26 Kollegiale organer i statsforvaltningen – organisering og saksbehandling

26.1 Innledning

De fleste organer i statsforvaltningen er organisert etter en hierarkisk modell. De har én øverste leder som treffer avgjørelser på organets vegne hvis ikke beslutningskompetansen er delegert til andre i organet. I kollegiale organer treffes avgjørelsene av en gruppe – et kollegium. Medlemmene deltar i utgangspunktet på like fot med samme tale- og stemmerett, og avgjørelsene treffes i fellesskap. Lederens særlige oppgaver er først og fremst å organisere og lede møtene og representere organet utad. Folkevalgte organer i kommuner er organisert som kollegiale organer. Også i statsforvaltningen er det en rekke kollegiale organer som gjerne blir betegnet som nemnd, råd eller styre, ofte avhengig av hvilken funksjon organet har. I tråd med utvalgets begrepsbruk blir de i det følgende omtalt som nemnder.

En nemnd i statsforvaltningen kan enten være et forvaltningsorgan i seg selv, gjerne med et underliggende sekretariat, eller den kan være en del av en organisasjon eller et forvaltningsorgan, for eksempel et styre.

Et flertall av dagens statlige nemnder fatter enkeltvedtak, og mange av disse igjen er klagenemnder. Andre nemnder har en rent rådgivende eller sakkyndig rolle, slik som for eksempel Bioteknologirådet, Barnesakkyndig kommisjon eller Regelrådet for næringslivet. I en mellomstilling finnes råd som avgir innstilling, slik som innstillingsråd etter statsansatteloven. En del nemnder er midlertidige og oppnevnt i tilknytning til en bestemt sak, slik som utredningsutvalg og granskningskommisjoner.

Forslaget til regler som drøftes i de følgende punktene tar utgangspunkt i behovene som gjør seg gjeldende for fast organiserte nemnder som driver enkeltsaksbehandling og fatter enkeltvedtak.

Folkevalgte nemnder i kommuner er regulert i kommuneloven, og holdes derfor utenfor spørsmålene og forslagene som drøftes her. Det samme gjelder regjeringen, som blant annet konstitusjonelt står i en særstilling.

26.2 Gjeldende rett

Forvaltningsloven inneholder noen få særskilte regler om saksbehandlingen i nemnder. Forvaltningsloven § 8 andre ledd gjelder avgjørelsen av habilitetsspørsmål i kollegiale organer og fastslår at spørsmålet skal avgjøres av det kollegiale organet, uten at medlemmet som habilitetsspørsmålet gjelder deltar.

Etter forvaltningsloven § 11 c kan Kongen gi regler om oppnevning og sammensetning av statlige nemnder (styrer, råd og andre kollegiale forvaltningsorganer), herunder om plikt til å gjøre tjeneste, om funksjonstiden og om løsning fra vervet. Kongen kan også gi regler om saksbehandlingen i nemndene, og om delegering innen nemnda eller til nemndas sekretariat. Det er ikke gitt noen forskrift i medhold av bestemmelsen.

Forskriftshjemmelen i § 11 c ble tilføyd i 1977 som ledd i oppfølgingen av NOU 1974: 43 Nemnder i forvaltningen; organisasjon og saksbehandling. Ved kommunelovreformen i 1992 ble hjemmelen begrenset til å gjelde statlige nemnder. I NOU 1974: 43 ble det også lagt frem utkast til regler om blant annet oppnevning av medlemmer til nemnder i statsforvaltningen og til normalinstruks for saksbehandlingen i nemnder. Ingen av disse forslagene er fulgt opp ved generelle forskrifter eller instrukser.

Særlovgivningen inneholder en rekke bestemmelser om organiseringen av og saksbehandlingen i nemnder. Det vises til Forvaltningslovutvalgets gjennomgang av eksempler fra forskjellige områder i NOU 2019: 5 punkt 30.2.2.

26.3 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 kapittel 30 at det i ny forvaltningslov gis et eget kapittel med regler om organiseringen av nemnder og enkelte særlige saksbehandlingsregler for nemnder. Reglene skal etter utvalgets forslag gjelde dersom ikke annet følger av regelgrunnlaget for nemnda.

Utvalget foreslår generelle regler om blant annet oppnevning av medlemmer og leder, i hvilke tilfeller et medlem kan løses fra sitt verv før utløpet av oppnevningsperioden, delegering internt i nemnda og til nemndas sekretariat, hvordan vedtak fattes i nemnder, vedtaksførhet, flertallskrav og stemmeplikt, føring av møteprotokoll og plikt til å informere om dissenser i begrunnelser av enkeltvedtak.

