hensyn til den opplysningene angår». Det sentrale er at det må kunne føre til økonomisk tap eller redusert gevinst for virksomheten at opplysningene blir kjent, enten direkte eller ved at konkurrenter kan utnytte opplysningene. Opplysningene må etter sin art kunne ha slike skadevirkninger. Det kreves ikke at den konkrete mottakeren av opplysningene kan ha nytte av dem, gir opplysningene videre til andre eller gjør noe annet som faktisk medfører fare for tap. At opplysninger kan skade konkurranseevnen til virksomheten gjennom negative reaksjoner i markedet, vil normalt ikke være tilstrekkelig til at de er underlagt taushetsplikt. Dette gjelder for eksempel opplysninger om forhold som er kritikkverdige eller omstridte fra et samfunnsperspektiv.

I tredje ledd nevnes enkelte forhold som ikke skal anses som forretningshemmeligheter. Listen er ikke uttømmende. For disse opplysningene skal det ikke foretas noen vurdering etter første og andre ledd. Tredje ledd første punktum nevner for det første opplysninger om «en virksomhets administrative forhold». Dette omfatter blant annet opplysninger om hvem som eier virksomheten, og hvor mange som arbeider der. Videre nevnes «alminnelige økonomiske forhold». Dette omfatter blant annet opplysninger om virksomhetens omsetning og skattebyrde. Etter andre punktum faller også «vedtak som fattes overfor virksomheten» utenfor rammen av taushetsplikten. Dette gjelder imidlertid bare opplysningene om at det er fattet et vedtak, og hva vedtaket går ut på. Vedtakets begrunnelse og innhold for øvrig kan inneholde opplysninger som er taushetsbelagte.

Til § 33 Bortfall av taushetsplikt

Paragrafen regulerer bortfall av taushetsplikt på grunn av tiden som har gått, og viderefører gjeldende forvaltningslov § 13 c tredje ledd andre punktum med enkelte endringer. Paragrafen bygger på § 35 andre og tredje ledd i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, også med enkelte endringer. Se nærmere omtale i punkt 12.4.4.

Etter første ledd faller taushetsplikten om personlige forhold etter lovforslaget § 31 som hovedregel bort 100 år etter at opplysningen oppstod, eller når det er klart at personen opplysningene gjelder, har vært død i minst 20 år. Dette er en utvidelse sammenlignet med gjeldende rett, hvor taushetsplikten faller bort etter 60 år. Formålet med utvidelsen er å sikre at taushetsplikten om personlige forhold varer livet ut. For tilfeller hvor behovet for hemmelighold om opplysningene avtar før personen dør, kan unntak fra taushetsplikt eventuelt vurderes etter lovforslaget § 34. At det skal være klart at personen opplysningene gjelder har vært død i minst 20 år, innebærer ikke en plikt for forvaltningsorganet til aktivt å undersøke det konkrete dødstidspunktet til personen. Bestemmelsen tar sikte på situasjoner hvor det lett kan forstås ut fra dokumentet opplysningen fremgår av, de øvrige opplysningene i saken eller sammenhengen for øvrig, at personen har vært død i minst 20 år. Det vil eksempelvis være tilfellet dersom opplysningen oppstod for 50 år siden, og det er klart at den gjelder en person som på det tidspunktet må ha vært over 70 år, eller dersom opplysningen gjelder et dødsfall som skjedde for mer enn 20 år siden.

Når en opplysning har oppstått, må vurderes konkret, og vil kunne variere mellom ulike typer opplysninger. Som et utgangspunkt vil det være naturlig å anse at opplysningen har oppstått når den begynte å gjelde for den aktuelle personen. For opplysninger som knytter seg til en konkret hendelse, vil dette si tidspunktet hendelsen først inntraff. For opplysninger om at en person har en sykdom eller lidelse, vil det normalt være fra det tidspunktet personen fikk sykdommen eller lidelsen, for eksempel når symptomene startet. Hvis dette ikke er mulig å anslå, vil det være naturlig å ta utgangspunkt i tidspunktet diagnosen ble stilt. Hvis det er en medfødt sykdom, vil tidspunktet være fra fødselen. For opplysninger som knytter seg til at en person har vært utsatt for eller begått en straffbar handling, vil opplysningen ha oppstått når den straffbare handlingen fant sted. Dersom det ikke fremgår klart av sammenhengen når opplysningen begynte å gjelde for personen, må det tas utgangspunkt i det tidspunktet opplysningen ble kjent for forvaltningsorganet. I enkelte tilfeller kan det være vanskelig å vite akkurat når opplysningen først ble gitt til forvaltningsorganet. I disse tilfellene vil det være naturlig å ta utgangspunkt i datoen for dokumentet som opplysningen fremgår av.

Etter andre ledd faller taushetsplikten for forretningshemmeligheter etter lovforslaget § 32 bort 60 år etter at opplysningene oppstod. Dette er i samsvar med dagens regel. Taushetsplikten vil for øvrig falle bort før det har gått 60 år dersom opplysningene ikke lenger utgjør en forretningshemmelighet, eksempelvis der det er tale om en oppfinnelse det i mellomtiden er tatt patent på. Det skal vurderes på samme måte som etter første ledd når opplysningene kan anses å ha oppstått.

Tredje ledd fastsetter at Kongen kan gi forskrift om at taushetsplikten for bestemte typer opplysninger skal falle bort etter både kortere og lengre tid enn det som følger av første eller andre ledd, og om når opplysninger skal anses for å ha oppstått.

Til § 34 Unntak fra taushetsplikt og deling av personopplysninger

Paragrafen gjelder adgangen til å gjøre taushetsbelagte opplysninger kjent for andre. Første ledd viderefører flere av unntakene i gjeldende forvaltningslov § 13 b første ledd og § 13 a nr. 1 og 4 og svarer til § 36 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5 med dels omfattende endringer. I tillegg er det tilføyd noen flere unntak som delvis er en videreføring av gjeldende § 13 a nr. 3, jf. også utvalgets lovutkast § 35 første ledd bokstav a. Andre og tredje ledd er nye, både sammenlignet med gjeldende lov og utvalgets forslag. Det vises til omtalen av forslaget i punkt 12.5.4.

Det følger av første ledd bokstav a at taushetsplikt ikke er til hinder for at taushetsbelagte opplysninger deles med andre dersom den opplysningene gjelder, samtykker til det. Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 13 a nr. 1 andre alternativ.

Samtykket må oppfylle kravene som stilles til samtykke i personvernforordningen for å kunne danne grunnlag for unntak fra taushetsplikt, se særlig kravene som oppstilles i forordningen artikkel 4 nr. 11, artikkel 7, artikkel 6 nr. 1 bokstav a og artikkel 9 nr. 2 bokstav a. Samtykket må være frivillig og informert. Det innebærer at samtykket ikke kan være gitt som følge av press eller tvang, og det må bygge på tilstrekkelig informasjon om behandlingen av opplysningene. Det må klart fremgå hvilke opplysninger som skal deles og hvilke formål de deles for å oppnå, og den som samtykker må uttrykkelig godta dette.

Det må foreligge en klar viljesytring for at et samtykke skal anses gyldig. Ren passivitet vil ikke være tilstrekkelig. Dersom opplysningene gjelder flere personer eller virksomheter, må alle samtykke til opphevelsen av taushetsplikt. Det kreves ikke at samtykket gis skriftlig, men det må kunne påvises at et samtykke er gitt. Den som samtykker, skal ha rett til å trekke tilbake samtykket, jf. personvernforordningen artikkel 7 nr. 3.

Det må videre vurderes om det foreligger omstendigheter som kan medføre at samtykke likevel er uegnet i den aktuelle situasjonen fordi det kan være tvilsomt om den private reelt står fritt til å nekte å avgi samtykke. Samtykket kan for eksempel ikke være en forutsetning for å motta offentlige ytelser. Et samtykke til at et forvaltningsorgan deler personopplysninger med et annet organ, i stedet for at den opplysningene gjelder selv må oppgi de samme opplysningene, vil som klar hovedregel anses som frivillig. I veilederen om samtykke utarbeidet av Det europeiske personvernrådet (European Data Protection Board) (Guidelines 05/2020 on consent under Regulation 2016/679) er det på side 8 gitt tre konkrete eksempler på tilfeller der offentlige myndigheter kan anvende samtykke som behandlingsgrunnlag.

Dersom det foreligger et gyldig samtykke, kan det som den klare hovedregel legges til grunn at delingen av opplysningene er forholdsmessig etter andre ledd.

Etter bokstav b er taushetsplikt etter forvaltningsloven ikke til hinder for at taushetsbelagte opplysninger deles med den opplysningene gjelder. Dette er en videreføring av gjeldende § 13 a nr. 1 første alternativ, men ordlyden er noe justert. Det innebærer ingen krenkelse av noens privatliv å få tilgang til opplysninger om egne personlige forhold. En opplysning kan angå flere personer, for eksempel opplysninger som gjelder forholdet mellom dem. Etter forslaget vil slike opplysninger kunne deles med én av personene uten at det er nødvendig å innhente samtykke fra den andre.

Deling av taushetsbelagte opplysninger med den opplysningene gjelder, vil ikke være et uforholdsmessig inngrep etter andre ledd når opplysningene ikke gjelder noen andre. Departementet viser til at unntaket bare gir forvaltningsorganet en adgang til å dele opplysningene, mens en rett til innsyn for den enkelte må følge av andre regler, for eksempel reglene om partsinnsyn. Det er oppstilt unntak fra retten til partsinnsyn i lovforslaget § 50 første ledd bokstav d for opplysninger som det av hensyn til partens helse eller forholdet til personer som står parten nær, må anses utilrådelig at parten får kjennskap til.

Dersom samme opplysning direkte gjelder flere personer, må det foretas en nærmere vurdering etter andre ledd av om delingen i særlige unntakstilfeller kan utgjøre et uforholdsmessig inngrep. Det kan for eksempel være aktuelt å foreta en slik vurdering dersom en opplysning er særlig belastende, og opplysningen ble gitt med en klar forutsetning om at den ikke skulle deles videre.

Etter bokstav c kan taushetsbelagte opplysninger gjøres kjent for «sakens parter eller deres representanter». Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 13 b første ledd nr. 1. Hvem som er part i en sak, fremgår av lovforslaget § 7 tredje ledd. En parts representanter omfatter de som opptrer som fullmektig eller verge for en part, og i tillegg andre personer som representerer parten uten at det foreligger en tilsvarende formell representasjonsavtale, for eksempel pårørende. Unntaket omfatter alle typer saksopplysninger, også opplysninger om parten selv og opplysninger som gjelder andre parter eller tredjepersoner. Opplysningene må høre til den konkrete saken vedkommende er part i. Rett til innsyn vil eventuelt følge av andre regler, først og fremst reglene om partsinnsyn i lovforslaget §§ 46 til 53.

Dersom taushetsbelagte opplysninger deles med en part eller partsrepresentant, får disse taushetsplikt etter lovforslaget § 36 første ledd. Det fremgår av § 36 andre ledd at taushetsbelagte opplysninger bare kan brukes så langt det er nødvendig for å ivareta partens interesser i saken.

Departementet antar at reglene om partsinnsyn i lovforslaget §§ 46 til 53 ofte vil være relevante ved deling av taushetsbelagte opplysninger med parter. Deling av opplysninger om noens personlige forhold etter lovforslaget § 31 basert på reglene om partsinnsyn vil være forholdsmessig etter andre ledd. Dersom det er aktuelt å dele opplysninger etter bestemmelsen i tilfeller der det ikke foreligger en rett til partsinnsyn, vil delingen også som klar hovedregel være forholdsmessig, såfremt det er tatt hensyn til avveiningene som lovforslaget § 50 første ledd bokstav a, d, e og f gir anvisning på.

Bokstav d åpner for at taushetsbelagte opplysninger kan gjøres kjent for andre for å oppnå det formålet opplysningene er gitt eller innhentet for. Bestemmelsen viderefører unntaket i gjeldende lov § 13 b første ledd nr. 2. Hvilke formål opplysningene er gitt eller innhentet for, beror på en objektiv vurdering. Det sentrale er bakgrunnen for at opplysningene er gitt av de berørte eller innhentet av organet, men det bør også legges vekt på hva den som har krav på taushet, med rimelighet kan forvente ut fra sakstypen og forholdene ellers. Dersom opplysningene er gitt eller innhentet for å oppnå flere formål, kan realiseringen av ett av formålene gi grunnlag for unntak fra taushetsplikten.

Vilkåret om at opplysningene skal brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for, fører til at bestemmelsen først og fremst er aktuell for informasjonsdeling ved de forskjellige trinnene av behandlingen eller oppfølgingen av den saken opplysningene er innhentet i forbindelse med. I gjeldende lov § 13 b første ledd nr. 2 er det presisert i lovteksten at opplysningene blant annet skal kunne brukes i forbindelse med saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll. Disse vil fortsatt være de mest praktiske tilfellene unntaket omfatter, men bestemmelsen er ikke avgrenset til å gjelde disse tilfellene.

Delingsadgangen er ikke avgrenset til bestemte mottakere, og opplysningene kan derfor tenkes delt både med personer i samme forvaltningsorgan, personer i andre organer og andre, for eksempel i forbindelse med innhenting av sakkyndigerklæringer eller vitneforklaringer. Bestemmelsen kan også omfatte deling med utenlandske forvaltningsorganer, så lenge delingen har tilstrekkelig nær sammenheng med formålet opplysningene ble innhentet for.

Deling etter bestemmelsen i bokstav d vil ikke være et uforholdsmessig inngrep etter andre ledd på grunn av den nære tilknytningen mellom innhentingen av opplysningene og bruken av dem.

Bokstav e gjelder deling av opplysninger internt i et forvaltningsorgan og innad i samme etat. Taushetsplikt gjelder i utgangspunktet også overfor andre tjenestepersoner i samme forvaltningsorgan. Unntaket i bokstav e åpner for deling av taushetsbelagte opplysninger for samarbeid om konkrete saker, veiledning i andre saker og til bruk ved arkivering, utsending av vedtak og tilsvarende praktiske gjøremål. Unntaket gir også adgang til deling av opplysninger for å behandle andre saker enn den opplysningene ble innhentet for. Forslaget viderefører i hovedsak innholdet i gjeldende lov § 13 b første ledd nr. 3, men har en noe annen ordlyd. Selv om unntaket skal legge til rette for en hensiktsmessig oppgaveløsning innad i organer og mellom organer i samme etat, og derfor oppstiller en vid delingsadgang, åpner det ikke for ubegrenset informasjonsflyt. Formuleringen «bruk i saker innenfor samme eller tilknyttede fagfelt» innebærer at taushetsbelagte opplysninger ikke kan deles ved arbeid med helt ulike sakstyper på tvers av et organ eller en etat som har flere og svært ulike arbeidsoppgaver, og derfor er i besittelse av helt ulikeartet informasjon. Vilkåret «samme eller tilknyttede fagfelt» skal imidlertid forstås relativt vidt. For eksempel vil miljøetaten, samferdselsetaten og plan- og bygningsetaten i en kommune typisk kunne anses som tilknyttede fagfelt og gi grunnlag for deling av taushetsbelagte opplysninger etter denne bestemmelsen.

Formuleringen «så langt det er nødvendig» innebærer at taushetsbelagte opplysninger kun kan deles dersom det foreligger et reelt behov for delingen. Dersom en oppgave kan utføres på en hensiktsmessig måte uten bruk av taushetsbelagte opplysninger, for eksempel ved å bruke opplysningene i anonymisert form, vil det ikke være et reelt behov for å bruke dette unntaket. Behovet må vurderes ut fra den konkrete situasjonen.

Delingsadgangen er videre begrenset ved at den bare gjelder bestemte mottakere. For det første kan opplysningene deles innad i samme organ. Det som opptrer utad som en enhet når en avgjørelse forberedes og treffes, skal vanligvis anses som ett organ. Departementet viser til den nærmere redegjørelsen i punkt 5.4.2. For det andre kan taushetsbelagte opplysninger deles mellom ulike organer innenfor samme etat. Begrepet «etat» er ikke legaldefinert, men blir ordinært brukt som en samlebetegnelse på ulike tilknyttede organer innen samme gren av forvaltningen, som Skatteetaten og NAV (Arbeids- og velferdsforvaltningen).

Deling av taushetsbelagte opplysninger etter bokstav e til bruk ved samarbeid om en sak, eller for arkivering, utsending av vedtak og tilsvarende praktiske gjøremål, vil være forholdsmessig etter andre ledd. Også deling av opplysninger for å behandle andre saker enn de opplysningene ble innhentet for, vil som klar hovedregel heller ikke innebære et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder. Det må likevel foretas en konkret vurdering av forholdsmessigheten av delingen der det er aktuelt å bruke opplysningene til behandling av saker som har svært liten tilknytning til den opprinnelige innsamlingen av opplysningene, det er tale om særlig sensitive opplysninger, og bruken av opplysningene kan få store konsekvenser for den enkelte.

Unntaket i bokstav f gjelder deling av taushetsbelagte opplysninger med andre forvaltningsorganer. Unntaket viderefører deler av gjeldende forvaltningslov § 13 b første ledd nr. 5.

Bestemmelsen åpner for deling av opplysninger så langt det er nødvendig for å utføre oppgaver som er lagt til avgiverorganet. Det kreves at oppgaven ligger innenfor organets formelle ansvarsområde. Deling kan for eksempel være aktuelt der et organ har behov for å dele taushetsbelagte opplysninger som ledd i arbeidet med å forberede, fatte, gjennomføre eller håndheve vedtak eller andre avgjørelser. Også mer generell oppgaveløsning kan gi grunnlag for deling. For eksempel kan det være behov for oppfølgingsarbeid av generell karakter overfor noen som mottar tjenester fra det offentlige. Dersom en oppgave kan gjennomføres ved å dele anonymiserte opplysninger, vil ikke nødvendighetsvilkåret være oppfylt. Det er videre bare adgang til å dele opplysninger etter denne bestemmelsen dersom det er nødvendig for utførelsen av avgiverorganets egne oppgaver. Dersom det er behov for å kunne dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til mottakerorganet, må hjemmelen finnes i andre unntak i lovforslaget § 34, for eksempel bokstav b, d eller e, bestemmelser gitt i forskrift om informasjonsdeling etter lovforslaget § 35 eller i sektorlovgivningen.

Departementet antar at deling av opplysninger som er taushetsbelagte etter lovforslaget § 31, gjennomgående vil anses som forholdsmessig etter andre ledd når delingen skjer for å løse konkrete oppgaver hos avgiverorganet. Det er som regel en nær sammenheng mellom disse oppgavene, hvilke opplysninger avgiverorganet har adgang til å innhente og bruke i sin virksomhet, og den delingen som er nødvendig for å løse oppgaven. Det er generelt vanskelig å se at hensynet til den opplysningene gjelder, kan veie så tungt at deling ikke kan gjennomføres i slike tilfeller. Det kan likevel ikke utelukkes at det må foretas en konkret vurdering av om deling i noen særlige tilfeller vil utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder.

Bokstav g åpner for at opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, kan deles med andre forvaltningsorganer. Unntaket viderefører deler av den gjeldende forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5.

Opplysninger «om en persons forbindelse med organet» vil for eksempel omfatte opplysninger om at en person har søkt om en ytelse, og hvilken ytelse det er søkt om. Det vil normalt ha vært kontakt mellom den opplysningene gjelder og forvaltningsorganet, men det vil ikke være et absolutt vilkår. Informasjon som forvaltningsorganet har fått på annen måte, uten at det har vært noen forbindelse med personen eller noen som handler for vedkommende, kan derimot ikke deles etter bestemmelsen.

Opplysninger «om avgjørelser som er truffet», er begrenset til opplysninger om at det er truffet en avgjørelse, og hva avgjørelsen gjelder. Unntaket gir ikke adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger om den nærmere begrunnelsen for avgjørelsen, opplysninger som avgjørelsen er truffet på grunnlag av, korrespondanse mellom partene og forvaltningsorganet eller informasjon som har kommet frem i kontakten med organet på annen måte. Unntaket gjelder ikke bare enkeltvedtak, men også andre beslutninger og avgjørelser.

Departementet antar at deling av taushetsbelagte opplysninger etter dette alternativet gjennomgående vil anses som forholdsmessig etter andre ledd. Det må likevel foretas en konkret vurdering av om deling i noen særlige tilfeller vil utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder. Departementet antar at en slik konkret vurdering kan være særlig aktuell i tilfeller der det deles opplysninger om noens forbindelse med organet, og delingen må anses å være svært fjernt fra formålet med innhentingen av opplysningen, samtidig som den tiltenkte bruken av opplysningene kan få store konsekvenser for den opplysningene gjelder.

Bokstav h gjelder deling av taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med utøvelse av kontroll med forvaltningen. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 13 b første ledd nr. 4 tredje alternativ og omfatter både intern og ekstern kontroll, herunder revisjon. Unntaket gjelder kontroll som utøves av andre forvaltningsorganer eller av private på oppdrag fra et forvaltningsorgan og ved parlamentarisk kontroll med forvaltningen. Det kreves ikke at det aktuelle organet skal føre jevnlig tilsyn eller er gitt kompetanse til å drive kontrollvirksomhet med forvaltningen på fast basis. Også ad hoc-kontrollvirksomhet er omfattet, for eksempel et utvalg eller en enkeltperson som har fått i oppdrag å vurdere en eller flere konkrete saker. Pressen, privatpersoner eller andre som opptrer på eget initiativ, kan imidlertid ikke få opplysninger etter dette unntaket.

Unntaket kan også omfatte kontroll som utøves av internasjonale, traktatsbaserte kontrollmekanismer som Norge har sluttet seg til. Etter gjeldende rett er det for eksempel lagt til grunn at bestemmelsen åpner for at Den europeiske komité for forebyggelse av tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (CPT) kan gis adgang til taushetsbelagte opplysninger under komitéens undersøkelser i norske institusjoner der personer er frihetsberøvet. I hvilken grad dette også gjelder andre internasjonale kontrollmekanismer, må vurderes konkret. En forutsetning vil normalt være at det er snakk om et formalisert internasjonalt system som norske myndigheter har valgt å slutte seg til og som selv er underlagt regler om fortrolig behandling av opplysninger.

Departementet antar at deling av taushetsbelagte opplysninger etter bokstav h gjennomgående vil anses som forholdsmessig etter andre ledd. Kontrollen som utføres vil som regel kunne anses som en del av eller ha nær sammenheng med behandlingen av saken som opplysningene opprinnelig ble samlet inn for. Også mer generell kontroll som ikke er direkte knyttet til enkeltsaker, vil være uproblematisk. Det må likevel foretas en konkret vurdering av om deling i noen tilfeller vil utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder. I tilfeller der et organ ikke er gitt en formalisert kompetanse til å utøve kontrollvirksomhet, kan det for eksempel oppstå situasjoner der delingen av opplysninger etter bestemmelsen kan være svært upåregnelig for den enkelte.

Etter bokstav i kan taushetsbelagte opplysninger deles dersom opplysningene skal brukes til statistisk bearbeiding. Når opplysninger finnes i statistisk form, vil de normalt være avidentifisert på en slik måte at statistikken ikke inneholder opplysninger som er undergitt taushetsplikt etter lovforslaget §§ 31 og 32. Unntaket gjelder deling av opplysninger som danner grunnlaget for statistikk. Delingsadgangen er ikke avgrenset til bestemte mottakere, og bestemmelsen åpner dermed for deling både med personer i samme organ, personer i andre forvaltningsorganer og andre, for eksempel private oppdragstakere. Bestemmelsen er en videreføring av innholdet i gjeldende § 13 b nr. 4 første alternativ.

Utarbeidelse av statistikk vil svært sjelden aktualisere forholdsmessighetsvurderingen i andre ledd.

Etter bokstav j kan et forvaltningsorgan anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller kontrollmyndigheter. Det må foreligge konkrete holdepunkter for mistanken om at et lovbrudd har funnet sted. Det følger av straffeprosessloven § 55 a hvem som tilhører påtalemyndigheten. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende § 13 b første ledd nr. 6, men det fremkommer mer uttrykkelig av ordlyden at taushetsplikt ikke vil være til hinder for å anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten. Dersom det er tale om å dele opplysninger med en kontrollmyndighet, må delingen ha en naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver eller være ønskelig av allmenne hensyn. Vilkåret «ønskelig ut fra allmenne hensyn» oppstiller ikke en høy terskel, og ved mistanke om alvorlige lovbrudd vil vilkåret være oppfylt.

Siden bestemmelsen ikke innebærer noen plikt til å dele opplysninger, vil det være opp til forvaltningsorganet selv å avgjøre om opplysninger skal deles i det enkelte tilfellet. Forvaltningsorganet bør vurdere om organet vil være tjent med å videreformidle opplysninger om lovbrudd, eller om slik deling kan skade tilliten til organet og dermed hindre eller vanskeliggjøre utførelsen av organets oppgaver. Plikt til å melde fra om lovbrudd kan følge av andre regler, som plikten til å avverge nærmere bestemte straffbare handlinger eller følgene av slike lovbrudd etter straffeloven § 196, varsel om omsorgssvikt mv. etter barnevernsloven § 13-2 første ledd og varsel om dyremishandling etter dyrevelferdsloven § 5.

Departementet antar at deling av taushetsbelagte opplysninger etter bokstav j gjennomgående vil anses forholdsmessig etter andre ledd. Forholdsmessighetsbegrensningen i andre ledd vil sjelden komme til anvendelse ved anmeldelse eller deling av opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten. Når det gjelder deling av opplysninger til kontrollmyndigheter, må det i noen tilfeller foretas en konkret vurdering etter andre ledd. Dette kan for eksempel gjelde tilfeller der delingen kan forårsake alvorlige konsekvenser for den opplysningene gjelder, og delingen samtidig var svært upåregnelig for denne personen da opplysningene opprinnelig ble innhentet.

Etter bokstav k kan det deles opplysninger om utfallet av en benådningssak. Bestemmelsen viderefører gjeldende forvaltningslov § 13 a nr. 4, med enkelte språklige forenklinger. Med «utfallet av en benådningssak» menes om en benådningssøknad er innvilget eller avslått, samt hvilke reaksjoner vedkommende eventuelt er benådet til. Øvrige opplysninger i saken, som begrunnelsen for søknaden eller avgjørelsen, er ikke omfattet av unntaket. Deling av opplysninger om utfallet av en benådningssak vil gjennomgående ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder etter andre ledd.

Unntaket i bokstav l gir adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med personer som var til stede ved eller er direkte berørt av en alvorlig hendelse, dersom delingen er nødvendig for å ivareta deres interesser. Det finnes ikke et tilsvarende unntak i gjeldende forvaltningslov, men unntaket er ment å omfatte noen bestemte tilfeller som etter gjeldende rett blir vurdert etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Unntaket åpner for deling i helt særlige tilfeller der det er nødvendig å gi utfyllende eller korrigerende opplysninger til personer som enten var til stede ved eller er berørt av en hendelse på en slik måte at det er nærliggende at de har eller vil få kjennskap til hele eller deler av hendelsesforløpet. Opplysninger kan også deles med personer som ikke har kunnskap om hendelsen, dersom de likevel er berørt i tilstrekkelig grad.

Kravet om nødvendighet innebærer for det første at taushetsbelagte opplysninger ikke kan deles dersom de berørtes interesser kan ivaretas i tilstrekkelig grad på annen måte, for eksempel ved å dele opplysninger som ikke er taushetsbelagte. For det andre stilles det krav til selve behovet for delingen. Det er ikke tilstrekkelig at deling av opplysninger dekker et praktisk behov eller forenkler håndteringen av en sak. Det kreves at hendelsen er alvorlig, og at hensynet til de berørtes interesser er tungtveiende.

Saken som ble behandlet i SOMB-2009-52, er illustrerende. En elev hadde slått en lærer som måtte få behandling på sykehus og ble sykemeldt. I etterkant ble andre elever på skolen informert både om selve hendelsen og om reaksjonen eleven ble ilagt. Flere elever var til stede da den alvorlige episoden skjedde, og skolen hadde ikke kontroll over hvilke opplysninger som ble spredd eller hvordan de ble spredd. I et slikt tilfelle måtte skolen etter ombudets syn ha et ansvar for å informere om det som hadde skjedd, både av hensyn til den aktuelle eleven og til de andre elevene.

Dersom det er aktuelt å dele opplysninger etter bestemmelsen, vil det i de fleste tilfeller være mest aktuelt å opplyse de aktuelle personene muntlig, fremfor å sende skriftlig informasjon. Spredningsfaren er da mindre, og det foreligger ikke noe dokument der forvaltningsorganet bekrefter de taushetsbelagte opplysningene.

Ettersom bokstav l oppstiller en snever unntaksadgang for særlige tilfeller, antar departementet at hensynene som taler for deling av de taushetsbelagte opplysningene vil være vektige i det enkelte tilfellet og at delingen normalt vil være forholdsmessig etter andre ledd. Det må likevel vurderes om delingen kan være et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder etter andre ledd. Behovet for deling må trolig særlig veies mot hvor sensitive opplysningene er, og hvilke konsekvenser en eventuell deling kan få.

Unntaket i bokstav m åpner for at et forvaltningsorgan kan dele taushetsbelagte opplysninger med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse. Bestemmelsen viderefører unntaket i den gjeldende forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7. Delingsadgangen er ikke begrenset til bestemte mottakere. Det vil kunne være aktuelt å dele de taushetsbelagte opplysningene med enhver, også privatpersoner, som kan gripe inn eller medvirke på en måte som gjør at faren for liv eller helse unngås. Nødvendighetsvilkåret i forslaget medfører imidlertid at opplysningene ikke kan deles i større utstrekning enn det som er nødvendig for at faren for liv eller helse kan unngås. Dette gjelder både hvilke og hvor mange opplysninger som kan deles, og hvem de kan deles med. Unntaket kommer heller ikke til anvendelse dersom faren for liv og helse i tilstrekkelig grad kan unngås ved andre tiltak, som å dele avidentifiserte opplysninger.

En fare for liv eller helse i bestemmelsens forstand kan oppstå i en rekke ulike situasjoner og skyldes mange ulike forhold, som straffbare handlinger, naturkatastrofer, branner og andre ulykker. Forslaget er imidlertid ment som en snever unntaksregel, som bare skal åpne for deling i nødrettslignende tilfeller. Bestemmelsen pålegger ingen opplysningsplikt. Det kan derimot følge en opplysnings- eller handleplikt på andre grunnlag, for eksempel avvergingsplikten etter straffeloven § 196 eller hjelpeplikten etter straffeloven § 287.

Ettersom bestemmelsen gjelder deling i nødrettslignende tilfeller, vil deling av opplysninger etter dette unntaket ikke anses som uforholdsmessig etter andre ledd.

Bokstav n gjelder deling av opplysninger om en avdød person. Bestemmelsen slår fast at opplysninger om en avdød person kan deles dersom tungtveiende grunner taler for det. I vurderingen av om det foreligger tungtveiende grunner vil det være relevant å legge vekt på avdødes antatte vilje, opplysningens art og de pårørendes og samfunnets interesser. Bestemmelsen har ingen parallell i gjeldende forvaltningslov, men bygger på samme prinsipp som blant annet følger av helsepersonelloven § 24 første ledd, og som det er lagt til grunn at også gjelder utenfor helsepersonellovens virkeområde.

Ettersom bestemmelsen allerede forutsetter en avveining av ulike hensyn, antar departementet at forholdsmessighetsvurderingen etter andre ledd sjelden vil stå i veien for deling etter bestemmelsen. Det kan likevel ikke utelukkes at opplysninger om en avdød person samtidig også direkte gjelder en annen.

Andre ledd oppstiller en forholdsmessighetsbegrensning ved deling av opplysninger som er taushetsbelagte etter lovforslaget § 31. Den klare hovedregelen er at taushetsbelagte opplysninger kan deles dersom vilkårene i unntakene i første ledd er oppfylt. Ethvert unntak fra taushetsplikt er i prinsippet et inngrep i privatlivet til den enkelte. Unntakene som er oppstilt i første ledd, er et resultat av en avveining mellom hensynet til den enkeltes privatliv og hensynet til informasjonsutveksling som er nødvendig for en effektiv og trygg forvaltning. Andre ledd er ment som en sikkerhetsventil for å fange opp særlige tilfeller der opplysningene likevel ikke bør deles i det konkrete tilfellet. Det vil være en høy terskel for at deling av opplysninger etter første ledd skal anses å utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder. I vurderingen kan det blant annet legges vekt på behovet for å dele opplysningene og i hvilken grad delingen kan ha sammenheng med det opprinnelige innsamlingsformålet. Det er i første rekke ved deling til helt andre formål enn de opprinnelige innsamlingsformålene, hvor begrensningen kan tenkes å komme til anvendelse, se nærmere under de enkelte alternativene over. Behovet for deling må veies mot hvor inngripende delingen er for den opplysningene gjelder, blant annet i lys av omfanget av opplysningene som skal deles, om de er av en særlig sensitiv karakter eller særlig stor betydning, om den tiltenkte bruken av opplysningene er særlig upåregnelig for den opplysningen gjelder eller utfallet av saken kan få særlig store konsekvenser for vedkommende, og om den opplysningen gjelder får informasjon om delingen slik at det gis mulighet til kontradiksjon.

Dersom en konkret deling av opplysninger skulle utgjøre et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder, kan ikke opplysningene deles med hjemmel i unntakene i første ledd.

Det følger av tredje ledd at bestemmelsene i første ledd også gir hjemmel for deling av personopplysninger. Dersom opplysningene som skal deles etter unntakene i første ledd er personopplysninger, og delingen utgjør en behandling som er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet, krever personvernforordningen at det foreligger et viderebehandlingsgrunnlag. De enkelte unntakene fra taushetsplikt i første ledd vil utgjøre viderebehandlingsgrunnlag i tråd med personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 for utlevering av personopplysninger innenfor rammen av de oppstilte unntakene og forholdsmessighetsbegrensningen i andre ledd. Bestemmelsen åpner også for utlevering av personopplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt. Den etablerer imidlertid kun behandlingsgrunnlag for avgiverorganets deling med mottakerorganet, og ikke den videre behandlingen hos mottakerorganet. Bestemmelsen gir heller ikke behandlingsgrunnlag for opprettelse av registre eller andre former for omfattende behandling av opplysninger.

Til § 35 Forskrift om deling av og annen behandling av taushetsbelagte opplysninger

Paragrafen viderefører forskriftshjemmelen i gjeldende forvaltningslov § 13 g, med en viss utvidelse. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 12.5.4.5. Departementet viser også til omtalen av gjeldende § 13 g i Prop. 166 L (2020–2021) punkt 4.3.

Første ledd viderefører gjeldende lov § 13 g første punktum, og åpner for å gi forskrift om adgang for bestemte organer til å dele taushetsbelagte opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet, og om annen behandling av opplysninger i forbindelse med slik deling. Forskriftshjemmelen utvides samtidig noe, ved at det også kan gis forskrifter om deling mellom forvaltningsorganer og selvstendige rettssubjekter som er omfattet av offentleglova § 2 første ledd bokstav c og d, det vil si der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet i rettssubjektet, eller rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet.

Bestemmelsen forutsetter at det fastsettes i den enkelte forskriften hvilke organer eller rettssubjekter som kan dele opplysninger, og hvilke av avgiver- eller mottakerorganets eller rettssubjektets oppgaver som kan gi grunnlag for delingen.

Dersom et organ eller et rettssubjekt er underlagt taushetsplikt etter annen lov, kan det ikke gis forskrift etter første ledd om at disse kan dele opplysninger som er omfattet av taushetsplikt etter den aktuelle loven. Derimot vil forskriftshjemmelen åpne for å gi forskrift om at organer eller rettssubjekter som har taushetsplikt etter forvaltningsloven, kan dele taushetsbelagte opplysninger også med organer eller rettssubjekter som ikke er underlagt forvaltningsloven, eller som er underlagt en strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven.

Bestemmelsen åpner ikke for å gi forskrift som pålegger avgiver- eller mottakerorganet eller et rettssubjekt nye oppgaver, eller for å gi forskrift som fastsetter opplysningsplikt.

