1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag til en ny lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Loven vil erstatte lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Lovforslaget bygger på Forvaltningslovutvalgets utredning i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov.

Både samfunnet generelt og offentlig forvaltning har gjennomgått betydelige endringer siden gjeldende forvaltningslov ble vedtatt for snart 60 år siden. Fremveksten av velferdsstaten, den tilhørende økningen i rettighetslovgivning og økt regulering av næringsvirksomhet har hatt betydning for forvaltningens oppgaver og hvilke typer saker den behandler. Mens den gjeldende forvaltningsloven hovedsakelig er utformet med tanke på saksbehandling i statlig forvaltning og hierarkiske forvaltningsorganer, er en rekke oppgaver de siste tiårene overført til kommunene. I statsforvaltningen fattes et betydelig antall vedtak i dag av kollegiale organer, særlig klagenemnder, og av forvaltningsorganer som i større eller mindre grad er uavhengige av departementene og regjeringen. Folkerettslige forpliktelser, særlig menneskerettighetene og EØS-regelverket, kan påvirke både forvaltningens oppgaver, organisering og saksbehandling. Endelig gjør utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi det stadig enklere å søke frem, innhente og spre informasjon, og å automatisere saksbehandlingen. Digitaliseringen gir muligheter for en effektivisering av saksbehandlingen til gode både for partene i forvaltningssaken og samfunnet som helhet, samtidig som den medfører spørsmål om det er behov for endringer i eksisterende saksbehandlingsregler eller innføring av nye regler for å ivareta rettssikkerhet og personvern i en digital forvaltning.

Selv om dagens lov gjennomgående er velfungerende, er det på denne bakgrunnen naturlig med en revisjon av loven slik at den er bedre i tråd med dagens organisering, oppgaver og den teknologiske utviklingen. Det er et mål at den nye loven i større grad skal være tilpasset saksbehandlingen og organiseringen i kommunene. Det er også lagt stor vekt på at loven skal være brukervennlig, både for forvaltningen og de private partene i en forvaltningssak, og at den skal utformes i et klart språk. Forvaltningslovens regler skal gjelde for en rekke ulike organer og for svært ulike sakstyper. Dette innebærer at mange av reglene må utformes relativt generelt.

Departementet foreslår at den nye forvaltningsloven, i likhet med gjeldende lov, hovedsakelig skal være en lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Lovforslaget bygger også i stor grad på strukturen i gjeldende lov, med egne regler for behandlingen av enkeltvedtak og forskrifter, og generelle regler for all virksomhet som drives av forvaltningsorganer. Det foreslås å regulere flere spørsmål som i dag følger av ulovfestet rett, herunder regler om delegering, ugyldighet, vilkårslæren og myndighetsmisbrukslæren. Det foreslås også nye regler om organiseringen og saksbehandlingen i kollegiale organer og om uavhengige organer i statsforvaltningen.

Forvaltningslovens generelle virkeområde er behandlet i punkt 5. Det foreslås i all hovedsak å videreføre gjeldende rett på dette punktet, men med enkelte forenklinger. Som etter gjeldende rett skal loven gjelde så langt ikke annet følger av annen lovgivning. Hjemmelen til å fravike saksbehandlingsregler i forvaltningsloven eller andre lover i forskrift i beredskapssituasjoner blir også foreslått videreført. Forvaltningsloven skal gjelde for alle organer for stat, fylkeskommune eller kommune. I tillegg skal loven gjelde for behandlingen av saker om enkeltvedtak eller forberedelsen av forskrifter, uavhengig av hvem som behandler saken. For selvstendige rettssubjekter skal loven ellers ikke gjelde, med mindre det følger av særlovgivningen. Loven skal heller ikke gjelde for Stortinget eller organer for Stortinget, eller for domstolenes virksomhet eller saker som behandles etter prosesslovgivningen.