26.4 Høringsinstansenes syn

26.4.1 Generelle merknader og reglenes virkeområde

Alle høringsinstansene som uttaler seg uttrykkelig om spørsmålet, er positive til at det gis generelle regler i forvaltningsloven om organisering og saksbehandling i kollegiale forvaltningsorganer. Dette gjelder blant annet Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Arbeidstilsynet, Diskrimineringsnemnda, Domstoladministrasjonen, Helseklage, Konkurransetilsynet, Landbruksdirektoratet, Statens jernbanetilsyn, Statens sivilrettsforvaltning, Akademikerne, LO og Norges Bondelag. Mange av de samme høringsinstansene understreker samtidig at det ofte vil være behov for avvikende eller supplerende regler i særlovgivningen. Finansdepartementet anbefaler at det fremgår uttrykkelig av forarbeidene at det vil kunne være særlig aktuelt å fravike forvaltningslovens bestemmelser på dette området.

Statens sivilrettsforvaltning støtter at det gis felles regler om nemnder i forvaltningsloven, men stiller spørsmål om det er hensiktsmessig at reglene avgrenses til å gjelde kollegiale organer som utøver offentlig myndighet:

«Bestemmelsene om nemnder skal gjelde kollegiale organer i statlig forvaltning som utøver offentlig myndighet, jf. utkastet § 65 første punktum. Statens sivilrettsforvaltning anser det hensiktsmessig med en avklaring av innholdet i begrepet ‘utøver offentlig myndighet’.

Statens sivilrettsforvaltning utøver sekretariatsfunksjon for flere ulike organer som går inn under definisjonen av nemnder. Herunder Konkursrådet, som har en rådgivende og veiledende funksjon, men som ikke besvarer spørsmål i enkeltsaker. Den rettsmedisinske kommisjon (DRK) og Barnesakkyndig kommisjon (BSK) kvalitetssikrer erklæringer fra sakkyndige, mens Barnevernets tvisteløsningsnemnd (BTN) er et uavhengig organ som skal gi rådgivende uttalelse ved uenighet mellom stat og kommune om utgifter til tiltak. Det synes likevel å være klart at flere av bestemmelsene i utkastet kap. 10 vil ha stor nytteverdi for de ovennevnte organers virksomhet. Statens sivilrettsforvaltning ber derfor departementet vurdere om deler av forslagene, for eksempel de som gjelder oppnevning med videre, også skal gjelde for organer med funksjoner som ikke vil ligge innenfor utøver offentlig myndighet. Alternativt kan det være hensiktsmessig å lage tilsvarende bestemmelser i særlovginingen til organene.»

Riksrevisjonen påpeker også at det er behov for en klargjøring av reglenes anvendelsesområde:

«Bestemmelsene synes å være primært utformet for nemnder som selvstendige virksomheter. Det fremgår ikke om reglene er ment å gjelde også for organer innad i en virksomhet, for eksempel for ansettelsesrådene i statlige virksomheter. Vi foreslår at dette presiseres i det videre arbeidet.»

26.4.2 Regler om organiseringen av nemnder

Høringsinstansene er generelt positive til at det innføres generelle regler om sammensetningen og organiseringen av nemnder.

Advokatforeningen påpeker at utvalgets forslag om at varamedlemmer skal regnes som numeriske hvis ikke annet er fastsatt i regelgrunnlaget for nemnda, ikke er kommet til uttrykk i utvalgets forslag til lovbestemmelser.

Statens sivilrettsforvaltning foreslår at det vurderes å ta inn i bestemmelsen en tilrådning om rullerende oppnevning for å sikre kontinuitet i nemnda.

Helseklage anbefaler at det også gis regler om sekretariatsfunksjonen og ansvarsfordelingen mellom nemnd og sekretariat:

«Vi mener det er uheldig å ha et nytt kapittel om nemnder uten å nevne sekretariatsfunksjonen. Det kan oppstå uavklarte spørsmål om ansvars- og oppgavefordeling mellom nemnd og sekretariat. Helseklage mener det er en fordel om forvaltningsloven har bestemmelser om den normale ansvarsfordelingen mellom nemnd og sekretariat.

Helseklage bistår nemndene med praktisk tilrettelegging av nemndenes arbeid. I tillegg utføres mye faglig arbeid ved forberedelsen av sakene. Saksbehandlerne i Helseklage forbereder vedtakene i nemndene ved å utrede sakene, for eksempel ved å innhente sakkyndige uttalelser, og skrive innstilling til vedtak i forkant av nemndsmøtene.

Utgangspunktet er at nemndene er faglig uavhengige og har faglig instruksjonsmyndighet over sekretariatet i enkeltsaker. På den annen side har sekretariatet/Helseklage resultatansvaret overfor departementet. Det er Helseklage, ikke de enkelte nemndslederne som rapporterer til departementet på saksavvikling og saksbehandlingstid og som har budsjettansvar.»

Helseklage foreslår videre at loven gir en hjemmel for å delegere avgjørelsesmyndighet til sekretariatet, for eksempel for saker som er kurante på bakgrunn av en prinsippavgjørelse om tilsvarende forhold.