Etter forslaget kan det også gis forskrift om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen. Begrepet «behandling» skal her forstås på samme måte som i personvernforordningen artikkel 4 nr. 2, og det omfatter blant annet deling, lagring, bruk, sammenstilling og sletting av opplysninger. Det må være en forbindelse mellom delingen og den behandlingen av opplysninger som ellers reguleres i forskriften. Forskrifter etter første ledd må derfor gjelde behandling av opplysninger i tilknytning til utførelsen av den eller de av avgiver- eller mottakerorganets eller rettssubjektets oppgaver som gir grunnlag for delingen, og som er angitt i forskriften.

Denne delen av forskriftshjemmelen skal etter forslaget gjelde uavhengig av om organet som har fått opplysningene, har taushetsplikt etter forvaltningsloven eller ikke. Dersom det er gitt en forskrift som åpner for å dele bestemte opplysninger med organer som ikke er underlagt forvaltningsloven, eller som er underlagt en strengere taushetsplikt, kan det også gis forskrift om hvilken annen behandling av opplysningene disse organene kan foreta.

Forskrifter gitt i medhold av første ledd vil kunne utgjøre et særskilt grunnlag for viderebehandling ved deling og videre bruk av taushetsbelagte personopplysninger for nye og uforenlige formål, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. Slike forskrifter vil også kunne gi grunnlag for behandling av særlige kategorier av personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 9 nr. 2.

Bestemmelsen åpner blant annet for at det i forskriften fastsettes materielle og prosessuelle vilkår for både delingen og den etterfølgende behandlingen av opplysningene. Det kan også gis regler om for eksempel behandlingsansvar, sammenstilling av de delte opplysningene og andre opplysninger som behandles for å utføre den aktuelle oppgaven, lagring og sletting av opplysningene og tiltak for å ivareta informasjonssikkerheten.

Hjemmelen omfatter bare deling som ikke vil være uforholdsmessig overfor den opplysningene gjelder. Spørsmålet om delingen vil være uforholdsmessig må vurderes konkret i forbindelse med forskriftsfesting av den aktuelle delingsadgangen. Vilkåret om forholdsmessighet må derfor fastsettes og eventuelt presiseres nærmere i den enkelte forskriften.

Etter andre ledd kan forskrift etter første ledd også gjelde opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter lovforslaget §§ 31 og 32, men som etter annen lov er helt eller delvis unntatt fra delingsadgangen etter lovforslaget § 34. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 13 g andre punktum, men utvider forskriftshjemmelen slik at det også kan gis forskrift om deling mellom forvaltningsorganer og selvstendige rettssubjekter som er omfattet av offentleglova § 2 første ledd bokstav c og d etter andre ledd.

Flere bestemmelser i særlovgivningen begrenser delingsadgangen etter gjeldende forvaltningslov § 13 b første ledd, som i all hovedsak foreslås videreført i lovforslaget § 34, jf. omtalen over. Bestemmelsen i andre ledd fastslår at slike delingsbegrensinger kan fravikes i forskrift. Uten en slik mulighet ville sentrale organer potensielt ikke, eller bare i begrenset grad, kunne delta i samarbeidsprosjekter på tvers av forvaltningen. Det kan imidlertid bare gis forskrift etter andre ledd dersom det foreligger et etablert samarbeid mellom organer, og alle de organene som skal dele og motta opplysningene, inngår i dette samarbeidet. Det kreves at de selvstendige rettssubjektene inngår i det etablerte samarbeidet på samme måte som forvaltningsorganer. Det kan ikke gis forskrift som åpner for at et organ eller selvstendig rettssubjekt generelt skal kunne dele bestemte opplysninger med et annet.

Når det gjelder hva som skal regnes som «et etablert samarbeid», kan dette bygge på praksis over noe tid, eller på at samarbeidet bygger på et formelt grunnlag som lov, forskrift eller avtale. Det kreves ikke at samarbeidet skal ha pågått over svært lang tid, men samarbeidets varighet vil være ett av flere momenter som kan inngå i den konkrete vurderingen.

Kravet til nødvendighet synliggjør at det må gjøres en nærmere vurdering av rekkevidden av forskrifter som åpner for deling på områder der det er gitt særskilt regulering i særlovgivningen. Som en del av denne vurderingen, må en se på de hensynene som kan ha begrunnet den avvikende reguleringen i særlovgivningen, og vurdere om det likevel er grunnlag for å åpne for en større delingsadgang.

Til § 36 Taushetsplikt for parter, partsrepresentanter og vitner

Paragrafen fastsetter taushetsplikt for den som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, og angir også rammene for videre bruk av opplysningene. Paragrafen viderefører i hovedsak gjeldende forvaltningslov § 13 b andre ledd og svarer til § 37 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Paragrafen er omtalt i punkt 12.2.

Det fremgår av første ledd første punktum at parter, partsrepresentanter og vitner som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, selv får taushetsplikt – med de rettsvirkningene det har. Dette innebærer at vedkommende må sørge for at opplysningene ikke gjøres tilgjengelige for uvedkommende, og dessuten må sikre at de oppbevares på forsvarlig måte, jf. lovforslaget § 30. Gjeldende forvaltningslov § 13 b andre ledd tredje punktum slår fast at vitner kan pålegges taushetsplikt når de får tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Forslaget om at også vitner uten videre får taushetsplikt når de får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, innebærer derfor en viss endring. Det følger av andre punktum at forvaltningsorganet skal gjøre vedkommende oppmerksom på taushetsplikten og straffansvaret etter straffeloven § 209 senest samtidig som det gis tilgang til opplysningene, og av tredje punktum at dette straffansvaret bare gjelder dersom det er gitt slik informasjon.

Etter andre ledd kan de taushetsbelagte opplysningene bare brukes «så langt det er nødvendig for å ivareta partens interesser i saken». En part vil dermed kunne forelegge opplysningene for sin advokat eller rådgiver, men kan for eksempel ikke legge opplysningene ut på nettet i håp om å komme i kontakt med bestemte personer eller fagmiljøer. I utgangspunktet vil parten heller ikke kunne dele taushetsbelagte opplysninger med media, men det må vurderes konkret om slik deling kan være nødvendig for å ivareta partens interesser i saken. Selv om selve opplysningene ikke publiseres offentlig, kan media måtte få kjennskap til dem for å kunne omtale saken på en forsvarlig måte.

Til § 37 Informasjon om taushetsplikt og lagring av taushetsbelagte opplysninger

Paragrafen gir regler om informasjon om taushetsplikten og lagring av taushetsbelagte opplysninger. Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov § 13 c med enkelte endringer og svarer til § 38 i Forvaltningslovutvalget utkast i NOU 2019: 5, også med enkelte endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 12.8.4.

Paragrafens første ledd pålegger forvaltningsorganet å sørge for at taushetsplikten blir kjent for dem den gjelder. Første ledd suppleres av den særlige plikten til å informere parter, partsrepresentanter og vitner etter lovforslaget § 36 første ledd. Bestemmelsen innebærer en plikt for hvert enkelt organ til å sikre at ansatte og andre som får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, er informert om at de har taushetsplikt, samt hva taushetsplikten innebærer. Det bør informeres om hvilke type opplysninger som er taushetsbelagte, og om straffeansvaret ved brudd på taushetsplikten. Dette kan typisk gjøres ved et informasjonsskriv etterfulgt av en skriftlig erklæring om at vedkommende kjenner og vil overholde reglene. Det er presisert i bestemmelsen at forvaltningsorganet har adgang til å kreve slik skriftlig erklæring. Taushetsplikten faller ikke bort dersom forvaltningsorganet ikke har oppfylt sin plikt etter første ledd.

Etter andre ledd plikter forvaltningsorganet å sørge for trygg lagring av taushetsbelagte opplysninger. Bruken av «lagring» til erstatning for «oppbevaring» medfører ikke noen realitetsendring. Bestemmelsen stiller krav om egnede tekniske og organisatoriske sikkerhetstiltak for å ivareta et visst beskyttelsesnivå, men lar det samtidig være opp til forvaltningen å avgjøre hvordan kravet skal oppfylles. Det vil blant annet bero på den teknologiske utviklingen hvordan dette best kan gjøres. Aktuelle tiltak kan være systemer som begrenser tilgangen til taushetsbelagte opplysninger internt i et organ, eller som gjør det mulig å spore hvem som har skaffet seg tilgang til konkrete opplysninger. For opplysninger som er personopplysninger etter personvernforordningen, vil det være relevant å se hen til de kravene forordningen stiller til personopplysningssikkerhet, jf. forordningen artikkel 32.

Bestemmelsen fastsetter også at forvaltningsorganet skal dokumentere hvilke tiltak som er iverksatt for å sikre trygg lagring. Denne plikten er ny og skal sikre mulighet for både intern og ekstern kontroll av hvilke tiltak som er gjennomført.

Tredje ledd viderefører en hjemmel for å gi forskrift om lagring av dokumenter og annet materiale som inneholder taushetsbelagte opplysninger.

Til § 38 Unntak fra taushetsplikt for opplysninger til bruk for forskning

Paragrafen gir regler om unntak fra taushetsplikt for opplysninger til bruk for forskning, og viderefører gjeldende forvaltningslov § 13 d med enkelte lovtekniske og språklige endringer. Forvaltningslovutvalget foreslo i NOU 2019: 5 å flytte bestemmelsen til forskrift. Paragrafen er omtalt i punkt 12.7.4.

Første ledd gir departementet adgang til å bestemme i enkelttilfeller at opplysninger kan eller skal kunne gis ut for å brukes til forskning, uavhengig av taushetsplikt etter lovforslaget §§ 31 og 32.

Hva som utgjør forskning i bestemmelsens forstand, må vurderes konkret, men rene undervisningsformål faller utenfor. Det samme gjelder oppgaver i videregående skole. Oppgaver knyttet til høyere utdanning kan være omfattet dersom en person med forskerkompetanse er faglig ansvarlig.

Vilkåret i gjeldende § 13 d om at utlevering av taushetsbelagte opplysninger kan skje «[n]år det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser», foreslås ikke uttrykkelig videreført. Dette er likevel momenter som vil være relevante i vurderingen av om det skal gis adgang til opplysningene i en konkret sak. Det vil også kunne være aktuelt å stille opp nærmere vilkår for utlevering av taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning i forskrift etter andre ledd.

Bestemmelsen i første ledd åpner for at departementet bestemmer at et forvaltningsorgan «kan eller skal» gi opplysninger til bruk for forskning. Departementet kan dermed enten selv fatte vedtak om å gjøre bestemte opplysninger tilgjengelige for forskning, eller treffe en beslutning om at et annet forvaltningsorgan, som regel det organet som faktisk har opplysningene, skal fatte et slikt vedtak, herunder ta stilling til hvilke konkrete opplysninger som skal utleveres. Avgjørelsen om å utlevere nærmere bestemte opplysninger til forskningsprosjektet, og et eventuelt avslag på en søknad om utlevering av opplysninger, vil være et enkeltvedtak som kan påklages etter reglene i lovforslaget kapittel 8.

Det kan på vanlig måte knyttes vilkår til vedtak etter første ledd, jf. lovforslaget § 41.

Det følger av andre ledd at Kongen kan gi forskrift om forskeres tilgang til taushetsbelagte opplysninger og bruk og publisering av taushetsbelagte opplysninger gitt til bruk for forskning. Bestemmelsen viderefører gjeldende rett og åpner blant annet for å gi forskrift om vilkår som generelt skal stilles til forskningsprosjekter for at det skal kunne utleveres taushetsbelagte opplysninger etter første ledd og om hvordan opplysningene skal kunne brukes når det er gitt slik tilgang.

Til § 39 Taushetsplikt for forskere

Paragrafen oppstiller regler om taushetsplikt for forskere og viderefører gjeldende forvaltningslov § 13 e. Forvaltningslovutvalget foreslo ikke å videreføre bestemmelsen i utkastet til ny forvaltningslov, men foreslo at bestemmelsen flyttes til forskningsetikkloven. Det vises til den nærmere omtalen i punkt 12.7.4.

Første ledd oppstiller taushetsplikt for forskere og enhver annen som utfører arbeid eller oppdrag i forbindelse med en forskningsoppgave. Bestemmelsene gjelder bare i forbindelse med forskning som et forvaltningsorgan har støttet, godkjent eller gitt taushetsbelagte opplysninger til. Forskning som utføres i helt privat regi, der det ikke mottas opplysninger fra offentlig myndighet, og forskningsprosjektet heller ikke er støttet eller godkjent av et forvaltningsorgan, omfattes ikke.

Taushetsplikten gjelder for tre kategorier av opplysninger. Etter bokstav a har enhver som utfører arbeid eller oppdrag i forbindelse med en forskningsoppgave, taushetsplikt om de taushetsbelagte opplysningene de mottar fra et forvaltningsorgan. Dette kan for eksempel gjelde opplysninger som mottas i henhold til et vedtak i medhold av lovforslaget § 38 første ledd eller opplysninger som deles på bakgrunn av samtykke etter lovforslaget § 34 første ledd bokstav a.

Etter bokstav b kan forskere, ved å gi privatpersoner et taushetsløfte, sørge for at opplysningene de mottar fra personene, blir underlagt lovbestemt taushetsplikt. Formålet med regelen er å gi forskere adgang til å kunne vise til at opplysningene de bruker, vil være dekket av en lovbestemt taushetsplikt. Dette kan igjen øke tilliten til at opplysninger ikke spres til uvedkommende, og at de behandles på en forsvarlig måte under forskningsarbeidet, og dermed gjøre det tryggere å gi sensitiv informasjon til forskningsprosjekter.

Etter bokstav c har forskere også taushetsplikt om opplysninger som gjelder personer som står i et avhengighetsforhold til virksomheten som har formidlet kontakt mellom dem og forskeren. Dette kan for eksempel gjelde elever på en skole, arbeidstakere i en bedrift eller pasienter på en institusjon når forskningsprosjektet gjelder skolen, bedriften eller institusjonen. I slike tilfeller vil ikke alltid et taushetsløfte gi tilstrekkelig beskyttelse, og mindreårige skoleelever og enkelte andre grupper vil heller ikke kunne inngå en bindende avtale om et taushetsløfte. Det er derfor behov for en lovfestet taushetsplikt i disse tilfellene. Taushetsplikten etter bokstav c omfatter både opplysninger som personene selv gir, for eksempel gjennom intervjuer, og opplysninger som gis om dem av virksomheten som de står i et avhengighetsforhold til.

Det følger av andre ledd første punktum at de taushetsbelagte opplysningene kun kan benyttes i den utstrekningen som er nødvendig for forskningsarbeidet. Det vil si at opplysningene ikke kan brukes til andre formål enn det konkrete forskningsarbeidet de er gitt til. Opplysningene kan videreformidles til andre som bidrar i forskningen i den grad det er nødvendig, men kan for eksempel ikke gis videre til andre forskere i nye prosjekter. Andre punktum fastslår at bestemmelsene i lovforslaget § 30 andre og tredje punktum gjelder tilsvarende.

Tredje ledd presiserer at taushetsplikt etter første ledd ikke er til hinder for at resultater av forskningsarbeidet publiseres eller brukes utad, hvis den opplysningene gjelder samtykker til det, eller hvis opplysningene avidentifiseres før publisering.

Etter fjerde ledd gjelder bestemmelsene i lovforslaget § 36 første ledd andre og tredje punktum om forvaltningsorganets plikt til å informere om taushetsplikten og om straffansvaret etter straffeloven § 209 tilsvarende.

Til § 40 Skranker for skjønnsutøvelsen

Paragrafen er ny, og bygger på § 40 i Forvaltningslovutvalgets forslag i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 13.2.

Bestemmelsen lovfester de skrankene som følger av myndighetsmisbrukslæren, slik læren er utpenslet i langvarig og samstemt rettspraksis. Gjeldende rett er blant annet beskrevet i punkt 13.2.1, med videre henvisninger til rettspraksis og juridisk teori. Lovfestingen er ikke ment å innebære noen realitetsendringer.

Bestemmelsen angir at skrankene etter myndighetsmisbrukslæren gjør seg gjeldende når en «avgjørelse eller vurdering er overlatt til forvaltningens frie skjønn». Dette omfatter først og fremst tilfeller der loven legger kompetansen til å avgjøre skjønnsspørsmålet endelig til forvaltningen. Bestemmelsen vil både gjøre seg gjeldende når hele avgjørelsen beror på forvaltningsskjønnet og når skjønnsmessige vilkår som inngår i et avgjørelsesgrunnlag er underlagt forvaltningsskjønn. Om en skjønnsmessig vurdering eller avgjørelse er overlatt til forvaltningsorganets skjønn, vil bero på en tolkning av hjemmelsgrunnlaget. Rettspraksis vil gi anvisning på ulike momenter som er relevante for tolkningen. Bestemmelsen er også ment å omfatte de sjeldnere tilfellene hvor forvaltningen har handlet på bakgrunn av privatautonomi, men myndighetsmisbrukslæren likevel gjør seg gjeldende etter en nærmere vurdering.

I tråd med de sikre skrankene som følger av den ulovfestede læren, fastsetter bestemmelsen et forbud mot å vektlegge utenforliggende hensyn, utøve usaklig forskjellsbehandling eller treffe avgjørelser som er grovt urimelige.

Til § 41 Adgangen til å sette vilkår

Paragrafen er ny, og svarer til § 41 i Forvaltningslovutvalgets forslag i NOU 2019: 5. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 13.3.

Bestemmelsen lovfester den tidligere ulovfestede vilkårslæren. Gjeldende rett er blant annet beskrevet i punkt 13.3.1, med videre henvisninger til rettspraksis og juridisk teori. Lovfestingen er ikke ment å innebære noen realitetsendringer.

Første punktum angir i hvilke tilfeller forvaltningen har adgang til å knytte tyngende vilkår til et vedtak. For det første må det dreie seg om en tildeling av en tillatelse eller et annet gode. Videre er det et vilkår at parten ikke har et rettskrav på godet. Adgangen til å knytte vilkår til et vedtak gjelder med andre ord bare i tilfeller der vedtaket, det vil si tildelingen, beror på forvaltningens skjønn.

Andre punktum fastsetter rammene for hvilke vilkår som kan stilles. For det første må vilkårene ha saklig sammenheng med tildelingen. Hva som er «saklig», beror på hva slags type tillatelse eller gode det er snakk om, og på en tolkning av kompetansegrunnlaget for tildelingen. Vilkåret kan for eksempel ta sikte på å bidra til å fremme det underliggende formålet med tildelingen, eller til å redusere skadevirkningene av den. Det vil ofte måtte anses saklig dersom det settes vilkår for å ivareta generelle, sektorovergripende hensyn, slik som miljøhensyn, selv om det ikke fremgår uttrykkelig av den aktuelle hjemmelsloven at dette er et hensyn loven skal ivareta.

For det andre må vilkårene ikke være uforholdsmessig tyngende. Dette innebærer at vilkåret må være egnet til å oppnå formålet med tildelingen, og at det ikke kan gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå dette formålet. Fordelene som oppnås ved å stille vilkåret må videre veies opp mot ulempene vilkåret innebærer for den private parten.

Til § 42 Forhåndsvarsel om enkeltvedtak

Paragrafen regulerer forvaltningsorganets plikt til å varsle parten før det fattes enkeltvedtak, og viderefører i hovedsak gjeldende § 16. Paragrafen følger opp § 42 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast med enkelte justeringer. Forslaget er behandlet i punkt 17.1.4.

Første ledd første punktum slår fast hovedregelen om at forvaltningsorganet skal varsle parten så tidlig som mulig ved forberedelsen av et enkeltvedtak. Plikten er i andre punktum avgrenset mot tilfeller der parten selv har innledet saken ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken. Er det andre parter i saken enn den som har innledet saken, må disse likevel varsles. Uttrykket «så tidlig som mulig» må tolkes i lys av formålet med forhåndsvarselet og kravene til varselets innhold. Som regel må forhåndsvarselet sendes i en innledende fase av saken. Det må komme så tidlig at parten får en reell mulighet til å korrigere og utfylle opplysningene i saken og ivareta sine interesser. Samtidig må forvaltningsorganet kunne vente med å varsle til det er kommet så langt i saksbehandlingen at det kan oppfylle kravene til forhåndsvarselets innhold etter andre ledd.

I noen tilfeller kan det være nødvendig å varsle parten på nytt, selv om det ble sendt et forhåndsvarsel ved sakens innledning. Dette kan etter omstendighetene være nødvendig dersom saken vesentlig har endret karakter, slik at det opprinnelige varselet ikke lenger gir en dekkende beskrivelse av det saken gjelder. Det kan for eksempel ha skjedd endringer som gjør at forvaltningsorganet tar sikte på å treffe en avgjørelse om et klart mer vidtgående inngrep enn det først ble varslet om, eller å treffe en avgjørelse på et annet rettslig grunnlag enn først varslet. Et nytt varsel kan etter omstendighetene også være nødvendig dersom en sak gjenopptas etter å ha ligget i bero i lang tid, slik at parten har grunn til å tro at det ikke vil bli fattet et vedtak. I de omtalte tilfellene kan det være noe uklart om det må anses som en ny sak, der det uansett er krav om selvstendig forhåndsvarsel etter første ledd, eller om det er nødvendig med et nytt varsel i samme sak som det tidligere ble varslet i. I vurderingen av om det er behov for et nytt varsel, må det i alle tilfeller ses hen til formålet med et forhåndsvarsel, nemlig at parten skal gis mulighet til å korrigere og supplere saksgrunnlaget og ivareta sine interesser i saken. Det må også vurderes om et nytt varsel er nødvendig for at saken skal være forsvarlig utredet, jf. lovforslaget § 44 første ledd.

Paragrafen regulerer ikke forhåndsvarselets form, men det følger av bestemmelsen om skriftlig saksbehandling i lovforslaget § 9 første ledd at varselet som hovedregel skal gis skriftlig. Unntak fra dette utgangspunktet forutsetter etter lovforslaget § 9 andre ledd andre punktum at «saken haster eller andre særlige grunner tilsier det». Et muntlig forhåndsvarsel kan for eksempel være aktuelt der det må fattes vedtak raskt og det derfor er nødvendig å gi et muntlig varsel for å forkorte saksforberedelsen.

Andre ledd stiller krav til forhåndsvarselets innhold. Etter første punktum, som viderefører innholdet i gjeldende § 16 andre ledd første punktum, skal varselet gjøre rede for hva saken gjelder, og ellers inneholde det som er nødvendig for at parten skal kunne ivareta sine interesser på en forsvarlig måte. Det er ikke nødvendigvis grunn til å opplyse om ethvert faktisk og rettslig forhold som kan være av betydning for avgjørelsen. Varselet skal orientere om hva slags vedtak det er aktuelt å fatte, og opplyse om avgjørende faktiske forhold, sentrale rettsregler og aktuelle vurderingstemaer, samt annen relevant informasjon parten kan ha behov for. Dette kan for eksempel være informasjon om saksgangen og retten til partsinnsyn.

Etter andre punktum skal parten gis en rimelig frist til å uttale seg om saken. Fristen skal være så lang at parten har en reell mulighet til å uttale seg og bidra til å opplyse saken for forvaltningsorganet.

Tredje ledd angir unntak fra plikten til å sende forhåndsvarsel. Bokstav a gjelder tilfeller der varsling vil medføre fare for at vedtaket ikke kan gjennomføres, og viderefører unntaket i gjeldende § 16 tredje ledd bokstav a andre alternativ. Unntaket omfatter tilfeller der formålet med vedtaket ikke kan oppnås dersom parten varsles, for eksempel der det skal gjennomføres et uanmeldt tilsyn som kan lede til at det fattes enkeltvedtak, eller der det er holdepunkter for at parten vil forsøke å omgå eller unngå vedtaket dersom det blir varslet.

Bokstav b gjør unntak for tilfeller der rask avgjørelse er påkrevd. Hastetilfellene har blitt innfortolket i gjeldende § 16 tredje ledd bokstav a om tilfeller der varsling «ikke er praktisk mulig», men foreslås her skilt ut i et eget unntak i bokstav b. Unntaket er aktuelt når det er behov for nokså umiddelbar inngripen. Det må vurderes om situasjonen tillater at det gis et muntlig forhåndsvarsel selv om det er behov for å fatte vedtak raskt. Det er først der det er behov for å handle så raskt at heller ikke et slikt muntlig forhåndsvarsel er hensiktsmessig, at det kan gjøres unntak etter bokstav b.

Bokstav c gjør unntak for tilfeller der varsling ikke er praktisk mulig, for eksempel fordi det vil være uforholdsmessig krevende å spore opp parten. Bestemmelsen viderefører første alternativ i bokstav a og hele bokstav b i gjeldende § 16 tredje ledd. Unntak etter bokstav c kan være aktuelt i tilfeller der det ikke er en mulighet med elektronisk oversendelse og forvaltningen heller ikke har klart å finne en adresse eller et oppholdssted der parten kan nås. Forvaltningsorganet må generelt strekke seg langt for å forsøke å oppspore parten og varsle om det planlagte vedtaket, særlig i saker om inngripende vedtak. I tilfeller der det vil kreve uforholdsmessig mye ressurser sett opp mot partens interesse i avgjørelsen og betydningen av varselet, kan det likevel gjøres unntak.

Bokstav d gjør unntak fra varslingsplikten i tilfeller der et forhåndsvarsel er åpenbart unødvendig. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 16 tredje ledd bokstav c andre alternativ. Unntaket er ment å være snevert. Det er først i situasjoner der det kan legges til grunn at et varsel ikke har betydning for partens mulighet til å ivareta sine interesser, at det kan gjøres unntak. Som etter gjeldende rett kan unntaket omfatte situasjoner der det skal fattes et vedtak det er klart at parten ikke vil ha innvendinger mot, for eksempel om tildeling av penge- eller naturalytelser. Unntaket vil bare i helt særlige tilfeller kunne brukes dersom det er aktuelt å fatte et vedtak som ikke er til partens gunst. Det kan tenkes i situasjoner der vedtaket likevel vil være av svært liten betydning for den aktuelle parten, og forvaltningsorganet er kjent med at parten kjenner til at vedtaket skal fattes.

Til § 43 Fremlegging av opplysninger for parten under saksforberedelsen

Paragrafen gir nærmere regler om et forvaltningsorgans informasjonsplikt overfor parter under saksforberedelsen. Paragrafen bygger på § 43 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast, og viderefører i hovedsak gjeldende forvaltningslov § 17 andre og tredje ledd, men det er gjort enkelte justeringer sammenlignet med både utvalgets utkast og gjeldende rett. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 17.2.4.

Første ledd første punktum slår fast at forvaltningsorganet plikter å legge frem for parten opplysninger som organet mottar under saksforberedelsen om parten eller om den virksomheten parten driver eller planlegger. Bestemmelsen omfatter opplysninger organet har mottatt utenfra, for eksempel fra andre parter, forvaltningsorganer eller offentlige registre etter at saken ble innledet. Formuleringen «virksomheten parten driver eller planlegger» omfatter bare opplysninger om den virksomheten som er gjenstand for forvaltningssaken. Det kan for eksempel dreie seg om en virksomhet som parten har søkt konsesjon eller bevilling for å iverksette. Opplysninger om annen virksomhet parten driver, som ikke angår saken, omfattes ikke.

Etter andre punktum skal forvaltningsorganet i tillegg fremlegge andre opplysninger som er av vesentlig betydning for avgjørelsen av saken og som parten antas å ha interesse i å uttale seg om. Bestemmelsen bygger på § 17 tredje ledd i gjeldende lov, men den er endret fra en regel om hva forvaltningsorganet «bør» gjøre, til en plikt til fremlegging. Denne plikten gjelder imidlertid bare så lenge fremleggingen ikke vil medføre en uheldig forsinkelse av saken. I vurderingen må det ses hen til tiden som allerede er gått til saksbehandlingen og partenes eventuelle behov for en rask avklaring, og om det vil være tilstrekkelig for parten å bli gjort kjent med retten til innsyn i sakens dokumenter. Bestemmelsen må ellers ses i sammenheng med utredningsplikten i lovforslaget § 44. Dersom fremlegging av bestemte opplysninger er nødvendig for å få saken forsvarlig utredet, kan forvaltningsorganet ikke unnlate å legge dem frem for parten med den begrunnelse at fremlegging vil forsinke saksbehandlingen.

Plikten til fremlegging etter første ledd gjelder uavhengig av om saksbehandlingen skjer manuelt eller helt eller delvis automatisert.

Fremleggingsplikten omfatter etter tredje punktum kun opplysninger som parten har rett til innsyn i etter §§ 46 til 50. Dette står likevel ikke i veien for at forvaltningsorganet kan velge å også legge frem opplysninger som i utgangspunktet kan unntas fra partsinnsyn, for eksempel fordi organet mener at det er nødvendig å legge frem opplysningene for at saken skal være forsvarlig utredet.

Opplysninger som foreligger allerede når det sendes forhåndsvarsel etter lovforslaget § 42, kan inkluderes i varselet. Paragrafen overlater ellers til forvaltningsorganet å avgjøre når opplysninger skal legges frem for parten, og om det skal skje løpende eller samlet. Forutsetningen må imidlertid i alle tilfeller være at opplysninger legges frem tidlig nok til at parten har reell mulighet til å ivareta sine interesser i saken.

Parten skal etter fjerde punktum gis en rimelig frist til å uttale seg om opplysningene. Fristen skal være lang nok til å gi parten reell mulighet til å uttale seg, samtidig som det kan ses hen til at fremleggingen ikke bør forlenge saksbehandlingen unødig. Dersom opplysningene fremlegges i et møte med parten, og parten uttaler seg om opplysningene i møtet, er det i utgangspunktet ikke nødvendig å sette en frist for ytterligere uttalelse. Dersom parten i møtet gir uttrykk for at den ønsker å uttale seg om eller supplere opplysningene etter møtet, skal det likevel settes en frist for slik uttalelse.

Andre ledd oppstiller i bokstav a til d fire unntak fra plikten til å fremlegge opplysninger for parten. Det er opp til forvaltningsorganet selv å avgjøre om opplysninger som omfattes av ett eller flere av unntakene likevel skal fremlegges for parten.

Unntaket i bokstav a gjelder tilfeller hvor opplysningene bekreftes av en fremstilling som parten selv har gitt eller kontrollert i forbindelse med saken. Bekreftelsen trenger ikke å ha skjedd eksplisitt. Det vil for eksempel være tilstrekkelig at opplysningene indirekte bekreftes av andre opplysninger parten selv har gitt i sin fremstilling av saken, eller at opplysningene samsvarer med en annen fremstilling som parten har kontrollert på et tidligere tidspunkt i saken. At parten har gitt organet opplysninger i en annen forbindelse, slik at de fra partens siden ikke er ment brukt i saken, gir ikke grunnlag for unntak etter bokstav a.

Bokstav b åpner for unntak når rask avgjørelse i saken er påkrevd. Unntak kan være aktuelt i situasjoner der vedtak må fattes raskt, for eksempel for å unngå fare eller skade, eller i situasjoner der det å vente med å fatte vedtak kan medføre at vedtakets formål ikke oppnås, eller oppnås i mindre grad.

Bokstav c gir forvaltningsorganet adgang til å unnlate å fremlegge opplysninger hvis det ikke er praktisk mulig, for eksempel fordi det vil være uforholdsmessig krevende å spore opp parten, se omtalen av tilsvarende unntak fra plikten til forhåndsvarsling i lovforslaget § 42 tredje ledd bokstav c. Unntaket vil særlig kunne være aktuelt dersom det ikke er mulig å fremlegge opplysningene ved bruk av digitale informasjonssystemer og parten heller ikke har kjent adresse eller oppholdssted.

Bokstav d gir forvaltningsorganet adgang til å unnlate fremlegging når det er åpenbart unødvendig. Innholdsmessig viderefører bestemmelsen i hovedsak unntaket i gjeldende § 17 andre ledd bokstav c. Det kan gjøres unntak dersom det dreier seg om opplysninger som ikke har betydning for vedtakets innhold. Som etter gjeldende rett kan det videre gjøres unntak der hensynet til parten selv tilsier at det ikke er nødvendig med fremlegging, for eksempel der opplysningene utelukkende er positive for parten, eller der parten selv har gitt klart uttrykk for at det er ønskelig med svært rask avgjørelse. Unntaket kan også være aktuelt dersom opplysningene er innhentet fra et troverdig offentlig register og er av en karakter som tilsier at de er korrekte selv om de kan være registrert noe tid før saken, eventuelt at organet er kjent med at opplysningene nylig er registrerte eller oppdaterte, eller at de nylig er kontrollert i en annen sak i organet. Det bør videre være tale om en situasjon der parten vanskelig kan tenkes å ha annen relevant informasjon som kan supplere den aktuelle registeropplysningen.

Til § 44 Forvaltningsorganets utredningsplikt og medvirkning fra parten

Paragrafen gjelder forvaltningsorganets utredningsplikt. Bestemmelsen i første ledd viderefører innholdet i gjeldende § 17 første ledd første punktum, mens andre ledd er nytt. Paragrafen bygger på Forvaltningslovutvalgets forslag til § 44, men departementet har gjort flere justeringer i utformingen. Forslaget er omtalt i punkt 16.4.

I første ledd første punktum slås det fast at forvaltningsorganet skal sørge for at saken er «forsvarlig utredet» før det fatter vedtak. Endringen i ordlyden sammenlignet med gjeldende § 17 første ledd («så godt opplyst som mulig») er ikke ment å endre innholdet i plikten, men å presisere at utredningen, som etter gjeldende rett, må være tilstrekkelig til å avgjøre saken på et forsvarlig grunnlag. Utredningens omfang og grundighet må etter andre punktum tilpasses sakens karakter og hensynet til en forsvarlig ressursbruk i forvaltningsorganet. I vurderingen av hva som utgjør en forsvarlig utredning, skal det etter tredje punktum blant annet legges vekt på vedtakets betydning for partene og for eventuelle andre allmenne og private interesser som berøres, og om det er behov for en rask avgjørelse. Også hvilke konsekvenser eventuelle feil kan få, hvor tvilsom saken er, og eventuelle kostnader og vanskeligheter ved å utrede saken, vil være relevante. Mer detaljerte krav til utredningen kan følge av sektorlovgivningen, for eksempel plikt til konsekvensutredninger for bestemte tiltak. Utredningen vil ikke være forsvarlig hvis slike spesifikke krav ikke er oppfylt.

Kravet til forsvarlig utredning gjelder uavhengig av om saksbehandlingen skjer manuelt eller helt eller delvis automatisert.

Ved lovbundne enkeltvedtak vil avveiningen av ulike berørte interesser være gjort allerede ved utformingen av regelverket. I slike tilfeller vil utredningen gå ut på å skaffe et forsvarlig grunnlag for å avgjøre om lovens vilkår er oppfylt. Der regelverket overlater et skjønn til forvaltningen, kan det være nødvendig med en bredere kartlegging av hvilke interesser som berøres av vedtaket, slik at disse kan avveies mot hverandre på en forsvarlig måte. Der regelverket gir forvaltningsorganet rom til å velge mellom flere alternative utfall, kan utredningsplikten også innebære en plikt til å vurdere hvilke alternative løsninger som kan være aktuelle. I saker som kan få store konsekvenser for flere ulike private eller offentlige interesser, for eksempel saker om større prosjekter som vil kunne ha betydelige økonomiske konsekvenser og konsekvenser for miljø, lokalbefolkning mv., vil en forsvarlig utredning gjerne måtte omfatte en slik klarlegging av ulike alternative løsninger. Det kan også ha betydning for omfanget av utredningen om saken må antas å få konsekvenser for utfallet av tilsvarende saker senere.

Andre ledd markerer at også parten har en rolle under utredningen av saken. Bestemmelsen er ny, men går i hovedsak ut på å lovfeste gjeldende rett. I første punktum fremgår det at en part som selv har innledet en sak, så langt som mulig skal legge frem opplysninger som har betydning for avgjørelsen. Dette vil ofte være gjort i den søknaden eller lignende som initierer saken. Det kan også være behov for at parten, etter anmodning fra forvaltningen, supplerer søknaden. Også i saker som er initiert av andre private eller av forvaltningen selv, kan det være naturlig at parten bidrar med opplysninger. Her vil det imidlertid være større variasjon i hva som kan forventes av parten, og slike tilfeller er dermed ikke regulert i bestemmelsen. Særlige regler om plikt til å gi opplysninger kan imidlertid følge av sektorlovgivningen.

