2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Utviklingstrekk

I det følgende gis en kort oversikt over sentrale utviklingstrekk i norsk forvaltning i de snart 60 årene som er gått siden forvaltningsloven ble vedtatt i 1967, og som særlig har betydning for utformingen av en ny forvaltningslov. For en grundigere gjennomgang av utviklingen og organiseringen av norsk offentlig forvaltning i dag vises det til Forvaltningslovutvalgets redegjørelse i NOU 2019: 5 kapittel 4 og 5.

Komitéen til å utrede spørsmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltningen (Forvaltningskomitéen) ble nedsatt i 1951 og avga sin innstilling til en egen forvaltningslov i 1958. Komitéen arbeidet i en tid da forvaltningens oppgaver fortsatt var preget av gjenreisningen etter andre verdenskrig og etableringen av ny industri. I denne perioden var en rekke viktige varer og tjenester fortsatt under offentlig produksjon eller organisasjon, og forvaltningen hadde sentrale oppgaver i tilknytning til tildeling og forvaltning av knappe og rasjonerte ressurser.

I tiårene etter at forvaltningsloven ble vedtatt i 1967, har produksjon av varer og tjenester i stor grad blitt overlatt til private aktører. Privatiseringen av tidligere offentlige tjenester, blant annet innen samferdsel og kommunikasjon, og fremveksten av nye næringer, som petroleumsutvinning og akvakultur, har i sin tur ført til nye næringsreguleringer og tilhørende tilsynsoppgaver for det offentlige.

Et annet sentralt trekk ved samme periode er fremveksten av velferdsstaten. Den første folketrygdloven av 1966 ble vedtatt omtrent samtidig med forvaltningsloven, og utdanning og helse har blitt stadig viktigere oppgaver for det offentlige. Utviklingen av velferdsstaten har også ført til en betydelig økning i rettighetslovgivningen, som gir den enkelte rettskrav på bestemte ytelser og tjenester dersom nærmere angitte vilkår er oppfylt.

Det økende antallet rettighetsbestemmelser innenfor velferdslovgivningen er en viktig del av det som ofte omtales som rettsliggjøringen av samfunnet. Forhold som tidligere lå innenfor de folkevalgtes kompetanse, er i større grad underlagt kontroll av rettslige organer, og det politiske organets makt begrenses tilsvarende. Et annet sentralt aspekt ved rettsliggjøringen og utviklingen i forvaltningen i perioden etter at forvaltningsloven trådte i kraft, er det stadig tettere internasjonale samarbeidet på en rekke områder, og tilhørende internasjonale avtaler og regelverk av betydning for norsk rett. Utviklingen av bindende menneskerettskonvensjoner, og ikke minst EØS-avtalen, har i stor grad både lagt rammer for norsk lovgivning og forvaltning og medført krav om utvikling av omfattende nasjonal lovgivning for å ivareta nye rettslige forpliktelser. Det vises til punkt 3.3 til 3.5 for en nærmere omtale av internasjonale forpliktelser av betydning for forvaltningsretten.

I tillegg til, og i enkelte tilfeller som en konsekvens av, disse endringene i oppgaver og rettslig rammeverk, har det også vært betydelige endringer i forvaltningens organisasjon. Det gjelder både på hvilket nivå avgjørelser treffes, og hva slags organer som treffer dem.

Et trekk ved utviklingen innad i statsforvaltningen er at enkeltsaksbehandlingen i stor grad er flyttet ut av departementene og til direktorater eller uavhengige organer, blant annet for å styrke departementenes rolle som faglig sekretariat for den politiske ledelsen. Antallet statlige forvaltningsorganer har blitt redusert. Mens det i 1980 var rundt 330 organer i statsforvaltningen, var antallet ifølge DFØ 187 i 2023. Nedgangen skyldes delvis at oppgaver er falt bort, blant annet som følge av privatisering eller overføring av oppgaver til kommunene, og delvis at organer er slått sammen til større enheter. Samtidig har det vært en betydelig økning i antallet forvaltningsorganer med større eller mindre grad av uavhengighet av Kongen og departementene. Flere slike uavhengige organer er klagenemnder som er opprettet for å behandle klager på enkeltvedtak. Andre er opprettet som følge av at EØS-lovgivningen krever at tilsynsorganer skal være uavhengige av regjeringen. Opprettelsen av en rekke klagenemnder innebærer også at en betydelig andel av enkeltvedtakene som fattes, særlig i klagesaker, fattes av kollegiale organer.

Som følge av at oppgaver har blitt overført fra statlig til kommunalt nivå, fattes det i dag mange flere vedtak av kommunale organer enn da forvaltningsloven ble vedtatt. I denne sammenhengen har det også betydning at avgjørelser i kommunesektoren delvis treffes av folkevalgte, kollegiale organer, der saksbehandlingen på flere punkter skiller seg fra behandlingen i tradisjonelle hierarkiske organer. Reglene i den gjeldende forvaltningsloven er i mindre grad utarbeidet med tanke på kommunal saksbehandling.