26.4.3 Regler om saksbehandlingen i nemnder

Diskrimineringsnemnda, Advokatforeningen og Akademikerne påpeker at muligheten til å behandle saker og fatte vedtak ved bruk av fjernmøte bør komme direkte til uttrykk i lovteksten. Advokatforeningen og Rettspolitisk forening mener det bør foretas en nærmere vurdering av om rettssikkerhetshensyn eller andre hensyn tilsier at det stilles krav om bruk av bildeteknologi når en nemnd skal behandle en sak i fjernmøte.

Statens sivilrettsforvaltning er også positive til at det åpnes for bruk av fjernmøter og behandling ved sirkulasjon, men stiller spørsmål ved hvordan «sirkulasjon» bør forstås, og om det også bør åpnes for andre lignende behandlingsmåter:

«Statens sivilrettsforvaltning anser imidlertid at det eksisterer digitaliserte behandlingsformer som ligger i skjæringspunktet mellom møtebehandling og sirkulasjon, som departementet bør utrede nærmere. Statens sivilrettsforvaltning forstår sirkulasjon som en sekvensiell behandling blant medlemmene. Flere digitale verktøy åpner imidlertid for parallell behandling hvor medlemmene til en viss grad kan diskutere og justere sine synspunkter. Selv om medlemmene da ikke kan se, høre og kommunisere umiddelbart med hverandre, kan de møtes i et digitalt rom innenfor en bestemt angitt tidsperiode.»

Statens sivilrettsforvaltning mener videre at det bør være adgang til å treffe avgjørelse ved sirkulasjon også i tilfeller der det foreligger klar praksis om hvordan en sak skal løses, og ikke bare i saker der det er truffet «prinsippavgjørelser».

Helseklage påpeker at den foreslåtte regelen om vedtaksførhet er lite treffende:

«Helseklage støtter en lovfesting av stemmeplikt og at vedtak treffes ved alminnelig flertall av de avgitte stemmene. Det er imidlertid vår oppfatning at regelen om vedtaksførhet er lite treffende. Den foreslåtte regelen i første ledd første punktum: ‘Nemnder kan treffe vedtak når mer enn halvparten av medlemmene er tilstede under forhandlingene og avgir stemme’ er ikke i samsvar med rettsgrunnlaget for noen av nemndene Helseklage er sekretariat for. Nemndene er sammensatt av personer med ulik kompetanse og erfaring. Helsepersonellnemnda, Apotekklagenemnda, og Pasientskadenemnda har bestemmelser om vedtaksførhet som sikrer at hensynet til sammensetningen er ivaretatt. I PGD-nemnda er hovedregelen at alle medlemmer, evt. varamedlemmer, må møte. Klagenemnda har en unntaksbestemmelse for ‘spesielle tilfeller’. Helseklage antar at de fleste nemnder har en sammensetning med medlemmer med ulike kvalifikasjonskrav. En regel som kun tar hensyn til antallet medlemmer, vil sannsynligvis ofte ikke være tilstrekkelig og det vil være behov for regulering i særlovgivningen. Helseklage foreslår derfor at det i bestemmelsen om vedtaksførhet tilføyes at hensynet til sammensetningen må være ivaretatt for at nemnda skal være vedtaksfør.»

Helseklage foreslår at det i tillegg til at vedtaket skal opplyse om eventuell dissens, også tas inn en bestemmelse om at stemmegivningen skal grunngis.

Statens sivilrettsforvaltning påpeker at det for enkelte nemnder kan fremstå unødvendig formalistisk med et særskilt krav om møteprotokoll:

«Utvalget har foreslått en ny bestemmelse som pålegger nemnder å føre møteprotokoll, jf. utkastet § 71. Utvalget har begrunnet dette med blant annet hensynet til god orden og etterprøvbarhet, og har også vist til at en slik protokoll praksis vil bli ført digitalt. Statens sivilrettsforvaltning anser at hensynene til god orden og etterprøvbarhet i mange tilfeller vil bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom løsninger for automatiserte rapporter og elektronisk sporbarhet av forvaltningens aktiviteter, som er tilgjengelig i digitale saksbehandlingssystemer.»

NTNU og Statens sivilrettsforvaltning er skeptiske til forslaget til en bestemmelse om at et medlem kan søke om å bli fritatt fra å delta i behandlingen av en sak av personlige grunner. NTNU uttaler:

«Bestemmelsen har ingen parallell i gjeldende lov. Lovens formulering ‘av personlige grunner’ kan omfatte svært mye, sett fra et medlems side. Selv om det foreslås at det er nemnda og ikke det enkelte medlem som avgjør om medlemmet skal fritas, er vi skeptisk til å lovfeste en slik mulighet. Det bør i alle fall fremgå klarere av loven hva som er ment å omfattes av ‘personlige grunner’ i denne sammenhengen. I ytterste konsekvens kan fritak også føre til at nemnda ikke blir vedtaksfør og behandlingen av saken må utsettes.»