At parten «så langt som mulig» skal bidra med relevante opplysninger, innebærer at det må tas hensyn til hvilke forutsetninger den enkelte parten har til å bidra til sakens opplysning. Det må tas hensyn til forhold som partens alder, livssituasjon, helsetilstand mv. Dersom det er holdepunkter for at parten etter tilpasset veiledning ikke forstår hvilke opplysninger som er nødvendige, eller ikke har forutsetninger for å bidra med disse, må forvaltningsorganet selv søke å utrede forholdene. Dreier det seg om en profesjonell part, må forvaltningsorganet normalt kunne forvente mer enn dersom parten er en privatperson. Når det gjelder barn, vil disse etter lovforslaget § 54 ha en rett til å gi uttrykk for sitt syn, men det er ikke aktuelt å pålegge barnet direkte å bidra til sakens utredning, med mindre det dreier seg om et område der barnet er gitt kompetanse til å selv utøve partsrettigheter. En verge som representerer et barn, jf. lovforslaget § 54 første ledd, kan likevel ventes å bidra med opplysninger om barnet, herunder opplysninger vergen får fra barnet når dette anses forsvarlig ut fra barnets alder og modenhet.

Ordlyden i andre ledd innebærer videre at det ikke kan stilles krav om at en part bidrar med opplysninger som parten ikke har tilgjengelig og som det vil være uforholdsmessig krevende for parten å skaffe.

Hvilke konsekvenser det har for avgjørelsen at parten ikke bidrar med bestemte opplysninger, må vurderes konkret. Dersom parten har forutsetninger for å forstå hvilke opplysninger som er relevante, og det dreier seg om opplysninger som er tilgjengelige for parten, kan forvaltningsorganet som utgangspunkt bygge på de opplysningene parten har gitt, forutsatt at organet mener å ha et forsvarlig grunnlag for å fatte vedtak. Mener forvaltningsorganet at de opplysningene parten har bidratt med ikke gir et tilstrekkelig grunnlag til å avgjøre saken, må saken i utgangspunktet utredes videre. Om forvaltningsorganet selv må stå for denne utredningen, eller om det kan formidle til parten at denne må bidra med opplysningen, kan bero på det regelverket saken skal avgjøres etter. For eksempel kan det følge av eller være forutsatt i regelverket at parten må bidra med bestemte opplysninger for at en søknad skal tas til behandling eller innvilges. Der det ikke kan sluttes noe fra det aktuelle regelverket, må det blant annet ses hen til hva slags opplysninger det er tale om, om de er tilgjengelige for forvaltningsorganet fra andre kilder, og sakens karakter og betydning for parten, se nærmere omtale i punkt 16.4.2.

Parten kan ofte være avhengig av veiledning fra forvaltningsorganet for å forstå hvilke opplysninger vedkommende må bidra med for at saken skal kunne avgjøres. I andre ledd andre punktum er det presisert at forvaltningsorganet skal informere parten om medvirkningsplikten og veilede parten om denne plikten ved behov.

Til § 45 Befaring

Paragrafen gir saksbehandlingsregler for befaringer. Paragrafen er ny og følger i hovedsak opp § 20 i Forvaltningslovutvalgets forslag i NOU 2019: 5, men med en noe annen utforming. I motsetning til utvalget har departementet foreslått at bestemmelsen plasseres i kapittel 7 om behandlingen av saker om enkeltvedtak, i stedet for i kapittel 2 om alminnelige bestemmelser. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 19.3.2.

Hvorvidt det er adgang til å foreta en befaring, beror på om befaringen krever hjemmel i lov, og på hvor langt et eventuelt hjemmelsgrunnlag rekker. Paragrafen gir ikke forvaltningsorganer hjemmel til å foreta befaringer, men forutsetter at slik hjemmel foreligger (i de tilfeller der hjemmel er påkrevd).

Paragrafen er plassert i kapittel 7 og gjelder dermed bare for befaringer som gjøres i saker om enkeltvedtak. Se nærmere om hva slags saker dette er i punkt 14 og lovforslaget § 7.

Paragrafens første punktum oppstiller hovedregelen om at et forvaltningsorgan som skal holde befaring, har plikt til å varsle parten om tid og sted for befaringen. I tillegg presiseres det at parten skal gis anledning til å være til stede, noe som er hovedformålet med varslingen.

Med «befaring» siktes det til en observasjon av et sted eller område som har interesse i en forvaltningssak, herunder eventuelle bygninger, gjenstander eller annet som befinner seg der og har interesse i saken. Formålet med en befaring er å innhente opplysninger til bruk i forvaltningssaken.

Befaringer avgrenses oppad mot slike undersøkelser som det er gitt egne saksbehandlingsregler for i lovforslaget § 20. En undersøkelse som faller inn under lovforslaget § 20, blir gjerne foretatt som ledd i forvaltningens kontroll- og tilsynsvirksomhet og er ofte mer ladet enn en befaring. En undersøkelse har ofte en mer inngripende karakter enn en befaring, og den krever som hovedregel særskilt lovhjemmel. En befaring kan derimot i mange tilfeller gjøres i medhold av den alminnelige handlefriheten. Dette er likevel bare noen utgangspunkter. Grensen mellom en befaring og en undersøkelse kan være vanskelig å trekke i praksis. I grensetilfeller må det legges vekt på partens behov for de rettssikkerhetsgarantiene som er inntatt i bestemmelsen om undersøkelser. Hva som skal anses som en befaring, vil også kunne variere fra saksområde til saksområde, og den endelige grensen må trekkes opp gjennom praksis på det aktuelle forvaltningsområdet. Se nærmere om undersøkelser i punkt 19.3.4 og lovforslaget § 20.

Nedad avgrenses befaringer mot mer tilfeldige iakttakelser, besiktigelser og orienteringer, som det ikke er foreslått særskilte saksbehandlingsregler for.

Varselet skal som minimum angi tid og sted for befaringen. Se for øvrig andre punktum om krav til hjemmelshenvisning.

Varselet skal gis skriftlig så langt dette følger av det generelle skriftlighetskravet i lovforslaget § 9. Eventuelle unntak fra skriftlighetskravet må vurderes etter § 9 andre ledd andre punktum, som blant annet åpner for at det kan varsles muntlig dersom saken haster, se nærmere om dette i punkt 9.1.

Parten skal etter bestemmelsen gis «anledning» til å være til stede under befaringen, men bestemmelsen innebærer ingen plikt til å delta. Hvorvidt parten har plikt til å være til stede, beror på hjemmelsgrunnlaget, ettersom en eventuell plikt må fremgå av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Hvorvidt parten må være til stede for at forvaltningsorganet skal ha adgang til å foreta befaringen, må også vurderes konkret ut fra hjemmelsgrunnlaget.

Dersom befaringen krever hjemmel i lov, stiller andre punktum krav om at forhåndsvarselet skal vise til de reglene befaringen bygger på. Det er tilstrekkelig at varselet henviser til hjemmelsgrunnlaget. Det er ikke krav om å gjengi reglene eller gi noen nærmere redegjørelse for hvordan reglene er forstått.

Hvis befaringen gjelder et sted som allmennheten har tilgang til, kan forvaltningsorganet normalt foreta en befaring uten lovhjemmel. For eksempel vil det som regel være adgang til å gjennomføre en befaring i utmark i kraft av allemannsretten. Dersom befaringen gjelder et sted eller lokaler som nyter vern etter Grunnloven § 102 eller EMK artikkel 8, er det derimot påkrevd med hjemmel i lov. Krav til hjemmel kan også følge av andre regler, blant annet EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1.

Det følger av tredje punktum at forvaltningsorganet kan unnlate å varsle om tid og sted for befaringen hvis vilkårene i lovforslaget § 42 tredje ledd er oppfylt. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen.

Til § 46 Partens rett til innsyn i sakens dokumenter

Paragrafen angir hovedregelen om parters rett til innsyn i sakens dokumenter, og gir hjemmel til å gi forskrift om partsinnsyn. Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov §§ 18 og 19 tredje ledd, med enkelte endringer. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 17.3.4.

Første ledd første punktum viderefører gjeldende § 18 første ledd og gir en part rett til innsyn i alle sakens dokumenter, såfremt ikke annet følger av bestemmelser gitt i eller i medhold av lov. Bestemmelsen skal sikre at parten har mulighet til å ivareta sine interesser og sette parten i stand til å bidra til sakens opplysning. Reglene om partsinnsyn gjelder bare dokumenter i saker om enkeltvedtak. Retten til partsinnsyn kommer i tillegg til den retten enhver har til innsyn i offentlige dokumenter etter annen lovgivning som offentleglova og miljøinformasjonsloven.

Retten til partsinnsyn omfatter i utgangspunktet alle dokumenter i saken, både dokumenter opprettet av organet selv, dokumenter fra eventuelle andre parter og offentlige myndigheter og dokumenter parten selv har sendt inn. Hvilke dokumenter som inngår i saken, må vurderes konkret. Det avgjørende er at dokumentet har en tilknytning til saken, eksempelvis ved at det er innhentet som en del av saksbehandlingen, eller inngår i grunnlaget for forvaltningens vurdering i saken. Med dokument menes en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesning, lytting, fremføring, overføring eller lignende, jf. offentleglova § 4 første ledd.

Retten til partsinnsyn inntrer så snart det foreligger dokumenter i en avgjørelsesprosess som har kommet så langt at det er naturlig å anse det som en sak, og det samtidig er en aktuell mulighet for at saken munner ut i et enkeltvedtak som retter seg mot eller direkte gjelder personen som ønsker innsyn, jf. partsdefinisjonen i lovforslaget § 7 tredje ledd. Forvaltningsorganet har også noe rom til selv å avgjøre på hvilket tidspunkt innsyn skal gis, jf. lovforslaget § 52 første ledd tredje punktum og andre ledd. Retten til partsinnsyn gjelder både gjennom hele saksforløpet og etter at det er fattet vedtak i saken, jf. lovforslaget § 46 første ledd andre punktum.

Utgangspunktet er at parten selv må kreve innsyn i dokumentene, men bestemmelsen suppleres av lovforslaget § 43, som pålegger forvaltningen å fremlegge enkelte opplysninger for parten. Loven stiller ingen formkrav til innsynskrav, som kan fremsettes både skriftlig og muntlig. Så lenge det er klart hvilken sak det er tale om, trenger parten heller ikke nærmere å spesifisere hvilke dokumenter det ønskes innsyn i. Innsynskravet skal rettes til det organet som skal avgjøre saken, eller som er ansvarlig for saksforberedelsen. Når et vedtak er påklaget, kan partsinnsyn kreves hos både førsteinstansen og klageinstansen. Dersom kravet rettes mot feil organ, har mottakerorganet en plikt til å veilede parten om hvor kravet kan rettes, jf. lovforslaget §§ 14 og 16.

Andre ledd gjelder forvaltningens plikt til å vurdere merinnsyn, og er en videreføring av gjeldende § 18 andre ledd. Unntakene fra partsinnsyn i lovforslaget §§ 47 til 51 er generelt utformet, og det kan derfor oppstå situasjoner hvor det er hjemmel til å unnta opplysninger uten at det i det konkrete tilfellet er et reelt og saklig behov for det. Organet plikter derfor å vurdere i hvert enkelt tilfelle om parten skal gis innsyn selv om det er hjemmel for å gjøre unntak. Bestemmelsen innebærer ikke en rettslig plikt for forvaltningen til å gi innsyn, men en oppfordring til å gi helt eller delvis innsyn dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak. Bestemmelsen svarer til offentleglova § 11, men med den forskjell at behovet for unntak må veies mot hensynet til parten, og ikke mot hensynet til offentlig innsyn.

Forskriftshjemmelen i tredje ledd viderefører gjeldende § 19 tredje ledd. Første punktum gir Kongen hjemmel til å gi forskrifter som utfyller eller presiserer hvordan reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven skal anvendes på bestemte saksområder. Hjemmelen vil eksempelvis kunne brukes til å gi forskrift om at det ikke skal kunne gjøres unntak fra partsinnsyn etter § 47 for bestemte dokumenter hos angitte organer, og om nærmere regler om saksbehandlingen av krav om partsinnsyn på særskilte områder. Det gis i andre punktum også hjemmel til å gi forskrift som gjør unntak fra reglene om partsinnsyn hvis tungtveiende grunner taler for det. Hjemmelen i andre punktum vil for eksempel kunne brukes til å gi forskrift om at retten til partsinnsyn ikke skal omfatte bestemte dokumenter på bestemte saksområder, eller at det skal gjelde egne regler for partsinnsyn i bestemte saker, slik det er fastsatt for ansettelsessaker etter gjeldende forvaltningslovforskrift kapittel 5.

Til § 47 Unntak fra partsinnsyn for dokumenter utarbeidet for intern saksforberedelse

Paragrafen fastsetter når det kan gjøres unntak fra partsinnsyn for forvaltningens organinterne dokumenter. Paragrafen viderefører § 18 a og deler av § 18 c i gjeldende lov. Den er nærmere omtalt i punkt 17.3.4.2.

Etter første punktum kan et forvaltningsorgan gjøre unntak fra partsinnsyn for dokumenter organet har utarbeidet for sin interne saksforberedelse, såkalte organinterne dokumenter. Bestemmelsen svarer til unntaket i offentleglova § 14 første ledd. I utgangspunktet vil ikke unntaket kunne brukes dersom dokumentet blir sendt ut av organet, men dette gjelder ikke i alle situasjoner. Blant annet vil ikke oversendelse til et klageorgan i forbindelse med en klagesak eller til Sivilombudet, et granskingsutvalg eller lignende, et tilsynsorgan som kan kreve å se dokumentet, eller andre typer kontroll- og tilsynsorganer medføre at unntaket ikke kan brukes.

Andre punktum bokstav a viderefører gjeldende § 18 c med enkelte språklige forenklinger. Bestemmelsen gir parten rett til innsyn i faktiske opplysninger og sammendrag eller annen bearbeidelse av faktiske opplysninger som inngår i et dokument som kan unntas etter første ledd. Retten er begrenset til faktiske opplysninger som er av betydning for saken, og som parten ikke har tilgang til i et annet dokument. Det kan likevel være adgang til unntak fra partsinnsyn for slike faktiske opplysninger etter unntakene i lovforslaget § 50. Hensikten med bestemmelsen i bokstav a er å sikre at avgjørelsen i saken ikke treffes på et faktisk grunnlag parten ikke har fått mulighet til å gjøre seg kjent med og korrigere. Med «faktiske opplysninger» siktes det til faktiske opplysninger om sakens gjenstand. Begrepet kan ut fra omstendighetene også omfatte mer skjønnsmessige bedømmelser og karakteristikker som gjelder de faktiske forholdene, som bevisvurderinger fra sakkyndige o.l. Faktiske opplysninger om saksbehandlingen, som for eksempel navn på saksbehandler, dato og tidspunkt for interne møter og lignende, omfattes i utgangspunktet ikke av bestemmelsen.

Andre punktum bokstav b og c viderefører gjeldende § 18 a første ledd andre punktum og svarer til offentleglova § 14 andre ledd bokstav c og d. Etter disse bestemmelsene omfatter unntaket fra innsyn for organinterne dokumenter ikke foredrag til saker som har blitt behandlet av Kongen i statsråd, eller presedenskort som ikke gjengir organinterne vurderinger. Bestemmelsene i offentleglova § 14 andre ledd bokstav a og b er ikke ansett som relevante ved partsinnsyn.

Til § 48 Unntak fra partsinnsyn for dokumenter innhentet utenfra til bruk for intern saksforberedelse

Paragrafen fastsetter når det kan gjøres unntak fra partsinnsyn for dokumenter som et forvaltningsorgan har innhentet utenfra til bruk i intern saksforberedelse. Paragrafen viderefører § 18 b og deler av § 18 c i gjeldende forvaltningslov. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 17.3.4.2.

Bestemmelsene i første til tredje ledd tilsvarer og skal forstås på samme måte som offentleglova § 15 første til tredje ledd.

Etter første ledd første punktum kan et forvaltningsorgan gjøre unntak fra partsinnsyn for dokumenter organet har innhentet fra et underordnet organ til bruk for sin interne saksforberedelse, når unntak er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.

Det kreves ikke at mottakerorganet har uttrykkelig innhentet hvert enkelt dokument, for eksempel kan en bestilling fra det overordnede organet resultere i en rekke dokumenter, eller en oversending av dokumenter kan bygge på en stående instruks eller på enighet mellom organene. Unntaket omfatter imidlertid ikke tilfeller der initiativet til oversendelsen kommer utelukkende fra avsenderorganet.

Det kreves ikke at et oversendt dokument skal være utarbeidet fra grunnen hos det underordnede organet, men innhentingen må være til bruk i mottakerorganets interne saksforberedelse. Dokumenter som opprinnelig har blitt utarbeidet av noen som ikke er underordnet, for eksempel et selskap, og som oversendes uendret til det overordnede organet, omfattes for eksempel ikke.

Vilkåret at unntak skal være «nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser» innebærer at innsyn for parten må kunne medføre skadevirkninger av ikke helt ubetydelig art for at det skal kunne gjøres unntak. De mulige skadevirkningene kan gjelde den aktuelle saken eller samarbeidet mellom organene på lengre sikt. Dersom innsyn kan medføre at det underordnede organet blir mer tilbakeholdent med å komme med tydelige og frimodige råd og innspill i senere saker, kan skadevilkåret være oppfylt selv om det ikke oppstår skadevirkninger i den aktuelle saken. Dette gjelder særlig når organene har et fast og tett samarbeid. Dersom dokumentet ikke inneholder slike råd eller innspill, men for eksempel ren faktainformasjon, vil unntak på dette grunnlaget være mindre aktuelt.

Det følger av andre punktum at unntaket i første punktum gjelder tilsvarende for dokumenter som et departement innhenter fra et annet departement til bruk for sin interne saksforberedelse. Statsministerens kontor regnes i denne sammenhengen som et departement. Unntaksvilkårene er ellers de samme som etter første punktum, men siden departementene har et særlig tett samarbeid i mange saker, vil det være særlig aktuelt for dem at skadevilkåret «nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser» er oppfylt av hensyn til samarbeidet i senere saker.

Etter andre ledd kan det gjøres unntak fra partsinnsyn for de delene av et dokument som inneholder råd om eller vurderinger av hvordan et forvaltningsorgan bør opptre i en sak, og som organet har innhentet til bruk for sin interne saksforberedelse, når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken. Unntaket her er begrenset til de delene av et dokument som inneholder råd om eller vurderinger av hvordan mottakerorganet bør opptre i en sak. Faktabeskrivelser og lignende faller i utgangspunktet utenfor, men det må vurderes konkret om slike opplysninger er så sammenvevd med råd eller vurderinger at de likevel omfattes. Avsenderen kan her i prinsippet være hvem som helst, utenom de som omfattes av første ledd. Det kan for eksempel være snakk om innspill fra et overordnet forvaltningsorgan eller andre organer som ikke omfattes av første ledd, fra advokater, konsulenter og lignende. Innhentingsvilkåret etter andre ledd er mer absolutt enn etter første ledd, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 135 og 136 og Rettleiar til offentleglova punkt 7.3.4.4. Det kreves her at det foreligger en bestilling av eller oppfordring om å sende de aktuelle dokumentene.

Unntak etter andre ledd må være «påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken». Dette innebærer at det må være en noenlunde reell fare for at innsyn kan medføre skadevirkninger av et visst omfang for de aktuelle interessene, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 135. Imidlertid kan skadevirkningene knyttes til det offentliges interesser generelt, ikke bare for det aktuelle forvaltningsorganet.

Etter tredje ledd bokstav a gjelder unntakene i første og andre ledd tilsvarende for dokumenter om innhenting av dokumenter som nevnt i første og andre ledd. Dette innebærer at disse unntakene også gjelder for bestillinger, forespørsler og lignende som gjelder slike dokumenter. Unntaksvilkårene er ellers de samme som for de innhentede dokumentene. Også vedlegg til bestillinger og forespørsler kan omfattes av unntaket, men det er da en forutsetning at det kunne vært gjort unntak for vedlegget uavhengig av oversendelsen, jf. Rettleiar til offentleglova punkt 7.3.5.

Etter bokstav b gjelder unntakene i første og andre ledd også for innkallinger til og referater fra møter mellom overordnede og underordnede organer, mellom departementer og mellom et organ og noen som gir råd eller vurderinger som nevnt i andre ledd. Innkallingene og referatene skal da vurderes på linje med innhentinger og innhentede dokumenter som omtalt over.

Det er et generelt felles vilkår for unntakene i første til tredje ledd at dokumentene i utgangspunktet skal være interne mellom mottakerorganet og avsenderen, noe som innebærer at de ikke kan sendes til utenforstående, jf. Rettleiar til offentleglova punkt 7.3.2.6 og merknadene ovenfor til lovforslaget § 47 første ledd.

Fjerde ledd viderefører deler av gjeldende § 18 c og fastslår at unntakene i første til tredje ledd ikke gjelder for opplysninger som nevnt i § 47 andre punktum bokstav a. Bestemmelsen innebærer at parten har rett til innsyn i faktiske opplysninger og sammendrag eller annen bearbeidelse av faktiske opplysninger som har betydning for avgjørelsen, og som parten ikke har tilgang til i andre dokumenter, se merknaden til § 47 første ledd bokstav a.

Til § 49 Særregler om partsinnsyn i dokumenter hos kommuner og fylkeskommuner

Paragrafen angir enkelte særregler om partsinnsyn for kommuner og fylkeskommuner, og viderefører § 18 d i gjeldende forvaltningslov, men med noen lovtekniske endringer. Paragrafen tilsvarer i all hovedsak offentleglova § 16 og skal forstås på samme måte. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 17.3.4.2.

Etter første ledd første punktum gjelder unntakene fra partsinnsyn i §§ 47 og 48 ikke for saksfremlegg med vedlegg til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner, sakslister til møter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner, dokumenter fra eller til kommunale og fylkeskommunale kontrollutvalg, revisjonsorganer og klagenemnder eller dokumenter i saker der en kommunal eller fylkeskommunal enhet opptrer som ekstern part overfor en annen slik enhet. Etter andre punktum gjelder unntaket i § 47 likevel for dokumenter som utveksles mellom kommunale og fylkeskommunale kontrollutvalg og utvalgssekretariatet.

Andre ledd gjelder bare begrensninger i muligheten til å bruke unntaket for organinterne dokumenter i § 47. Unntakene i § 48 første ledd første punktum, andre ledd og tredje ledd kan brukes i de tilfellene som omfattes av § 49 andre ledd. De aktuelle delene av kommunen eller fylkeskommunen regnes her som egne organer, og det kan da gjøres unntak på vanlig måte for dokumenter innhentet utenfra til intern bruk, innhentinger av slike dokumenter og møteinnkallinger og -referater dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Etter bokstav a gjelder unntaket i § 47 ikke for dokumenter fra eller til et kommunalt eller fylkeskommunalt særlovsorgan. Bestemmelsen har samme bakgrunn som begrensningene i første ledd. Tidligere var det langt flere kommunale særlovsorganer enn i dag, og bestemmelsen vil i praksis derfor ha begrenset betydning.

Etter bokstav b gjelder unntaket i § 47 ikke for dokumenter fra eller til et kommunalt eller fylkeskommunalt foretak etter kommuneloven kapittel 9. Det følger av kommuneloven § 9-1 andre ledd at kommunale og fylkeskommunale foretak ikke er egne rettssubjekter, men deler av kommunen eller fylkeskommunen. Etter innsynsreglene skal de likevel regnes som egne organer. Unntaket for organinterne dokumenter gjelder derfor ikke for dokumenter fra eller til slike foretak.

Etter bokstav c gjelder unntaket i § 47 heller ikke for dokumenter fra eller til en kommunal eller fylkeskommunal enhet på områder der enhetene har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Dette innebærer at kommuner som har delegert avgjørelsesmyndighet til sine enheter, innsynsrettslig skal regnes som flere organer på de områdene delegeringen gjelder. Dette kan for eksempel gjelde politisk styrte kommunedeler (bydeler) med tildelt myndighet eller faglige enheter som har fått tildelt myndighet.

Det følger av tredje ledd bokstav a at unntaket i § 47 likevel gjelder for dokumenter i saker der kommunedirektøren eller kommunerådet gjennomfører kontrolltiltak overfor en enhet med selvstendig avgjørelsesmyndighet.

Etter tredje ledd bokstav b gjelder unntaket i § 47 også for utkast til vedtak og innstillinger som blir lagt frem for kommunedirektøren eller kommunerådet før det blir fattet vedtak, eller før en innstilling blir lagt frem for et folkevalgt organ.

Etter tredje ledd bokstav c gjelder unntaket i § 47 også for merknader til utkast som nevnt i bokstav b.

Ordene «kommunedirektøren» og «kommunerådet» i tredje ledd omfatter også fylkeskommunedirektøren og fylkesrådet dersom saken gjelder en fylkeskommune.

Bakgrunnen for at kommunene skal regnes som ett organ etter tredje ledd, er at saksbehandlingen i disse tilfellene har et langt mer internt preg for kommunen som helhet, enn det som gjelder i saker som danner grunnlaget for selvstendige avgjørelser fra en kommunal enhet.

Til § 50 Unntak fra partsinnsyn for enkelte opplysninger

Paragrafen angir unntak fra retten til partsinnsyn for enkelte nærmere angitte opplysninger, og viderefører hovedtrekkene i § 19 i gjeldende forvaltningslov, med enkelte justeringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 17.3.4.2.

Første ledd bokstav a fastsetter at det kan gjøres unntak fra partsinnsyn for opplysninger som er taushetsbelagt etter lovforslaget § 31 om «noens personlige forhold», men ikke dersom det har vesentlig betydning for parten å gjøre seg kjent med opplysningene. Etter gjeldende forvaltningslov § 19 andre ledd bokstav a og b kan det på samme vilkår gjøres unntak fra partsinnsyn for henholdsvis «en annen persons helseforhold» og opplysninger om «andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Den nye bestemmelsen er ment som en klargjøring, men kan innebære en viss utvidelse sammenlignet med gjeldende rett for opplysninger som ikke gjelder helseopplysninger, og som ligger i randsonen av hva som utgjør «noens personlige forhold». Dette er opplysninger som det har vært noe uklart om omfattes av § 19 andre ledd bokstav b i dag. I vurderingen av om opplysningene er av «vesentlig betydning for parten» vil det først og fremst være relevant å se hen til partens konkrete behov for opplysningene. Eksempelvis vil partens behov for opplysningene ofte være mindre når saken er endelig avsluttet. Samtidig må partens behov også veies opp mot opplysningenes sensitive karakter og hensynet til den opplysningene gjelder. Det understrekes at forvaltningsorganet etter en merinnsynsvurdering kan gi innsyn i slike opplysninger selv om de ikke har «vesentlig betydning for parten», jf. lovforslaget § 46 andre ledd. Ved innsyn i taushetsbelagte opplysninger vil parten og dens representanter ha taushetsplikt etter lovforslaget § 36, og forvaltningsorganet plikter å informere parten om dette.

Bokstav b gjør unntak for opplysninger som utgjør forretningshemmeligheter etter lovforslaget § 32, og svarer til gjeldende § 19 første ledd bokstav b. Det understrekes at forvaltningsorganet etter en merinnsynsvurdering kan gi innsyn i slike opplysninger, jf. lovforslaget § 46 andre ledd. Ved innsyn i taushetsbelagte opplysninger, vil parten og dens representanter ha taushetsplikt etter lovforslaget § 36, og forvaltningsorganet plikter å informere parten om dette.

Bokstav c gjør unntak for forskningsideer eller forskningsprosjekter i saker som gjelder økonomisk støtte eller rådgivning fra det offentlige i forbindelse med forskningsprosjekter. Regelen viderefører gjeldende § 19 bokstav c og tilsvarer offentleglova § 26 fjerde ledd.

Bokstav d viderefører i hovedsak gjeldende § 19 første ledd bokstav d og gjelder opplysninger som det vil være utilrådelig å gi innsyn i av hensyn til partens helse eller forholdet til personer som står parten nær. En forskjell fra gjeldende lov er imidlertid at bestemmelsen ikke skal kunne brukes til å nekte parten innsyn i egne helseopplysninger, jf. andre ledd andre punktum. Det kan eksempelvis være aktuelt å vurdere unntak etter bokstav d i saker om barnevern, eller saker der det foreligger innspill om en person er egnet for en bestemt stilling, et verv eller lignende. For eksempel kan en ektefelle eller slektninger ha gitt uttalelser om en part som kan oppfattes nedsettende. Det samme gjelder for omtaler av alkohol- eller annen rusmisbruk. Hva det er «utilrådelig» å la parten få vite, må avgjøres konkret. Adgangen bør brukes med varsomhet og opplysningene skal på anmodning likevel gjøres kjent for en representant for parten hvis ikke særlige grunner taler mot det, jf. andre ledd første punktum.

Bokstav e er ny som et selvstendig unntak, men lovfester en kildevernpraksis som har utviklet seg med grunnlag i gjeldende forvaltningslov § 19 andre ledd bokstav b. Unntaket er ikke ment som en realitetsendring, men som en klargjøring ved at unntaksadgangen kan leses direkte ut av loven. Det kreves tungtveiende grunner for å nekte parten innsyn i kildeopplysninger, for eksempel at kilden står i fare for å bli utsatt for alvorlige represalier, at innsyn i opplysningene vil betydelig vanskeliggjøre forvaltningens undersøkelser av lignende saker i fremtiden, eller hvis det er grunn til å tro at opplysningene vil bli spredt videre i strid med lovforslaget § 36. I vurderingen av om det foreligger tungtveiende grunner vil det også måtte ses hen til partens behov for de aktuelle opplysningene for å kunne ivareta sine interesser. Det kan ikke gjøres unntak for opplysninger om kilder som parten uansett vil ha rett til innsyn i etter offentleglova. Etter offentleglova vil det i stor grad kunne gjøres unntak for slike opplysninger i medhold av § 24 andre ledd om tips, meldinger og lignende dokumenter om lovbrudd.

Bokstav f er ny. Den svarer til unntakene i offentleglova § 24 tredje ledd første punktum og andre punktum første alternativ, og skal forstås på samme måte, se særmerknaden til offentleglova § 24 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005). Bestemmelsen angir at opplysninger som vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner for fare, er unntatt fra partsinnsyn når det anses «påkrevd» å gjøre unntak. Dette kan eksempelvis være opplysninger som vil kunne gjøre noen oppmerksom på muligheten for å utføre en straffbar handling, eller sette noen i stand til å utføre en straffbar handling, opplysninger om sikkerhetsrutiner eller alarmsystemer i en virksomhet, sårbarheter i datasystemer eller opplysninger som kan legge til rette for identitetstyveri. Opplysninger som legger til rette for å kunne gi uriktige opplysninger til myndighetene kan også være omfattet i den grad dette utgjør en straffbar handling. Som etter offentleglova er det ikke et vilkår at den som får innsyn, her parten, kan mistenkes for å ville utnytte opplysningene til å gjennomføre straffbare handlinger eller utsette noen for fare. Det avgjørende er om opplysningene etter sin art vil kunne utnyttes på denne måten, og at det er en realistisk fare for at noen vil kunne gjøre det. Dersom opplysninger etter sin art kan utnyttes til straffbare handlinger, men det fremstår åpenbart at parten ikke kommer til å spre opplysningene videre, må det vurderes konkret om det likevel kan sies å være «påkrevd» med unntak.

Unntaket vil ikke bare være aktuelt der de aktuelle opplysningene i seg selv vil kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner for fare. I mange tilfeller vil dette kunne skje gjennom kobling av de aktuelle opplysningene og andre offentlig tilgjengelige opplysninger. Det må derfor også vurderes om opplysningene gjennom kobling med andre tilgjengelige opplysninger vil kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger eller utsette enkeltpersoner for fare.

Alternativene «lette gjennomføringen av straffbare handlinger» og «utsette enkeltpersoner for fare» vil i stor grad gå over i hverandre, siden handlinger som utsetter en person for fare, nokså gjennomgående vil være straffbare.

Unntaket vil kunne brukes uavhengig av om de som kan tenkes å gjennomføre en straffbar handling, faktisk kan straffes. Det kan for eksempel tenkes at en person forfølges eller plages av mindreårige eller noen som er strafferettslig utilregnelig.

Det er ikke et vilkår for unntak at opplysningen ikke har «vesentlig betydning» for parten, slik som i gjeldende § 19 andre ledd bokstav b. Det vises imidlertid til plikten til å vurdere merinnsyn i lovforslaget § 46 andre ledd. Innsyn bør gis dersom partens behov for innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. I saker hvor det er tale om å unnta opplysninger som direkte danner grunnlaget i saken, skal hensynet til parten veie tungt.

Alternativet i offentleglova § 24 tredje ledd andre punktum for tilfeller hvor innsyn i opplysningene kan lette gjennomføringen av handlinger som kan skade deler av miljøet som er særlig utsatt, eller truet av utrydding, er ikke omfattet av bokstav f, men unntaket kan brukes for slike tilfeller dersom handlingene er straffbare.

Bokstav g gjør unntak for opplysninger som er av betydning for Norges utenrikspolitiske interesser eller nasjonale forsvars- og sikkerhetspolitiske interesser, dersom opplysningene kan unntas innsyn etter offentleglova §§ 20 og 21. Bestemmelsen viderefører unntaket i gjeldende forvaltningslov § 19 første ledd bokstav a.

Til § 51 Unntak fra partsinnsyn for resten av et dokument

Paragrafen er ny og fastsetter at det i visse tilfeller kan gjøres unntak fra innsyn i et helt dokument, til tross for at kun deler av dokumentet i utgangspunktet er unntatt fra innsyn. I slike tilfeller kan hele dokumentet kun unntas dersom de resterende delene vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet i dokumentet, eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumentet. Unntakene tilsvarer offentleglova § 12 bokstav a og c og skal forstås i lys av disse bestemmelsene. Det første alternativet er aktuelt der de resterende delene av dokumentet ut fra en objektiv vurdering vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet i dokumentet, for eksempel ved at de resterende delene gir inntrykk av at organet har et annet standpunkt enn det dokumentet egentlig gir uttrykk for. Det er ikke tilstrekkelig at parten eller andre kan oppleve eller tolke innholdet som misvisende, eller at de resterende delene gir et misvisende inntrykk av mindre deler av dokumentet. Det andre alternativet vil typisk være anvendelig dersom de resterende delene av dokumentet bare består av formalia og lignende uvesentlig informasjon, eller på andre måter gir lite eller ingen selvstendig mening. Unntaket kan ikke benyttes til å unnta faktiske opplysninger av betydning for avgjørelsen når det gjøres unntak for et dokument etter lovforslaget §§ 47 eller 48, jf. retten til innsyn i slike opplysninger etter § 47 andre punktum bokstav a og § 48 fjerde ledd.

Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 17.3.4.2.

Til § 52 Hvordan organet skal gi partsinnsyn

Paragrafen angir regler for hvordan forvaltningsorganet skal gi parten innsyn i dokumenter. Paragrafen viderefører § 20 i gjeldende forvaltningslov med enkelte endringer. Paragrafen svarer i hovedsak også til offentleglova § 30. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 17.3.4.3.

Første ledd første punktum fastsetter at parten kan kreve papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet. Det kan sendes elektronisk kopi dersom man har partens e-postadresse eller annen adresse for mottak av elektronisk kopi, og det ikke er bedt spesifikt om papirkopi. Ved delvis innsyn har parten krav på å få oversendt kopi med de unntatte opplysningene sladdet. Bestemmelsen gir likevel bare rett til kopi i den grad det er praktisk mulig å gjennomføre. Er det praktisk mulig med kopi, gjelder retten uten begrensninger med hensyn til omfang og antallet dokumenter. Dersom vilkårene for kopi er oppfylt, kan en kreve både papirkopi og elektronisk kopi av det samme dokumentet. Retten til elektronisk kopi gjelder kun for dokumenter som allerede eksisterer elektronisk, mens retten til papirkopi også gjelder for dokumenter som bare eksisterer elektronisk. Etter andre punktum skal kopi gis vederlagsfritt, men Kongen kan gjøre unntak fra dette i forskrift dersom særlige forhold ved dokumentene eller organet tilsier det, jf. fjerde punktum. Det vil mest typisk kunne være aktuelt å fastsette slik forskrift for faktiske kostnader til kopiering som medfører høye kostnader, eller for organer som det er fastsatt at skal være selvfinansierende eller drives på forretningsmessig grunnlag. Dagens forskriftshjemmel for slik betaling i § 20 fjerde ledd andre punktum er ikke benyttet.