Når forvaltningen inngår avtaler eller utøver eierrådighet, foreslås det i punkt 6 at det bare er reglene om taushetsplikt og habilitet som skal gjelde.

I punkt 7 foreslås det en videreføring av hovedreglene om forvaltningens veiledningsplikt. I dag skjer mye av veiledningen gjennom selvbetjente nettbaserte løsninger, som for de fleste kan gi god og lett tilgjengelig veiledning som også kan tilpasses den enkeltes konkrete situasjon og sak. De som av ulike grunner ikke kan benytte seg av denne type veiledning, skal fortsatt ha krav på veiledning i et omfang og på en måte som setter dem i stand til å ivareta sine interesser overfor forvaltningen.

I punkt 8 foreslår departementet nye regler om automatisert saksbehandling. Departementet foreslår en generell forskriftshjemmel i forvaltningsloven for på bestemte områder å gi et forvaltningsorgan adgang til å treffe automatiserte avgjørelser som omfattes av personvernforordningen artikkel 22. Forvaltningsorganet må gjennomføre egnede tiltak for å sikre at automatiserte avgjørelser treffes på forsvarlig måte. I tillegg foreslås det at en person som er gjenstand for en automatisert avgjørelse, skal ha rett til en forklaring av avgjørelsen som er truffet, og til å kreve manuell kontroll av avgjørelsen. Forvaltningsorganet pålegges en plikt til å dokumentere det rettslige innholdet i systemer som treffer automatiserte avgjørelser, og som hovedregel til å offentliggjøre dokumentasjonen av eget tiltak. Departementet foreslår også forskriftshjemler for å gi nærmere regler både om utvikling og bruk av systemer til automatisert saksbehandling, og om den enkeltes rettigheter når det er truffet en automatisert avgjørelse.

I punkt 9 drøftes andre alminnelige spørsmål som skal gjelde generelt for alle forvaltningsorganer, uavhengig av hva slags saker organet behandler. Departementet foreslår i punkt 9.1 å lovfeste hovedregelen om at forvaltningens saksbehandling skal være skriftlig, mens regler om innbyggernes kommunikasjon med forvaltningsorganet drøftes i punkt 9.2.

Språk i offentlig forvaltning er etter at Forvaltningslovutvalget avga sin utredning, gitt en helhetlig regulering i ny språklov, og det foreslås på denne bakgrunnen ingen nye regler om forvaltningsspråk eller klarspråk i ny forvaltningslov, se punkt 9.3. Dette innebærer ingen endring i gjeldende rett.

Departementet foreslår i punkt 9.4 å lovfeste en begrenset oversettelsesplikt. Slik forslaget er utformet, mener departementet at det langt på vei må anses som en lovfesting av plikter som allerede følger av gjeldende rett.

Reglene om saksbehandlingstid og forvaltningens plikt til å opplyse om sakens fremdrift, er drøftet i punkt 9.7. De foreslåtte reglene viderefører gjeldende rett med enkelte forenklinger.

Departementet foreslår i punkt 10 å lovfeste hovedreglene om delegering av offentlig myndighet, som i dag følger av ulovfestet rett. På enkelte punkter der det i dag er uklart hvor langt delegeringsadgangen rekker, vil forslaget innebære en klargjøring av reglene. Dette gjelder blant annet delegering fra statlige organer under departementene, og delegering til uavhengige organer og private. Det foreslås også at delegeringer skal kunngjøres i Norsk Lovtidend.

I punkt 11 foreslår departementet å videreføre hovedtrekkene i de gjeldende reglene om habilitet, samtidig som det gis nærmere føringer om hvordan reglene skal forstås. Det foreslås en videreføring av bestemmelsene om forhold som uten videre leder til inhabilitet (automatisk inhabilitet) med enkelte nye tillegg, og en videreføring av reglene om inhabilitet etter en konkret vurdering av om det foreligger «særegne forhold» som er egnet til å svekke tilliten til personens upartiskhet. Også de gjeldende reglene om saksbehandlingen av habilitetsspørsmålet foreslås i hovedsak videreført, men med den endringen at habilitetsspørsmålet også i kollegiale organer i utgangspunktet skal avgjøres av det enkelte medlemmet (med unntak av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner).