26.5 Departementets vurderinger

26.5.1 Virkeområdet for reglene om nemnder

Forvaltningslovutvalgets gjennomgang viser at det er opprettet nemnder på en rekke ulike områder, og med ulike oppgaver. Det kan ligge forskjellige hensyn bak etableringen og bruken av nemnder, og departementet legger i likhet med utvalget til grunn at det også i fremtiden vil være aktuelt å bruke nemnder til å treffe avgjørelser på flere forvaltningsområder.

Regler om organisering og saksbehandling i nemnder må i dag fastsettes særskilt for den enkelte nemnd. Det er stor grad av variasjon når det gjelder løsningene som er valgt, og det varierer også hvilke spørsmål som er regulert for den enkelte nemnd. Dette gjør at det ofte vil kunne oppstå vanskelige tolkningsspørsmål. I situasjoner der et konkret spørsmål ikke er uttrykkelig regulert i regelverket som etablerer nemnda, vil det i mange tilfeller være usikkert hva som er gjeldende rett og hvilke løsninger som må legges til grunn i fravær av uttrykkelig regulering.

Departementet mener på denne bakgrunnen at det vil være hensiktsmessig at forvaltningsloven gir enkelte generelle regler om organisering av og saksbehandling i nemnder. Reglene vil gjelde der regelverket for den aktuelle nemnda er taust. Generelle regler vil kunne bidra til forenkling av det samlede regelverket ved at det i større grad legges til rette for felles og likeartet regulering av nemnder. Det vil også kunne lette arbeidet i forbindelse med etableringen av nye nemnder.

Selv om det anses ønskelig og hensiktsmessig å legge til rette for en viss standardisering av regelverket for nemnder, og å fastsette generelle regler som kommer til anvendelse der særlovgivningen er taus, er det på det rene at det er stor grad av variasjon når det gjelder nemnders formål og oppgaver, og at det derfor i mange tilfeller vil være behov for avvikende eller utfyllende regler for den enkelte nemnda. Det vil fortsatt være nødvendig å foreta en konkret vurdering av om forvaltningslovens regler passer i forbindelse med opprettelsen av nye nemnder. Departementet er derfor enig med de høringsinstansene som har påpekt at reguleringen av nemnder er et område der det vil kunne være større behov for å fravike forvaltningslovens regler enn hva som gjelder for andre saksbehandlingsregler i forvaltningsloven.

De fleste nemnder er opprettet ved lov, eller i forskrift med hjemmel i lov. I noen tilfeller er de imidlertid opprettet i forskrift som ikke er hjemlet i lov, men for eksempel i Stortingets budsjettvedtak. Dette gjelder blant annet enkelte nemnder som har i oppgave å behandle søknader under ulike tilskuddsordninger, eller klager på vedtak om slike tilskudd, som for eksempel Finansmarkedsfondet og Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere. Etter departementets syn bør det også i disse tilfellene være adgang til å fravike forvaltningslovens regler om nemnder. Reglene gjelder hovedsakelig intern organisering og saksbehandling i nemnder og griper ikke inn i privates rettigheter på samme måte som saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak, og som uansett også må følges når vedtak fattes i nemnd. Forslaget til generelle regler i forvaltningsloven har først og fremst som formål å standardisere regelverket og gi løsninger som skal slå inn når særlovgivningen er taus. I de tilfellene der det ikke ellers er nødvendig at en nemnd har lovgrunnlag, vil det kunne være unødig tungvint dersom det skal kreves lovhjemmel for å gi regler om organisering og intern saksbehandling i nemnda som avviker fra reglene i lovforslaget kapittel 12. Departementet antar at det er slike betraktninger som ligger til grunn for utvalgets forslag om at reglene bare skal gjelde når ikke annet følger av «lov eller forskrift». Etter departementets syn er det imidlertid bedre i samsvar med lovens system for øvrig at det gis en uttrykkelig forskriftshjemmel i forvaltningsloven for å fravike reglene om nemnder.

Forslaget innebærer at unntak fra forvaltningslovens regler må fastsettes i lov, eller i medhold av lov. I de tilfellene der nemnder er opprettet utelukkende gjennom vedtekter eller lignende, og det er behov for avvikende regler om organisering og saksbehandling, vil det dermed være nødvendig å forskriftsregulere nemnda. Departementet legger imidlertid til grunn at det vil være få tilfeller der nemnder som fatter enkeltvedtak ikke allerede i dag er regulert i forskrift, og at det uansett av hensyn til tilgjengelighet vil være hensiktsmessig med forskriftsfesting. Departementet understreker at det fortsatt vil være mulig å gi bestemmelser i sektorlovgivningen som åpner for at det i vedtekter eller lignende kan gis regler om organisering eller saksbehandling som avviker fra forvaltningslovens standardregler, se for eksempel statsansatteloven §§ 5 og 6 om at det kan gis regler om blant annet sammensetningen av innstillingsråd og ansattelsesråd i personalreglementet.