Tredje punktum fastsetter at forvaltningen ellers selv bestemmer hvordan dokumentet gjøres tilgjengelig for partene ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling. Dette kan være aktuelt dersom dokumentet er i et format som ikke lar seg kopiere, for eksempel en fysisk modell, eller parten ønsker innsyn på annen måte enn kopi. Det kan eksempelvis løses ved at parten får se originaldokumentet.

Andre ledd gir rammene for når forvaltningsorganet kan utsette innsyn. Partsinnsyn kan utsettes så lenge forvaltningens undersøkelser pågår, dersom partsinnsyn kan motvirke muligheten for å få saken avklart. Undersøkelsene behøver ikke formelt være påbegynt for at innsyn skal kunne utsettes etter bestemmelsen. Det avgjørende er at undersøkelsen ikke er avsluttet, eller det er avgjort at det ikke vil påbegynnes slike undersøkelser. Adgangen til å utsette innsyn gjelder bare de opplysningene som omfattes av vilkåret om at partsinnsyn kan motvirke muligheten til å få saken avklart. Øvrige opplysninger i dokumentene i saken vil parten fortsatt kunne ha rett til innsyn i.

Tredje ledd første punktum fastslår at forvaltningsorganet når det gir partsinnsyn skal sette en frist for parten til å uttale seg om opplysningene dersom det ikke er satt noen frist etter § 43 første ledd fjerde punktum, eller den fastsatte fristen ikke anses tilstrekkelig. Bestemmelsen bygger på en forutsetning om at parten ofte vil ha en særlig interesse i å gi uttalelse etter at det er gitt innsyn i dokumenter parten ikke tidligere har hatt tilgang til. Hensikten med å fastsette en frist for uttalelse er både å gjøre parten klar over adgangen til å uttale seg, gi parten tilstrekkelig tid til å uttale seg og å unngå trenering av saken. Etter andre punktum kan det unnlates å sette en frist dersom vesentlige offentlige eller private interesser taler mot utsettelse. Dette kan eksempelvis være dersom lovbestemte frister for forvaltningen ikke kan overholdes ved utsettelse, eller den faktiske situasjonen er slik at rask saksbehandling er helt nødvendig for forvaltningen eller for en av sakens parter.

Til § 53 Avslag, begrunnelse og klage på avgjørelse om partsinnsyn

Paragrafen gir regler om behandlingen av krav om partsinnsyn og viderefører gjeldende forvaltningslov § 21. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 17.3.4.3.

Første ledd første punktum slår fast at et avslag på krav om partsinnsyn skal være skriftlig. Bestemmelsen er strengt tatt overflødig ved siden av det generelle skriftlighetskravet i lovforslaget § 9, men er beholdt for å unngå å skape usikkerhet om forholdet til den tilsvarende bestemmelsen i offentleglova § 31. Kravet til skriftlighet gjelder uavhengig av hvordan kravet er fremsatt. Videre skal det i avslaget vises til hvilken bestemmelse i loven, eventuelt i forskrift, som ligger til grunn for avslaget. Det skal henvises til riktig paragraf, ledd og eventuelle punktum, bokstaver og lignende i paragrafen. Forvaltningsorganet plikter ikke å gi noen begrunnelse utover en slik hjemmelshenvisning. Videre skal det opplyses om retten til å klage på avslaget og om klagefristen etter lovforslaget § 63, jf. andre punktum.

Andre ledd første punktum fastsetter en rett til å klage på avgjørelser i saker om krav om partsinnsyn. Dette vil først og fremst være helt eller delvis avslag på slike krav, men det kan også gjelde måten det blir gitt innsyn på, for eksempel at det ikke gis kopi, eller at parten ønsker kopi i et annet format enn organet vil gi. Det er kun den som har fremsatt kravet om partsinnsyn, som har klagerett. Avgjørelsen kan påklages i tråd med reglene om klage i lovforslaget kapittel 8. Også lovforslaget § 69 om dekning av sakskostnader gjelder i saker om partsinnsyn. Avgjørelser om å gi partsinnsyn kan ikke påklages, jf. andre punktum. Statsforvalteren er klageinstans for avslag truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ, jf. tredje punktum.

Tredje ledd er nytt og tilsvarer offentleglova § 32 første ledd sjette punktum. Bestemmelsen slår fast at i tilfeller der Kongen i statsråd er klageinstans, skal klageren informeres om at retten til å klage saken inn for Sivilombudet ikke gjelder for avgjørelser fattet i statsråd. Bakgrunnen for dette er at i slike saker vil klage til Sivilombudet ofte være mer hensiktsmessig enn klage til Kongen i statsråd, og det er da viktig å gjøre klagere oppmerksomme på konsekvensene av å klage til Kongen i statsråd.

Til § 54 Særlige regler om barns prosessuelle rettigheter

Paragrafen er ny som egen paragraf, men viderefører regler om barns særlige prosessuelle rettigheter i gjeldende forvaltningslov § 16 første ledd andre punktum, § 17 første og fjerde ledd, § 18 første ledd andre og fjerde punktum og § 27 første ledd andre punktum med enkelte justeringer. Paragrafen følger opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 46 med enkelte justeringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 17.4.

Første ledd slår fast at et barn som er part i en forvaltningssak representeres av vergen, med mindre annet er fastsatt i lov eller i medhold av lov. Bestemmelsen er ny, men innebærer ingen endring i gjeldende rett. Prinsippet om at barn under 18 år kan ha partsstatus, men ikke selv foreta rettslige handlinger med mindre noe annet er særlig bestemt, følger av vergemålsloven § 9 og er forutsatt i forvaltningslovens bestemmelser om partsrettigheter.

Andre ledd første punktum gjelder barns medbestemmelsesrett. Barn som er part i en sak skal fritt kunne uttrykke sine meninger, og skal ikke presses, manipuleres eller utsettes for utilbørlig påvirkning. Andre punktum fastslår at barnets meninger skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Det må foretas en konkret vurdering av det enkelte barns kapasitet. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 17 første ledd andre og tredje punktum med enkelte språklige endringer. Tredje punktum fastslår at barn har en rett til å motta tilstrekkelig og tilpasset informasjon som setter dem i stand til å medvirke etter første punktum. Medbestemmelsesretten må tolkes i samsvar med Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 12.

Tredje ledd første punktum slår fast at barn som er part i en sak og blir representert av verge i saken, også har rett til muntlig samtale etter lovforslaget § 15 andre ledd og rett til innsyn i sakens dokumenter etter lovforslaget § 46. Etter andre punktum skal ikke barn under 15 år motta taushetsbelagte opplysninger. Som etter gjeldende rett gjelder dette uavhengig av om barnet representeres ved verge eller ikke. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 18 første ledd fjerde punktum. Opplysninger om barnet selv kan imidlertid som utgangspunkt gis uhindret av taushetsplikt, se lovforslaget § 34 første ledd bokstav b. Dette gjelder på vanlig måte ikke i tilfeller der det er gjort unntak fra retten til partsinnsyn etter lovforslaget § 50.

Fjerde ledd slår fast at barn over 15 år som er part i saken og blir representert ved verge, selv skal få forhåndsvarsel etter lovforslaget § 42, opplysninger etter § 43 og melding om vedtaket etter § 58. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 16 første ledd andre punktum, § 17 fjerde ledd og § 27 første ledd andre punktum. Informasjonen skal sendes til både vergen og barnet. Det er bare barn over 15 år som har en absolutt rett til å motta de aktuelle dokumentene. Etter omstendighetene kan også barn under 15 år ha en rett til å få forhåndsvarsel, opplysninger etter lovforslaget § 43 og melding om et vedtak, hvis dette er nødvendig for at de skal kunne gjøre seg opp en mening om saken og få anledning til å gi uttrykk for disse meningene etter bestemmelsen i andre ledd. Om barnet i slike tilfeller bør få tilsendt dokumentene, eller om det er bedre å formidle informasjonen på en annen måte, vil kunne avhenge blant annet av sakens art og kompleksitet, og barnets alder og modenhet.

Til § 55 Vedtakets form

Paragrafen gjelder krav til et enkeltvedtaks form, og viderefører i hovedsak innholdet i gjeldende forvaltningslov § 23. Paragrafen følger opp § 47 første ledd og § 51 første ledd i Forvaltningslovutvalgets lovutkast. Forslaget er omtalt i punkt 18.1.4.

Første ledd slår fast hovedregelen om at enkeltvedtak skal være skriftlige. Skriftlighetsbegrepet omfatter også elektroniske dokumenter, forutsatt at informasjonen kan lagres, hentes frem og er tilgjengelig også for ettertiden, jf. omtalen av det alminnelige skriftlighetskravet i punkt 9.1.4.

Andre ledd første punktum åpner for at det kan gjøres unntak fra skriftlighetskravet i første ledd hvis rask avgjørelse i saken er påkrevd eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig å fatte et skriftlig vedtak. I slike tilfeller ville et absolutt krav om skriftlighet kunne være til hinder for at vedtaket kan fattes. Bestemmelsen gir ikke grunnlag for å fatte muntlige vedtak fordi det vil være lettere eller mer praktisk for forvaltningsorganet, eller fordi det kan være ønskelig å avgjøre saken raskt. At rask avgjørelse må være «påkrevd» innebærer at det er en høyere terskel for unntak enn etter unntaket fra det alminnelige skriftlighetskravet i § 9 andre ledd andre punktum. I hastesituasjoner kan det først og fremst gjøres unntak fra skriftlighetskravet når det er behov for at vedtak fattes svært raskt, for eksempel for å forhindre eller begrense skade eller fare, eller fordi hensikten med vedtaket ikke kan oppnås dersom man må vente på et skriftlig vedtak. Det må være forhold ved selve vedtakssituasjonen som tilsier at skriftlighet vil hindre god og forsvarlig myndighetsutøvelse. Ved siden av hastesakene, kan unntak også tenkes å være aktuelt dersom det er nødvendig å fatte vedtak på stedet og det vil være praktisk svært krevende å oppfylle skriftlighetskravet i første ledd.

Etter andre punktum skal forvaltningsorganet nedtegne muntlige vedtak uten ugrunnet opphold. Reglene om formidling av muntlige vedtak til parten følger av lovforslaget § 58 om melding om enkeltvedtak.

Reglene om muntlige vedtak vil også gjelde i eventuelle tilfeller der det er behov for å fatte vedtak som ikke får noe skriftlig eller verbalt uttrykk.

Til § 56 Krav om begrunnelse

Paragrafen gjelder krav om begrunnelse av enkeltvedtak, og viderefører i hovedsak gjeldende forvaltningslov § 24. Paragrafen følger opp Forvaltningslovutvalgets utkast til § 48 første og fjerde ledd, men skiller seg fra utvalgets utkast på enkelte punkter. Forslaget er omtalt i punkt 18.2.4.

Første ledd slår fast hovedregelen om at enkeltvedtak skal begrunnes, og at begrunnelsen skal gis samtidig med vedtaket. Bestemmelsen må ses i sammenheng med lovforslaget § 59 første ledd, der det fremgår at begrunnelsen skal inngå i meldingen om vedtaket.

Bestemmelsen regulerer ikke direkte begrunnelsens form, men det følger av lovforslaget §§ 58 og 59 første ledd at begrunnelsen skal formidles skriftlig til parten i meldingen om vedtaket. I tilfeller der parten kan gis muntlig melding om et vedtak etter § 58 tredje ledd, skal parten, i tillegg til den muntlige begrunnelsen som gis i forbindelse med meldingen, motta begrunnelsen skriftlig i den etterfølgende bekreftelsen av vedtaket, jf. lovforslaget § 58 tredje ledd andre punktum.

Andre ledd oppstiller to unntak fra utgangspunktet om samtidig begrunnelse i første ledd, som begge er avgrenset til å gjelde i andre saker enn klagesaker. Bestemmelsen viderefører gjeldende § 24 andre ledd. I første punktum åpnes det for unntak når forvaltningsorganet innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen parter vil være misfornøyde med vedtaket. Unntaket kommer først og fremst til anvendelse ved begunstigende vedtak der parten har fått innvilget det den har søkt om. Gis det en innvilgelse med vilkår av en viss betydning som parten må forutsettes å være misfornøyd med, kan unntaket ikke brukes. Unntaket kan heller ikke brukes der det er mer enn én part, og en av disse må antas å være misfornøyd med vedtaket. Etter andre punktum kan det gjøres unntak i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter, for eksempel avgjørelser om fordeling av tilskudd, løyver, stipend mv. Bestemmelsen forutsetter at søkerne står i et konkurranseforhold til hverandre, slik at en tildeling til den ene vil gå på bekostning av tildeling til den andre.

I tilfellene som omfattes av unntakene i andre ledd, trenger meldingen om vedtaket ikke å inneholde en begrunnelse for vedtaket, se lovforslaget § 59 første ledd andre punktum. Etter lovforslaget § 56 tredje ledd første punktum kan partene likevel kreve en etterfølgende begrunnelse. Et slikt krav om etterfølgende begrunnelse må fremsettes innen utløpet av klagefristen, og dersom ingen klagefrist løper, senest tre uker etter at meldingen om vedtaket er kommet frem til parten jf. andre og tredje punktum. Det stilles ikke formkrav til kravet om etterfølgende begrunnelse. Etter fjerde punktum gjelder bestemmelsene om klagefrist i lovforslaget § 63, overholdelse av klagefristen i § 64 og oversitting av klagefristen i § 65 tilsvarende.

Fjerde ledd viderefører deler av forskriftshjemmelen i gjeldende § 24 fjerde ledd. Kongen kan etter bestemmelsen fastsette at vedtak på bestemte saksområder som i utgangspunktet skal begrunnes etter første ledd, i stedet skal begrunnes etter reglene i andre ledd. I tillegg kan Kongen fastsette for bestemte saksområder at begrunnelse kan unnlates dersom tungtveiende grunner gjør det nødvendig.

Til § 57 Krav til begrunnelsens innhold

Paragrafen oppstiller krav til begrunnelsens innhold, og viderefører i hovedsak gjeldende § 25. Paragrafen bygger på § 48 andre og tredje ledd i Forvaltningslovutvalgets utkast, og er omtalt i punkt 18.2.4.

Første ledd første punktum slår fast at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten, og gjelder som en overordnet føring for begrunnelsens innhold. Begrunnelsen skal sette parten i stand til å forstå vedtaket og ivareta sine rettigheter etter loven.

Andre punktum bokstav a til c lister opp nærmere krav til begrunnelsens innhold. Bestemmelsene må forstås i lys av andre ledd, slik at kravene blant annet må tilpasses vedtakets betydning.

Bokstav a gjelder beskrivelsen av de faktiske omstendighetene vedtaket bygger på. Det er ikke nødvendig å redegjøre for alle faktiske opplysninger som er vurdert i saken, men begrunnelsen skal nevne de faktiske omstendighetene som har «hatt betydning for sakens utfall». De faktiske omstendighetene som er lagt til grunn må fremstilles på en måte som gjør det mulig for parten å forstå at lovens vilkår er oppfylt. Det er ikke nødvendig å redegjøre for bevisvurderingen i saken, men resultatet av denne, altså hvilke faktiske opplysninger som er lagt til grunn. Dersom opplysningene er innhentet fra et annet forvaltningsorgan, bør det normalt opplyses om dette, med mindre parten allerede er gjort kjent med innhentingen, for eksempel i forbindelse med fremlegging av opplysningene etter lovforslaget § 43.

Bokstav b gjelder beskrivelsen av rettsanvendelsen. Begrunnelsen skal vise til de reglene vedtaket bygger på, og i nødvendig utstrekning gjøre rede for innholdet i dem. Bestemmelsen omfatter alle kategorier av rettsregler, herunder regler etter lov, forskrift og ulovfestet rett. Kravet må forstås i lys av at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten, jf. første ledd.

Bokstav c slår fast at forvaltningsorganet skal gjøre rede for hvilke hensyn det særlig har lagt vekt på i sin vurdering. Bestemmelsen omfatter forvaltningsorganets vurderinger av hensiktsmessighet («fritt skjønn») og vurderinger av særlig skjønnspregede vilkår i regelverket, for eksempel vilkår om at et inngrep ikke må være «urimelig» eller at det må foreligge «tungtveiende grunner». Bestemmelsen innebærer at begrunnelsen skal nevne de forholdene som har hatt mye å si for forvaltningsorganets skjønnsutøvelse. I noen tilfeller vil beskrivelsen av de faktiske forholdene langt på vei vise hvilke hensyn som er vektlagt, slik at disse delene av begrunnelsen kan håndteres samlet.

Andre ledd slår fast at begrunnelsens omfang skal tilpasses vedtakets betydning. Dette er en lovfesting av det relative begrunnelseskravet som har kommet til uttrykk i rettspraksis, se for eksempel Rt. 1981 s. 745.

Tredje ledd viderefører gjeldende § 24 tredje ledd første punktum, og slår fast at opplysninger som kan unntas fra partsinnsyn etter lovforslaget § 50, kan utelates fra begrunnelsen. Det er ingen plikt, men en adgang til å utelate slike opplysninger, på samme måte som § 50 ikke oppstiller en plikt til å unnta dem fra partsinnsyn. Forvaltningsorganet bør orientere parten om at det er lagt vekt på opplysninger som ikke fremgår av begrunnelsen når disse har hatt betydning for vedtakets utfall. Dersom opplysninger er utelatt fordi det anses utilrådelig at parten blir kjent med dem av hensyn til partens helse eller forholdet til nærstående, skal de på anmodning gis til en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det, jf. lovforslaget § 50 andre ledd.

Til § 58 Melding om enkeltvedtak mv.

Paragrafen bygger på gjeldende § 27 første ledd og § 49 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast, men det er gjort justeringer sammenlignet med både gjeldende rett og utvalgets utkast. Forslaget er omtalt i punkt 18.3.4.

Første ledd slår fast at forvaltningsorganet som har fattet et enkeltvedtak skal sørge for at partene gis melding om vedtaket så snart som mulig. Som utgangspunkt innebærer dette at meldingen skal sendes straks, da det sjelden vil være grunn til å utsette dette. Normalt vil det være det forvaltningsorganet som har fattet vedtaket som selv står for formidlingen av meldingen. Bestemmelsen stenger likevel ikke for at dette overlates til et annet organ, for eksempel dersom særlige hensyn på området gjør dette til den mest hensiktsmessige og effektive løsningen, se punkt 18.3.4. Det er samtidig vedtaksorganet som er ansvarlig for å sørge for at plikten til å gi melding overholdes, og som må følge opp i tilstrekkelig grad dersom formidlingen til parten overlates til et annet organ.

Bestemmelsen i første ledd må ses i sammenheng med lovforslaget § 10 tredje ledd, som oppstiller særlige regler for tilfeller der forvaltningen gjør et enkeltvedtak tilgjengelig i et elektronisk informasjonssystem. I slike tilfeller skal organet sørge for at parten får varsel om at meldingen om vedtaket er tilgjengelig og informasjon om hvordan parten kan gjøre seg kjent med innholdet.

Andre ledd oppstiller to unntak fra plikten til å gi melding om et vedtak. Unntaksadgangen etter begge alternativene i andre ledd er snever. Det første alternativet viderefører gjeldende § 27 første ledd syvende punktum, om tilfeller der melding må anses åpenbart unødvendig og vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for parten. Bestemmelsen omfatter tilfeller der det er klart at en melding er unødvendig for at en part skal få ivaretatt sine interesser i saken. Som etter gjeldende rett dekkes blant annet tilfeller der det kan være uklart om den det gjelder må anses å være part og vedtaket uansett samsvarer med personens interesser. Etter det andre alternativet i andre ledd kan forvaltningsorganet unnlate å gi melding om et vedtak der det vil være uforholdsmessig krevende å spore opp parten. Unntaket tar først og fremst sikte på situasjoner der forvaltningsorganet ikke vil lykkes med å gi melding til parten til tross for betydelig innsats, for eksempel i situasjoner der organet ikke har funnet kontaktinformasjon til parten og det er grunn til å tro at vedkommende forsøker å unndra seg vedtaket og meldingen om det. Å motta melding om et vedtak vil som regel være svært viktig for parten. Det skal derfor gjerne mer til for at organet skal kunne unnlate å sende melding om et vedtak enn for å la være å sende forhåndsvarsel eller fremlegge opplysninger etter henholdsvis lovforslaget § 42 tredje ledd bokstav c og § 43 andre ledd bokstav c.

Tredje ledd første punktum åpner for at det kan gis muntlig melding om et enkeltvedtak i tilfeller der det er fattet et muntlig vedtak etter lovforslaget § 55 andre ledd og vedtakssituasjonen gjør det nødvendig å gi en part muntlig melding. Bestemmelsen omfatter blant annet tilfeller der det er nødvendig å fatte og formidle et vedtak svært raskt for å forhindre eller begrense skade, for eksempel ved å gi en tillatelse muntlig og formidle innvilgelsen over telefon til den parten som skal benytte tillatelsen. Bestemmelsen kan også være aktuell der et vedtak må fattes og formidles til parten på stedet. Når forvaltningsorganet gir parten muntlig melding om et enkeltvedtak, bør det gi parten informasjonen nevnt i lovforslaget § 59 i den utstrekningen vedtakssituasjonen tillater det. Det vil kunne variere hvor mye og hvor detaljert informasjon det er mulig å gi. Etter andre punktum skal parter som har fått muntlig melding om et vedtak, som hovedregel i ettertid gis en skriftlig bekreftelse av vedtaket som også inneholder informasjonen nevnt i lovforslaget § 59. En slik bekreftelse skal sendes uten ugrunnet opphold og uavhengig av om parten har bedt om det. Det kan likevel gjøres unntak dersom vilkårene for å gjøre unntak fra meldingsplikten etter andre ledd er oppfylt. Unntak kan for eksempel være aktuelt dersom det fattes vedtak på stedet og forvaltningsorganet ikke har tilstrekkelig informasjon om identiteten til de som var til stede.

Eventuelle andre parter enn de som vedtakssituasjonen gjør det nødvendig å gi en muntlig melding om vedtaket, skal motta skriftlig melding etter første ledd.

Tredje ledd regulerer uttømmende i hvilke tilfeller et forvaltningsorgan kan gi muntlig melding om et enkeltvedtak. Dette innebærer at det alltid skal gis skriftlig melding når det er fattet et skriftlig vedtak. I situasjoner der parten har behov for å bli gjort raskt kjent med at et skriftlig vedtak er fattet, kan det likevel være god forvaltningsskikk å orientere parten muntlig om at vedtaket er fattet og at skriftlig melding vil bli sendt, se omtalen i punkt 18.3.4. Dette vil trolig først og fremst kunne være aktuelt der vedtaket ikke kan gjøres raskt tilgjengelig i et elektronisk informasjonssystem.

Av fjerde ledd fremgår det at en part skal orienteres dersom en sak det er sendt forhåndsvarsel om etter lovforslaget § 42 avsluttes uten at det fattes enkeltvedtak. Selv om bestemmelsen kun gjelder direkte for parter som har mottatt forhåndsvarsel, kan god forvaltningsskikk tilsi at man også orienterer parter som ikke har mottatt et slikt varsel, men som likevel har fått kjennskap til saken. I orienteringen etter fjerde ledd bør forvaltningsorganet gi en kort begrunnelse for hvorfor saken er avsluttet uten at det er fattet vedtak.

Til § 59 Innholdet i meldingen

Paragrafen bygger på gjeldende § 27 andre til fjerde ledd, og på § 47 andre ledd og § 50 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast. Paragrafen er omtalt i punkt 18.3.4.

Første ledd første punktum slår fast at meldingen skal inneholde vedtaket og dets begrunnelse. Kravene til begrunnelsens innhold følger av lovforslaget § 57. Dersom det er gjort unntak fra kravet til samtidig begrunnelse etter lovforslaget § 56 andre ledd, skal meldingen etter andre punktum i stedet for begrunnelsen informere om retten til å kreve en etterfølgende begrunnelse.

Etter andre ledd første punktum skal meldingen informere om hvordan forvaltningsorganet kan bli kontaktet om vedtaket. Dette vil normalt være informasjon om organets, eventuelt ansvarlig avdelings, elektroniske adresse, en elektronisk portal eller lignende, i tillegg til organets postadresse. Det er opp til organet selv om det vil oppgi kontaktinformasjon til en bestemt person eller ikke. Etter andre punktum skal imidlertid meldingen opplyse om navnene til saksbehandleren og til den som er ansvarlig for vedtaket. Saksbehandleren er den som har hatt hovedansvaret for saksbehandlingen. I noen tilfeller kan det være naturlig å oppgi navnet til mer enn én saksbehandler. I tilfeller der saksbehandlingen er automatisert, vil det på den annen side ikke nødvendigvis være noen som har vært involvert i saksbehandlingen på en slik måte at det er naturlig å anse dem som saksbehandlere i saken. I slike tilfeller bør det opplyses om at vedtaket er fattet etter automatisert saksbehandling, i tillegg til navnet til den som er ansvarlig for vedtaket. Den ansvarlige er den som godkjenner vedtaket, enten i kraft av sin stilling eller etter fullmakt.

Navnene skal etter andre punktum oppgis hvis ikke tungtveiende grunner taler mot det. Det kan foreligge slike tungtveiende grunner for eksempel dersom det kan være fare for liv eller helse, eller dersom det er grunn til å tro at tjenestepersonen eller dennes nærstående vil utsettes for sjikane eller særlig plagsom adferd hvis navnene oppgis. At det dreier seg om et klart negativt vedtak for parten, er ikke i seg selv tilstrekkelig. Vurderingen av om det skal gjøres unntak kan slå ulikt ut for saksbehandlerens og den ansvarliges navn. Er det organets øverste leder som er ansvarlig for vedtaket, skal det mye til for at det er grunnlag for å unnta navnet. Det skal ikke benyttes et fiktivt navn i meldingen dersom et navn unntas etter bestemmelsen.

Tredje ledd bokstav a til i lister opp informasjon som meldingen skal inneholde hvis det kan være aktuelt i saken. Formålet er å gi informasjon som setter parten i stand til å ivareta sine interesser.

Bokstav a gjelder informasjon om klageadgang, klageinstans, klagefrist og fremgangsmåten ved klage. Det skal etter bestemmelsen opplyses om hvorvidt vedtaket kan påklages eller ikke. Dersom det kan påklages, skal det opplyses om hvilket organ som vil behandle klagen. Med informasjon om klagefristen siktes det til fristens utgangspunkt, lengde og hvordan fristen avbrytes etter lovforslaget §§ 63 og 64. Forvaltningsorganet skal i tillegg informere om «fremgangsmåten ved klage». Det vil her være sentralt å opplyse om hvilket organ klagen skal sendes til. I utgangspunktet skal klagen fremsettes for underinstansen, jf. lovforslaget § 66 første ledd bokstav a. Meldingen skal derfor inneholde informasjon om underinstansens postadresse og, hvis aktuelt, hvordan elektroniske klager kan settes frem, se lovforslaget § 10 andre ledd andre punktum.

Bokstav b gjelder saker der det er truffet en automatisert avgjørelse omfattet av personvernforordningen artikkel 22. Etter lovforslaget § 12 andre ledd har den registrerte i slike tilfeller rett til en forklaring og manuell kontroll av avgjørelsen. Forklaringen av avgjørelsen skal i utgangspunktet gis av forvaltningen på eget initiativ, og det følger av § 12 andre ledd at forklaringen og informasjon om retten til å kreve manuell kontroll skal gis senest i meldingen i saker om enkeltvedtak.

Bokstav c gjelder informasjon om «retten til innsyn i sakens dokumenter», jf. lovforslaget § 46. Dette vil det være grunn til å informere om dersom parten ikke allerede er gjort kjent med denne retten.

Bokstav d gjelder informasjon om forvaltningsorganets veiledningsplikt, jf. lovforslaget §§ 14 og 15. Veiledning i etterkant av meldingen om vedtaket vil kunne gå ut på å forklare begrunnelsen, gi nærmere informasjon om klageprosessen eller klargjøre hva utsatt iverksetting innebærer.

Bokstav e gjelder informasjon om adgangen til og hovedvilkårene for å få dekket sakskostnader. Informasjonen skal alltid inngå i meldingen dersom et vedtak endres til gunst for en part, men kan også være aktuell i andre tilfeller. Se ellers særmerknaden til lovforslaget § 69.

Bokstav f gjelder informasjon om adgangen til å be om utsatt iverksetting av vedtaket etter lovforslaget § 76. Informasjonen vil være aktuell dersom vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før en klagesak er avgjort.

Bokstav g gjelder informasjon om adgangen til å søke fri rettshjelp etter rettshjelploven. Fri rettshjelp vil bare være aktuelt i enkelte typer saker, og det gjelder visse inntekts- og formuesgrenser for enkelte sakstyper. Det kan være grunn til å opplyse om at Statsforvalteren kan gi nærmere veiledning om adgangen til å søke fri rettshjelp.

Etter bokstav h skal parten gis informasjon om at retten til å klage saken inn for Sivilombudet ikke gjelder for vedtak fattet i statsråd. Det er grunn til å opplyse om dette i alle saker der et departement fatter vedtak i første instans, og dersom Kongen i statsråd ellers er klageinstans.

Bokstav i gjelder informasjon om særlige vilkår for søksmål etter lovforslaget § 60 eller annen lovbestemmelse. Det skal opplyses om rettsgrunnlagene for vilkårene, og hva vilkårene går ut på, eksempelvis at klageadgangen må være uttømt før søksmål kan reises, eller at sak må reises innen særlige søksmålsfrister fastsatt i særlovgivningen. Hvis meldingen ikke inneholder slike opplysninger, gjelder de ikke for parten, jf. fjerde ledd. Det gjelder også når søksmålsvilkåret bygger på en bestemmelse i særlovgivningen i stedet for lovforslaget § 60.

Til § 60 Vilkår for å ta ut søksmål for domstolene

Paragrafen gjelder vilkår for å reise sak for domstolene om vedtaket. Den svarer i det vesentlige til gjeldende forvaltningslov § 27 b og til Forvaltningslovutvalgets utkast til § 52 i NOU 2019: 5. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 18.4.

Første punktum gir forvaltningsorganet adgang til å sette som vilkår i meldingen om et enkeltvedtak etter lovforslaget § 58 at klageretten etter kapittel 8 må uttømmes før det kan reises søksmål om vedtaket. Det vil være aktuelt å fastsette slike vilkår etter en konkret vurdering enten i den enkelte saken eller for en bestemt sakstype. Er det ikke satt noe slikt vilkår i meldingen, står den som er misfornøyd med et vedtak fritt til å velge mellom å klage og å reise søksmål. Bestemmelsen gjelder både for søksmål som direkte gjelder gyldigheten av vedtaket, og søksmål for å få stadfestet at det er adgang til å utføre handlinger som vedtaket eventuelt vil være til hinder for.

Når det er satt vilkår etter første punktum, vil det i praksis ikke kunne reises søksmål før klageinstansen har avgjort klagen. Tar behandlingen av klagen mer enn seks måneder, følger det av andre punktum at det er adgang til å reise søksmål til tross for vilkåret. Det gjelder likevel ikke hvis det skyldes klageren at klagesaken ikke er avgjort innen seks måneder. Til forskjell fra regelen etter gjeldende forvaltningslov § 27 b gjelder andre punktum i alle tilfeller der klageren er årsak til forsinkelsen, selv om klageren ikke er å bebreide. Forvaltningsorganet kan likevel samtykke til at søksmål blir reist, og seksmånedersfristen er ikke til hinder for å sende varsel om søksmål etter tvisteloven § 5-2.

Til § 61 Klagerett

Paragrafen avløser gjeldende forvaltningslov § 28 første ledd (delvis) og tredje og fjerde ledd. Den har regler om hvilke avgjørelser som kan påklages, og hvem som har klagerett. Paragrafen bygger på Forvaltningslovutvalgets utkast til § 53 i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 20.4.4 og 20.5.4.

Første ledd fastsetter at enkeltvedtak kan påklages, og angir hovedregelen om hvem som har klagerett. Bestemmelsen, sammen med presiseringen i andre ledd, svarer i det vesentlige til gjeldende rett. Hvilke avgjørelser som regnes som enkeltvedtak, følger av definisjonen i lovforslaget § 7 første ledd. Andre avgjørelser enn enkeltvedtak kan bare påklages der det er særskilt bestemt i eller i medhold av enten forvaltningsloven eller sektorlovgivningen. I lovforslaget foreslås det for eksempel å videreføre en særskilt klageadgang for avgjørelser om pålegg om å gi opplysninger etter lovforslaget § 19, avgjørelser om undersøkelse eller beslag etter lovforslaget § 20, avgjørelser om partsinnsyn, jf. lovforslaget § 53, og visse avgjørelser om tvangsmulkt etter lovforslaget § 77 femte ledd.

Etter bokstav a har parten alltid klagerett, uansett hvilket reelt behov parten har for å klage. Hvem som regnes som part, må vurderes etter definisjonen i lovforslaget § 7 tredje ledd. En tidsmessig begrensning av klageretten følger av reglene om klagefrist i lovforslaget §§ 63 til 65, som langt på vei vil sikre at klagen har aktuell interesse.

Bokstav b og c avløser kriteriet «annen med rettslig klageinteresse» i gjeldende lov § 28 første ledd og gir andre enn partene klagerett. Kretsen av klageberettigede er ment å være den samme som etter gjeldende rett. Det vil i vurderingen etter begge disse bokstavene være av betydning at kretsen av klageberettigede ikke er ment å være snevrere enn de med rettslig interesse etter tvisteloven. Det er en fordel både for den enkelte og for forvaltningen at den som ønsker å bringe en sak inn for domstolene, først kan få en ny vurdering gjennom en forvaltningsklage.

Bokstav b gir klagerett til andre (enn en part) som «i vesentlig grad berøres av vedtaket». Hvorvidt man «i vesentlig grad» er berørt av vedtaket vil avhenge av vedtakets art og de rettslige og faktiske virkningene av vedtaket. Kravet om å være berørt i «vesentlig» grad må likevel ikke tolkes for strengt. En nabo som mister utsikten ved et planlagt byggeprosjekt, må for eksempel kunne påklage vedtaket som tillater prosjektet. Også den som står i et konkurransemessig forhold til den som er part i en forvaltningssak som gjelder tildeling av begrensede ressurser, kan etter en konkret vurdering ha en klagerett på dette grunnlaget. Se likevel begrensningen i andre ledd.

Bokstav c viderefører gjeldende rettstilstand og regulerer ideelle organisasjoners klageadgang over vedtak som berører interesser som ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde. En organisasjon kan typisk ha klagerett ved vedtak som legger til rette for tiltak som griper inn i interesser den ivaretar, for eksempel tillatelser til virksomheter som påvirker miljøet.

Klageretten etter bokstav c gjelder bare for organisasjoner som er organisert som en forening eller stiftelse, ikke for eksempel aksjeselskap eller samvirkelag. Selskapers klagerett vil bero på om vilkårene i bokstav a eller b er oppfylt, altså om selskapet enten er part eller berørt av vedtaket i vesentlig grad. Rene ad-hoc organisasjoner og grupper på sosiale medier vil som regel ikke oppfylle de kravene til fasthet og struktur som stilles for å få innvilget klagerett.

De sentrale kriteriene for å avgjøre om en forening eller stiftelse har klagerett etter bestemmelsen, er organisasjonens formål og naturlige virkeområde. Organisasjonens formål må vurderes med utgangspunkt i organisasjonens vedtekter. Kriteriet «naturlige virkeområde» sikter først og fremst til organisasjonens faktiske arbeidsfelt, men vil særlig i grensetilfeller også gi et visst rom for å ta hensyn til organisasjonens representativitet, herunder om andre organisasjoner er nærmere til å klage, se merknadene til tvisteloven § 1-4 i Ot.prp. nr. 51 (2004–2005). I den samlede vurderingen som foretas for å avgjøre om en organisasjon har klagerett, kan det også ses hen til om organisasjonen har rimelig grunn til å få klagesaken prøvd og om forholdene i saken og organisasjonens tilknytning til en part heller tilsier at organisasjonen kan bistå i saken som fullmektig. I denne forbindelse bemerkes at en organisasjon som har som hovedformål å drive rettshjelp, ikke vil få klagerett alene på dette grunnlag. Etter lovforslaget § 18 vil imidlertid rettshjelpsorganisasjoner i utgangspunktet ha rett til å opptre som fullmektig som organisasjon.