Digitaliseringen av samfunnet og utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi har betydning både for hvordan forvaltningen behandler saker, og for forholdet mellom forvaltningen og innbyggerne. Mulighetene for økt innhenting, deling og spredning av informasjon og for automatisering av saksbehandlingsprosesser reiser nye spørsmål om anvendelsen av de generelle prinsippene og hovedreglene for saksbehandlingen, og om behovet for nye rettssikkerhetsgarantier for å beskytte den enkelte.

2.2 NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov

2.2.1 Forvaltningslovutvalget – oppnevning og mandat

Ved kongelig resolusjon 23. oktober 2015 ble det oppnevnt et utvalg for å revidere forvaltningsloven. Forvaltningslovutvalget fikk følgende sammensetning:

• Professor (senere emeritus) dr. juris Inge Lorange Backer, Oslo (leder)

• Advokat Marianne Abeler, Tromsø

• Tidligere regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs, Oslo

• Professor dr. polit. Anne Lise Fimreite, Bergen

• Avdelingsdirektør Siri Halvorsen, Oslo

• Assisterende fylkesmann Gunnar O. Hæreid, Sogndal

• Advokat Frode A. Innjord, Arendal

• Seksjonssjef Hanne Kjørholt, Lørenskog

• Advokat Jostein Selle, Oslo

• Kontorsjef Berit Sollie, Oslo

Utvalgets sekretariat besto av advokat ph.d. Marius Stub (sekretariatsleder), rådgiver Anette Ødelien, utreder Siv Myrvold-Torsnes (f.o.m. 1. mai 2016 t.o.m. 6. april 2018) og advokatfullmektig Omar Saleem Rathore (f.o.m. 2. mai 2018).

Utvalget ble i den kongelige resolusjonen 23. oktober 2015 gitt følgende mandat:

«1. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget

Forvaltningsloven var ved sin vedtakelse den første norske loven med alminnelige krav til forvaltningens saksbehandling. Forvaltningsloven skal ivareta borgernes og private virksomheters rettssikkerhet, gi forvaltningens avgjørelser legitimitet og bidra til at borgerne og privat virksomhet har tillit til forvaltningen. Loven skal også legge til rette for en effektiv saksbehandling, blant annet ved at saksbehandlingen ikke må gjøres mer omfattende enn nødvendig. Dermed sikres også at avgjørelser kan treffes innen rimelig tid.

Dagens lov er gjennomgående velfungerende. Den er godt kjent og innarbeidet i forvaltningen, og den har vært revidert i tråd med behov som har oppstått. Det har likevel ikke vært noen gjennomgripende etterkontroll eller revisjon av loven i de mer enn 40 årene den har virket. Det har gjennom årene utviklet seg en betydelig praksis knyttet til lovens bestemmelser, og det er grunn til å foreta en samlet gjennomgåelse av denne praksisen for å avdekke uklarheter i dagens lov, spørsmål som bør reguleres, og spørsmål som bør reguleres på en annen måte enn i dag. Flere trekk både ved forvaltnings- og samfunnsutviklingen, herunder fristilling av offentlig oppgaveløsning, gjør det også ønskelig med en samlet gjennomgåelse. Forvaltningens oppgaver og organisasjon har endret seg betydelig siden forvaltningsloven ble vedtatt. Blant annet fattes mange flere vedtak nå av kommunale og fylkeskommunale organer. Det har også vokst frem en rekke statlige forvaltningsorganer med større eller mindre uavhengighet av Kongen og departementene. Videre har bruken av ulike styringsverktøy, for eksempel avtaler, blitt mer kompleks både i statlig og kommunal sektor.

Fra kommunalt hold fremheves at gjeldende lov ikke er tilstrekkelig tilpasset kommunal virksomhet og kommunal organisasjonsstruktur. I den forbindelse har det særlig betydning at avgjørelser i kommunesektoren i stor utstrekning treffes av folkevalgte organer.

Internasjonale forpliktelser, inkludert EØS-avtalen og internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter, har over tid fått økt betydning for forvaltningens virksomhet, uten at det er gjort noen samlet vurdering av hvilken betydning dette bør få for forvaltningsloven.

Kompleksiteten i saksbehandlingen og vedtakene har økt som følge av mer kompliserte regelverk og økt regulering. Undersøkelser viser at mange innbyggere har problemer med å forstå vedtak, brev og skjemaer fra det offentlige. En revidert forvaltningslov bør legge vekt på at offentlige vedtak skal være forståelige.

Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi gjør det stadig enklere å søke frem, innhente og spre informasjon, og den har muliggjort helt eller delvis automatisert saksbehandling i større grad enn tidligere. Denne teknologien har skapt nye rettssikkerhets- og personvernutfordringer, men den kan også bidra nettopp til å styrke rettssikkerheten og personvernet. En revidert forvaltningslov bør generelt legge til rette for en digitalisering av forvaltningen.

2. Overordnede spørsmål

2.1 Generelt

Utvalget skal foreta en samlet gjennomgåelse av den eksisterende forvaltningsloven og tilgrensende ulovfestet forvaltningsrett. Formålet med utvalgsarbeidet er å

• a) gjennomgå gjeldende lov og vurdere behov for endringer på bakgrunn av dagens praksis

• b) utarbeide en forståelig og praktikabel lov som gir grunnlag for en god saksbehandling som ivaretar borgernes og private virksomheters rettssikkerhet og tillit til forvaltningen, og som samtidig legger til rette for effektivitet og demokratisk styring innenfor rammen av ulike organisasjonsformer

• c) utarbeide en lov som legger forholdene til rette for og som bygger på at mye av saksbehandlingen i forvaltningen skjer eller vil skje digitalt

Utvalget bør primært ta sikte på å fremme forslag til en ny forvaltningslov, men står likevel fritt til å foreslå endringer i den eksisterende loven dersom dette er mest hensiktsmessig. Utvalget skal vurdere om det er grunn til å lovregulere nye spørsmål, og om det er grunn til å lovfeste regler som i dag er fastsatt i forskrift.

Utvalget bør i arbeidet med lovteksten ta hensyn til at loven i praksis i stor utstrekning skal forstås og anvendes av personer uten juridisk utdanning. Det bør legges vesentlig vekt på at lovteksten i minst mulig grad svulmer opp for det enkelte tema i loven som følge av revisjonen.

Utvalget skal innenfor mandatets område utrede hvilken betydning relevant internasjonal rett bør få for utformingen av forvaltningsloven. Utvalget skal i sitt arbeid gjennomgå tilsvarende regulering i de nordiske landene, og erfaringer som er gjort med disse landenes regulering av forvaltningens saksbehandling mv.

2.2 I hovedsak en lov om forvaltningens saksbehandling

Utvalget skal ta utgangspunkt i at forvaltningsloven i hovedsak skal forbli en lov som regulerer forvaltningens saksbehandling. Utvalget kan likevel vurdere om det er aktuelt å supplere loven med visse bestemmelser om grunnleggende ulovfestede forvaltningsrettslige regler av annen art (bl.a. læren om myndighetsmisbruk), ut fra pedagogiske hensyn.

Utvalget skal vurdere behovet for en formålsparagraf i loven.

2.3 En generell forvaltningslov

Lovforslaget skal i utgangspunktet omfatte alle forvaltningens saksområder, slik at unntak fra utgangspunktet fastsettes i særlovgivningen. Et formål med utvalgets forslag er å bidra til forenkling ved at behov for saksbehandlingsregler i særlovgivning reduseres. Utvalget kan peke på behov for etterfølgende særlovsgjennomgang, men behøver ikke i detalj å utrede og fremme forslag til endringer i andre lover som konsekvens av revisjonen av forvaltningsloven.

Utvalget skal i sin utredning særlig være oppmerksom på behovet for å utforme regler som er tilpasset også kommunalforvaltningen, herunder saksbehandlingen i folkevalgte organer, og kan foreslå særregler i forvaltningsloven der dette er hensiktsmessig. Dette omfatter også særregler som i dag finnes i kommuneloven. Selv om forvaltningsloven bør være den sentrale loven om saksbehandling også for kommunene, kan utvalget vurdere å plassere visse bestemmelser i kommuneloven der det ut fra sammenhengen er mest hensiktsmessig.

Utvalget skal ta hensyn til at forvaltningsloven anvendes på forskjellige områder og for saker med ulik grad av kompleksitet, f.eks. stor variasjon i antall parter.

Utvalget skal videre vurdere anvendelsen av lovens regler på ulike former for organisering av offentlig virksomhet, bl.a. innenfor en hierarkisk organisert forvaltning, i mer uavhengige forvaltningsorganer (jf. pkt. 3.6 nedenfor), i selskaper eller andre selvstendige rettssubjekter med særlig tilknytning til det offentlige og i tilfeller der oppgaver som det offentlige har ansvar for, utføres av private. Også muligheten for andre særlige organisasjonsformer, for eksempel flernivåstyring, bør tas i betraktning.

2.4 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Loven skal legge til rette for hensiktsmessig bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i saksbehandlingen i individuelle og generelle saker, både i et brukerperspektiv og for forvaltningen. Loven skal legge til rette for bruk av helautomatiserte saksforberedelses- og beslutningsverktøy der dette er hensiktsmessig. Det skal vurderes hvilke særlige utfordringer bruken av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi skaper for rettssikkerheten og personvernet, og hvordan disse utfordringene best kan løses.