Statens sivilrettsforvaltning har stilt spørsmål om det er hensiktsmessig at virkeområdet for forvaltningslovens bestemmelser om nemnder avgrenses til nemnder som «utøver offentlig myndighet», slik som Forvaltningslovutvalget foreslår. Nemnder som ikke treffer avgjørelser, men har en rent rådgivende eller sakkyndig rolle, vil ha stor variasjon når det gjelder sammensetning, saksbehandling og oppgaver. Forslaget til generelle regler om delegering og saksbehandling er utformet med tanke på organer som treffer avgjørelser i enkeltsaker. Det er etter departementets syn ikke aktuelt å gi disse direkte anvendelse på nemnder med rådgivende oppgaver. I tilfeller der et saksbehandlingsspørsmål ikke er regulert i oppnevningsgrunnlaget for nemnda, vil det imidlertid ikke være noe til hinder for at forvaltningslovens regler inngår i en vurdering av hvilke regler som bør legges til grunn i fravær av uttrykkelig regulering. Departementet er blitt stående ved at det samme bør gjelde også for reglene om oppnevning av medlemmer og opphør av verv som medlem. Disse reglene vil imidlertid trolig ofte kunne passe også for nemnder som ikke treffer avgjørelser.

Departementet foreslår videre at reglenes virkeområde avgrenses til nemnder som fatter enkeltvedtak. Utvalget foreslo at reglene skulle gjelde for nemnder som «utøver offentlig myndighet», men utvalgets forslag til standardregler er tydelig utformet med tanke på nemnder som treffer avgjørelser i enkeltsaker. Departementet er heller ikke kjent med tilfeller der nemnder er gitt kompetanse til å gi forskrifter. I slike tilfeller vil det imidlertid også være naturlig å se hen til bestemmelsene i det foreslåtte kapittelet om nemnder, på samme måte som ved nemnder som ikke utøver offentlig myndighet, jf. forrige avsnitt.

Riksrevisjonen har i sin høringsuttalelse påpekt at det er uklart om reglene også er ment å gjelde for kollegiale organer innad i en virksomhet, slik som for eksempel ansettelsesrådene i statlige virksomheter. Departementet viser til at ansettelsesråd etter statsansatteloven er å anse som egne forvaltningsorganer. Ansettelsesråd som er gitt myndighet til å fatte vedtak om ansettelse, vil derfor i utgangspunktet være omfattet av forslaget til generelle bestemmelser i forvaltningsloven. I tråd med lovforslaget § 2 fjerde ledd vil imidlertid reglene gitt i statsansatteloven gå foran forvaltningsloven. Statsansatteloven § 6 andre ledd, som fastslår at «[r]egler om sammensetning, oppnevning og funksjonstid for ansettelsesrådets medlemmer fastsettes i personalreglementet», vil også innebære at det er adgang til å gi regler som avviker fra forvaltningslovens generelle regler i personalreglementet for så vidt gjelder disse spørsmålene.

I løpet av de siste tiårene har man stort sett gått bort fra bruk av styrer i forvaltningsorganer. I den grad det fortsatt benyttes styrer som øverste organ for et direktorat eller annet forvaltningsorgan, legger departementet til grunn at styrets sammensetning og funksjon normalt vil være regulert i lov og forskrift. I prinsippet vil imidlertid styrer som fatter enkeltvedtak være omfattet av forslaget til standardregler for kollegiale organer.

For folkevalgte nemnder i kommuner er det gitt regler om organisasjon og saksbehandling i kommuneloven. Forslaget til generelle regler i forvaltningsloven er derfor avgrenset til å gjelde kollegiale organer i statsforvaltningen. I likhet med utvalget foreslår departementet at det presiseres at reglene heller ikke skal gjelde for regjeringen som kollegialt organ.

Se lovforslaget § 85 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

26.5.2 Regler om organiseringen av nemnder

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til utvalgets forslag om at medlemmer av nemnder skal oppnevnes for en periode på fire år, og kan gjenoppnevnes én gang, hvis ikke noe annet følger av regelgrunnlaget for nemnda. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at fire år ofte vil være passende og egner seg som generell regel i tilfeller der ikke annet er fastsatt i særlovgivningen. Ved etablering av nye nemnder vil det uansett måtte vurderes om fire år anses hensiktsmessig for den aktuelle nemnda, eller om det er behov for lengre eller kortere perioder. I mange tilfeller er det også behov for regler som legger til rette for at nemnda sammensettes med en spesiell kompetanse eller parts- eller interesserepresentasjon. Slike regler må også fastsettes særskilt for den enkelte nemnda.