I de tilfellene saken berører rettigheter av så personlig karakter at det er urimelig at saken påklages av andre enn en part, følger en begrensning i kretsen av klageberettigede av andre ledd. Bestemmelsen er ny, men en tilsvarende begrensning antas også å følge av gjeldende rett. Det må foretas en konkret vurdering i den enkelte saken eller for den enkelte sakstypen.

Bestemmelsen vil eksempelvis kunne være av betydning når familiemedlemmer eller arbeidsgiver til en part blir indirekte påvirket av et vedtak. Hvorvidt en sak berører rettigheter av «personlig karakter» vil blant annet bero på om saken gjelder en tilstand eller tidligere handling hos den som vedtaket direkte gjelder. I den skjønnsmessige vurderingen som må foretas, vil det også være av betydning om vedtaket er av en art som tilsier at andre ikke bør kunne få vedtaket overprøvd når den opprinnelige parten ikke selv ønsker å klage på vedtaket, for eksempel fordi forvaltningens arbeid med klagesaken i seg selv vil kunne innebære en belastning for parten. Når en part i en sak av personlig karakter ønsker å klage uten å holde i prosessen selv, vil bruk av fullmakt etter lovforslaget § 18 som regel være å foretrekke.

Unntaket vil for eksempel kunne komme til anvendelse ved ytelser etter folketrygdloven eller ved flytting av en innsatt fra et fengsel til et annet, selv om den innsattes familiemedlemmer av praktiske eller sikkerhetsmessige grunner skulle få en mer begrenset mulighet til å komme på besøk. Det må imidlertid alltid foretas en konkret vurdering, og det kan antakelig tenkes situasjoner der inngrepet i et familiemedlems rettigheter er så omfattende at de må anses å ha klagerett eller partsstatus, for eksempel der et barn helt fratas muligheten til samvær med en innsatt forelder.

At saken må berøre rettigheter av personlig karakter innebærer at det avgjørende ikke er hvor personlig eller sensitiv den konkrete saken er, men hvilken type rettighet sakstypen gjelder. I eksempelet nevnt foran vil det følgelig ikke ha betydning om den innsatte blir flyttet av årsaker knyttet til vedkommendes oppførsel eller av kapasitetshensyn.

Tredje ledd viderefører gjeldende forvaltningslov § 28 tredje ledd første punktum og fastslår at det er klagerett i ett trinn. Dette betyr at klageinstansens vedtak i klagesaken ikke kan påklages videre. Bestemmelsen innebærer en forenkling og en viss innsnevring av klageretten sammenlignet med gjeldende § 28 tredje ledd andre punktum, da den gjelder uansett om vedtaket er en realitetsavgjørelse eller en avgjørelse om å avvise klagen.

Fjerde ledd viderefører gjeldende forvaltningslov § 28 fjerde ledd. Første punktum gir en adgang for Kongen til å gi forskrift om klageregler som utfyller eller avviker fra reglene i kapittel 8. Det følger av andre punktum at forskrifter som begrenser klageretten eller på annen måte vesentlig fraviker reglene i kapittel 8 til skade for partsinteresser, bare kan gis hvis «tungtveiende grunner» gjør det nødvendig. Vilkåret skal tolkes strengt. Hvor strengt det skal tolkes i en bestemt sak, må likevel til en viss grad kunne ses i lys av hvor betenkelig den begrensningen i klageretten som det er aktuelt å gjøre, antas å være. Dette vil igjen kunne bero på hva slags saksområde det er snakk om og i hvilken grad rettssikkerhetshensyn gjør seg gjeldende. Det vil også være av betydning hvor omfattende unntak som er aktuelt. Det skal normalt mye til for å avskjære klageretten fullstendig, mens det lettere vil være akseptabelt at klageinstansens kompetanse til å overprøve underinstansens skjønnsutøvelse avskjæres, særlig i tilfeller der det overordnede organet har begrenset faglig eller teknisk kunnskap på området, og heller ikke kan forventes å opparbeide seg slik kunnskap.

Til § 62 Klageinstans

Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov § 28 første ledd (delvis) og andre ledd med enkelte språklige endringer. Den gir regler om hvilket organ som er klageinstans. Paragrafen svarer til Forvaltningslovutvalgets utkast til § 54 i NOU 2019: 5. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 20.2 og 20.3.

Første ledd angir hvilket organ som er klageinstans for vedtak fattet av et statlig forvaltningsorgan. Bokstav a fastslår hovedregelen om at nærmeste overordnede organ er klageinstans når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Hvilket organ som er nærmest overordnet vedtaksorganet, vil bero på plasseringen i forvaltningshierarkiet og det aktuelle saksområdet. Vedtak fattet av et direktorat vil som regel klages inn for det aktuelle fagdepartementet, og vedtak fattet av et departement kan klages inn for Kongen i statsråd. Enkelte forvaltningsorganer har forskjellige overordnede organer avhengig av saksområdet, slik som for eksempel statsforvalteren. Hvilket organ som er klageinstans for et vedtak fattet av statsforvalteren, vil bero på hvilket saksområde vedtaket gjelder.

For å fastslå hvilket organ som er klageinstans, er det ofte også nødvendig å vurdere om to enheter er å anse som ett eller to adskilte organer. Bestemmelsen åpner ikke for at klagesaken blir behandlet og avgjort i en annen enhet innenfor underinstansen. Om hvorvidt to enheter skal betraktes som ett organ eller to forskjellige organer, se også punkt 5.4.2. I en del tilfeller er spørsmålet avklart i lov eller forskrift. Det kan også være at særregler fastsetter at et annet forvaltningsorgan enn det nærmest overordnede skal være klageinstans.

Når loven fastsetter at nærmeste overordnede organ er klageinstans, innebærer dette at kompetanse til å behandle klager etter bokstav a ikke kan delegeres til et annet underordnet organ som ikke er overordnet førsteinstansen. Hvis departementet er nærmeste overordnede organ til et direktorat, kan det eksempelvis ikke delegere kompetansen til å behandle klager til et annet underordnet direktorat eller til et eget klageorgan. Dersom det er behov for å fastsette en annen klageinstans, må dette gjøres i eller i medhold av sektorloven eller i forskrift med hjemmel i lovforslaget § 61 fjerde ledd.

Bokstav b presiserer at klageinstansen er en særskilt klagenemnd dersom dette er bestemt i eller i medhold av lov. Se også lovforslaget § 93 om særskilte klagenemnder.

Andre til fjerde ledd gir regler om klageinstansen når det gjelder kommunale og fylkeskommunale vedtak.

Andre ledd gjelder kommunale klageinstanser. Hvilket organ som er klageinstans, avhenger av hva kommunestyret og fylkestinget har bestemt. Utgangspunktet om at klageinstansen for vedtak fattet av en kommune eller fylkeskommune er kommunestyret eller fylkestinget, fremgår av første punktum. Dette gjelder så langt kommunestyret eller fylkestinget ikke har truffet noen avgjørelse om annen klageinstans etter reglene i andre punktum. Etter andre punktum kan kommunestyret eller fylkestinget bestemme at klageinstansen skal være et særskilt klageutvalg, eller formannskapet eller fylkesutvalget. Kommunen eller fylkeskommunen står fritt til å bestemme at en annen løsning enn det som følger av første punktum skal gjelde for alle saker eller kun for bestemte sakstyper. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett, men med en mindre endring i ordlyden for å reflektere at organet vil være et utvalg etter kommuneloven § 5-1 andre ledd bokstav d, jf. § 5-7. Opprettelse av særskilte klageutvalg vil ofte være den mest praktiske løsningen i kommuner med et større antall klagesaker. Kommunen eller fylkeskommunen kan opprette ett felles klageutvalg for alle klagesaker eller flere klageutvalg. Har kommunen eller fylkeskommunen flere klageutvalg, må fordelingen av klagesaker mellom de enkelte utvalgene skje på grunnlag av objektive og generelle kriterier, for eksempel sakstype eller stedlig tilknytning.

Tredje punktum bestemmer at departementet er klageinstans for vedtak truffet av kommunestyret eller fylkestinget. Departementets myndighet til å avgjøre klagesaker etter denne bestemmelsen kan delegeres i samsvar med reglene i lovforslaget kapittel 3. I praksis er den på flere områder delegert til statsforvalteren. For enkeltvedtak som formannskapet eller fylkesutvalget treffer i første instans, gjelder reglene i andre ledd første og andre punktum. På grunn av regelen om inhabilitet i kommuneloven § 11-10 tredje ledd er det lite praktisk at kommunestyret eller fylkestinget er klageinstans i disse tilfellene, slik at kommunen som regel bør opprette et eget klageutvalg.

Tredje ledd angir i hvilke andre tilfeller et statlig forvaltningsorgan er klageinstans for enkeltvedtak som en kommune eller fylkeskommune har fattet. I bokstav a er det presisert at det kan følge av sektorlovgivningen at et statlig organ er klageinstans for kommunale og fylkeskommunale vedtak. Hvilket organ som er klageinstans vil da være avhengig av særregelen, men det vil i praksis ofte være statsforvalteren eller et fagdirektorat. Bokstav b fastsetter at et statlig organ er klageinstans når kommunen eller fylkeskommunen utøver myndighet etter delegering fra et statlig forvaltningsorgan der loven åpner for slik delegering. Som utgangspunkt vil klageinstansen da være det organet som har delegert myndigheten.

Fjerde ledd viderefører reglene i gjeldende forvaltningslov § 28 andre ledd andre og tredje punktum om klageinstans for vedtak fattet av egne rettssubjekter som er gitt myndighet fra kommunen eller fylkeskommunen. Reglene gjelder uavhengig av hvordan myndigheten er gitt til rettssubjektet, så lenge rettssubjektet har fått vedtaksmyndigheten av kommunen. Hovedregelen etter første punktum er at klageinstansen i disse tilfellene er én eller flere særskilte klagenemnder som er oppnevnt av det øverste organet i rettssubjektet, for eksempel representantskapet i et interkommunalt samarbeid eller generalforsamlingen i et aksjeselskap. For vedtak som er fattet av det øverste organet i rettssubjektet, følger det av andre punktum at departementet er klageinstans. Dette tilsvarer ordningen som gjelder når et enkeltvedtak er fattet av kommunestyret eller fylkestinget, jf. andre ledd tredje punktum.

Til § 63 Klagefrist

Paragrafen gir regler om klagefrist. Første til tredje og femte ledd svarer til gjeldende forvaltningslov § 29, mens fjerde ledd svarer til gjeldende § 30 tredje punktum. Paragrafen bygger på Forvaltningslovutvalgets utkast til § 55 i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 20.6.4.

Første ledd fastsetter en klagefrist på tre uker. Fristen regnes etter første punktum fra meldingen om vedtaket etter lovforslaget § 58 er kommet frem til parten, ikke fra da den ble sendt fra forvaltningsorganet. Andre punktum presiserer at når melding om vedtaket er gjort tilgjengelig for parten i et elektronisk informasjonssystem, løper fristen fra det tidspunktet vedtaket er gjort tilgjengelig for parten, og varsel om dette er sendt i tråd med lovforslaget § 10 tredje ledd. Dette er en videreføring av eForvaltningsforskriften § 11 andre ledd.

Fristen begynner i begge tilfeller å løpe selv om vedtaket ikke er kommet til mottakerens kunnskap, for eksempel fordi mottakerens elektroniske mottaksutstyr svikter eller mottakeren ikke har åpnet og lest vedtaket, eller fordi mottakeren ikke åpner brevpost på grunn av reisefravær. Slike forhold må eventuelt tas i betraktning når forvaltningsorganet etter lovforslaget § 65 avgjør om en klage skal behandles selv om den er satt frem etter utløpet av klagefristen.

Klagefristen begynner å løpe selv om meldingen om vedtaket er mangelfull, men slike mangler ved saksbehandlingen bør ha betydning for om en klage skal tas til behandling etter fristens utløp, jf. lovforslaget § 65. Hvis det er gitt melding uten begrunnelse for vedtaket etter lovforslaget § 56 andre ledd, gjelder § 63 tredje ledd. I andre tilfeller hvor det er gitt mangelfull eller manglende begrunnelse, vil det være aktuelt å forlenge klagefristen etter regelen i femte ledd.

Formidles meldingen ved offentlig kunngjøring, bestemmer første ledd tredje punktum at klagefristen løper fra første gangs kunngjøring. Med «offentlig kunngjøring» siktes det til kunngjøring i avismedia med hjemmel i lov eller forskrift. At forvaltningsorganet gjør vedtaket kjent ved en pressemelding eller lignende, regnes ikke som «offentlig kunngjøring».

Andre ledd svarer til gjeldende forvaltningslov § 29 andre ledd og angir utgangspunktet for klagefristen for den som har klagerett uten å ha fått melding om vedtaket. Etter første punktum begynner fristen i disse tilfellene å løpe når personen har fått eller burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket. Andre punktum nyanserer regelen i første punktum ved å videreføre en lengstefrist på tre måneder regnet fra vedtaket ble fattet, for vedtak som går ut på å gi noen en rettighet eller annen fordel. Reglene i andre ledd må også ses i lys av den absolutte klagefristen på ett år fra vedtaket ble fattet, jf. lovforslaget § 65 tredje ledd.

Tredje ledd viderefører gjeldende forvaltningslov § 29 tredje ledd og gjelder ny klagefrist når en part som ikke har mottatt begrunnelse, krever begrunnelse etter lovforslaget § 56 tredje ledd. I disse tilfellene begynner en helt ny klagefrist å løpe når begrunnelsen er kommet frem til parten eller når parten på annen måte er gjort kjent med den. Den nye klagefristen etter tredje ledd skal i lengde tilsvare den opprinnelige klagefristen for den aktuelle vedtakstypen.

Fjerde ledd svarer til reglene i gjeldende forvaltningslov § 30 tredje punktum og viderefører henvisningen til domstolloven §§ 148 og 149 om hvordan klagefristen skal beregnes.

Femte ledd viderefører forvaltningsloven § 29 fjerde ledd og gir en adgang til å forlenge klagefristen før den er utløpt i særlige tilfeller. Blant annet partens personlige situasjon, vedtakets betydning for den enkelte og hensynet til eventuelle motparter vil kunne tas i betraktning i vurderingen. Har en part med rett til samtidig begrunnelse, jf. lovforslaget § 56 første ledd, ikke mottatt fullstendig begrunnelse eller informasjon om klagefristen samtidig med vedtaket, vil også dette kunne gi grunnlag for forlenget frist. Et forvaltningsorgan kan også velge å fastsette en lengre frist samtidig som vedtaket fattes dersom forvaltningsorganet er kjent med særlige grunner som gjør dette rimelig.

Til § 64 Overholdelse av klagefristen

Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov § 30 første og andre punktum med mindre endringer og svarer til Forvaltningslovutvalgets utkast til § 56 i NOU 2019: 5. Paragrafen gir regler om når klagen må være fremsatt for å overholde fristen. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 20.6.4.

Første ledd gir en alminnelig regel om hva klageren må gjøre for å overholde klagefristen, og fastslår at klagen må være sendt eller levert til forvaltningsorganet som fattet vedtaket (underinstansen) før klagefristen er utløpt. Blir klagen fremsatt elektronisk, må den være sendt til underinstansen på den anviste måten før klagefristen utløper, jf. lovforslaget § 10 andre ledd andre punktum. Det er tilstrekkelig at klageren har sendt klagen, selv om den ikke når frem til underinstansen på grunn av teknisk svikt hos underinstansen. Særlige regler om elektronisk kommunikasjon med forvaltningsorganet kan fremgå av forskrift fastsatt med hjemmel i lovforslaget § 10 fjerde ledd eller annen særbestemmelse og skal fremgå av informasjonen som gis i meldingen om enkeltvedtak etter lovforslaget § 59 tredje ledd bokstav a. Blir klagen sendt til en annen elektronisk adresse hos underinstansen eller gjennom et annet elektronisk informasjonssystem enn den som regelverket bestemmer og som er oppgitt i meldingen, er dette ikke tilstrekkelig, men en klage som er fremsatt for sent på grunn av at den ble sendt feil vil kunne tas under behandling etter reglene i lovforslaget § 65.

Blir klagen sendt med vanlig post, må den før klagefristen er utløpt, være levert til en tilbyder av posttjenester som skal sørge for å få sendingen frem til underinstansen. Hvem som er tilbyder av posttjenester, følger av vedtak eller avtale etter postloven – i praksis særlig Posten Bring AS. Det er tilstrekkelig at klagen er lagt i postkassen innen utløpet av klagefristen, selv om det går frem av informasjon på kassen at den ikke vil bli tømt den dagen.

En klage kan også bli fremsatt på andre måter, for eksempel muntlig overfor forvaltningsorganet når det er særskilt tillatt. Det må i så fall skje før klagefristen er ute. Har underinstansen en postkasse som er tilgjengelig for publikum, kan en skriftlig klage bli lagt der direkte hvis det skjer før klagefristen er ute, selv om det ikke kan ventes at postkassen vil bli tømt før neste arbeidsdag.

Andre ledd gir regler for det tilfellet at klagen ikke kommer frem til underinstansen. Når klageren blir kjent med eller burde ha forstått at klagen ikke er mottatt, må vedkommende etter første punktum gjenta klagen innen én uke for at klagen skal regnes som fremsatt i tide. Er klagefristen kortere enn én uke, må klagen etter andre punktum gjentas innen en frist av samme lengde. Andre punktum får bare betydning ved korte klagefrister etter særlovgivningen, siden lovforslaget ikke har noen kortere klagefrister enn én uke.

Til § 65 Oversitting av klagefristen mv.

Paragrafen svarer innholdsmessig til gjeldende forvaltningslov § 31 og til Forvaltningslovutvalgets utkast til § 57. Paragrafen gir regler om behandlingen av en klage som er fremsatt for sent, samt en absolutt frist på ett år for å få en sak behandlet som klagesak. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 20.6.4.

Første ledd stiller opp to alternative vilkår for å ta til behandling en klage som er fremsatt for sent. Er ett av disse vilkårene oppfylt, beror det på et forvaltningsskjønn om klagen skal tas til behandling som en klagesak. Etter første ledd bokstav a kan klagen tas til behandling dersom parten eller dennes fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med å klage etterpå. Selv om dette vilkåret ikke er oppfylt, for eksempel fordi parten eller fullmektigen kan lastes for fristoversittingen, kan klagen etter bokstav b tas til behandling dersom særlige grunner gjør det rimelig at klagen blir prøvd.

Andre ledd presiserer at det i vurderingen av om klagen bør tas til behandling, også skal legges vekt på om en endring av vedtaket kan være til skade eller ulempe for en motpart eller andre interesserte som kan bli berørt av endringen. Det vil særlig være relevant hva slags og hvor omfattende skader og ulemper det kan være tale om, men også den usikkerheten som klagebehandlingen innebærer, kan etter omstendighetene ha betydning.

Både ved vurderingen av om vilkårene etter første ledd er oppfylt og i den skjønnsmessige vurderingen av om klagen bør tas til behandling, kan tiden som er gått etter utløpet av fristen før klagen ble fremsatt og grunnen til at klagen ikke var fremsatt innen fristen tillegges vekt. Etter bokstav b og andre ledd kan det også legges vekt på hvor nærliggende det er at en klage fører frem, hvor mye saken betyr for klageren, og om forvaltningen har brukt lang tid på å behandle saken. Sykdom og andre forsinkelsesgrunner kan etter omstendighetene inngå i rimelighetsvurderingen etter bokstav b, selv om klageren må anses å ha drøyd med å klage etter bokstav a.

Tredje ledd setter en absolutt frist på ett år for å ta klagen til behandling, regnet fra den dagen vedtaket ble fattet. Etter dette tidspunktet må klagen behandles som en anmodning om omgjøring, jf. lovforslaget §§ 71 til 73. Det er foretatt en mindre justering i paragrafens overskrift for å synliggjøre at ettårsfristen også gjelder i de tilfellene en klagefrist ikke er oversittet.

Til § 66 Klagens adressat, form og innhold

Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov § 32 med enkelte endringer og bygger på utkastet til § 58 i NOU 2019: 5. Paragrafen gir regler om hvordan en klage skal fremsettes. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 20.7.4.

Første ledd gir regler om fremsetting av og innholdet i en klage. Etter første ledd bokstav a skal klagen settes frem for underinstansen, det vil si det forvaltningsorganet som har fattet vedtaket. Dette skal også fremgå av opplysningene som gis i forbindelse med meldingen om vedtaket, jf. lovforslaget § 59 tredje ledd bokstav a. Blir klagen likevel sendt til klageinstansen, bør klageinstansen videresende klagen til underinstansen. Avsenderen bør samtidig underrettes om videresendingen. Hvis klagen er sendt til et annet forvaltningsorgan, skal mottakerorganet i tråd med lovforslaget § 16 første ledd om mulig vise klageren til riktig organ. Også i disse tilfellene bør organet som hovedregel selv videresende klagen til rette organ.

Bestemmelsen regulerer kun hvilket organ klagen skal sendes til. Som etter gjeldende rett, vil det være uten rettslig betydning om klagen er stilet til klageinstansen eller til underinstansen.

Bestemmelsen presiserer at klagen skal settes frem skriftlig. Hvis klageren har vanskeligheter med å utarbeide en skriftlig klage, bør forvaltningsorganet som regel hjelpe til med dette, jf. også lovforslaget § 14. Se likevel særregelen om muntlige klager i tredje ledd.

Etter første ledd bokstav b må klagen nevne hvilket vedtak det klages over, og etter omstendighetene gi opplysninger som trengs for å bedømme om klageren har klagerett og har overholdt klagefristen, jf. lovforslaget §§ 61, 63 og 64. Klagen må inneholde tilstrekkelig informasjon til at forvaltningen klarer å identifisere avsenderen, for så å vurdere om vedkommende har klagerett.

Klageren skal også nevne hvilken endring som ønskes i vedtaket, jf. første ledd bokstav c. Det kreves ikke at klageren sier hva vedtaket i klagesaken bør gå ut på. Det er tilstrekkelig å angi noe som ønskes endret i underinstansens vedtak, eller hvilken retning en endring bør gå i. Klageren må imidlertid få frem at henvendelsen er ment som en klage og ikke bare som et generelt uttrykk for misnøye. Er det tvil om dette, må underinstansen gå frem etter fjerde ledd.

Andre ledd oppfordrer klageren til å begrunne klagen, men stiller ikke noe krav om det. Ved å begrunne klagen sikrer klageren at argumentene og synspunktene som fremføres vil bli vurdert av klageinstansen i tråd med lovforslaget § 68 andre ledd tredje punktum.

Tredje ledd er bare aktuell når muntlige klager er særskilt tillatt, for eksempel etter lovforslaget § 19 andre ledd, § 20 andre ledd eller regler i sektorlovgivningen. Etter denne bestemmelsen skal forvaltningsorganet – i praksis underinstansen – gi en muntlig klage en skriftlig form. Første ledd bokstav b gjelder fortsatt fullt ut ved muntlige klager, noe som innebærer at forvaltningen må motta tilstrekkelige opplysninger for å kunne avgjøre klagerens identitet og om vedkommende har klagerett. Det vil derfor ofte være mest hensiktsmessig å fremsette en muntlig klage ved oppmøte på underinstansens kontor eller et offentlig servicesenter, med mindre klagen fremsettes på stedet overfor tjenestepersonen som for eksempel skal gjennomføre en undersøkelse etter lovforslaget § 20.

Fjerde ledd fastsetter at forvaltningsorganet – i praksis underinstansen – i tråd med veiledningsplikten (jf. lovforslaget § 14) skal gi klageren en frist for å rette eller supplere klagen hvis den ikke oppfyller kravene i første ledd. Det kan for eksempel være behov for å be om tilleggsopplysninger for å få bekreftet klagerens identitet og dermed sikre at klageren faktisk har klagerett, jf. bokstav b. Forvaltningsorganet må vurdere konkret om tilleggsopplysninger er nødvendige i den aktuelle saken. Sendes klage utenom et elektronisk informasjonssystem, vil det gi særlig grunn til å være oppmerksom på klagerens identitet. Det kan også ses hen til om det foreligger grunn til å tro at andre enn en berettiget klager vil kunne ha et insentiv til å forfalske en klage.

Når forvaltningsorganet har sikker informasjon om klagerens telefonnummer, kan det være tilstrekkelig å ringe personen for å få bekreftet at vedkommende har sendt en klage. Klageren kan også velge å autentisere seg gjennom en elektronisk signaturløsning. Forvaltningen har imidlertid ikke adgang til å kreve at borgeren benytter seg av bestemte elektroniske kanaler uten særskilt rettsgrunnlag, se punkt 9.2.4.

Til § 67 Underinstansens behandling av klagesaken

Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov § 33, med enkelte strukturelle endringer. Den svarer til § 59 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Paragrafen gir regler om saksforberedelsen og underinstansens rolle i klagesaker. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 20.8.4.

I motsetning til gjeldende forvaltningslov § 33, inneholder forslaget ingen henvisning til andre kapitler som også gjelder for klagesaksbehandlingen. Det forutsettes imidlertid fortsatt at underinstansen følger reglene i lovforslaget kapittel 2 til 7 i behandlingen av klagesaken når ikke annet følger av reglene i kapittel 8.

Første ledd pålegger underinstansen å avvise klagen hvis klageren ikke har klagerett eller avgjørelsen ikke kan påklages, eller hvis klagen ble fremsatt etter at klagefristen var ute, uten at underinstansen finner grunn til å ta klagen til behandling etter lovforslaget § 65. Oppfyller ikke klagen formkravene i lovforslaget § 66 første ledd, må klageren likevel få mulighet til å rette eller utfylle klagen før eventuell avvisning, jf. lovforslaget § 66 fjerde ledd. Underinstansens vedtak om avvisning kan påklages til klageinstansen. Hvis klageinstansen tar klagen over avvisningsvedtaket til følge, kan den sende saken tilbake til underinstansen til forberedelse etter paragrafen her, eller velge å stå for saksforberedelsen i klagesaken selv.

Etter andre ledd første og andre punktum skal underinstansen undersøke saken videre så langt klagerens anførsler i klagen gir grunn til, og varsle eventuelle motparter. Varsling kan likevel unnlates hvis vilkårene i lovforslaget § 42 tredje ledd er oppfylt. I medhold av tredje punktum kan underinstansen endre eller oppheve sitt opprinnelige vedtak i klagerens favør når den finner grunnlag for det. Underinstansen kan også omgjøre vedtaket i medhold av lovforslaget § 71. Underinstansens nye vedtak kan påklages, og endringsadgangen bør derfor brukes med varsomhet hvis det er motparter i saken eller klageren i hovedsak ikke blir imøtekommet. I disse tilfellene kan det ofte være mest hensiktsmessig at klagen oversendes klageinstansen i stedet for at underinstansen endrer vedtaket selv.

Hvis underinstansen ikke fatter vedtak om å avvise klagen eller endre eller oppheve vedtaket, skal den sende saken til klageinstansen etter tredje ledd første punktum. Det må underinstansen alltid gjøre hvis den mener at det opprinnelige vedtaket bør stadfestes og klagen forkastes.

I mange saker kan det være nærliggende at underinstansen gir en uttalelse til klageinstansen med sin vurdering av klagen. Da er hovedregelen etter andre punktum at underinstansen samtidig med oversending til klageinstansen skal sende uttalelsen til partene. Unntak fra dette gjelder hvis Kongen er klageinstans, eller hvis partene ikke har rett til innsyn i uttalelsen.

Til § 68 Klageinstansens behandling av klagesaken

Paragrafen avløser gjeldende forvaltningslov § 33 femte ledd og § 34 og bygger på § 60 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Den gir regler om klageinstansens rolle i klagesaker. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 20.9.4 og 20.10.4.

Første ledd svarer til gjeldende forvaltningslov § 34 første ledd og pålegger klageinstansen å avvise klagen hvis klageren ikke har klagerett, avgjørelsen ikke kan påklages eller klagen er fremsatt etter utløpet av klagefristen uten at det er grunn til å ta den under behandling. Klageinstansen er ikke bundet av underinstansens standpunkt til avvisningsspørsmålet, men bestemmelsen i gjeldende forvaltningslov § 34 første ledd andre punktum er sløyfet som overflødig. I de fleste klagesakene som det er grunn til å avvise, bør underinstansen ha gjort det i medhold av lovforslaget § 67 første ledd. Går underinstansen frem i samsvar med det, er det kun i saker hvor avvisningsspørsmålet byr på tvil, og i saker hvor klageinstansen har en annen oppfatning enn underinstansen, at det blir aktuelt for klageinstansen å avvise klagen. Klageinstansens avvisning kan ikke påklages, jf. lovforslaget § 61 tredje ledd.

Andre ledd angir de sentrale elementene i klageinstansens oppgave og myndighet. Første punktum pålegger klageinstansen et ansvar for å se til at klagesaken er forsvarlig utredet i samsvar med lovforslaget § 44. Bestemmelsen avløser gjeldende forvaltningslov § 33 femte ledd første punktum. Avhengig av hvor omfattende saksforberedelsen i underinstansen har vært, kan det bli nødvendig for klageinstansen å utrede saken videre, se nedenfor om femte punktum. Klageinstansen må se til at klagesaken også på annen måte er forberedt i samsvar med reglene i kapittel 7 og eventuelle saksbehandlingsregler i sektorlovgivningen.

Andre ledd andre, tredje og fjerde punktum svarer til gjeldende forvaltningslov § 34 andre ledd første og andre punktum. Det følger av andre punktum at klageinstansen kan «prøve alle sider av saken», det vil si ta stilling til rettsanvendelsen (både lovtolkning og konkret rettsanvendelse), bevisvurderingen og de faktiske forholdene vedtaket bygger på, forvaltningsskjønnet og saksbehandlingen. Klageinstansen kan legge til grunn nye opplysninger og endrede faktiske forhold. Klageinstansen står fritt når det gjelder de vurderinger underinstansen har gitt uttrykk for.

Tredje og fjerde punktum regulerer klageinstansens forhold til klagerens argumentasjon og vedtakets lovlighet. Klageinstansen skal ta stilling til klagerens synspunkter. Klageinstansen kan begrense sin overprøving til det som klageren har gjort gjeldende, men står også fritt til å ta opp forhold som klageren ikke har pekt på. Klageinstansen må uansett påse at underinstansens vedtak har et lovlig innhold og er fattet på lovlig måte. Klageinstansen behøver imidlertid ikke å vurdere alle forhold knyttet til vedtaket og underinstansens saksbehandling dersom den uansett finner grunn til å fatte et nytt vedtak. Kommer klageinstansen for eksempel til at vedtaket har et lovstridig innhold, er det tilstrekkelig at den fatter et nytt lovlig vedtak. Det er i et slikt tilfelle ikke et krav at klageinstansen i vedtaket gjør rede for alle eventuelle feil som er begått av underinstansen.

Femte punktum svarer til gjeldende forvaltningslov § 33 femte ledd andre punktum og bestemmer at klageinstansen kan pålegge underinstansen å bistå i forberedelsen av klagesaken. Bestemmelsen har betydning der klageinstansen ellers ikke har adgang til å instruere underinstansen, jf. også lovforslaget § 93 andre ledd om særskilte klagenemnder.

Tredje ledd gir en særregel om klageinstansens kompetanse når en statlig klageinstans prøver vedtak fattet av en kommune eller fylkeskommune. Bestemmelsen i første punktum viderefører gjeldende forvaltningslov § 34 andre ledd tredje punktum om at en statlig klageinstans skal legge stor vekt på det kommunale selvstyret ved prøving av kommunens frie skjønn. Klageinstansen kan fortsatt prøve alle sider av saken i tråd med regelen i andre ledd andre punktum, også det frie skjønnet til kommunen eller fylkeskommunen, men bestemmelsen gir generelle føringer for hvordan klageinstansen skal vekte hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet. Bestemmelsen er en standardregel som vil kunne tilpasses forskjellige rettsområder i tråd med vekten av andre hensyn som gjør seg gjeldende i den aktuelle sakstypen.

Tredje ledd andre og tredje punktum viderefører og presiserer regelen i gjeldende forvaltningslov § 34 andre ledd fjerde punktum om at det skal fremgå av vedtakets begrunnelse hvordan klageinstansen har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret. Regelen er ment å bidra til større bevissthet og bedre etterlevelse av plikten etter første punktum. Den skal også bidra til å forenkle etterprøving av om det kommunale selvstyret er tillagt vekt. Dette kravet kommer i tillegg til og presiserer de generelle kravene til begrunnelsens innhold som følger av lovforslaget § 57. Innholdet i denne særskilte begrunnelsesplikten er tydeliggjort ved at det i andre punktum er presisert at det skal fremgå klart av begrunnelsen hvilken side av saken endringen skyldes, det vil si om endringen er forårsaket av en overprøving av rettsanvendelsen, endringer i faktiske forhold eller forståelsen av sakens faktum, saksbehandlingsfeil eller et annet syn på kommunens utøvelse av det frie skjønnet. Hvis klageinstansen har overprøvd det frie skjønnet, skal begrunnelsen etter tredje punktum i tillegg redegjøre for hvordan klageinstansen har lagt vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, og hvilke andre hensyn som har vært sentrale.

Fjerde ledd fastsetter hvilken adgang klageinstansen har til å endre vedtaket til skade for klageren. Første og andre punktum gir en nokså fri adgang til å foreta slike endringer av hensyn til andre privatpersoner eller allmenne interesser, hvis klageinstansen sender melding til klageren om det endrede vedtaket senest tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Tredje punktum gjelder klagesaker hvor flere har klaget. Da kan klageinstansen fritt endre vedtaket til skade for noen så lenge vedtaket gir en annen helt eller delvis medhold i sin klage. Det gjelder da ingen bestemt frist. Utover disse tilfellene kan klageinstansen bare endre vedtaket til skade for klageren i medhold av reglene om omgjøring i lovforslaget § 72.

Femte ledd første punktum presiserer at klageinstansen selv kan fatte nytt realitetsvedtak i saken. Klageinstansens kompetanse er dermed ikke begrenset til å velge mellom å stadfeste eller oppheve underinstansens vedtak. I tråd med andre punktum kan klageinstansen likevel velge å oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake til underinstansen for ny behandling. En slik fremgangsmåte vil for eksempel kunne være mest hensiktsmessig dersom det er gjort vesentlige saksbehandlingsfeil, saken trenger ytterligere utredning eller forholdene har endret seg. Når et vedtak fattet av en kommune eller fylkeskommune overprøves av en statlig klageinstans, kan hensynet til det kommunale selvstyret tilsi at saken sendes tilbake til underinstansen for ny behandling, i alle fall i de tilfellene der vedtaket beror på et skjønn. I alle tilfeller må fremgangsmåten vurderes opp mot klagerens behov for å få en rask endelig avslutning av saken.

Til § 69 Sakskostnader

Paragrafen regulerer partens rett til å få dekket kostnader som er pådratt for å få endret et enkeltvedtak. Departementets forslag bygger på lovutkastet fra Forvaltningslovutvalgets mindretall, men det er gjort flere endringer. Paragrafen innebærer innstramminger og forenklinger sammenlignet med gjeldende forvaltningslov § 36. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 21.2 til 21.4.

Første ledd angir vilkårene for at parten skal få dekket sine sakskostnader fra forvaltningen. Etter første ledd første punktum forutsetter kostnadsdekning at det gjelder en sak om et enkeltvedtak, og at vedtaket er endret til gunst for parten. Kostnader som er pådratt i forbindelse med behandlingen av saken i førsteinstansen, er ikke er omfattet. Både etterfølgende endringer som følge av en klage og omgjøring uten klage kan derimot gi rett til kostnadsdekning, og både endringer gjort av førsteinstansen og klageinstansen omfattes. Det gis ikke dekning for kostnader forbundet med å fremme kravet om sakskostnader.

Kostnadsdekning forutsetter en endring av realiteten i saken i partens favør. En endring kan være «til gunst» for parten selv om parten ikke får fullt medhold i sin klage. At parten bare får delvis medhold, kan likevel ha betydning i vurderingen av hvilke av partens utgifter som anses nødvendige for å oppnå endringen.