Loven bør gjennomgås med sikte på å legge best mulig til rette for digitalisering av forvaltningen. Utvalget skal i sitt arbeid foreslå regler som kan fungere uavhengig av hvilke IKT-løsninger som brukes som hjelpemiddel for forvaltningens saksbehandling.

3. Utredning av særlige spørsmål

3.1 Virkeområde. Lovens vedtaksbegrep (forskrifter og enkeltvedtak)

Utvalget skal vurdere forvaltningslovens virkeområde.

Loven trekker i dag et grunnleggende skille mellom vedtak (enkeltvedtak og forskrift) og andre typer virksomhet (både avgjørelser og faktiske handlinger). Utvalget skal vurdere om loven på dette punktet er tilfredsstillende innrettet, og ta stilling til hvilke kategorier avgjørelser mv. som bør underlegges særlige krav til saksbehandlingen, herunder vurdere om visse typer avgjørelser skal undergis mindre krevende saksbehandlingsregler enn i dag.

3.2 Habilitetsreglene

Utvalget skal vurdere om det bør gjøres endringer i lovens habilitetsregler, jf. bl.a. omtalen av dette i Ot.prp. nr. 75 (1993–94) s. 14 flg. med videre henvisninger. Det overordnede siktemålet bør være å legge til rette for at reglene blir enklest mulig å praktisere, for eksempel ved at praktisk viktige vurderingstemaer i den skjønnsmessige vurderingen av om det foreligger inhabilitet, synliggjøres bedre, eller ved at det foreslås andre bestemmelser om absolutte inhabilitetsgrunner.

3.3 Reglene om sakskostnader

Praktiseringen av forvaltningslovens regler om sakskostnader har avdekket tvilstilfeller og spørsmål som trolig bør avklares i loven. Utvalget bør vurdere reglenes nærmere funksjon og rekkevidde og se dem i sammenheng med andre alminnelige regler som kan føre til at en part får dekket sine sakskostnader.

3.4 Klageregler

Utvalget skal vurdere om det bør gjøres endringer i lovens klageregler. Utvalget skal særlig vurdere forvaltningslovens regler om statlige klageorganers kompetanse ved overprøving av kommunale vedtak. Utvalget kan også vurdere de særlige klageordningene for kommunale vedtak som er etablert i særlovgivningen, f.eks. lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen og plan- og bygningsloven (herunder spørsmål om hvilket organ som er klageinstans og klageinstansens kompetanse).

3.5 Taushetspliktregler

Forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt inngår i noen sektorer i et komplisert samspill med regler i særlovgivningen om taushetsplikt og opplysningsplikt. Utvalget skal utrede behovet for revisjon av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Utvalget bør vurdere behovet for samordning av reglene i forvaltningsloven med regler om forvaltningsmessig og profesjonsbestemt taushetsplikt i særlovgivningen. Forholdet til særlovgivningens regler om opplysningsplikt skaper også utfordringer. Regler om taushetsplikt oppleves ofte som en hindring for samarbeid på tvers av ulike etater, uten at det alltid er klart om det er reglene eller manglende kunnskap om dem som er utfordringen. Utvalget bør vurdere forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt og vurdere muligheten for å klargjøre forholdet til særlovgivningen som nevnt.

Utvalget bør også vurdere om det er mulig å oppnå større grad av samordning med personopplysningslovens regler.

3.6 Særlige spørsmål ved «uavhengige» statlige forvaltningsorganer

Utviklingen i staten har gått i retning av at det opprettes stadig flere organer som har en viss uavhengighet av Kongen og departementene. Anvendelsen av en del regler i gjeldende forvaltningslov i statlig sektor, særlig reglene om klage og omgjøring, forutsetter at det foreligger et tradisjonelt under- og overordningsforhold mellom forvaltningsorganene. Utvalget skal på denne bakgrunn utrede

• hvilke prinsipper og retningslinjer som bør legges til grunn når det vurderes om myndighetsutøvelse skal legges til mer eller mindre uavhengige organer i staten

• hvordan slike organer bør organiseres og styres

• hvordan uavhengigheten bør komme til uttrykk i lovs form, eventuelt reguleres på annen måte

Utvalget skal videre vurdere om det er mulig og hensiktsmessig å gi generelle regler, for eksempel om saksbehandling og klage, særlig med sikte på slike tilfeller. Uavhengig av om lovregler foreslås, skal utvalget utrede hvilke forvaltningsrettslige spørsmål en bør være særskilt oppmerksom på ved opprettelsen av slike forvaltningsorganer. Det vises i denne sammenheng til Difis rapporter 2012:7, 2014:2 og 2014:4.