Departementet er enig med Statens sivilrettsforvaltning og Helseklage i at det for å sikre kontinuitet i nemndas arbeid ofte vil være en fordel med rullerende oppnevning, slik at ikke alle medlemmene blir oppnevnt samtidig. Slik kontinuitet kan sikres ved at det ved utløpet av første oppnevningsperiode bare er halvparten av medlemmene som gjenoppnevnes, og departementet ser derfor ikke at det er behov for en særlig regulering av dette spørsmålet.

Departementet foreslår at det fremgår av loven at reglene om oppnevning også gjelder for varamedlemmer, men at loven ikke tar stilling til om varamedlemmene som hovedregel skal være numeriske eller personlige. Departementet er enig med utvalget i at det i nemnder der det ikke stilles særlige krav om at medlemmene skal ha ulik kompetanse eller kvalifikasjoner, ofte vil være naturlig at varamedlemmene er numeriske. I nemnder der det er slike krav til ulik kompetanse eller kvalifikasjoner, er den naturlige hovedregelen imidlertid at varamedlemmene bør være personlige, eventuelt numeriske innenfor de ulike kategoriene medlemmer. Det er etter departementets syn ikke naturlig å lovfeste en hovedregel som dermed vil måtte fravikes for et stort antall nemnder. Det vil også variere om det i det hele tatt er behov for varamedlemmer, og departementet foreslår derfor at loven angir at reglene om oppnevning gjelder for «eventuelle» varamedlemmer.

Departementet har vurdert om begrensningen til én gjenoppnevning også skal gjelde for varamedlemmer, slik at en person som har sittet to perioder som varamedlem ikke deretter skal kunne oppnevnes som fast medlem av nemnda. Det vil variere i hvilken grad varamedlemmene faktisk deltar i nemndas arbeid, og dermed i hvilken grad hensynene som ligger til grunn for begrensningen til to sammenhengende perioder gjør seg gjeldende. Utvalget har i utredningen punkt 30.5.3 lagt til grunn at når varamedlemmene er numeriske, bør det være opp til oppnevningsmyndigheten – eller nemnda – å bestemme hvilken rolle varamedlemmene skal spille. I tilfeller der de i liten eller begrenset grad må antas å delta i arbeidet, tilsier ikke hensynet til utskifting at en person som har sittet som varamedlem i to perioder, ikke deretter kan oppnevnes som fast medlem. Samtidig innebærer dette at en person totalt vil kunne sitte seksten år i nemnda. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at den generelle regelen i forvaltningsloven bør være at heller ikke varamedlemmer kan gjenoppnevnes som varamedlem eller medlem mer enn én gang, med mindre noe annet er fastsatt i regelgrunnlaget for nemnda.

Departementet er videre enig med utvalget i at det er hensiktsmessig med generelle regler om i hvilke tilfeller et medlem kan løses fra sitt verv i nemnda før utløpet av oppnevningsperioden. Alle høringsinstansene som har uttalt seg uttrykkelig om spørsmålet, støtter også utvalgets forslag på dette punktet. Departementet foreslår i tråd med dette at et medlem skal kunne løses fra vervet i nemnda når det ber om det av personlige grunner, eller hvis medlemmet grovt har krenket plikter som følger med vervet. I særlige tilfeller kan oppnevningsmyndigheten også løse ett eller flere medlemmer fra vervet hvis det er nødvendig for at nemnda skal ivareta sine oppgaver.

Det er bare Helseklage som har hatt merknader til utvalgets forslag til bestemmelse om delegering i nemnder. Helseklage foreslår at det i forvaltningsloven gis en direkte delegeringshjemmel for kurante saker. Departementet viser til at utvalgets forslag innebærer en videreføring av gjeldende rett, som forutsetter at det foreligger hjemmel i lov eller annet kompetansegrunnlag for at en nemnd skal kunne delegere avgjørelseskompetanse internt. Når myndighet er lagt til en nemnd, er det som regel nettopp for å sikre en bred vurdering der medlemmer med ulik bakgrunn og kunnskap tar del i avgjørelsen, og at avgjørelsene tas i fellesskap etter diskusjon i nemnda. Dette taler mot at organet skal ha en generell adgang til å delegere vedtakskompetanse internt. Etter departementets syn taler de samme hensynene mot at det i forvaltningslovens regler åpnes for at oppnevningsmyndigheten skal ha en generell adgang til å fatte beslutninger som åpner for slik intern delegering.