I tilfeller der klageinstansen opphever vedtaket, er det endelige utfallet av saken avgjørende når det skal tas stilling til om vedtaket er endret til gunst for parten. Dersom opphevelsen innebærer en endelig realitetsavgjørelse, for eksempel ved opphevelse av et påbud som følge av manglende hjemmel, vil parten kunne ha rett til dekning. I tilfeller hvor vedtaket skal vurderes på nytt av underinstansen, for eksempel der opphevelsen skyldes en saksbehandlingsfeil som kan repareres ved fornyet behandling, vil klageren som den klare hovedregel bare kunne få dekket sine sakskostnader hvis underinstansen fatter et nytt vedtak som er gunstigere for parten enn det opprinnelige vedtaket. Endringen må også skyldes feilen, og ikke et endret syn på hensiktsmessigheten i underinstansen. Det er ikke tilstrekkelig at opphevelsen midlertidig endrer rettstilstanden til gunst for parten, eksempelvis ved at opphevelsen innebærer et midlertidig bortfall av en plikt eller byrde som vedtaket påla parten. Dersom det går lang tid uten at underinstansen får avklart om det skal fattes nytt vedtak til tross for at parten har forsøkt å få klarhet i dette, og uten at tidsbruken har noen rimelig grunn, vil opphevelsen i særlige tilfeller likevel kunne anses som en tilstrekkelig endring til gunst.

Det følger av første ledd første punktum at parten kun vil ha rett til sakskostnader når vedtaket endres på grunn av «feil ved vedtaket». Både mangler ved rettsanvendelsen, feil ved saksbehandlingen og feil ved det faktiske avgjørelsesgrunnlaget omfattes. Det skyldes derimot ikke en «feil» dersom vedtaket endres til et annet alternativ blant flere lovlige innenfor rammene av forvaltningsskjønnet, og heller ikke dersom endringen skyldes at den faktiske situasjonen har endret seg etter at vedtaket ble fattet.

Feil ved vedtaket vil i mange tilfeller skyldes underinstansen, men det er ikke nødvendig å godtgjøre at forvaltningen kan bebreides. Kostnader dekkes imidlertid ikke så langt feilen skyldes «partens eget forhold». Det kan for eksempel hende at parten har gitt uriktige opplysninger eller har unnlatt å gi opplysninger som vedkommende hadde forutsetninger for og anledning til å bidra med, jf. medvirkningsplikten i lovforslaget § 44 andre ledd. Det må samtidig tas forbehold for tilfeller der forvaltningsorganet ikke kan anses å ha utredet saken tilstrekkelig. Feil som skyldes en tredjeperson som ikke har opptrådt på vegne av parten, vil kunne gi rett til kostnadsdekning.

Det er bare partens kostnader som kan kreves dekket etter første ledd. Det er tilstrekkelig at vedkommende er part i klagesaken. Som partens kostnader regnes også nødvendige utgifter som i første omgang er dekket av andre, men som parten plikter å refundere dersom det tilkjennes sakskostnader. For eksempel vil tilfeller der parten har fått bistand fra en fagforening eller et forsikringsselskap omfattes når det er en forutsetning for bistanden at eventuelle tilkjente sakskostnader går til fagforeningen eller forsikringsselskapet, se omtale i punkt 21.3.4.1. Dersom parten krever dekning for kostnader parten ennå ikke har betalt, kan forvaltningen senere kreve dokumentasjon for at oppgjøret har skjedd.

Med «kostnader» menes i hovedsak partens direkte utgifter i anledning klagesaken. Dette kan være utgifter til advokat eller annen sakkyndig bistand, eller utgifter til reise mv. Partens egeninnsats omfattes ikke av kostnadsbegrepet, heller ikke der parten er en juridisk person som benytter intern kompetanse til å arbeide med saken. Det gis heller ikke dekning etter bestemmelsen for tapt arbeidsinntekt, eller for tapte renteinntekter (avsavnsrente) eller rentekostnader (kapitalkostnader).

Det er et vilkår etter første ledd første punktum at kostnadene var «nødvendige for å få endret vedtaket». Dersom vedtaket eksempelvis endres som følge av en saksbehandlingsfeil, mens klager i hovedsak har pådratt seg kostnader i forbindelse med anførsler om materielle feil ved vedtaket, må sakskostnadskravet avkortes deretter. Første ledd andre punktum gir retningslinjer for utmålingen. I vurderingen av om kostnadene var «nødvendige» skal det legges vekt på hva en aktsom part hadde rimelig grunn til å gjøre for å få endret vedtaket. Det må ses hen til feilens art og sakens vanskelighetsgrad. Ved utgifter til sakkyndig bistand må det vurderes om parten kunne fått tilstrekkelig veiledning fra forvaltningsorganet. Vurderingen av nødvendighetsvilkåret vil til en viss grad kunne påvirkes av hvilke interesser saken gjelder. Der saken for eksempel gjelder et inngripende vedtak, vil en aktsom part kunne ha grunn til å gjøre grundigere undersøkelser gjennom advokat eller på annen måte enn tilfellet er ved mindre inngripende vedtak. At det skal legges vekt på hva «en aktsom part» ville gjort, utelukker ikke at det kan ses hen til partens forutsetninger når disse klart påvirker bistandsbehovet, se omtale i punkt 21.3.4.2.

Parten må i utgangspunktet dokumentere de ulike postene det kreves dekning for på en måte som gjør det mulig å vurdere om vilkårene er oppfylt.

Andre ledd supplerer første ledd andre punktum og bestemmer at advokatkostnader dekkes opp til den offentlige salærsatsen, fastsatt i gjeldende salærforskrift med hjemmel i rettshjelploven § 3. Dette vil i praksis ha betydning for timesatsen, mens spørsmålet om antall timer må vurderes etter nødvendighetsvilkåret i første ledd. Det samme gjelder behovet for advokatbistand overhodet. Det er først der det anses nødvendig med advokatbistand, at dekning etter andre ledd er aktuelt.

I tilfeller hvor advokattjenesten er priset på andre måter enn ved timepris, eksempelvis ved en pakkepris, vil det være naturlig å ta utgangspunkt i hvor mange arbeidstimer kravet vil utgjøre etter den offentlige salærsatsen. Hvis parten mottar juridisk bistand fra andre enn en advokat, må det gjøres en nærmere vurdering. Utgifter opp til den offentlige salærsatsen kan dekkes der det er tale om bistand som langt på vei kan sammenlignes med bistand fra en advokat.

Tredje ledd inneholder regler om behandlingen av krav om sakskostnader. Etter første punktum må kravet settes frem senest tre uker etter at meldingen om det endrede vedtaket kom frem til parten. Etter andre punktum gjelder reglene i lovforslaget § 63 fjerde og femte ledd, om henholdsvis beregning og forlengelse av klagefristen, og §§ 64 til 66 om overholdelse av klagefristen, oversitting av klagefristen og innsending, form og innholdet i klagen, tilsvarende.

Etter tredje punktum skal kravet avgjøres av den instansen som har fattet nytt vedtak i saken. Det vil si at utgangspunktet er at underinstansen avgjør kravet der denne har endret sitt eget vedtak, mens klageinstansen avgjør kravet der denne har endret underinstansens vedtak. Ved opphevelser i klageinstansen skal klageinstansen avgjøre kravet dersom opphevelsen innebærer en endelig realitetsavgjørelse, mens underinstansen avgjør kravet der denne fatter nytt vedtak i saken etter klageinstansens opphevelse av det første vedtaket.

Det følger videre av fjerde punktum at tilkjente sakskostnader dekkes av det organet som fattet det vedtaket som er endret til partens gunst. Dette innebærer at kostnadsansvaret legges hos det organet som har fattet det vedtaket det har vist seg å foreligge en feil ved. Der førsteinstansens vedtak endres etter klage, vil det være førsteinstansen som skal bære kostnadene. Dersom et vedtak fra en klageinstans omgjøres som følge av en feil ved klageinstansens vedtak, vil det være klageinstansen som skal dekke sakskostnadene. Dette gjelder selv om det også heftet en feil ved førsteinstansens vedtak.

Etter fjerde ledd første punktum kan et vedtak om sakskostnader påklages etter reglene i kapittel 8. I andre punktum gis Kongen hjemmel til å fastsette forskrift med avvikende eller utfyllende klageregler for særskilte områder, og om at bestemte avgjørelser om sakskostnader ikke skal kunne påklages. Hjemmelen vil kunne brukes til å gi bestemmelser som avskjærer klageadgangen på bestemte områder eller til bestemte klageorganer, eller for vedtak fattet av bestemte organer.

Til § 70 Retting av feil i vedtak

Paragrafen er ny og regulerer forvaltningsorganets adgang til å rette åpenbare feil i vedtaket. Paragrafen bygger på utkastet til § 61 i Forvaltningslovutvalgets utredning i NOU 2019: 5, med enkelte endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 22.2.4.

Bestemmelsen er en lovfesting av det som må anses allerede å følge av gjeldende rett, og er utformet med utgangspunkt i tvisteloven § 19-8 og bestemmelser i nyere sektorlovgivning.

Første ledd første punktum fastslår at forvaltningsorganet kan rette åpenbare og klare feil som forvaltningsorganet selv har gjort. Dette omfatter skrive- og regnefeil, utelatelser og innskudd både i selve vedtaket og i begrunnelsen eller redegjørelsen for fakta. En slik feil er klar når det er utvilsomt både at noe er feil, og hva som skulle ha stått i stedet. Hvis feilen ikke kan sies å være klar, eller hvis vedtaket er selvmotsigende, slik at innholdet ikke gir mening og uten at den virkelige meningen med vedtaket er klar, kan ikke retting skje etter § 70. I slike tilfeller må vedtaket i stedet omgjøres etter lovforslaget §§ 71 eller 72.

Bestemmelsen gir bare adgang for et forvaltningsorgan til å rette feil i egne vedtak. Organet kan ikke rette feil i et vedtak fattet av et overordnet eller underordnet organ. Hvis klageinstansen vil rette opp klare feil i underinstansens vedtak, må den enten utforme et nytt vedtak med korrekt innhold, eller i begrunnelsen for å stadfeste underinstansens vedtak gi uttrykk for hva som er det riktige innholdet i underinstansens vedtak. Som den klare hovedregel bør klageinstansen i disse situasjonene velge den første fremgangsmåten. Hvis klageinstansen har instruksjonsmyndighet overfor vedtaksorganet, kan det også instruere det om å rette vedtaket.

I de aller fleste tilfeller bør forvaltningsorganet rette åpenbare og klare feil i vedtaket som de blir oppmerksomme på. Dersom en part ber om retting, bør forvaltningsorganet som den klare hovedregel rette feilen, med mindre det er snakk om helt ubetydelige skrivefeil eller lignende. En plikt til å rette kan følge av annet regelverk, eksempelvis personvernforordningen artikkel 16. Siden denne plikten er praktisk viktig, er det tatt inn en henvisning til bestemmelsen i andre punktum. Dette medfører ingen endringer i gjeldende rett.

Etter andre ledd første punktum skal forvaltningsorganet sende det rettede vedtaket til partene i saken. Andre punktum presiserer at det skal fremgå av vedtaket at det er rettet, og hva som er rettet.

Til § 71 Omgjøring av eget vedtak

Paragrafen gir forvaltningsorganet kompetanse til å omgjøre egne vedtak på nærmere bestemte vilkår. Paragrafen viderefører og presiserer regler som i dag følger av forvaltningsloven § 35 første ledd og ulovfestet rett. Paragrafen bygger på utkastet til § 62 i Forvaltningslovutvalgets utredning i NOU 2019: 5. Det vises til omtalen i punkt 22.4 og 22.5.

Bestemmelsen fastslår at et forvaltningsorgan «kan» omgjøre sitt eget vedtak hvis ett av de fire vilkårene er oppfylt. Bestemmelsen gir dermed organet en skjønnsmessig adgang, men ikke en plikt, til å omgjøre vedtaket. En plikt til å oppheve eller endre ugyldige vedtak følger imidlertid av lovforslaget § 74 tredje ledd.

Bokstav a gir forvaltningsorganet kompetanse til å omgjøre et vedtak når vedtaket ikke er kommet frem til parten eller gjort offentlig kjent av forvaltningsorganet. Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring og presisering av gjeldende rett, og omtales nærmere i punkt 22.4.4.2.

Omgjøringsadgangen etter bokstav a stenges når «melding om vedtaket» er «kommet frem» til parten eller partens fullmektig. Dette innebærer for eksempel at selv om parten har vært til stede eller sett direkteoverføring av et møte der vedtaket ble fattet, kan vedtaket fremdeles endres frem til melding om vedtaket er gitt direkte til parten. Når meldingen er «kommet frem» til parten, skal forstås på samme måte som i lovforslaget § 63 første ledd om klagefristens utgangspunkt. Se også omtalen av bestemmelsen i punkt 22.4.4.2.

Selv om melding om vedtaket ikke er kommet frem til parten eller partens fullmektig, vil omgjøringsadgangen falle bort dersom vedtaket er gjort offentlig kjent av forvaltningsorganet. Dette vil for eksempel omfatte tilfeller der forvaltningsorganet selv informerer om vedtaket ved en annonse, pressemelding eller lignende. Dersom en avis derimot skriver om vedtaket av eget initiativ, vil omgjøringskompetansen være i behold.

Bokstav b gir omgjøringskompetanse der omgjøring er til gunst eller har nøytral virkning for partene i saken. Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring og presisering av gjeldende rett, og omtales nærmere i punkt 22.4.4.1.

En omgjøring er til skade for en part dersom endringen griper inn i partens berettigede forventninger eller interesser. Dersom det er flere parter i saken, er det bare adgang til å omgjøre hvis omgjøringen ikke vil være til skade for noen av partene.

Forvaltningsorganet må gjøre en helhetlig, konkret vurdering av om omgjøring har de beste grunner for seg i saken. Blant relevante hensyn kan det vises til partens rettssikkerhet, tilliten til forvaltningen, hensynet til stabilitet og til de samfunnsmessige hensyn som lå bak vedtaket i utgangspunktet. Hjemmelsgrunnlaget for det opprinnelige vedtaket og hensynene hjemmelsgrunnlaget fremmer, kan også gi veiledning i vurderingen av om vedtaket bør omgjøres. En omgjøring til gunst kan potensielt gå utover samfunnsmessige eller ideelle interesser, noe som bør vektlegges i helhetsvurderingen. Selv om en omgjøring ikke er til skade for partene i saken, kan det være gode grunner til å beholde rettstilstanden som den var.

Bokstav c gir omgjøringshjemmel for tilfeller der omgjøring tidligere kunne hjemles i vedtaket selv, og tydeliggjør at forvaltningsorganet også ellers har adgang til å omgjøre et vedtak når parten selv har brutt vilkår i vedtaket eller andre sentrale forutsetninger for vedtaket har sviktet. Bestemmelsen lovfester og konkretiserer gjeldende rett, og omtales nærmere under punkt 22.4.4.3 og 22.5.4 ovenfor.

Sett i lys av det klare utgangspunktet om at enkeltvedtak skal stå seg etter sitt innhold, skal terskelen for å omgjøre etter bokstav c være nokså høy. Det er særlig grove eller gjentatte brudd på vilkår i vedtaket som kan begrunne omgjøring, men også enkeltstående brudd kan begrunne omgjøring dersom omgjøringen ikke er uforholdsmessig. Eksempel på andre sviktende forutsetninger kan være situasjoner der ny forskning eller nye opplysninger tilsier at vedtaket bygget på et ufullstendig grunnlag, eller at vedtaket ikke lenger oppfyller de formålene som var tiltenkt. Det kan for eksempel tenkes at vedtaket ikke lenger kan anses forsvarlig i lys av de nye opplysningene. Det kan også være at situasjonen har endret seg på en måte som forvaltningsorganet ikke forutså på vedtakstidspunktet, og som innebærer at forutsetningene som lå til grunn for vedtaket ikke lenger er til stede. Dersom behovet for omgjøring er begrunnet i nye eller endrede lover eller forskrifter, må forvaltningsorganet sørge for at omgjøringsvedtaket går klar av forbudet mot tilbakevirkende lovgivning i Grunnloven § 97. Felles for de nevnte eksemplene på sviktende forutsetninger er at det må være tale om sentrale og konkrete forutsetninger for vedtaket. Det vil eksempelvis ikke være tilstrekkelig å vise til en alminnelig holdningsendring i samfunnet, eller at forvaltningsorganet har endret sin praksis. Forutsetningene må følgelig være av en slik karakter at parten bør være forberedt på at vedtaket endres dersom forutsetningene faller bort. Endrede forutsetninger som ikke er egnet til å gi parten en forventning om at forvaltningsorganet har behov for å gjøre endringer, kan vanskelig begrunne omgjøring etter bokstav c. Dersom det er angitt i vedtaket i hvilke bestemte situasjoner omgjøring kan bli aktuelt, vil ikke parten i utgangspunktet ha like sterke berettigede forventninger til at vedtaket står seg. En detaljert beskrivelse av hvilke forhold som kan lede til omgjøring i vedtaket, vil ha tyngre vekt i omgjøringsvurderingen enn en generell henvisning til omgjøringsreglene.

Forholdsmessighetskravet innebærer at omgjøringen må være egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig tyngende. At omgjøringen skal være egnet innebærer at den bare kan gjennomføres dersom endringen eller tilbaketrekningen passer som middel til å oppnå målet forvaltningsorganet anfører som begrunnelse for omgjøringen. I vurderingen er det særlig relevant om omgjøringen vil ha en spesifikk reparerende effekt, eksempelvis der det viser seg at en tillatelse til å drive en virksomhet har uforutsette konsekvenser som nye vilkår kan bøte på. Vurderingen vil ofte være av faglig og faktisk karakter, og det må vurderes som sannsynlig at det anførte formålet vil fremmes ved omgjøringen.

At omgjøringen må være nødvendig, innebærer at omgjøringen ikke skal gå lenger enn behovet tilsier. Et mildere tiltak må velges dersom det ivaretar formålet med omgjøringen tilsvarende godt på en mindre inngripende måte. Dette gjelder med mindre det alternative tiltaket er så ressurskrevende og byrdefullt at det ikke er et tilstrekkelig effektivt tiltak sett fra forvaltningens side. Selve omfanget av omgjøringen må begrenses til de delene av vedtaket som må omgjøres for å oppnå formålet.

Forholdsmessighetsvilkåret innebærer til sist at det må gjøres en konkret avveining av de motstående interessene, og resultatet av interesseavveiningen må være at fordelene eller nytten ved omgjøring overstiger de ulempene som den private part vil oppleve ved omgjøringen. Fordelene eller nytten ved omgjøring måles blant annet ut fra hvor sterke og tungtveiende interessene som taler for omgjøring, er. I den konkrete interesseavveiningen er arten av det opprinnelige vedtaket sentralt. Det skal eksempelvis som regel mer til for å omgjøre et vedtak som er av betydning for en parts liv eller helse enn vedtak som først og fremst gjelder en kommersiell interesse. Også dersom omgjøringen gjelder tillatelse til varig virksomhet hvor interessen først og fremst er økonomisk, vil det være grunn til å være forsiktig med omgjøring som går utover virksomhetens eksistens eller kjerne. Omgjøring kan lettere aksepteres dersom virkningene av omgjøringen begrenses ved for eksempel utsatt iverksetting, overgangsordninger eller erstatning.

Bokstav d lovfester den alminnelige forvaltningsrettslige regelen som åpner for omgjøring dersom sterke interesser som taler for omgjøring, veier vesentlig tyngre enn interessene som taler mot omgjøring. Bestemmelsen omtales i de generelle merknadene i punkt 22.5.4.

Bestemmelsen regulerer den situasjonen at forvaltningsorganet har gjort en ny skjønnsmessig vurdering av det opprinnelige vedtaket og mener at sterke samfunnsmessige hensyn eller private interesser taler for at vedtaket endres. Terskelen for å omgjøre på dette grunnlaget er høy. Det kan være ulike grunner til at forvaltningsorganet gjør en slik fornyet hensiktsmessighetsvurdering. Spørsmål om å benytte omgjøringsadgangen etter bokstav d kan for eksempel bli aktuelt dersom den opprinnelige faglige vurderingen oppfattes som spesielt svak, eller et nytt politisk flertall har andre politiske prioriteringer. I slike tilfeller er det opprinnelige vedtaket riktig og den private part har all grunn til å holde seg til vedtaket. De samfunnsmessige hensyn eller private interesser som taler for å endre eller trekke tilbake vedtaket, må være tungtveiende i seg selv, se punkt 22.5.1.2. De samme forholdsmessighetskravene som nevnes ovenfor i tilknytning til bokstav c, gjør seg også gjeldende ved omgjøring etter bokstav d, men terskelen for omgjøring uten at det kan vises til konkrete vilkårsbrudd eller sviktende forutsetninger er høyere. Vesentlighetsvilkåret etter bokstav d innebærer at nytten ved omgjøringen må ha en kvalifisert og markert interesseovervekt i forholdsmessighetsvurderingen. Se ellers om relevante vurderingsmomenter i punkt 22.5.1.3.

Til § 72 Omgjøring i overordnet forvaltningsorgan

Paragrafen regulerer adgangen for overordnede forvaltningsorganer til å omgjøre underinstansens vedtak. Bestemmelsen viderefører regelen i gjeldende forvaltningslov § 35 andre til fjerde ledd med den forskjell at klageinstanser som ikke regnes som overordnet vedtaksorganet etter lovforslaget, ikke lenger skal ha omgjøringskompetanse. Bestemmelsen om overordnede organers alminnelige omgjøringskompetanse svarer til Forvaltningslovutvalgets utkast til § 63 i NOU 2019: 5. Departementet foreslår i likhet med mindretallet i utvalget å videreføre den utvidede omgjøringsadgangen for overordnede organ. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 22.6.4.

Første ledd gir overordnet organ kompetanse til å omgjøre et underordnet organs vedtak i samme utstrekning som underinstansen selv kan omgjøre vedtaket etter lovforslaget § 71. Om et forvaltningsorgan er overordnet et annet og derfor kan omgjøre vedtak etter bestemmelsen, beror i første rekke på plasseringen i forvaltningshierarkiet og det aktuelle saksområdet. Et organ vil som utgangspunkt være overordnet dersom det har instruksjonsmyndighet overfor vedtaksorganet på det aktuelle saksområdet. Se også merknadene til lovforslaget § 62 om vurderingen av hvilket organ som er nærmest overordnet og dermed klageinstans. Adgangen til å omgjøre vedtaket etter bestemmelsen ligger imidlertid til alle organene som er overordnet vedtaksorganet, og ikke bare det nærmest overordnede organet. På områder der myndighet på forurensingsområdet er lagt til statsforvalteren med Miljødirektoratet som nærmest overordnede organ og klageinstans, vil for eksempel både direktoratet og Klima- og miljødepartementet ha omgjøringsadgang. En kommune anses som ett organ etter forvaltningsloven, og bestemmelsen kommer derfor ikke til anvendelse internt i en kommune.

I tilfeller der myndighet med hjemmel i lov er delegert til et organ som i utgangspunktet ikke er generelt underordnet det delegerende organet, vil det delegerende organet likevel anses som «overordnet» i relasjon til paragrafen her. Delegeringen vil i disse tilfellene innebære at det delegerende organet får instruksjonsmyndighet overfor organet som får delegert myndighet, for så vidt gjelder bruken av den delegerte myndigheten. Det vil derfor også anses som overordnet organ etter paragrafen her. Dette innebærer for eksempel at hvis et departement har delegert myndighet til en privat virksomhet eller et uavhengig organ, jf. lovforslaget § 23, vil departementet ha adgang til å omgjøre vedtak som fattes ved bruk av den delegert myndigheten. Dette gjelder også de få tilfellene hvor et statlig organ har delegert vedtakskompetanse til en kommune i medhold av lov, og er klageinstans etter lovforslaget § 62 tredje ledd bokstav b. Unntak vil kunne fastsettes i loven som hjemler delegeringsadgangen.

I motsetning til etter gjeldende rett, vil rene klageinstanser som ikke generelt regnes som overordnet underinstansen, ikke ha kompetanse til å omgjøre underinstansens vedtak av eget tiltak utenfor klagesaker. Dette vil typisk være tilfellet for særskilte klagenemnder som har klagesaksbehandling som sin eneste eller sentrale oppgave.

I tillegg gir andre ledd en utvidet kompetanse til å omgjøre underinstansens vedtak til skade for den private parten etter nærmere bestemte strenge frister dersom hensynet til allmenne eller private interesser veier tyngre enn hensynet til parten, jf. første punktum. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende forvaltningslov § 35 andre ledd, men også her slik at den utvidede omgjøringskompetansen bare ligger til overordnede organer og ikke rene klageinstanser. Den utvidede omgjøringsadgangen er begrunnet i overordnede organers behov for å føre løpende kontroll med underinstansens vedtak og gir mulighet til å sikre at underinstansens vedtak er i samsvar med ønsket praksis på området.

Vilkåret for omgjøring etter bestemmelsen er at «hensynet til allmenne eller private interesser veier tyngre enn hensynet til parten». Bestemmelsen gir anvisning på en forholdsmessighetsvurdering. Den er en videreføring av gjeldende rett, og skal forstås på samme måte. Det kreves ikke at hensynene som tilsier omgjøring veier vesentlig tyngre enn hensynet til parten, slik det gjør etter lovforslaget § 71 bokstav d. Det er tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt. Vurderingstemaet er det samme som etter bestemmelsen om klageinstansens adgang til å endre vedtaket til skade for klageren etter lovforslaget § 68 fjerde ledd, og skal forstås på samme måte.

Selv om det ikke gjelder noen forhøyet terskel for omgjøring etter andre ledd, ivaretas forutberegnelighetshensynet ved at omgjøringsadgangen bare gjelder innenfor to sett med strenge frister. Etter andre punktum skal det sendes varsel til parten innen tre uker om at vedtaket vil bli overprøvd. Videre må melding om omgjøringsvedtaket sendes til parten innen tre måneder. Dersom omgjøringen gjelder klageinstansens vedtak i klagesak, er den sistnevnte fristen tre uker, jf. tredje punktum. Også i disse tilfellene må det som hovedregel først sendes forhåndsvarsel om at omgjøring vurderes, jf. lovforslaget § 42 og § 73. Utgangspunktet for alle fristene er tidspunktet da meldingen om det opprinnelige vedtaket ble sendt.

I tredje ledd første punktum er det presisert at når et statlig organ kan omgjøre et vedtak fattet av en kommune eller fylkeskommune, skal organet legge «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie forvaltningsskjønnet. Regelen er en videreføring av gjeldende rett, selv om den ikke følger uttrykkelig av gjeldende forvaltningslov § 35. Etter andre ledd er det bare statlige organer som er klageinstans fordi myndigheten er delegert til kommunen, som har kompetanse til å omgjøre kommunenes vedtak av eget tiltak. Omgjøringskompetanse for statlige klageinstanser kan imidlertid også følge av sektorlovgivningen, og bestemmelsen presiserer at den statlige klageinstansen også i disse tilfellene må legge «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret. Det vises til merknadene til § 68 tredje ledd for en nærmere redegjørelse for bestemmelsen.

Andre punktum slår fast at kravene til begrunnelsen etter lovforslaget § 68 tredje ledd andre og tredje punktum i tilfeller der en statlig klageinstans overprøver kommunens skjønnsutøvelse i klagesaker, også gjelder tilsvarende i omgjøringssaker.

Til § 73 Saksbehandlingen i omgjøringssaker

Paragrafen er ny og gir regler om saksbehandlingen i omgjøringssaker som i hovedsak er en lovfesting av regler som allerede følger av gjeldende rett. Paragrafen bygger på utkastet til § 64 i Forvaltningslovutvalgets utredning i NOU 2019: 5, med enkelte endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 22.7.4.

Første ledd slår fast at reglene som gjelder for saksbehandling av enkeltvedtak gjelder ved behandlingen av omgjøringssaker, unntatt ved avslag på omgjøringsanmodninger. Bestemmelsen innebærer blant annet at det må gis særskilt varsel om at forvaltningsorganet vurderer omgjøring etter lovforslaget § 42, at partene må forelegges nye opplysninger i tråd med reglene i lovforslaget § 43, og at omgjøringsvedtaket må begrunnes etter reglene i lovforslaget § 56. Selv om de alminnelige saksbehandlingsreglene gjelder ved behandling av omgjøringssaker, vil kravene som stilles til saksbehandlingen her som ellers variere med sakens karakter og betydning. Dersom omgjøringen er til gunst, stilles det nok generelt sett lempeligere krav til saksbehandlingen. Men også ved omgjøring til ugunst kan eksempelvis kravene til utredningsplikten lempes noe dersom saken er godt opplyst fra tidligere saksbehandling.

Andre ledd slår fast at forvaltningsorganet selv vurderer om det skal behandle en anmodning om omgjøring. Forvaltningsorganet har dermed i utgangspunktet ingen plikt til å behandle anmodninger om omgjøring. Hvis det anføres at vedtaket er ugyldig, vil det imidlertid følge av plikten til å oppheve ugyldige vedtak etter lovforslaget § 74 tredje ledd at organet bør foreta de nødvendige vurderinger for å undersøke om vedtaket er ugyldig, med mindre vedtaket åpenbart er gyldig. En plikt til å revurdere vedtak kan også følge av EØS-rett, EMK eller andre folkerettslige forpliktelser.

I tilfeller der forvaltningsorganet velger ikke å behandle en anmodning om omgjøring, må organet gi den som har bedt om omgjøring beskjed om dette. God forvaltningsskikk tilsier også at det som hovedregel bør gis en kort begrunnelse for hvorfor organet ikke ser grunn til å ta anmodningen til behandling. Det samme gjelder i tilfeller der organet avslår en anmodning om omgjøring etter en realitetsbehandling.

Til § 74 Ugyldighet

Paragrafen gir generelle regler om ugyldighet og har ikke noe direkte motstykke i dagens lov. Paragrafen erstatter gjeldende forvaltningslov § 41 om når et vedtak er gyldig på tross av feil ved behandlingen av saken, men regulerer flere spørsmål som i dag følger av ulovfestet rett. Lovforslaget bygger på § 74 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, men med endringer både i struktur og innhold. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 23.

Første ledd første punktum fastslår at et enkeltvedtak er ugyldig så langt det mangler nødvendig hjemmel, og er en lovfesting av regelen som i dag følger av ulovfestet rett.

Vedtaket vil mangle hjemmel dersom forvaltningsorganet ikke har rettslig grunnlag for å fatte et vedtak med det innholdet som vedtaket har fått. Presiseringen av at vedtaket er ugyldig så langt det mangler «nødvendig» hjemmel, viser til at det ikke er alle vedtak som krever hjemmel i lov. Begunstigende vedtak som tildelinger av tilskudd eller tjenester, krever i utgangspunktet ikke hjemmel i lov. Hvis den aktuelle ytelsen er lovregulert, må imidlertid tildelingen holde seg innenfor de rammene loven oppstiller. Motsetningsvis vil vedtak som utgjør inngrep overfor private, kreve hjemmel i lov etter legalitetsprinsippet, jf. Grunnloven § 113. Formuleringen «nødvendig hjemmel» bidrar også til å synliggjøre at selv om et vedtak isolert sett faller innenfor rammene av den aktuelle lov- eller forskriftshjemmelen, kan bestemmelsen måtte tolkes innskrenkende hvis den er i strid med regler av høyere rang, slik som Grunnloven, EMK og andre menneskerettskonvensjoner med forrang etter menneskerettsloven, eller EØS-retten.

Et vedtak kan mangle hjemmel enten det er det rettslige eller det faktiske grunnlaget for avgjørelsen som svikter, og uavhengig av om vedtaket er til gunst eller ugunst for parten. Dersom vedtaket er til gunst for den private, kan den private påvirkes av at vedtaket oppheves. Hensynet til parten må i så fall i all hovedsak ivaretas på annen måte, for eksempel ved at forvaltningen vurderer om en søknad kan innvilges på annet grunnlag. Se likevel nedenfor om den snevre unntaksregelen i første ledd andre punktum.

Lovforslaget bygger på at det trekkes et grunnleggende skille mellom vedtak som mangler nødvendig hjemmel, og vedtak som er beheftet med andre feil. Sistnevnte reguleres i andre ledd. Grensen mellom hjemmelsmangler og andre feil kan imidlertid av og til være vanskelig å trekke. Et utgangspunkt for vurderingen er om vedtaket må sies å gå utover fullmakten Stortinget har tildelt forvaltningen. Når det gjelder feil som på ulike måter knytter seg til organet eller personen som har fattet vedtaket (som ofte omtales som «personelle kompetansemangler»), har Forvaltningslovutvalget i NOU 2019: 5 omtalt disse som en særlig form for hjemmelsmangler. Samtidig synes utvalget å bygge på at ikke alle slike feil bør føre til ugyldighet hvis de ikke har virket inn på vedtakets innhold. I de tilfellene der feilen er av en slik karakter at den forutsetter en innvirkningsvurdering, bør feilen etter departementets syn anses som en saksbehandlingsfeil som vurderes etter andre ledd. Dersom organet eller personen som har truffet avgjørelsen, overhodet ikke har kompetanse til å fatte avgjørelser med det innholdet det er tale om, bør feilen anses som en hjemmelsmangel etter første ledd. Det vil for eksempel være tilfellet der et underordnet organ har fattet et vedtak som hører under et overordnet organ. Det samme gjelder dersom loven legger kompetansen til kommunen, men vedtaket i en bestemt sak er fattet av feil kommune. Motsatt vil brudd på regler om oppnevning av medlemmer til kollegiale organer ikke nødvendigvis bety at vedtak fattet av det kollegiale organet mangler hjemmel. Denne type feil skal derfor i utgangspunktet vurderes etter regelen i andre ledd. Det samme vil gjelde der vedtaket er fattet av rett organ, men av feil person internt i organet.

At vedtaket er ugyldig «så langt» det mangler nødvendig hjemmel, viser til at vedtaket kan være delvis ugyldig i de tilfellene der det bare er deler av vedtaket som mangler hjemmel. En forutsetning for slik delvis ugyldighet er at den resterende delen av vedtaket kan stå seg alene. Dersom vedtaket ikke kan stå seg uten den ugyldige delen, må hele vedtaket oppheves eller endres. Dersom de resterende delene av vedtaket kan stå seg uten den ugyldige delen, må eventuelle ytterligere endringer i vedtaket gjøres i medhold av omgjøringsreglene. Siden ugyldighetsvurderingen i utgangspunktet knytter seg til vedtakstidspunktet, vil det først og fremst være omgjøringsreglene ved etterfølgende endrede forhold som er aktuelle.

Første ledd andre punktum lovfester den snevre unntaksregelen om at et vedtak i helt særlige unntakstilfeller kan anses gyldig til tross for en hjemmelsmangel. Et vedtak som lider av en hjemmelsmangel har blitt fattet i strid med de rammene Stortinget har lagt for forvaltningen, og skal som den klare hovedregel anses ugyldig. Høyesterett har likevel lagt til grunn at det kan tenkes tilfeller hvor et vedtak kan stå seg som gyldig av hensyn til en part som i god tro har innrettet seg etter vedtaket. Etter rettspraksis skal det i helhetsvurderingen blant annet tas hensyn til hvilke feil som er begått, vedtakets karakter og betydning for parten, tiden som er gått, samt eventuelle samfunnsmessige eller private interesser som taler mot at vedtaket kan stå seg som gyldig. Unntaksregelen er utviklet i rettspraksis, og videre rettsutvikling vil være styrende for tolkningen av regelen.

Andre ledd inneholder regler om når et vedtak blir ugyldig ved andre feil enn hjemmelsmangler, typisk feil ved skjønnsutøvelsen og saksbehandlingsfeil. Slike feil blir omtalt i loven som «feil ved behandlingen av saken». Selv om dette dekker mer enn de egentlige saksbehandlingsfeilene, brukes ofte uttrykk som «feil ved saksbehandlingen» i proposisjonen her som betegnelse på alle feil som dekkes av andre ledd. Bestemmelsen lovfester regler som i dag følger av ulovfestet rett. Første punktum slår fast at slike feil fører til ugyldighet der det er en «reell mulighet for at feilen kan ha påvirket vedtakets innhold». Det kreves ikke at det er sannsynlig at feilen har påvirket vedtakets innhold. Det er tilstrekkelig at det foreligger en ikke helt fjern, men samtidig realistisk mulighet for at feilen kan ha virket inn. Se omtalen av gjeldende rett i punkt 23.3.1 og departementets vurderinger i punkt 23.3.4.3.