Utvalget skal ikke utrede det prinsipielle spørsmålet om opprettelse av særlige forvaltningsdomstoler.

4. Avgrensning mot andre arbeider

Utvalget skal ikke utrede på nytt spørsmål som allerede er utredet av Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15, Undersøkelseskommisjonsutvalget i NOU 2009: 9, i forbindelse med den nye offentleglova (jf. NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) eller av Kommunelovutvalget. Utvalget kan foreslå justeringer mv. for å tilpasse eventuelle nye regler om administrative sanksjoner til en ny forvaltningslov.

5. Avslutning

Utvalget skal utforme sitt lovforslag i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 7.1. Et vesentlig siktemål med lovarbeidet er å oppnå brukervennlige regler. Lovforslaget bør derfor ha god systematikk og et enkelt og klart språk.

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes og fremgå av utredningen i samsvar med utredningsinstruksen kapittel 2. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.

Utvalget bør legge vekt på en arbeidsform som sikrer offentlighet om viktige temaer. Utvalget skal innhente synspunkter fra et utvalg berørte instanser om erfaringer med praktiseringen av loven.

Utvalgets budsjett vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldene bestemmelser i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg, samt supplerende retningslinjer fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet. Om arkivordningen gjelder arkivforskrifta § 1-2 og eventuelle utfyllende bestemmelser.

Utvalget skal avgi sin utredning til Justis- og beredskapsdepartementet innen 1. november 2018.»

Våren 2016 ble fristen for avlevering av utredningen utsatt til 1. februar 2019.

2.2.2 Høringen

Forvaltningslovutvalget avga utredningen NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov 14. mars 2019. Justis- og beredskapsdepartementet sendte utredningen på høring 3. juni 2019. Høringen ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Statsministerens kontor

• Arbeids- og velferdsetaten (NAV)

• Arkivverket

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Direktoratet for arbeidstilsynet (Arbeidstilsynet)

• Direktoratet for byggkvalitet

• Direktoratet for e-helse

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad)

• Direktoratet for økonomistyring

• Disiplinærnemnda for advokater

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Finnmarkskommisjonen

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukerklageutvalget

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen

• Forsvaret

• Forsvarsbygg

• Fylkesmennene

• Garantiinstituttet for eksportkreditt

• Havforskningsinstituttet

• Helsedirektoratet

• Husbanken

• Innstillingsrådet for dommere

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Jernbanedirektoratet

• Justervesenet

• Klagenemnda for offentlige anskaffelser

• Kompetanse Norge

• Konkurransetilsynet

• KORO – Kunst i offentlege rom

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kulturrådet

• Kystverket

• Landbruksdirektoratet

• Landinfo

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Longyearbyen lokalstyre

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Luftfartstilsynet

• Mattilsynet

• Medietilsynet

• Miljødirektoratet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Nasjonalbiblioteket

• Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage)

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT)

• NOREC

• Norges Bank

• Norges forskningsråd

• Norges geologiske undersøkelse

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norsk akkreditering

• Norsk filminstitutt

• Norsk institutt for bioøkonomi

• Norsk pasientskadeerstatning

• Norsk Polarinstitutt

• Norsk Romsenter

• Norsk Utenrikspolitisk Institutt

• Oljedirektoratet

• Pasient- og brukerombudene

• Patentstyret

• Petroleumstilsynet

• Politidirektoratet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksantikvaren

• Riksarkivet

• Rikslønnsnemnda

• Rådet for taushetsplikt og forskning

• Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

• Samordna opptak

• Sekretariatet for konfliktrådene

• Senter for IKT i utdanningen

• Senter for internasjonalisering av utdanning

• Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• SIFO – Statens institutt for forbruksforskning

• Sivil klareringsmyndighet

• Sjøfartsdirektoratet

• Skattedirektoratet

• Språkrådet

• STAMI – Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens helsetilsyn (Helsetilsynet)

• Statens innkrevingssentral

• Statens jernbanetilsyn

• Statens kartverk (Kartverket)

• Statens legemiddelverk

• Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen)

• Statens pensjonskasse

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statens strålevern

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Statsbygg

• Sysselmannen på Svalbard

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Tilsynsutvalget for dommere

• Tolletaten

• Trygderetten

• UNIT – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Valgdirektoratet

• Nord universitetet

• Norges miljø- og biovitenskaplige universitet (NBMU)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• OsloMet – storbyuniversitetet

• Statlige høyskoler

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø

• Arbeidsretten

• Høyesterett

• Jordskifterettene

• Lagmannsrettene

• Tingrettene

• Utmarksdomstolen for Finnmark

• Den norske kirke

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sivilombudsmannen

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Ambita AS

• Avinor

• Bane Nor SF

• Enova SF

• Finnmarkseiendommen (Finnmárkkuopmodat)