Samtidig er det på det rene at det i mange tilfeller vil kunne oppstå et reelt behov for å delegere for å avlaste nemnda og sikre at organet er i stand til å ivareta sine oppgaver innenfor en rimelig saksbehandlingstid. Delegering av enkle og kurante avgjørelser kan legge til rette for at nemnda kan prioritere de mer krevende eller prinsipielle sakene. Delegering kan også bidra til at avgjørelser som haster kan treffes i perioder mellom nemndas møter. I NOU 1974: 43 ble det foreslått en generell regel om at kompetansen til å treffe avgjørelse kan delegeres til lederen eller sekretariatet i kurante saker, og at lederen eller sekretariatet om lederen bestemmer det, kan treffe avgjørelse dersom saken haster eller nemndsbehandling ikke kan avventes uten at viktige interesser kan bli skadelidende. Departementet viser til at tilsvarende regler i mange tilfeller følger av særlovgivningen i dag, og at dette er spørsmål som er best egnet for regulering og avgjørelse i tilknytning til den enkelte nemnd. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det lovfestes at nemnda kan delegere myndighet til å fatte vedtak internt når det følger av lov eller forskrift, og at mer detaljerte regler om delegering gis i regelgrunnlaget for den enkelte nemnd.

Forvaltningslovutvalget har ikke foreslått særlige regler om sekretariatsfunksjonen eller ansvarsfordelingen mellom nemnda og sekretariatet. Departementet er enig med utvalget i at den interne organiseringen av sekretariatet og sekretariatets oppgaver i stor grad vil kunne variere blant annet med nemndas mandat og oppgaver, og nemndas og sekretariatets størrelser. Departementet er enig med utvalget i at det ikke er hensiktsmessig å ta inn alminnelige regler om sekretariatets organisering og oppgaver i forvaltningsloven. Departementet viser samtidig til at det ved opprettelse av nye nemnder vil kunne være nyttig å se hen til utvalgets relativt grundige drøftelser knyttet til organisering av sekretariatet.

Se lovforslaget §§ 86 til 88 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

26.5.3 Særlige saksbehandlingsregler for nemnder

Avgjørelser i nemnder treffes som hovedregel i et møte etter muntlig diskusjon og rådslagning. I noen nemnder treffes avgjørelser også skriftlig ved at saksdokumentene sirkuleres mellom medlemmene eller gjøres tilgjengelig for medlemmene i et felles saksbehandlingssystem. Avgjørelse ved sirkulasjon er blant annet vanlig i innstillings- og ansettelsesråd.

Et krav om at avgjørelser skal treffes i møter, legger til rette for en umiddelbar meningsutveksling mellom medlemmene i nemnda. Diskusjonene i møtet kan lede til justering av egne standpunkter, og formålet med å organisere et organ som et kollegium tilsier at avgjørelser bør treffes i et umiddelbart fellesskap.

Departementet slutter seg på denne bakgrunnen til utvalgets forslag om at avgjørelser i nemnder som hovedregel skal treffes i møter. Det vises også til at ingen av høringsinstansene som har uttalt seg, har hatt innvendinger til en slik hovedregel.

Flere av høringsinstansene har imidlertid gitt uttrykk for at det bør komme klart til uttrykk i loven at møtene også kan avholdes som fjernmøter, slik utvalget har lagt til grunn i utredningen punkt 30.6.2. Departementet er enig i dette, og foreslår at adgangen til å benytte fjernmøte reguleres i loven. Utvalget har i utredningen lagt til grunn at bruk av fjernmøte forutsetter at nemnda vil velge løsninger som legger til rette for naturlig og umiddelbar diskusjon mellom medlemmene, og at dette normalt vil innebære at medlemmene kan se og høre hverandre. Utvalget har imidlertid ikke foreslått en tilsvarende bestemmelse som kommuneloven § 11-7 som stiller krav til blant annet bruk av bildeteknologi.

Departementet har i motsetning til utvalget kommet til at de hensynene som tilsier at nemnda som hovedregel fatter vedtak i møte, også innebærer at det ved bruk av fjernmøte bør stilles krav om at medlemmene i nemnda kan se og kommunisere med hverandre. Departementet foreslår derfor at det inntas en bestemmelse tilsvarende kommuneloven § 11-7 i bestemmelsen om hvordan vedtak fattes i nemnder. Dersom det er behov for mer fleksible regler i enkelte tilfeller, vil det kunne gis særregler for den aktuelle nemnda.

På bakgrunn av innspillene i høringen foreslår departementet også enkelte justeringer når det gjelder adgangen til å treffe avgjørelse ved sirkulasjon. Utvalgets forslag i punkt 30.6.2 om at det skal være adgang for nemnda til å treffe avgjørelse ved sirkulasjon der realitetsdiskusjonene har skjedd i møte, og det bare er behov for å gjøre visse avklaringer, suppleringer eller endringer før vedtaket fattes, er ikke kommet til uttrykk i utvalgets forslag til lovtekst. Departementet foreslår derfor at dette alternativet tas inn i lovforslaget.