Der innvirkningskravet er oppfylt, er utgangspunktet at vedtaket er ugyldig. Etter andre punktum kan vedtaket likevel være gyldig hvis særlige grunner tilsier det. I vurderingen av om det foreligger slike særlige grunner, skal det etter tredje punktum blant annet legges vekt på om parten har innrettet seg etter vedtaket, om parten selv er å bebreide for feilen eller har vært kjent med den, om ugyldighet er til gunst eller skade for parten eller andre, hva slags feil som er begått og hvor grov feilen er, og hvor lang tid som er gått. Listen er ikke uttømmende. Det må foretas en konkret vurdering av alle relevante momenter i den aktuelle saken. Vurderingstemaet er det samme som etter gjeldende, ulovfestede regler.

Tredje ledd første punktum fastslår at hvis forvaltningsorganet blir klar over at et vedtak er ugyldig, skal det oppheve eller endre vedtaket så langt ugyldighetsgrunnen rekker, med mindre det fattes beslutning om å opprettholde vedtaket etter bestemmelsen i andre punktum. Bestemmelsen er ny, men tar i stor grad sikte på å lovfeste ulike elementer i ulovfestet rett.

Plikten inntrer når forvaltningen «blir klar over» at vedtaket er ugyldig etter en vurdering av vilkårene i første og andre ledd. Vilkåret viser at forvaltningen må ha kunnskap om ugyldigheten. Det er eksempelvis ikke tilstrekkelig at det fremmes et krav om opphevelse av vedtaket. Dette vil normalt måtte ses som en omgjøringsanmodning, og forvaltningen har ingen generell plikt til å behandle slike anmodninger, se punkt 23.5.4.1 og merknadene til lovforslaget § 73 andre ledd. Bestemmelsen regulerer heller ikke forvaltningsorganets eventuelle plikt til av eget tiltak å finne frem til vedtak som kan være ugyldige. Denne problemstillingen kan særlig oppstå i situasjoner der det er oppdaget en feil i et vedtak som kan ha påvirket flere avgjørelser. Hvorvidt forvaltningen i en slik situasjon har en plikt til å finne frem til og gjennomgå andre avgjørelser som kan være berørt av feilen, vil måtte vurderes konkret i den enkelte saken. Det vises til drøftelsen i punkt 23.5.4.2.

At forvaltningen skal «oppheve» eller «endre» vedtaket, tar høyde for at situasjonene kan være svært ulike der forvaltningen skal få et ugyldig vedtak ut av verden. Noen ganger vil det ikke være aktuelt med et nytt realitetsvedtak til erstatning for det ugyldige vedtaket, og da vil det aktuelle alternativet være å «oppheve» det ugyldige vedtaket. Det er eksempelvis ikke aktuelt med et nytt påbud dersom sektorregelverkets vilkår for å gi et slikt påbud ikke er oppfylt. Det vil også kunne være aktuelt å «oppheve» vedtaket så snart som mulig av hensyn til partene og av hensyn til materiell riktighet, selv om saken skal behandles videre og kan munne ut i et nytt vedtak. Men saken kan også ligge slik an at det opprinnelige påbudet er ugyldig, men at sektorregelverkets vilkår for et nytt likelydende eller justert påbud klart er oppfylt. På samme måte kan det være aktuelt med et nytt vedtak som innvilger en tillatelse eller ytelse som partene skal kunne fortsette å forholde seg til, enten med samme innhold som det opprinnelige eller justert i den ene eller den andre retning – alt etter hva sektorregelverket tilsier i det konkrete tilfellet. Da vil det aktuelle alternativet ofte være å «endre» det ugyldige vedtaket uten at man først har fattet et vedtak om opphevelse. Bestemmelsen sier ingenting om innholdet av et eventuelt endringsvedtak. Et nytt vedtak må under enhver omstendighet ha hjemmel i det aktuelle sektorregelverket. Forvaltningens grad av frihet med hensyn til om det skal fattes et endringsvedtak, kan variere. Der det eksempelvis er klart at et avslag på en søknad er ugyldig, må forvaltningen normalt vurdere søknaden på nytt.

Plikten til å oppheve eller endre et ugyldig vedtak gjelder uavhengig av om vedtaket anses å ha virkninger etter sitt innhold frem til forvaltningen beslutter å oppheve eller endre det helt eller delvis (typisk ved ugyldige tillatelser til å utøve en virksomhet, såkalte angripelige vedtak), eller om det ugyldige vedtaket er av en slik art at det aldri har vært bindende for parten (typisk ved ugyldige forbud og påbud, såkalte nulliteter). I de siste tilfellene vil det språklig sett kunne være mer naturlig å omtale dette som at ugyldigheten konstateres eller slås fast, siden nulliteter ikke har virkning etter sitt innhold. For enkelhets skyld brukes imidlertid «oppheve» om begge situasjonene, da fellesnevneren er at det ugyldige vedtaket ikke, uten i det minste en fornyet vurdering, kan stå seg etter sitt innhold.

Tredje ledd andre punktum fastsetter at forvaltningsorganet i stedet for å oppheve eller endre vedtaket kan beslutte at et ugyldig vedtak skal opprettholdes ved at feilen repareres. For at feilen skal «repareres», må det aktuelle saksbehandlingsskrittet foretas, eksempelvis slik at parten varsles og gis mulighet til å uttale seg etter lovforslaget § 42 første og andre ledd, eller at det innhentes informasjon som er nødvendig for å tilfredsstille kravet om en forsvarlig utredning etter lovforslaget § 44. Dersom vedtaket repareres, er det gyldig fra vedtakstidspunktet til det opprinnelige vedtaket. En beslutning om å opprettholde vedtaket etter bestemmelsen i andre punktum forutsetter altså at aktuelle feil ved behandlingen av saken er reparert, men også at selve vedtaket kan opprettholdes uendret. Dersom det er behov for å endre innholdet i vedtaket, må det fattes et nytt vedtak etter første punktum eller i medhold av omgjøringsreglene i lovforslaget §§ 71 eller 72.

Tredje ledd tredje punktum slår fast at plikten til å oppheve vedtaket etter første punktum bare gjelder så langt det er et reelt behov for å oppheve vedtaket. Vilkåret er ment å klargjøre at vedtaket fortsatt må ha aktualitet for parten. Dersom forholdene har endret seg, for eksempel slik at en ytelse ikke lenger finnes eller at vilkårene for den åpenbart ikke lenger er oppfylt, vil forvaltningsorganet ikke ha plikt til å oppheve et ugyldig avslag. Det samme gjelder dersom den praktiske eller rettslige interessen i et vedtak av andre årsaker er bortfalt. I slike tilfeller vil parten i utgangspunktet måtte henvises til å søke erstatning for et eventuelt økonomisk tap, og ugyldigheten vil da måtte vurderes prejudisielt i erstatningssaken. Foreldelsesreglene vil også innebære grenser for hvor lang tid tilbake det vil være aktuelt å kreve etterbetaling av en ytelse dersom det viser seg at det opprinnelige avslaget var ugyldig, med mindre det er gitt unntak fra foreldelsesreglene i det aktuelle sektorregelverket, slik som for eksempel etter folketrygdloven § 22-14, se særlig fjerde ledd.

Fjerde ledd fastsetter at en beslutning om å oppheve, endre eller opprettholde et vedtak etter reglene i tredje ledd også kan fattes av et organ som regnes som overordnet i den konkrete saken. Det er de samme organene som kan omgjøre gyldige vedtak som også kan oppheve ugyldige vedtak, og det vises til merknadene til lovforslaget § 72.

Det følger av femte ledd at reglene om enkeltvedtak i kapittel 7 og 8 gjelder ved behandlingen av saker etter tredje ledd. Bestemmelsen innebærer at reglene om forberedelse av enkeltvedtak og om klage, vil gjelde for alle avgjørelser om å oppheve, endre eller opprettholde et ugyldig vedtak, uavhengig av om avgjørelsen faller inn under definisjonen av enkeltvedtak i lovforslaget § 7 første ledd. I praksis vil det være stor variasjon i hvor omfattende saksbehandling som vil være nødvendig, se omtalen i punkt 23.5.4.3.

Et endringsvedtak kan være nødvendig for å erstatte et angripelig vedtak med et justert og gyldig vedtak, som parten kan fortsette å forholde seg til. Det kan i noen tilfeller ta noe tid å finne ut hva et endringsvedtak skal gå ut på, noe som må hensyntas i vurderingen av om saken blir behandlet «uten ugrunnet opphold» etter lovforslaget § 17.

Saksbehandlingskravene gjør seg ikke gjeldende ved avvisninger av anmodninger om oppheving eller endring, heller ikke dersom anmodninger har blitt realitetsbehandlet. Parten må imidlertid få tilbakemelding på henvendelsen. Se også merknadene til lovforslaget § 73.

Til § 75 Iverksetting av enkeltvedtak

Paragrafen er ny. Den slår fast utgangspunktet om at enkeltvedtak kan iverksettes straks, og stiller krav til forvaltningens fremgangsmåte ved iverksetting. Paragrafen bygger på § 75 i Forvaltningslovutvalgets utredning i NOU 2019: 5, men med enkelte endringer. Paragrafen er nærmere omtalt i punkt 24.4.

Første ledd lovfester det gjeldende utgangspunktet om at et enkeltvedtak kan iverksettes straks det er fattet, med mindre noe annet følger av vedtaket eller forvaltningen beslutter utsatt iverksetting etter lovforslaget § 76. Bestemmelsen regulerer ikke hvem som kan iverksette vedtaket, men retter seg mot den eller de som har en slik adgang. Hvem som kan sette i verk et vedtak, vil i utgangspunktet følge av vedtaket selv eller de reglene vedtaket bygger på.

Bestemmelsen har særlig praktisk betydning for vedtak som gir en privat part en tillatelse til å gjøre noe. For eksempel vil den som har fått en byggetillatelse, som hovedregel kunne sette i gang de planlagte arbeidene med en gang tillatelsen er gitt. Utgangspunktet gjelder imidlertid også der vedtaket pålegger en privat part en plikt. For eksempel vil en part som har fått et pålegg om opprydding av avfall innen en viss frist, i utgangspunktet kunne sette i gang oppryddingsarbeidet så snart pålegget er gitt.

Bestemmelsen gjelder også for forvaltningsorganer i tilfeller der de har hjemmel til selv å iverksette sine vedtak eller sørge for at de blir iverksatt. En hensynsfull forvaltning tilsier imidlertid at forvaltningsorganet normalt ikke iverksetter vedtaket før partene har fått melding om det.

Bestemmelsen regulerer kun utgangspunktet for når et vedtak tidligst «kan» iverksettes – den regulerer ikke hvorvidt, og i så fall når, et vedtak skal iverksettes. Hvorvidt det gjelder en plikt til iverksetting, og hvilken frist som i så fall gjelder for dette, beror først og fremst på vedtaket selv og de reglene det bygger på.

I første ledd er det presisert at utgangspunktet om umiddelbar iverksetting likevel ikke gjelder dersom noe annet følger av vedtaket eller det blir besluttet utsatt iverksetting etter lovforslaget § 76. Unntaket fra utgangspunktet om umiddelbar iverksetting der noe annet følger av vedtaket, er en konsekvens av at forvaltningen i mange tilfeller har en vid adgang til selv å bestemme innholdet i vedtaket og dermed også tidspunktet for når det kan eller skal iverksettes. Ofte vil det følge av vedtaket selv at det først trer i kraft på et bestemt tidspunkt, for eksempel ved utnevning i embeter. Reglene for beslutninger om utsatt iverksetting er nærmere omtalt i merknadene til § 76.

Andre ledd slår fast at iverksettingen skal foretas så hensynsfullt som forholdene tillater overfor dem som berøres. Bestemmelsen retter seg mot forvaltningen og gjelder i tilfeller der det er forvaltningsorganet selv som skal stå for den praktiske gjennomføringen av vedtaket, eller på annen måte sørge for at vedtaket blir iverksatt.

Dersom forvaltningsorganet kan iverksette et vedtak på ulike måter, skal det fortrinnsvis velge den fremgangsmåten som er minst inngripende eller belastende for den private parten eller andre som berøres (eksempelvis naboer). Formuleringen «så hensynsfullt som forholdene tillater» markerer at plikten til å opptre hensynsfullt er relativ og avhenger av de konkrete saksforholdene. Hvis gjennomføringen av et vedtak forutsetter at myndighetene oppsøker parten, kan det for eksempel i noen tilfeller være mer skånsomt å oppsøke vedkommende hjemme enn på jobb der parten er sammen med kolleger eller kunder. I andre tilfeller kan det av hensyn til partens barn tvert imot være mest skånsomt å oppsøke parten utenfor hjemmet eller mens barna er i skole eller barnehage. Samtidig må det være anledning til å gå frem annerledes dersom det minst inngripende alternativet gjør det vanskelig å få gjennomføre tiltaket eller reduserer effektiviteten av gjennomføringen.

I noen tilfeller har forvaltningsorganet særskilt hjemmel til selv å utføre eller sørge for å få utført det som parten er pålagt å gjøre i vedtaket – såkalt direkte gjennomføring. I slike tilfeller vil kravet til hensynsfull iverksetting normalt også innebære at parten bør gis anledning til å være til stede dersom det er praktisk mulig og ikke setter gjennomføringen i fare. Ved direkte gjennomføring gjelder for øvrig de alminnelige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak (se lovforslaget § 7 første ledd bokstav e), herunder plikten til forhåndsvarsel, med mindre noe annet er bestemt.

Den konkrete vurderingen av hva som vil være en så hensynsfull iverksetting som forholdene tillater, beror på skjønnsmessige avveininger som forvaltningen selv står nærmest til å foreta. Eventuelle brudd på plikten vil ikke ha betydning for vedtakets gyldighet, og det er etter departementets syn heller ikke naturlig å anse spørsmålet som et rettskrav som kan bringes inn for domstolene.

Plikten til å opptre hensynsfullt innebærer ikke at forvaltningen må avstå fra å iverksette et vedtak som ikke kan iverksettes på en hensynsfull måte. Det avgjørende er hva forholdene tillater. En plikt til å avstå fra å iverksette et vedtak kan unntaksvis følge av folkerettslige forpliktelser.

Til § 76 Utsatt iverksetting

Paragrafen gir regler om utsatt iverksetting av enkeltvedtak og avløser gjeldende forvaltningslov § 42 med flere tilføyelser og presiseringer. Andre ledd er nytt og gir forvaltningen en begrenset plikt til å beslutte utsatt iverksetting i enkelte tilfeller. Paragrafen bygger på § 76 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 24.4.

Første ledd viderefører forvaltningens skjønnsmessige adgang til å beslutte utsatt iverksetting. Denne adgangen gjelder både der en part eller andre berørte har anmodet om utsettelse, og der forvaltningen finner grunn til å utsette iverksettingen av eget tiltak. Som etter gjeldende rett har både underinstansen og klageinstansen eller et annet overordnet organ en slik skjønnsmessig kompetanse til å beslutte utsatt iverksetting. Bestemmelsen gir ingen føringer for hvordan for eksempel underinstansen og klageinstansen bør fordele kompetansen seg imellom. I den grad det er behov for koordinering for å unngå at flere organer behandler spørsmål om utsatt iverksetting av samme vedtak, kan dette enten gjøres gjennom generelle retningslinjer eller dialog i den enkelte sak.

Det er presisert i første ledd at utsettelse kan gis «helt eller delvis», noe som innebærer at forvaltningsorganet kan beslutte utsatt iverksetting for deler av et vedtak, mens resten iverksettes. Delvis utsettelse kan typisk være praktisk i saker der en klage bare knytter seg til deler av vedtaket. Dette antas også å være en videreføring av gjeldende rett.

Beslutningen kan gå ut på å utsette iverksettingen av et vedtak frem til klagefristen er utløpt eller en eventuell klage er behandlet etter, bokstav a, frem til saken er endelig avgjort i domstolene i tilfeller der søksmål er eller vil bli reist, etter bokstav b, eller frem til det foreligger uttalelse fra Sivilombudet i tilfeller der vedtaket er eller vil bli klaget inn for ombudet, etter bokstav c. Tidspunktene som er nevnt i bokstavene a, b og c, angir hvor lenge en beslutning om utsatt iverksetting maksimalt kan vare, men er ikke ment å innebære noen begrensning i forvaltningsorganets kompetanse til å beslutte utsettelse med kortere varighet.

Som etter gjeldende rett er det ikke et vilkår for å utsette iverksettingen etter bokstav a at vedtaket faktisk er påklaget. Så lenge klagefristen løper, kan forvaltningsorganet beslutte utsatt iverksetting av eget tiltak. Heller ikke etter bokstav b eller c er det krav om at vedtaket er brakt inn for domstolene eller Sivilombudet, men i disse tilfellene kreves det fortsatt at parten, eller andre med klagerett eller søksmålsinteresse, har gitt uttrykk for at vedtaket vil bli angrepet på denne måten. I denne sammenhengen kan det eksempelvis være praktisk å sette som vilkår for utsettelsen at søksmål reises innen en fastsatt frist, jf. tredje ledd andre punktum.

At utsatt iverksetting «kan» besluttes, innebærer at vurderingen etter første ledd beror på forvaltningens frie skjønn. Det må foretas en konkret vurdering der hensynet til en effektiv myndighetsutøvelse avveies mot de interessene som tilsier at iverksettingen bør utsettes. I tillegg vil det kunne ha betydning hvor stor sannsynlighet det er for at klagen eller søksmålet fører frem.

I enkelte tilfeller vil det være hensynet til parten som særlig må avveies mot en mer effektiv gjennomføring av vedtaket. Et eksempel kan være at iverksettingen av vedtaket fratar parten en ytelse av stor velferdsmessig betydning. I andre tilfeller er det hensynet til andre rettsgoder som tilsier at hensynet til en mer effektiv gjennomføring bør vike. Det kan for eksempel være hensynet til naturmiljøet på et nærmere bestemt område eller hensynet til barnets beste.

Videre vil vilkårene for når forvaltningen har en plikt til å beslutte utsatt iverksetting etter andre ledd, også kunne gi veiledning for vurderingen av om forvaltningen bør beslutte utsatt iverksetting i medhold av første ledd. Det kan for eksempel tenkes en iverksetting som blir svært ressurskrevende for parten å reversere, men som så vidt ikke oppfyller vilkåret «umulig å gjøre om virkningen». I et slikt tilfelle bør forvaltningen vurdere om utsatt iverksetting skal besluttes etter første ledd.

Reglene i andre ledd er nye og oppstiller en begrenset plikt for forvaltningen til å beslutte utsatt iverksetting i nærmere bestemte tilfeller. Om forholdet til midlertidig forføyning for domstolene, se punkt 24.4.3.

Plikten til å beslutte utsatt iverksetting inntrer uavhengig av om det er anmodet om det, men forutsetter at vedtaket angripes ved klage eller søksmål.

Andre ledd første punktum oppstiller to alternative vilkår for at plikten til å beslutte utsatt iverksetting skal inntre. For det første inntrer plikten hvis «det vil være umulig å gjøre om virkningen av at vedtaket iverksettes». Dette alternativet tar sikte på tilfeller der det er umulig å reversere iverksettingen. Eksempler på dette er blant annet avlivning av dyr, rivning av bygninger eller felling av trær. Vilkåret skal tolkes strengt. At virkningene av et vedtak er økonomisk krevende å reversere, er ikke tilstrekkelig. Det er likevel ikke bare en iverksetting som er strengt «umulig» å reversere, som omfattes. For eksempel tilsier tiden det tar før virkningene av et naturinngrep hviskes ut, at en rekke naturinngrep må anses som irreversible inngrep selv om det strengt tatt ikke er «umulig» å reversere inngrepene.

For det andre inntrer plikten til å utsette iverksettingen etter første punktum der «det er en risiko for at iverksettingen kan sette noens liv eller helse i fare». Dette er ment som et strengt vilkår. Som påpekt av utvalget kan dette for eksempel dreie seg om iverksettingen av en avgjørelse om å avslutte en livsforlengende medisinsk behandling.

Plikten inntrer der iverksettingen kan sette «noens» liv eller helse i fare. Bestemmelsen er ikke begrenset til de tilfeller der det er partens liv eller helse som settes i fare.

I formuleringen «risiko for at iverksettingen kan sette […] i fare» må det innfortolkes et krav om at det foreligger ytre konstaterbare omstendigheter som tilsier en reell risiko for at «noens liv eller helse» settes i fare ved iverksettingen av vedtaket. Hvilket krav til sannsynlighet som bør stilles for at denne muligheten inntrer, må vurderes konkret i den enkelte saken. Formålet med vilkåret tilsier at kravet til sannsynlighet vil avhenge av det mulige skadeomfanget. Desto større eller mer alvorlig det mulige skadeomfanget ved iverksettingen er, desto lempeligere krav stilles til sannsynligheten for at risikoen vil materialisere seg.

Hvis et av de alternative vilkårene i første punktum er oppfylt, har forvaltningen i utgangspunktet en plikt til å beslutte at vedtaket ikke skal iverksettes før «en eventuell klage er behandlet», eller hvis søksmål blir reist, til «det er avsagt dom i første instans». Ettersom plikten til å utsette etter reglene i andre ledd er en skal-regel, har ikke forvaltningsorganet adgang til å beslutte at utsettelsen skal ha kortere varighet enn de angitte tidspunktene, i motsetning til det som gjelder når det gis utsatt iverksetting etter den skjønnsmessige adgangen i første ledd.

Det følger implisitt av bestemmelsen at plikten til å utsette iverksettingen forutsetter at vedtaket er påklaget eller at det blir reist søksmål. Plikten inntrer fra tidspunktet forvaltningen mottar klagen eller søksmålsvarselet. Selv om plikten først inntrer fra dette tidspunktet, kan prinsippet om god forvaltningsskikk tilsi at forvaltningen skal avstå fra å iverksette vedtaket også på et tidligere tidspunkt. Dette kan for eksempel være tilfellet der den private part signaliserer overfor forvaltningen at et søksmålsvarsel er nært forestående.

Det følger av andre ledd andre punktum at plikten til å utsette iverksettingen likevel ikke gjelder «hvis forvaltningsorganet finner at tungtveiende samfunnsmessige eller private hensyn taler mot det». Formuleringen omfatter både allmenne hensyn og særskilte hensyn som aktualiseres i den konkrete saken. Dermed kan for eksempel hensynet til barnets beste i en konkret sak eller hensynet til dyrevelferden i en enkelt besetning vektlegges i vurderingen av om forvaltningen har plikt til å beslutte utsatt iverksetting. Andre eksempler på tilfeller der tungtveiende hensyn kan tale mot utsettelse kan være der vedtaket tar sikte på å forhindre en miljøskade eller avverge fare for allmennheten som for eksempel helsemyndighetenes pålegg i epidemitilfeller.

Reglene i andre ledd må ses i sammenheng med de rettsikkerhetsgarantiene som reglene om klage- og søksmålsadgang er ment å gi. Plikten til å utsette iverksettingen bidrar til å sikre at klage- og søksmålsadgangen ikke blir illusorisk. Formålet med unntaket i andre punktum er å treffe en balanse mellom behovet for en effektiv myndighetsutøvelse på den ene siden, og hensynet til partene på den andre siden. Dette tilsier at vurderingen av om de samfunnsmessige eller private hensynene som taler mot utsettelse, er tilstrekkelig tungtveiende, må foretas konkret. Hvorvidt «tungtveiende samfunnsmessige eller private hensyn taler mot utsatt iverksetting» beror på en skjønnsmessig vurdering, som forvaltningen selv står nærmest til å foreta. Presiseringen i ordlyden om at unntaket gjelder i de tilfellene «forvaltningsorganet finner» at tungtveiende samfunnsmessige eller private hensyn taler mot utsettelse, er tatt inn for å tydeliggjøre at denne delen av vurderingen er underlagt forvaltningens frie skjønn.

Forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting gjelder heller ikke der «det er åpenbart at klagen eller søksmålet ikke vil føre frem». Formuleringen «åpenbart […] ikke vil føre frem» tilsier at det er tale om en snever unntaksregel som må praktiseres med varsomhet, både for å sikre en reell klageadgang og for å bidra til allmennhetens tillit til forvaltningen. Disse hensynene gjør seg særlig sterkt gjeldende dersom det er samme organ som har fattet vedtaket eller som skal behandle klagen, som også tar stilling til om «det er åpenbart at klagen eller søksmålet ikke vil føre frem».

Tredje ledd oppstiller regler for behandlingen av anmodninger om utsatt iverksetting og presiserer adgangen til å sette vilkår for utsettelsen. Første punktum presiserer at anmodninger om utsatt iverksetting skal avgjøres «så snart som mulig». Dette er ment å videreføre gjeldende rett. Bestemmelsen er taus om forvaltningens adgang til å beslutte iverksetting mens en anmodning om utsatt iverksetting er til behandling. God forvaltningsskikk tilsier normalt at forvaltningsorganet avstår fra å iverksette vedtaket inntil anmodningen er ferdig behandlet.

Etter andre punktum kan forvaltningen sette vilkår for utsettelsen. Også dette er en videreføring av gjeldende rett. Vilkårene må ha saklig sammenheng med beslutningen om utsatt iverksetting, og kan ikke være uforholdsmessig tyngende, se lovforslaget § 41. Adgangen til å sette vilkår gjelder både der utsettelse beror på forvaltningens skjønn etter første ledd, og der forvaltningen har plikt til å beslutte utsatt iverksetting etter andre ledd. Det skal imidlertid mindre til før et vilkår anses som uforholdsmessig der forvaltningen har plikt til å beslutte utsatt iverksetting, enn der forvaltningen står fritt til å beslutte utsatt iverksetting. Dette har sammenheng med de hensynene som begrunner forvaltningens plikt til å beslutte utsatt iverksetting.

Etter tredje ledd tredje punktum skal avslag på anmodning om utsettelse begrunnes. Begrunnelsesplikten er ikke like omfattende som plikten til å begrunne enkeltvedtak, og kravene til begrunnelsen må forstås i lys av bestemmelsen i første punktum om at anmodninger om utsettelse skal avgjøres «så snart som mulig». Normalt vil det være tilstrekkelig med en kortfattet redegjørelse for de hensyn som har vært vektlagt, samt hvorfor enkelte hensyn ble tillagt avgjørende vekt.

Til § 77 Tvangsmulkt

Paragrafen viderefører gjeldende § 51 og bygger på § 77 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, men med enkelte justeringer. Det er gjort flere språklige endringer i paragrafen sammenlignet med gjeldende paragraf, uten at dette medfører noen realitetsendring. Det vises til omtalen av bestemmelsen i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.).

Til § 78 Virkeområdet for reglene om administrative sanksjoner

Paragrafen viderefører gjeldende § 43 med enkelte språklige justeringer. Det vises til omtalen av bestemmelsen i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.).

Til § 79 Overtredelsesgebyr

Paragrafen viderefører gjeldende § 44 med enkelte språklige justeringer. Det vises til omtalen av bestemmelsen i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.).

Til § 80 Administrativt rettighetstap

Paragrafen viderefører gjeldende § 45 med enkelte språklige justeringer. Det vises til omtalen av bestemmelsen i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.).

Til § 81 Administrativ foretakssanksjon

Paragrafen viderefører gjeldende § 46 med enkelte språklige justeringer. Det vises til omtalen av bestemmelsen i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.). Når det gjelder lovforslaget § 80 første ledd første punktum om skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon, som er en videreføring av gjeldende § 46 første ledd, vises det også til Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder), særlig punkt 10.

Til § 82 Samordning av sanksjonssaker

Paragrafen viderefører gjeldende § 47 med enkelte språklige justeringer. Det vises til omtalen av bestemmelsen i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.).

Til § 83 Orientering om taushetsrett mv.

Paragrafen viderefører gjeldende § 48 med enkelte språklige justeringer. Det vises til omtalen av bestemmelsen i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.).

Til § 84 Domstolenes kompetanse ved prøving av vedtak om administrative sanksjoner

Paragrafen viderefører gjeldende § 50 med enkelte språklige justeringer. Det vises til omtalen av bestemmelsen i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.).

Til § 85 Virkeområdet for reglene om nemnder

Paragrafen er ny, og regulerer virkeområdet for reglene om nemnder i §§ 86 til 91. Paragrafen bygger på § 65 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 26.5.1.

Første ledd første punktum fastslår at reglene i §§ 86 til 91 gjelder for kollegiale organer i statlig forvaltning som fatter enkeltvedtak. Loven bruker nemnder som betegnelse på kollegiale organer, det vil si forvaltningsorganer som består av flere medlemmer som i utgangspunktet deltar på like fot og treffer avgjørelser i fellesskap. Reglene om nemnder i kapittel 12 gjelder bare for kollegiale organer i statlig forvaltning. Kollegiale organer i kommuner og fylkeskommuner er regulert i kommuneloven, og er derfor ikke omfattet av lovforslaget kapittel 12. Lovens øvrige regler gjelder for nemnder i både stats- og kommunalforvaltningen, jf. lovforslaget § 2 første ledd bokstav a.

Det følger videre av første punktum at reglene i kapittel 12 gjelder for nemnder som fatter enkeltvedtak. Reglene gjelder derfor ikke direkte for nemnder som utelukkende har en rådgivende eller sakkyndig rolle. I den grad reglene egner seg også for denne typen nemnder, vil de like fullt kunne inngå i en helhetsvurdering av hvilke regler som skal legges til grunn der hvor oppnevningsgrunnlaget ikke regulerer et spørsmål. Lovens øvrige regler vil gjelde også for disse nemndene, forutsatt at de organisatorisk er en del av staten, jf. lovforslaget § 2 første ledd bokstav a.

Andre punktum slår fast at reglene ikke gjelder for regjeringen.

I andre ledd er det gitt en forskriftshjemmel for å gi regler som utfyller eller avviker fra bestemmelsene om nemnder i §§ 86 til 91. Bestemmelsen gir adgang både til å gi en generell forskrift med alminnelige regler om organisering og saksbehandling i nemnder, og til å gi forskrift om en bestemt nemnd.

Til § 86 Oppnevning av medlemmer i nemnder

Paragrafen er ny og gir regler om oppnevning av medlemmer i nemnder. Reglene gjelder med mindre noe annet er fastsatt i eller i medhold av sektorlovgivningen eller i forskrift etter lovforslaget § 85 andre ledd. Paragrafen bygger på § 66 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5 med enkelte mindre endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 26.5.2.

Første ledd slår fast at oppnevningen av medlemmer og eventuelle varamedlemmer gjelder for fire år, og at gjenoppnevning kan skje én gang. Etter forslaget overlates det til oppnevningsmyndigheten om det skal oppnevnes varamedlemmer, og om disse skal være numeriske eller personlige. At varamedlemmer er numeriske, innebærer at de er felles for alle medlemmene i nemnda, i motsetning til personlige varamedlemmer som er oppnevnt for et bestemt medlem. Numeriske varamedlemmer oppnevnes i en bestemt rekkefølge, som også følges dersom det blir behov for at de tar fast plass i nemnda for å erstatte et eller flere av de faste medlemmene.

Regelen om at medlemmer i nemnda kan gjenoppnevnes én gang, er ikke til hinder for at en som har vært medlem i nemnda i to sammenhengende perioder, senere blir oppnevnt på nytt etter å ha vært ute av nemnda i minst en periode.

Hvis et medlem oppnevnes underveis i en periode, for eksempel fordi et av de opprinnelige medlemmene må trekke seg, skal det nye medlemmet i utgangspunktet bare sitte ut den opprinnelige perioden før gjenoppnevning eventuelt må skje, jf. § 87 tredje ledd. Også i disse tilfellene kan gjenoppnevning bare skje én gang. Det samme gjelder i tilfeller der et varamedlem har rykket opp underveis i en periode.

Regelen om gjenoppnevning én gang gjelder også for varamedlemmer. Det betyr at en person som har sittet én periode som varamedlem og deretter én periode som fast medlem, ikke kan gjenoppnevnes til en tredje sammenhengende periode.

Andre ledd fastslår at lederen og en eventuell nestleder utpekes av oppnevningsmyndigheten. Alle nemnder skal ha en leder som har et overordnet ansvar for nemndas arbeid, og som leder møtene. Det vil variere om det også er behov for en nestleder, og bestemmelsen innebærer derfor ikke noe krav om å utpeke en nestleder.

Til § 87 Opphør av verv som medlem av en nemnd

Paragrafen er ny, og gir regler om opphør av verv som medlem av en nemnd før utløpet av oppnevningsperioden. Reglene gjelder med mindre noe annet er fastsatt i eller i medhold av sektorlovgivningen eller i forskrift etter lovforslaget § 85 andre ledd. Paragrafen bygger på § 67 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Paragrafen er omtalt i punkt 26.5.2.

Utgangspunktet er at medlemmer som er oppnevnt til en nemnd, sitter ut perioden de er oppnevnt for. Noen ganger kan det imidlertid oppstå situasjoner som gjør at det er behov for å kunne løse et medlem fra vervet før perioden er over.

Hvis et medlem er oppnevnt til en nemnd i kraft av forvaltningens instruksjonsmyndighet, må medlemmet anses som en representant for forvaltningsorganet. I disse tilfellene vil forvaltningsorganet også kunne løse medlemmet fra vervet i kraft av den samme instruksjonsmyndigheten. Hvis en statsansatt blir oppnevnt til et verv av et annet forvaltningsorgan enn der han eller hun er ansatt, kan oppnevningen derimot ikke anses å være foretatt i kraft av instruksjonsmyndigheten, med mulig unntak for tilfeller der oppnevningen er gjort av et organ som er overordnet organet der den statsansatte arbeider.

Etter første ledd kan oppnevningsmyndigheten løse et medlem fra vervet etter to ulike grunnlag. Det første grunnlaget er når medlemmet selv ber om det av personlige grunner. Eksempler på slike personlige grunner kan være at medlemmets livssituasjon eller arbeidsbyrde endrer seg, og at det derfor ønsker å bli løst fra vervet. Vilkåret bør ikke forstås for strengt. Det stilles ikke bestemte formkrav til anmodningen eller beslutningen om å løse et medlem fra vervet etter dette grunnlaget.

Det andre grunnlaget i første ledd gir forvaltningsorganet adgang til å løse et medlem fra vervet når medlemmet grovt har krenket plikter som følger med vervet. Også i slike tilfeller kan imidlertid medlemmet selv be om å bli løst fra vervet av personlige grunner, og oppnevningsmyndigheten står da fritt til å bestemme hvilket grunnlag som skal brukes. Eksempler på forhold som kan medføre at et medlem grovt har krenket sine plikter, er korrupsjon og klare brudd på taushetsplikts- eller habilitetsbestemmelser. Andre eksempler er situasjoner der et medlem over tid ikke stiller på møter uten gyldig forfall, eller konsekvent stiller uforberedt slik at sakene ikke kan behandles på en forsvarlig måte. En avgjørelse om å løse et medlem fra vervet på dette grunnlaget vil ofte være et enkeltvedtak, se punkt 15.4.2.

For at oppnevningsmyndigheten skal kunne bruke det andre grunnlaget, må den finne at det er sannsynliggjort at medlemmet har krenket sine plikter. Det er ikke tilstrekkelig at det foreligger en mistanke om kritikkverdige forhold. Hvis en person har status som siktet i en straffesak som gjelder straffbare forhold begått i forbindelse med utøvelsen av vervet, vil vilkårene for å løse personen fra vervet normalt være oppfylt. Bestemmelsen gir bare hjemmel for å løse et medlem fra vervet når det har krenket plikter som er knyttet til utøvelsen av vervet i nemnda. Straffbare handlinger som ikke henger sammen med vervet, kan etter omstendighetene gi grunnlag for å løse medlemmet fra vervet i medhold av andre ledd.

Andre ledd gir oppnevningsmyndigheten en begrenset adgang til å løse et medlem fra vervet mot medlemmets vilje dersom det er nødvendig for at nemnda skal kunne ivareta sine oppgaver. Bestemmelsen kan for eksempel komme til anvendelse i en situasjon der samarbeidsproblemer mellom medlemmer i nemnda har utviklet seg til en fastlåst konflikt som hindrer nemnda i å fungere på en forsvarlig måte. Kravet til nødvendighet innebærer i et slikt tilfelle at andre og mindre inngripende tiltak for å løse opp i konflikten ikke er tilstrekkelige. Bestemmelsen kan også være aktuell når et medlem har opptrådt utenfor nemnda på en slik måte at medlemmet og nemnda ikke lenger har den allmenne tilliten som er nødvendig for å utføre sine oppgaver.