• Gassnova SF

• Innovasjon Norge

• Norsk rikskringkasting AS (NRK)

• NSB AS

• Siva SF

• Statnett SF

• Statskog SF

• Amedia

• Fagpressen

• Institutt for journalistikk

• Kommunal rapport

• Landslaget for lokalaviser

• Mediebedriftenes Landsforening

• Norsk Journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Schibsted

• TV 2 AS

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Bedriftsforbundet

• Delta

• Den norske advokatforening (Advokatforeningen)

• Den norske legeforening

• Den norske revisorforening (Revisorforeningen)

• Den norske tannlegeforening

• Elevorganisasjonen

• Fagforbundet

• Fellesforbundet

• Finansforbundet

• Finans Norge

• Forskerforbundet

• Hovedorganisasjonen Virke

• KS – Kommunesektorens Organisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• NITO – Norges Ingeniør- og teknologiorganisasjon

• Norges Juristforbund (Juristforbundet)

• Norsk Psykologforening

• Norsk Sykepleierforbund

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Pensjonistforbundet

• Private barnehagers landsforbund

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk senter

• De reisende kvinners forum

• Den katolske kirke i Norge

• Den norske Atlanterhavskomité

• Den norske Helsingforskomité

• Det jødiske samfunn i Trondheim

• Det Mosaiske Trossamfund

• Det Norske Nobelinstitutt

• Flyktninghjelpen

• Framtiden i våre hender

• Frelsesarmeen

• Fritt ord

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Gatejuristen

• Greenpeace Norge

• Human Rights Service

• Human-Etisk forbund

• IKT-Norge

• International Romani Unions representative in Norway

• Islamsk råd Norge

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Midt-Norge

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkens bymisjon

• Kirkens nødhjelp

• Kirkerådet

• Kopinor

• KUN

• Kvenlandsforbundet

• Landsorganisasjonen for romanifolket

• Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

• Leger uten grenser

• Menneskeverd

• Miljøstiftelsen Bellona

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Nasjonalforeningen for folkehelsen

• Naturvernforbundet

• Norges handikapforbund

• Norges idrettsforbund

• Norges kulturvernforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk folkehjelp

• Norsk kommunalteknisk forening

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk organisasjon for flyktninger og asylsøkere (NOAS)

• Norsk Pasientforening

• Norske kveners forbund

• Norske Kvinners Sanitetsforening

• Norske Reindriftsamers Landsforbund

• Norsk-finsk forbund

• Redd Barna

• Rettspolitisk forening

• Romanifolkets kystkultur

• Romano Kettanipa

• Romsk råd i Norge

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Skogfinske interesser i Norge

• Stiftelsen Menneskerettighetshuset

• Stiftelsen Zero

• Taterne/Romanifolkets menneskerettighetsforening

• Taternes landsforening

• UNICEF-komitéen i Norge

• Velferdsalliansen

• Verdipapirfondenes forening

• Verdipapirforetakenes Forbund

• Voksne for barn

• Alliansen

• Arbeiderpartiet

• Demokratene

• Folkeaksjonen nei til mer bompenger

• Fremskrittspartiet

• Helsepartiet

• Høyre

• Kristelig Folkeparti

• Kystpartiet

• Liberalistene

• Miljøpartiet De Grønne

• Norges Kommunistiske parti

• Partiet de Kristne

• Pensjonistpartiet

• Piratpartiet

• Rødt

• Senterpartiet

• SV – Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

Høringsinstansene ble gitt frist til 2. desember 2019 for å avgi merknader. Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til utvalgets forslag til ny forvaltningslov:

• Barne- og familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Kulturdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsetaten (NAV)

• Arkivverket

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• De nasjonale forskningsetiske komiteene

• Direktoratet for arbeidstilsynet (Arbeidstilsynet)

• Direktoratet for forvaltning og IKT

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Direktoratet for økonomistyring

• Diskrimineringsnemnda

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukertilsynet

• Foreldreutvalget for barnehager

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen

• Fylkesmannen i Innlandet

• Fylkesmannen i Oslo og Viken

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Troms og Finnmark

• Fylkesmannen i Trøndelag

• Fylkesmannen i Vestfold og Telemark

• Fylkesmannen i Vestland

• Helsedirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Jernbanedirektoratet

• Justervesenet

• Konkurransetilsynet

• Kontoret for voldsoffererstatning

• Kriminalomsorgen Hedmark fengsel

• Kriminalomsorgen Ila fengsel og forvaringsanstalt

• Kriminalomsorgen region sør

• Kriminalomsorgen region sørvest

• Kriminalomsorgen region nord

• Kriminalomsorgen region øst

• Kriminalomsorgen Troms og Finnmark friomsorgskontor

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kripos – Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Kripos)

• Kystverket

• Landbruksdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Longyearbyen lokalstyre