Departementet foreslår videre at adgangen til å treffe avgjørelse skriftlig ved sirkulasjon når en sak er kurant, også skal gjelde der det foreligger en fast praksis som avgjør spørsmålet, og ikke bare i tilfellene der det er truffet en prinsippavgjørelse om samme forhold. Departementet er enig med utvalget i at det vil kunne by på tvil å avgjøre når en sak virkelig er kurant, og i hvilke tilfeller det foreligger en tilstrekkelig fast praksis. Samtidig er departementet også enig med Statens sivilrettsforvaltning i at det kan fremstå noe formalistisk å stille krav om at det må treffes en konkret avgjørelse som kalles «prinsippavgjørelse» for å danne grunnlag for forenklet saksbehandling ved sirkulasjon. Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om å gi oppnevningsmyndigheten adgang til å bestemme at vedtak skal fattes ved sirkulasjon. Dersom det er behov for å gi oppnevningsmyndigheten en slik adgang, er det etter departementets syn mest naturlig at dette fastsettes i regelgrunnlaget for den enkelte nemnd. Ved behov kan det også gis andre utfyllende eller avvikende regler for den enkelte nemnd.

Departementet er videre enig med Statens sivilrettsforvaltning i at bestemmelsen også bør åpne for andre former for parallell behandling hvor medlemmene til en viss grad kan diskutere og justere sine synspunkter.

Høringsinstansene har i liten grad hatt innspill til utvalgets forslag om vedtaksførhet og flertallskrav. Helseklage viser til at reglene om vedtaksførhet vil være lite treffende for nemnder som er sammensatt av personer med ulik kompetanse og erfaring, og der det er behov for regler om vedtaksførhet som sikrer at hensynet til sammensetningen er ivaretatt. Departementet er enig i dette, og foreslår derfor at det presiseres at det i denne type nemnder er et tilleggsvilkår for at nemnda skal være vedtaksfør at hensynene bak kravene til nemndas sammensetning må være ivaretatt for at nemnda skal være vedtaksfør. En slik regel må nødvendigvis utformes svært generelt, og kravene til vedtaksførhet vil ofte måtte presiseres og konkretiseres i regelgrunnlaget for nemnda.

I motsetning til utvalget foreslår departementet at det i loven gis en regel om at nemndas leder har dobbeltstemme dersom det ellers er stemmelikhet. Utvalget foreslo at det ble presisert i særmerknadene at lederen ikke ville ha en slik dobbeltstemme, og at konsekvensen av stemmelikhet derfor ville være at det ikke ble fattet vedtak med mindre det var gitt regler om håndtering av situasjoner med stemmelikhet i regelgrunnlaget for nemnda. Etter departementets syn vil dette ofte være uheldig for sakens parter, som kan ha sterke behov for at det fattes et vedtak. Departementet mener derfor at forvaltningslovens regler bør gi anvisning på en løsning i disse tilfellene. Som for de øvrige reglene i kapittelet, vil det ut fra en vurdering av de konkrete behovene for den enkelte nemnda kunne gis avvikende regler i regelgrunnlaget for nemnda.

NTNU og Statens sivilrettsforvaltning har gitt uttrykk for skepsis når det gjelder behovet for en fritaksadgang på grunn av «personlige grunner», slik som utvalget har foreslått. Utvalget har i sin begrunnelse vist til at det er en tilsvarende fritaksregel i kommuneloven § 11-11, mens Statens sivilrettsforvaltning påpeker at behovet for en slik fritaksregel antas å være større i kommuner, siden habilitetsreglene ikke alltid favner ellers tette relasjoner i mindre lokalsamfunn. Departementet viser til at det innenfor små fagmiljøer kan gjøre seg gjeldende tilsvarende hensyn som i kommuner, og at en slik regel kan motvirke at det i stedet utvikler seg en praksis med en for streng praktisering av habilitetsreglene. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med forslaget om at det i utgangspunktet skal være en stemmeplikt for medlemmer i nemnder. Departementet er på denne bakgrunnen blitt stående ved at forvaltningsloven bør inneholde en bestemmelse om at et medlem kan søke om å bli fritatt fra å delta i behandlingen av en sak av personlige grunner. Det understrekes imidlertid at det kreves tungtveiende personlige grunner, og at regelen ikke må praktiseres slik at organet ikke blir vedtaksført fordi medlemmene vegrer seg for å ta standpunkt i krevende saker.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det inntas en bestemmelse i forvaltningsloven om at nemnder skal føre protokoll, der det skal fremgå opplysninger om når vedtak er fattet, hva vedtaket gjelder, og hva nemndas medlemmer har stemt for og imot. Mer detaljerte regler om hva som skal protokolleres og hvordan protokollen skal føres og godkjennes, kan inntas i regelgrunnlaget for den enkelte nemnda.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke er behov for generelle regler i forvaltningsloven om innkalling til og gjennomføring av møter. Departementet slutter seg videre til utvalgets vurdering av at det ikke er hensiktsmessig å gi generelle regler om muntlige høringer eller forhandlingsmøter i forvaltningsloven. Behovet for muntlige høringer og forhandlingsmøter må vurderes for den enkelte nemnd, i lys av nemndas rolle og oppgaver, og reguleres i særlovgivningen.

Se lovforslaget §§ 89 til 91 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.