Tredje ledd bestemmer at et medlem som trer ut av sin rolle, kan erstattes på to måter. Hvilken fremgangsmåte som skal benyttes, bør avgjøres på forhånd og fremgå av nemndas regelgrunnlag eller i interne retningslinjer for nemnda.

Det første alternativet innebærer at det skjer et automatisk opprykk for et varamedlem. Hvis varamedlemmene er personlige, trer varamedlemmet inn. Det vil da normalt måtte oppnevnes et nytt varamedlem. Hvis varamedlemmene er numeriske, vil første varamedlem rykke opp, og det vil som hovedregel ikke være nødvendig å oppnevne et nytt varamedlem. Hvis det er lederen som fratrer, vil nestlederen tre inn for leder i de tilfellene der nemnda har en nestleder. Hvis nemnda ikke har en nestleder, vil oppnevningsmyndigheten måtte utpeke en ny leder blant nemndas medlemmer. I alle tilfellene der et varamedlem eller en nestleder rykker opp, vil opprykket vare ut funksjonstiden til medlemmet som er erstattet.

Det andre alternativet er at oppnevningsmyndigheten velger å oppnevne et nytt medlem for den gjenværende delen av oppnevningsperioden. Dette alternativet må velges hvis det er påkrevd med en bestemt sammensetning av nemnda og varamedlemmene ikke har de nødvendige kvalifikasjonene. Hvis ikke slike hensyn gjør seg gjeldende, og så lenge ikke noe annet følger av regelgrunnlaget for nemnda, står oppnevningsmyndigheten fritt til å velge hvilken av de to fremgangsmåtene som er best egnet for den aktuelle nemnda.

Til § 88 Delegering i nemnder

Paragrafen er ny og gir alminnelige regler om intern delegering i nemnder. Reglene gjelder med mindre noe annet er fastsatt i eller i medhold av sektorlovgivningen eller i forskrift etter lovforslaget § 85 andre ledd. Paragrafen bygger på § 68 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Paragrafen er omtalt i punkt 26.5.2.

Bestemmelsen fastslår at nemnder må ha hjemmel i lov eller forskrift for intern delegering av kompetansen til å fatte vedtak. Dette gjelder både for delegering til lederen, ett eller flere medlemmer, for eksempel et arbeidsutvalg, eller sekretariatet.

Til § 89 Hvordan vedtak fattes i nemnder

Paragrafen er ny og gir generelle regler om hvordan vedtak fattes i nemnder. Reglene gjelder med mindre noe annet er fastsatt i eller i medhold av sektorlovgivningen eller i forskrift etter lovforslaget § 85 andre ledd. Paragrafen bygger på § 69 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 26.5.3.

Første ledd første punktum fastslår at nemnder skal behandle saker og fatte vedtak i møte. Unntak fra denne hovedregelen følger av andre ledd. Begrunnelsen for at vedtak skal fattes i møter, er at det legger bedre til rette for umiddelbar meningsutveksling og fellesskap om avgjørelsen.

Andre punktum presiserer at møter kan gjennomføres som fjernmøte. Ved bruk av fjernmøteteknologi stilles det krav om at medlemmene kan se og kommunisere med hverandre. Formålet med disse kravene er å sikre at nemnda også ved bruk av fjernmøter kan ivareta hensynene som ligger til grunn for hovedregelen om at saker skal behandles og vedtak fattes i møte. Bestemmelsen åpner også for at møter gjennomføres som hybridmøter, det vil si at noen av medlemmene er til stede fysisk, mens andre deltar ved hjelp av de digitale løsningene. Bestemmelsen er utformet etter modell av kommuneloven § 11-7.

Andre ledd gjør unntak fra regelen om at vedtak skal fattes i nemndsmøte, og fastslår at nemndas leder kan beslutte at vedtak i bestemte situasjoner skal fattes skriftlig ved sirkulasjon blant medlemmene i nemnda. Sirkulasjon i denne sammenhengen betyr at saksdokumentene gjøres tilgjengelige for medlemmene, og at medlemmene avgir sin stemme i tur og orden. Tradisjonelt innebærer sirkulasjon at saksdokumentene sendes fra ett medlem til et annet, og at bare én person arbeider med saken av gangen. I dag finnes det imidlertid ulike løsninger som åpner for at saksdokumentene gjøres tilgjengelige for alle medlemmene samtidig, og at de kan arbeide med dokumentene parallelt og se og kommentere andres forslag løpende. Også denne type løsninger vil omfattes av unntaket i andre ledd.

Etter andre ledd bokstav a kan vedtak fattes ved sirkulasjon hvis saken haster. Bestemmelsen kan for eksempel brukes der det ikke er praktisk mulig å avholde et møte i tide.

Bokstav b åpner for at sirkulasjon kan benyttes hvis saken er kurant, enten på bakgrunn av fast praksis i nemnda, eller på bakgrunn av en tidligere prinsippavgjørelse om tilsvarende forhold. For at det skal foreligge en fast praksis som gir grunnlag for å fravike kravet om møte, må praksisen både ha et visst omfang og være utøvet over et visst tidsrom. Alternativet om at det er truffet en prinsippavgjørelse om tilsvarende forhold, innebærer at det må være truffet en avgjørelse som formelt karakteriseres som en prinsippavgjørelse, med det formål å kunne avgjøre tilsvarende saker ved sirkulasjon.

Etter bokstav c kan vedtak fattes ved sirkulasjon hvis saken har vært diskutert i et nemndsmøte, og det bare er behov for mindre avklaringer, suppleringer eller endringer før vedtaket fattes. Bestemmelsen er aktuell der det i møtet avdekkes at det for eksempel er behov for å utdype eller rette mindre feil i fremstillingen av fakta eller juss. I slike tilfeller vil det ikke være nødvendig å avvente neste møte for å fatte vedtak i saken.

Etter bokstav d kan sirkulasjon skje i saker som kunne ha vært delegert til nemndas leder, ett eller flere medlemmer eller sekretariatet. Slik delegeringsadgang foreligger hvis det er bestemt i lov eller forskrift, jf. lovforslaget § 88.

Til § 90 Vedtaksførhet, flertallskrav og stemmeplikt

Paragrafen er ny og gir regler om vedtaksførhet, flertallskrav og stemmeplikt i nemnder. Reglene gjelder med mindre noe annet er fastsatt i eller i medhold av sektorlovgivningen eller i forskrift etter lovforslaget § 85 andre ledd. Paragrafen bygger på § 70 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Paragrafen er omtalt i punkt 26.5.3.

Første ledd første punktum oppstiller generelle krav til nemndas vedtaksførhet. For at nemnda skal kunne fatte vedtak, må mer enn halvparten av medlemmene være til stede under behandlingen og avgi stemme. I en nemnd med fem medlemmer må tre møte for at nemnda skal være vedtaksfør. I en nemnd med seks medlemmer må fire møte. Hvis ett eller flere av de møtende medlemmende er inhabile, vil nemnda ikke være vedtaksfør dersom de øvrige møtende ikke til sammen utgjør mer enn halvparten av nemndas medlemmer. I slike tilfeller må det innkalles varamedlemmer, eller oppnevnes settemedlemmer dersom nemnda ikke har varamedlemmer.

Andre punktum presiserer at i tilfeller der en nemnd skal være sammensatt av personer med bestemt kompetanse eller erfaring, må også hensynene bak kravene til nemndas sammensetning være ivaretatt for at nemnda skal være vedtaksfør. Dette betyr at en ikke-fulltallig nemnd er vedtaksfør når sammensetningen av kompetanse i nemnda er tilnærmet lik som når alle medlemmene er til stede. Består en nemnd vanligvis av fire leger, to sosionomer og to studenter, vil vilkåret eksempelvis ikke være oppfylt dersom kun to leger, to sosionomer og to studenter er til stede.

Andre ledd første punktum bestemmer at vedtak fattes ved alminnelig flertall blant stemmene som avgis. Etter andre punktum har nemndas leder dobbeltstemme ved stemmelikhet. Videre følger det av tredje punktum at vedtaket skal opplyse om eventuell dissens.

Tredje ledd første punktum gjelder stemmeplikt. Utgangspunktet er at møtende medlemmer må avgi stemme, og at de ikke kan velge å stemme blankt. Andre punktum inneholder regler for situasjoner der et medlem har et behov for eller ønske om ikke å avgi stemme. Bestemmelsen åpner for at medlemmet i et slikt tilfelle kan søke nemnda om fritak av «tungtveiende personlige grunner». Som eksempel på tungtveiende personlige grunner som kan gi grunnlag for fritak fra stemmeplikt, kan nevnes samvittighetsårsaker eller forhold som ligger nær opptil inhabilitet. Departementet understreker samtidig at bestemmelsen ikke skal benyttes av bekvemmelighetsgrunner i tilfeller der medlemmet ikke ønsker å ta stilling til en sak, eller av partene i en sak for å «inhabilisere» et medlem i en situasjon der medlemmet ikke er inhabilt etter reglene i kapittel 4.

Tredje punktum fastslår at nemnda avgjør søknaden om fritak uten at det aktuelle medlemmet deltar. Hvis flere medlemmer i nemnda søker om fritak i samme sak, følger det av fjerde punktum at reglene i lovforslaget § 29 tredje ledd om avgjørelser av inhabilitet skal gjelde tilsvarende. Hvis et medlem blir fritatt, kan det ikke regnes med ved vurderingen av om nemnda er vedtaksfør, jf. første ledd.

Til § 91 Møteprotokoll

Paragrafen er ny og regulerer plikten til å føre møteprotokoll. Reglene gjelder med mindre noe annet er fastsatt i eller i medhold av sektorlovgivningen eller i forskrift etter lovforslaget § 85 andre ledd. Paragrafen bygger på § 71 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Paragrafen er omtalt i punkt 26.5.3.

Bestemmelsen fastslår at nemnder skal føre protokoll, og at protokollen skal inneholde opplysninger om når vedtak er fattet, hva vedtaket gjelder, og hva de enkelte medlemmene i nemnda har stemt i den enkelte sak. I kravet til at protokollen skal redegjøre for hva nemndas medlemmer har stemt for og imot, ligger også et krav om at medlemmenes identitet må fremkomme av protokollen.

Normalt bør også begrunnelsen for vedtaket tas inn i protokollen, og dissenterende medlemmer må få innført sin mindretallsbegrunnelse dersom de ønsker det. Videre bør protokollen inneholde andre opplysninger som er nødvendige for god orden og etterprøvbarhet.

Det bør normalt være en godkjenningsordning for protokollens innhold. Hvis nemnda møtes relativt ofte vil det kunne være tilstrekkelig at protokollen godkjennes på neste møte. Dersom det går lengre tid mellom møtene, bør det innføres andre rutiner, eksempelvis at protokollen sendes ut til medlemmene og godkjennes skriftlig.

Til § 92 Uavhengige organer i statsforvaltningen

Paragrafen er ny, og gjelder uavhengige organer i statsforvaltningen. Paragrafen bygger på § 72 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, og er nærmere omtalt i punkt 27.5.

Paragrafen gjelder uavhengige organer i statsforvaltningen. Organiseringen av kommunale og fylkeskommunale organer er regulert i kommuneloven. For særskilte klagenemnder som loven gir en uavhengig stilling, gjelder denne paragrafen i tillegg til § 93.

Første ledd bestemmer hva «uavhengighet» for et statlig forvaltningsorgan innebærer, hvis ikke annet følger av sektorlovgivningen, jf. lovforslaget § 2 fjerde ledd. Bestemmelsen gjelder når det er fastsatt i lov at organet er uavhengig. Organer som skal være uavhengige av regjeringens instruksjonsmyndighet, må opprettes ved lov. Bestemmelsen gjelder dermed ikke for organer som er opprettet ved forskrift uten særskilt hjemmel i lov, eller på annet grunnlag, selv om det ved opprettelsen er lagt til grunn at organet skal ha en faktisk uavhengighet.

Første punktum fastslår at når en lov fastsetter at et organ i statsforvaltningen er uavhengig, kan organet ikke instrueres om saksbehandlingen eller innholdet i avgjørelsene, verken generelt eller i enkeltsaker. Bestemmelsen innebærer at instruksjonsadgangen er avskåret i faglige spørsmål, men ikke for generelle administrative spørsmål.

Etter andre punktum kan ikke andre organer omgjøre det uavhengige organets vedtak av eget tiltak eller etter forespørsel fra parten. Andre organer kan heller ikke fatte vedtak i saker som hører under det uavhengige organets saksområde.

Andre ledd gjelder klage over avgjørelser som et uavhengig organ treffer som førsteinstans, og som ikke dreier seg om realitetsavgjørelser av saker under det uavhengige organets saksområde. Bestemmelsen kommer bare til anvendelse for avgjørelser av denne typen som det ellers er adgang til å påklage. Den vil for det første gjelde for avgjørelser om innsyn etter offentleglova og partsinnsyn etter reglene i lovforslaget §§ 46 til 52. Videre gjelder den for avgjørelser som det uavhengige organet treffer om saksbehandlingen, herunder avgjørelser om pålegg om å gi opplysninger eller undersøkelse eller beslag etter lovforslaget §§ 19 og 20. Bestemmelsen gjelder også avgjørelser om ansattes forhold, det vil si avgjørelser som er enkeltvedtak etter lovforslaget § 8 første ledd. Endelig gjelder bestemmelsen for avgjørelser om sakskostnader etter lovforslaget § 69.

Bestemmelsen fastsetter at klagen i disse tilfellene skal behandles av det departementet som har det administrative og budsjettmessige ansvaret for det uavhengige organet. Bestemmelsen gjelder bare hvis ikke annet følger av sektorlovgivningen, jf. lovforslaget § 2 fjerde ledd. Dersom det for eksempel er opprettet en egen klageinstans for å behandle realitetsavgjørelser som treffes av det uavhengige organet, vil det ofte være fastsatt eller forutsatt at klageinstansen også skal behandle klager over avgjørelser om saksbehandlingen, innsyn og sakskostnader.

Til § 93 Særskilte klagenemnder i statsforvaltningen

Paragrafen er ny, og gjelder særskilte klagenemnder i statsforvaltningen. Paragrafen bygger på § 73 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, og er nærmere omtalt i punkt 27.5.

Etter første ledd kan en særskilt klagenemnd som er opprettet i eller i medhold i lov, ikke gis instruks i den enkelte sak uten hjemmel i lov. En «særskilt klagenemd» er en klagenemnd som bare behandler klagesaker, og bestemmelsen gjelder bare slike klagenemnder som er opprettet i eller i medhold av lov. Bestemmelsen avskjærer både instrukser om saksbehandlingen og avgjørelsens innhold i enkeltsaker. Hva som er en instruks «i enkeltsaker», må vurderes konkret. En instruks som er utformet generelt, men som i realiteten gjelder én eller noen helt få konkrete saker, vil måtte anses som en instruks i en enkeltsak som krever hjemmel i lov.

I motsetning til lovforslaget § 92 første ledd, er bestemmelsen ikke til hinder for at det gis generelle instrukser. Dersom det følger av loven som oppretter klagenemnda at nemnda skal være uavhengig, gjelder derimot også reglene i lovforslaget § 92, slik at nemnda heller ikke kan gis generelle instrukser. Hvis det er bestemt at nemnda ikke skal være uavhengig, eller det ikke er uttalt noe om spørsmålet om uavhengighet, er utgangspunktet at overordnet organ kan gi generelle instrukser om saksbehandlingen og generelle instrukser om det materielle innholdet i nemndas avgjørelser i klagesaker. En generell instruks om saksbehandlingen kan for eksempel gjelde mål for saksbehandlingstiden eller prioritering av saker. En generell instruks om det materielle innholdet i avgjørelsene kan blant annet gjelde tolkningen av lov- eller forskriftsbestemmelser.

I motsetning til etter § 92 første ledd, er bestemmelsen heller ikke til hinder for at det overordnede organet omgjør den særskilte klagenemndas vedtak.

Andre ledd fastslår for det første at en særskilt klagenemnd ikke kan gi instruks til underinstansen. Forbudet mot å gi instruks etter denne bestemmelsen omfatter både generelle instrukser og instrukser i enkeltsaker, og både instrukser om saksbehandlingen og om det materielle innholdet i avgjørelsene. Videre er det presisert i bestemmelsen at en særskilt klagenemnd heller ikke kan omgjøre underinstansens vedtak etter lovforslaget § 72, eller oppheve eller endre underinstansens ugyldige vedtak etter lovforslaget § 74 tredje ledd. På disse punktene er bestemmelsen strengt tatt overflødig, siden det samme allerede følger av § 72 første ledd, som slår fast at bare overordnede organer har kompetanse til å omgjøre underinstansens vedtak av eget tiltak, og den tilsvarende bestemmelsen i § 74 fjerde ledd. Reglene er likevel gjentatt i § 93 av pedagogiske grunner.

Reglene i paragrafen gjelder bare så langt noe annet ikke følger av sektorlovgivningen, jf. lovforslaget § 2 fjerde ledd.

Til § 94 Plikt til utredning av forskrifter

Paragrafen gir regler om utredningsplikten ved forberedelse av forskrifter. Den viderefører gjeldende § 37 første ledd, men er utdypet og presisert. Paragrafen svarer til § 86 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, med enkelte justeringer. Paragrafen er omtalt i punkt 28.2.4.1. I statsforvaltningen blir paragrafen supplert av reglene i utredningsinstruksen 19. februar 2016.

Første punktum fastslår at forvaltningsorganet har en generell utredningsplikt også i forskriftssaker. Plikten til å utrede gjelder både i saker om å fastsette nye forskrifter og i saker om endringer i eller oppheving av en gjeldende forskrift. Innholdet i utredningsplikten utdypes nærmere i andre punktum. Det som skal utredes, er blant annet behovet for forskriften, alternativer til forskriftsregulering og hvilke virkninger forskriften vil ha for allmenne og private interesser. I utredningen av en forskrift med et bredt virkeområde bør det klarlegges om enkelte grupper av private vil bli sterkere påvirket enn andre.

Utredningsplikten omfatter også utformingen av selve forskriftsteksten. Forvaltningsorganet bør legge vekt på å få en så tydelig og presis forskrift at den egner seg for helt eller delvis automatisert saksbehandling der hvor dette er aktuelt. Utredningen må da ta i betraktning de kravene som personvernforordningen stiller, dersom anvendelsen av forskriftsreglene forutsetter behandling av personopplysninger, jf. også punkt 8 om automatisert saksbehandling.

Tredje punktum gjelder omfanget av utredningen. Utredningen trenger ikke være mer omfattende enn forskriftens betydning tilsier. I enklere saker kan det være tilstrekkelig å skissere blant annet behov og formål. I saker der forskriften berører store velferdsmessige eller økonomiske interesser, vil det ofte være nødvendig med mer omfattende analyser av forskriftens virkninger for ulike berørte grupper.

Til § 95 Høring av forslag til forskrifter

Paragrafen gir regler om høring av forskrifter og viderefører gjeldende forvaltningslov § 37 andre til femte ledd med språklige og enkelte innholdsmessige endringer. Paragrafen svarer i all hovedsak til § 88 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5, med den forskjell at departementet foreslår at høringsfristen normalt bør være tre måneder i stedet for utvalgets forslag om to måneder. Paragrafen er omtalt i punkt 28.2.4.3.

Første ledd første punktum slår fast at det skal gjennomføres en høring før en forskrift blir fastsatt. Bestemmelsen gjelder både ved vedtakelse av nye forskrifter og ved endringer og oppheving av gjeldende forskrifter. I andre punktum er det bestemt at høringen skal være åpen for alle, slik at enhver som ønsker det, kan få uttalt seg.

Etter tredje punktum har offentlige og private virksomheter og organisasjoner som en forskrift skal gjelde for, eller som ivaretar interesser som vil bli berørt, en rett til å bli informert om høringen. Med dette menes det at forvaltningen aktivt skal gjøre virksomheten eller organisasjonen oppmerksom på at forskriften er på høring. Normalt gjøres dette ved at forvaltningsorganet oversender høringsnotatet, eller lenke til høringsnotatet, på e-post til aktuelle høringsinstanser, men det kan også ivaretas på andre måter, eksempelvis ved at alle aktuelle høringsinstanser abonnerer på en varslingsløsning for høringer eller lignende.

Fjerde punktum slår fast at forvaltningen også kan ha denne plikten overfor andre så langt det er nødvendig for å få saken tilstrekkelig opplyst. Det kan eksempelvis være virksomheter som sitter på relevant faglige ekspertise uten at de er berørt av forskriften, eller andre typer grupperinger som representerer berørte grupper eller har oppfatninger om de interessene forskriften berører.

Andre ledd første punktum pålegger forvaltningsorganet å sette en høringsfrist, men lar det ellers være opp til organet selv å bestemme hvordan og når høringen skal gjennomføres.

Etter andre punktum skal høringsfristen tilpasses forskriftens omfang og betydning. Forskriftens betydning kan blant annet bero på innvirkningen i en bestemt sektor, hvor mange forskjellige interesser som blir berørt, og hvor viktig saksfeltet og reglene er i et større samfunnsperspektiv. I andre punktum er det videre presisert at fristen skal settes slik at høringsinstansene får en reell mulighet til å medvirke i prosessen. Dette innebærer at fristen må være så lang at høringsinstansene får tid til å sette seg inn i utkastet og utforme et grundig høringssvar. Fristen må videre settes slik at høringsperioden ikke blir spist opp av ferier. Som hovedregel bør juli, juleuken, nyttårshelgen og påskeuken ikke regnes med i beregningen av fristens lengde.

Tredje punktum fastsetter at høringsfristen ikke skal være kortere enn tre måneder, hvis ikke særlige grunner tilsier en kortere frist. Også der forvaltningsorganet setter en kortere frist, gjelder regelen i andre punktum om at fristen må settes slik at høringsinstansene får en reell mulighet til å medvirke. En kortere frist vil være lettere å forsvare hvis forskriften har et begrenset omfang og ikke retter seg mot så mange adressater, eksempelvis for kommunale forskrifter av begrenset omfang. En kortere høringsfrist kan også være aktuell dersom det er gitt en folkerettslig gjennomføringsfrist som ikke gjør det mulig å ha en tre måneders høringsfrist. Normalt er imidlertid gjennomføringsfristen for folkerettslige avtaler lang nok til at det er tid til en vanlig høring. At arbeidet i norsk forvaltning med å forberede høringssaken starter senere enn ønskelig og nødvendig, kan ikke i seg selv begrunne en kortere høringsfrist.

Tredje ledd fastsetter unntak fra høringsplikten og viderefører gjeldende § 37 fjerde ledd med den forskjell at det i bokstav a er presisert at det bare er hensynet til tiden som står til rådighet, som kan begrunne unntak av rent praktiske årsaker. Unntaket er snevert og skal anvendes i tilfeller hvor behovet for en rask avgjørelse ikke gjør det mulig å gjennomføre en høring. Dersom tiden tillater en forkortet høring – også en svært kort høring – gjelder ikke unntaket. Unntaket kan for eksempel være aktuelt ved forbud mot import av dyr fra områder der det har brutt ut en smittsom sykdom, eller import av næringsmidler som inneholder for høye nivåer av sprøytemidler.

Tredje ledd bokstav b viderefører gjeldende § 37 fjerde ledd bokstav b og gjør unntak fra kravet til høring i situasjoner hvor en høring kan undergrave eller motvirke formålet med forskriften. Unntaket kan for eksempel være aktuelt ved forbud mot finansielle grep der nytten av forbudet vil svekkes eller hindres hvis de berørte får anledning til å foreta de aktuelle handlingene før forbudet blir vedtatt.

Bokstav c gjør unntak der det er åpenbart unødvendig med høring, for eksempel ved retting av feil som ikke påvirker innholdet i en forskrift, eller ved forskriftsendring som inkorporer en forordning som er innlemmet i EØS-avtalen når spørsmålet om innlemming har vært på høring. Unntaket viderefører gjeldende § 37 fjerde ledd bokstav c. Det er snevert og skal brukes med forsiktighet.

Til § 96 Formkrav til forskrifter

Paragrafen viderefører formkravene i gjeldende forvaltningslov § 38 første ledd med noen språklige og redaksjonelle justeringer. Det som i dag gjelder kunngjøringer, er skilt ut i en egen paragraf. Paragrafen svarer til § 89 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Formkravene er omtalt i punkt 28.3.4.1.

Bestemmelsen i første ledd bokstav a viderefører kravet om at en forskrift skal betegnes som forskrift. Etter bokstav b skal forskriften angi forvaltningsorganet som har fastsatt forskriften. Dersom flere organer har fastsatt forskriften skal alle organene angis. Også et forvaltningsorgan som godkjenner forskriften, skal nevnes.

Bokstav c er en videreføring av gjeldende rett og innebærer et krav om at forskriften skal vise til det aktuelle hjemmelsgrunnlaget, herunder også eventuelle delegeringer. For forskrifter som ikke er hjemlet i lov, eksempelvis forskrifter som følger opp Stortingets budsjettvedtak, vil det være tilstrekkelig at det vises til vedtaket forskriften følger opp. Ordet «inneholde» i gjeldende § 38 første ledd bokstav a er tatt ut for å markere at hjemmelshenvisningen ikke er en del av forskriftens innhold og derfor kan endres redaksjonelt (av det forvaltningsorganet som har fastsatt eller senere har blitt administrativt ansvarlig for forskriften) uten å følge reglene for endring av forskrifter.

Etter andre ledd skal forskriften henvise i samsvar med EØS-høringsloven § 12 dersom den inneholder tekniske regler etter EØS-høringsloven § 3 nr. 1. EØS-høringsloven § 12 stiller krav om at tekniske regler som kunngjøres skal inneholde henvisning til direktiv (EU) 2015/1535, og til EØS-høringsloven.

Til § 97 Kunngjøring av forskrifter

Paragrafen erstatter reglene om kunngjøring i gjeldende forvaltningslov § 38 og reglene om virkningen av forsømt kunngjøring i gjeldende § 39. Paragrafen bygger på §§ 90 og 91 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5 med enkelte endringer. Kunngjøring av forskrifter er behandlet i punkt 28.3.4.3.

Første ledd første punktum fastsetter hovedregelen om at forskrifter skal kunngjøres i Norsk Lovtidend så snart de er fastsatt. Sammenlignet med gjeldende § 38 vil det ikke lenger være tilstrekkelig i enkelte tilfeller å kunngjøre en kort omtale av forskriften kombinert med en henvisning til hvor forskriften kan finnes. Det er forskriften som sådan og i sin helhet som skal kunngjøres. Det er heller ikke adgang til å unnlate kunngjøring bare fordi forskriften vil gjelde i kort tid.

Forskriftshjemmelen i andre punktum viderefører gjeldende § 38 tredje ledd andre punktum med enkelte språklige justeringer. Bestemmelsen gir Kongen adgang til å gi forskrift om kunngjøring på annen måte i tilfeller der kunngjøring i Norsk Lovtidend ikke er hensiktsmessig på grunn av forskriftens art eller innhold. Unntaket er snevert og er i dag bare brukt for trafikkregler som kunngjøres gjennom oppsetting av trafikkskilt. Sammenlignet med gjeldende forvaltningslov, er det ikke lenger adgang til å gi forskrift om annen kunngjøring begrunnet i forskriftens virkeområde. At forskriften bare skal gjelde en begrenset gruppe næringsdrivende, eller bare i et begrenset geografisk område, er ikke tilstrekkelig til å gi forskrift om unntak fra kunngjøringsplikten.

Andre ledd viderefører reglene i gjeldende § 39 med enkelte språklige endringer. Det følger av bestemmelsen at en forskrift bare kan anvendes til skade for den enkelte dersom den er kunngjort i tråd med kravene i første ledd, eller hvis vedkommende kjente til forskriften eller burde ha kjent til den som følge av at forskriften er gjort tilgjengelig på en annen forsvarlig måte. Sistnevnte kan være tilfellet der et forvaltningsorgan har publisert en forskrift på organets nettside, og det er klart at den saken gjelder har vært inne på nettsiden og gjort seg kjent med forskriften, eller der en forskrift har blitt offentlig kjent gjennom media på en slik måte at det kan forventes at vedkommende har sett det. Videre kan det omfatte tilfeller hvor en forskrift som bare retter seg mot en bestemt sektor, er sendt ut til de som berøres. Gjelder forskriften et forbud mot bestemte handlinger på et konkret sted, som for eksempel et midlertidig bålforbud, kan oppslag henges opp i det aktuelle området. I slike tilfeller kan ikke den saken gjelder påberope seg manglende kunngjøring etter første ledd.

Til § 98 Adgangen til å fravike forskrifter

Paragrafen viderefører gjeldende forvaltningslov § 40 med noen språklige justeringer. Paragrafen svarer til § 92 i Forvaltningslovutvalgets lovutkast i NOU 2019: 5. Adgangen til å fravike forskrifter er behandlet i punkt 28.4. Bestemmelsen slår fast at et forvaltningsorgan bare kan fravike en forskrift i enkeltsaker dersom forskriften selv eller hjemmelsloven gir adgang til det.

Til § 99 Ikrafttredelse

Det fastslås i første ledd første punktum at loven trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. Etter andre punktum kan bestemmelsene i loven settes i kraft til ulik tid. Andre punktum gir videre Kongen en adgang til å gi overgangsregler.

Fra samme tid oppheves gjeldende forvaltningslov av 1967, jf. andre ledd.

Til § 100 Endringer i andre lover

I § 100 foreslås det enkelte endringer i kommuneloven og lov om interkommunale selskaper som følge av forslaget til ny forvaltningslov. Bestemmelsen inneholder ikke et fullstendig forslag til endringer i andre lover. Forslaget til ny forvaltningslov medfører at det må foretas en rekke endringer i annen lovgivning. Regjeringen vil fremme en proposisjon med et fullstendig forslag til endringer i annen lovgivning på et senere tidspunkt. Først og fremst vil det være behov for tekniske tilpasninger til den nye loven, herunder oppdateringer av lov- og paragrafhenvisninger. I tillegg vil det være behov for å vurdere materielle endringer på flere punkter. I denne omgang er det bare inntatt forslag til materielle endringer i kommuneloven og lov om interkommunale selskaper som er nødvendige for å gi et helhetlig bilde av hvordan forslaget til ny forvaltningslov skal anvendes i kommuner og fylkeskommuner og for kommunale og fylkeskommunale organer som er organisert som egne rettssubjekter.

Til nr. 1 (endringer i kommuneloven)

Til § 11-10

Nytt femte ledd fastsetter regler for hvem som skal avgjøre om et medlem av et folkevalgt organ er inhabil. Femte ledd første punktum slår fast at avgjørelsen om et medlems habilitet skal tas av det folkevalgte organet selv, uten at medlemmet deltar. Bestemmelsen tilsvarer det som i dag følger av gjeldende forvaltningslov § 8 andre ledd for kollegiale organer, med noen språklige justeringer. Tidligere praksis om bestemmelsen vil derfor fortsatt være relevant.

Forslaget innebærer at regelen om avgjørelse av habilitetsspørsmål for kollegiale organer i forslaget til ny forvaltningslov § 29 andre ledd ikke vil gjelde for folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. I disse organer skal det folkevalgte organet fortsatt avgjøre spørsmål om habilitet. Bestemmelsen i femte ledd er en spesialregel som går foran den generelle regelen i forslaget til ny forvaltningslov § 29 andre ledd.

Andre og tredje punktum tilsvarer det som følger av forslaget til ny forvaltningslov § 29 tredje ledd og skal tolkes i lys av den bestemmelsen.

Se for øvrig departementets generelle merknader til lovforslaget i punkt 11.7.4.1.

Til § 18-1

Nytt femte ledd fastslår at forvaltningsloven gjelder for interkommunale politiske råd med de særreglene som følger av kommuneloven. Endringen skal sikre at interkommunale politiske råd som i dag er omfattet av gjeldende forvaltningslov, også vil være omfattet av ny forvaltningslov. Tilføyelsen er en følge av forslaget til § 2 første ledd bokstav a i ny forvaltningslov, der det fremgår at loven gjelder for «staten, fylkeskommunene og kommunene». Denne organisatoriske avgrensningen betyr at fylkeskommunale og kommunale organer som er organisert som egne rettssubjekter, i utgangspunktet ikke vil omfattes av forvaltningslovens virkeområde, se særmerknaden til forslaget til ny forvaltningslov § 2. Tilføyelsen i kommuneloven § 18-1 femte ledd innebærer at alle interkommunale politiske råd, også de som er organisert som et eget rettssubjekt, omfattes av forvaltningsloven.

Se for øvrig departementets generelle merknader til forslaget i punkt 5.4.4.3.

Til § 19-1

Nytt femte ledd fastslår at forvaltningsloven gjelder for kommunale oppgavefellesskap med de særreglene som følger av kommuneloven. Endringen skal sikre at kommunale oppgavefellesskap som i dag er omfattet av gjeldende forvaltningslov, også vil være omfattet av ny forvaltningslov. Tilføyelsen er en følge av forslaget til § 2 første ledd bokstav a i ny forvaltningslov, der det fremgår at loven gjelder for «staten, fylkeskommunene og kommunene». Denne organisatoriske avgrensningen betyr at fylkeskommunale og kommunale organer som er organisert som egne rettssubjekter, i utgangspunktet ikke vil omfattes av forvaltningslovens virkeområde, se særmerknaden til forslaget til ny forvaltningslov § 2. Tilføyelsen i kommuneloven § 19-1 femte ledd innebærer at alle kommunale oppgavefellesskap, også de som er organisert som et eget rettssubjekt, omfattes av forvaltningsloven.

Se for øvrig departementets generelle merknader til forslaget i punkt 5.4.4.3.

Til nr. 2 (endringer i IKS-loven)

Til § 15

Bestemmelsen i § 15 andre ledd oppheves og erstattes av ny § 15 a som slår fast at forvaltningsloven gjelder for interkommunale selskaper som er omfattet av offentleglova.

Til § 15a

Bestemmelsen er ny og slår fast at forvaltningsloven gjelder for interkommunale selskaper som er omfattet av offentleglova. Bestemmelsen er nødvendig som følge av forslaget til ny forvaltningslov § 2 første ledd bokstav a, der det fremgår at loven gjelder for «staten, fylkeskommunene og kommunene». Dette betyr at fylkeskommunale og kommunale organer som er organisert som egne rettssubjekter, slik som interkommunale selskaper, ikke omfattes av virkeområdet til ny forvaltningslov, se særmerknaden til ny forvaltningslov § 2.

Forslaget til ny § 15 a skal sikre at interkommunale selskaper som etter gjeldende rett er omfattet av gjeldende forvaltningslov, også vil være omfattet av ny forvaltningslov. Endringen innebærer at interkommunale selskaper må gjøre en vurdering av om de er omfattet av offentleglova for å vite om forvaltningsloven gjelder for selskapet. Dette vil være en nokså lik vurdering som den selskapene må gjøre i dag etter gjeldende forvaltningslov § 1, men med et vurderingstema som vil være noe mer konkret og mindre skjønnspreget.

Interkommunale selskaper må allerede i dag vurdere om de omfattes av offentleglova, både ved vurderingen av innsyn og ved vurderingen av om møter i representantskapet skal være åpne, jf. IKS-loven § 8 a første ledd. Endringen blir dermed en forenkling, siden selskapene bare må vurdere om offentleglova kommer til anvendelse og ikke i tillegg må vurdere virkeområdet til forvaltningsloven.

Etter offentleglova § 2 første ledd første punktum bokstav c gjelder loven for selvstendige rettssubjekter der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet. Dette vilkåret vil alltid være oppfylt for interkommunale selskaper, da det bare er kommuner og interkommunale selskaper som kan være deltakere i selskapet. Det følger videre av offentleglova § 2 første ledd andre punktum at loven likevel ikke gjelder dersom virksomheten hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med og på like vilkår som private. Den konkrete vurderingen for å avgjøre om forvaltningsloven gjelder blir dermed hvorvidt selskapet hovedsakelig driver næring i direkte konkurranse med og på samme vilkår som private. Forvaltningsloven vil uansett gjelde for interkommunale selskaper når de fatter enkeltvedtak eller vedtar forskrifter, jf. forslaget til ny forvaltningslov § 2 første ledd bokstav b.

Se for øvrig departementets generelle merknader til forslaget i punkt 5.4.4.3.