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Luftfartstilsynet

• Mattilsynet

• Medietilsynet

• Miljødirektoratet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage)

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT)

• Norges Bank

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norsk Polarinstitutt

• Oslo politidistrikt

• Oljedirektoratet

• Pasient- og brukerombudene

• Petroleumstilsynet

• Politidirektoratet

• Politiets utlendingsenhet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Rådet for taushetsplikt og forskning

• Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Sivil klareringsmyndighet

• Skate – Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning (Skate)

• Skattedirektoratet

• Språkrådet

• Statens helsetilsyn (Helsetilsynet)

• Statens jernbanetilsyn

• Statens kartverk (Kartverket)

• Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen)

• Statens pensjonskasse

• Statens sivilrettsforvaltning

• Statens vegvesen

• Statistisk sentralbyrå

• Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

• Tilsynsutvalget for dommere

• Tolletaten

• Troms politidistrikt

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• ØKOKRIM

• Øst politidistrikt

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Oslo tingrett

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Riksrevisjonen

• Sivilombudsmannen

• Rogaland fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Viken fylkeskommune

• Asker kommune

• Askøy kommune

• Bergen kommune

• Bærum kommune

• Fredrikstad kommune

• Hadsel kommune

• Kristiansand kommune

• Kvæfjord kommune

• Kåfjord kommune

• Lierne kommune

• Lillestrøm kommune

• Nord-Fron kommune

• Nordre Land kommune

• Oslo kommune

• Ringerike kommune

• Rælingen kommune

• Stavanger kommune

• Steigen kommune

• Sola kommune

• Trondheim kommune

• Akershus universitetssykehus HF

• Innovasjon Norge

• Interkommunalt arkiv Troms IKS

• Helse Nord RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Norsk helsenett SF

• Norsk rikskringkasting AS (NRK)

• Oslo Universitetssykehus HF

• Statnett SF

• Vestre Viken HF

• Norsk Journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• NTB Arkitekst

• TV 2 AS

• Akademikerne

• Akademikerne NAV Arbeid og ytelser

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Den norske advokatforening (Advokatforeningen)

• Den norske revisorforening (Revisorforeningen)

• Forskerforbundet

• Hovedorganisasjonen Virke

• KS – Kommunesektorens Organisasjon (KS)

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Bondelag

• Norges Juristforbund (Juristforbundet)

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Parat

• Politiets fellesforbund

• Regnskap Norge

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – Stat (YS Stat)

• Advokatfirmaet Selmer AS

• Dag Wiese Schartum, professor ved Universitetet i Oslo

• Decisive AS

• Den norske turistforeningen

• Erik Magnus Boe, professor emeritus ved Universitetet i Oslo

• Forandringsfabrikken Stiftelse (Forandringsfabrikken)

• Friluftsrådenes Landsforbund

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Huseiernes Landsforbund

• Gatejuristen

• JF-P Tech Forum

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Juristmållaget

• Kristin Solberg, universitetslektor ved Universitetet i Tromsø

• Legemiddelindustrien

• Markus Hoel Lie, professor ved Universitetet i Tromsø

• Naturvernforbundet

• NOAH – for dyrs rettigheter

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Noregs mållag

• Norges hytteforbund

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Norges kommunerevisorforbund

• Norges miljøvernforbund

• Norsk Arkivråd

• Norsk Forbund for utviklingshemmede

• Norsk Friluftsliv

• Norsk Målungdom

• Redd Barna

• Rettspolitisk forening

• Sabima

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Senior Norge

• Slekt og Data

• Stine Sofies Stiftelse

• Tax Justice Network – Norge

• Transparency International Norge

• Utmarkskommunenes sammenslutning

I tillegg har fire privatpersoner avgitt høringssvar.

Følgende instanser har svart at de ikke har merknader til forslaget:

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Kompetanse Norge

• Norsk akkreditering

• STAMI – Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Borgarting lagmannsrett

• Norges Høyesterett

Høringsinstansenes synspunkter behandles i tilknytning til de enkelte forslagene nedenfor.

Høringsinstansene Den Norske Turistforening, Friluftsrådenes Landsforbund, Naturvernforbundet, Norges Jeger- og Fiskeriforbund, Norsk Friluftsliv og Sabima har avgitt en felles høringsuttalelse. Det samme gjelder Juristmållaget og Norges Mållag. Felles høringssvar er også gitt av universitetslektor Kristin Solberg og professor Markus Hoel Lie ved Det juridiske fakultet på Universitetet i Tromsø.

Enkelte høringsinstanser har skiftet navn siden høringen. For eksempel endret fylkesmannsembetene navn i 2021 fra fylkesmann til statsforvalter, og Sivilombudsmannen endret samme år navn til Sivilombudet. Når det vises til høringsinnspillene fra disse instansene i proposisjonen, og når andre høringsinstanser omtaler disse institusjonene i sine innspill, brukes likevel navnet de hadde på tidspunktet for avgivelse av høringsinnspillene.

Under arbeidet med proposisjonen har departementet hatt dialog med KS for å få klargjort konsekvenser av lovforslaget for kommunesektoren, i form av en lovmedvirkningsprosess. Det har vært tre møter mellom KS, Kommunal- og distriktsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet der de forholdene som KS har ønsket å sette på dagsordenen, har vært belyst og drøftet. I forbindelse med møtene har KS levert skriftlige innspill.

KS ga uttrykk for at enkelte av utvalgets forslag ikke ble tilstrekkelig utredet. Det ble blant annet vist til at staten har folkerettslige forpliktelser etter det europeiske charteret om lokalt selvstyre og at utvalget på enkelte punkter ikke i tilstrekkelig grad vurderte sammenhengen mellom kommuneloven og forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

KS ga uttrykk for at det er behov for å utrede alternativer til statlig klagebehandling av kommunale vedtak, og at utvalget burde ha utredet dette nærmere. Etter KS’ syn bør statlig klagebehandling begrenses til prøving av vedtakets lovlighet. Dersom statlige klageinstanser skal ha adgang til å prøve kommunenes skjønnsutøvelse, ga KS uttrykk for at de frarådet flertallets forslag til lovendring.

KS ga videre uttrykk for at statlige klageorganers adgang til å omgjøre kommunale vedtak med grunnlag i lov bør fjernes, og under enhver omstendighet begrenses til ugyldige vedtak. KS fremhevet at det bør være sammenheng mellom instruksjonsadgang og omgjøringsadgang da disse regelsettene tradisjonelt er knyttet sammen. Dagens vide adgang for klageinstanser til å omgjøre kommunale vedtak synes å knytte seg til en feilaktig oppfatning om at staten også har instruksjonsadgang overfor kommuner.

KS ga uttrykk for at det er behov for å utrede nærmere det tosporede saksbehandlingssystemet i personalsaker, og vurdere hvorvidt avgjørelser om ansettelser, oppsigelser mv. skal reguleres både av arbeidsmiljølovens regler og forvaltningslovens regler for enkeltvedtak.

Når det gjelder spørsmålet om det skal være klagerett på vedtak om suspensjon og ordensstraff, ble den prinsipielle vurderingen av om det er folkevalgte eller kommunedirektøren som skal avgjøre spørsmålet, tatt av Stortinget i forbindelse med vedtakelse av kommuneloven. Forvaltningslovutvalget vurderte ikke spørsmålet om klagerett på disse avgjørelsene. KS ba derfor departementet sørge for at det i ny forvaltningslov blir samsvar mellom kommuneloven og forvaltningsloven på dette punktet. Det vises til punkt 15.3 og 15.4 for en nærmere omtale av innspillene fra KS til dette spørsmålet.

Det ble også drøftet andre spørsmål, som sakskostnadsregelen, regulering av automatisert saksbehandling, og hvordan enkeltbestemmelser i forvaltningsloven bør utformes slik at de er best mulig tilpasset kommunenes hverdag. Høringsinnspillene fra KS er på vanlig måte omtalt og drøftet under de relevante punktene i proposisjonen.

2.2.3 Prop. 166 L (2020–2021) og Prop. 81 L (2021–2022)

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 2. september 2020 på høring et forslag om endringer i gjeldende forvaltningslov. I høringsnotatet foreslo departementet en utvidelse av adgangen til å dele taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer, og forslaget var en delvis oppfølging av Forvaltningslovutvalgets utredning. Forslaget i høringsnotatet ble i sin tur delvis fulgt opp i Prop. 166 L (2020–2021) Endringer i forvaltningsloven m.m. (utvidet adgang til informasjonsdeling). I proposisjonen foreslo departementet en forskriftshjemmel i forvaltningsloven ny § 13 g som åpner for deling mellom bestemte forvaltningsorganer for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet, og om behandlingen av slike opplysninger. Videre ble det foreslått å ta inn en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 13 b første ledd som åpner for deling av taushetsbelagte opplysninger for å unngå fare for liv eller helse. Endringene ble vedtatt ved lov 18. juni 2021 nr. 127 og trådte i kraft 1. juli 2021. Bestemmelsen og de øvrige forslagene i høringsnotatet 2. september 2020 er nærmere omtalt i punkt 12.5.

Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder) følger opp Forvaltningslovutvalgets forslag om å gi lovens habilitetsregler anvendelse for statsråder også når de opptrer i egenskap av regjeringsmedlemmer. Endringen ble gjennomført ved en opphevelse av forvaltningsloven § 10 andre punktum, som ble vedtatt ved lov 17. juni 2022 nr. 63 og trådte i kraft 1. juli 2022. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 11.2.