Reglene om taushetsplikt for personer som utfører arbeid eller oppdrag for et forvaltningsorgan, drøftes i punkt 12. Det foreslås i hovedsak en videreføring av gjeldende regler, men med enkelte presiseringer og klargjøringer av reglene om unntak fra taushetsplikten. Som etter gjeldende rett foreslås det at taushetsplikten skal gjelde opplysninger om noens personlige forhold og om forretningshemmeligheter. Departementet foreslår at forvaltningslovens unntak fra taushetsplikt for personlige forhold bør utgjøre selvstendige rettslige grunnlag for deling av personopplysninger etter personvernforordningen. Forslaget vil medføre at deling av opplysninger blir praktisk enklere, ettersom det vil være tilstrekkelig å vurdere vilkårene for deling i forvaltningsloven. Forslaget kan dermed legge til rette for mer deling. Ved at forholdet til personvernregelverket blir klarere, ivaretas også hensynet til personvern på en god måte. For å sikre at taushetsplikten for personlige forhold skal gjelde i hele personens levetid, foreslås det at denne taushetsplikten skal falle bort etter 100 år, eller når det er klart at personen opplysningene gjelder har vært død i minst 20 år.

I punkt 13 foreslår departementet å lovfeste myndighetsmisbrukslæren og vilkårslæren. Myndighetsmisbrukslæren er et sett av normer som forbyr usaklig forskjellsbehandling, vektlegging av utenforliggende hensyn og grovt urimelige vedtak. Vilkårslæren fastsetter i hvilke tilfeller forvaltningen kan stille vilkår til ellers begunstigende vedtak og hvilke skranker som gjelder for innholdet i slike vilkår. Begge de to regelsettene er utviklet i rettspraksis med bakgrunn i behovet for visse skranker for forvaltningens skjønnsutøvelse der forvaltningen er gitt vide fullmakter fra lovgiver. Forslagene tar sikte på en lovfesting av gjeldende ulovfestede regler, og er derfor ikke ment å endre rettstilstanden.

Gjeldende forvaltningslov etablerer et grunnleggende skille mellom enkeltvedtak og andre typer avgjørelser, som er avgjørende for hvilke deler av loven som gjelder for saksbehandlingen. I punkt 14 foreslår departementet å videreføre dette skillet. Departementet foreslår også å videreføre de sentrale kriteriene i dagens definisjon av enkeltvedtak, altså at det må dreie seg om en avgjørelse som treffes under utøvelse av offentlig myndighet og som er bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, samtidig som det legges til et nytt vilkår som skal klargjøre avgrensningen mot prosessledende avgjørelser. Det foreslås videre en liste over typetilfeller som skal anses som enkeltvedtak. Hvilke avgjørelser i offentlige tjenesteforhold som skal regnes som enkeltvedtak, og hvilke særregler som eventuelt skal gjelde for disse, drøftes i punkt 15. Også her foreslås det å videreføre, med enkelte mindre justeringer, hvilke avgjørelser som skal være enkeltvedtak, og å videreføre unntakene som gjøres fra de alminnelige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak.

De særlige saksbehandlingsreglene som skal gjelde for enkeltvedtak, drøftes i punkt 16 til 18. Forvaltningens utredningsplikt foreslås videreført ved at forvaltningen skal «sørge for at saken er forsvarlig utredet» før det fattes vedtak. I tråd med utvalgets forslag foreslår departementet at det i loven gis uttrykk for at også parten har en rolle under utredningen av saken, selv om det overordnede ansvaret ligger hos forvaltningen. Partens medvirkningsplikt skal etter forslaget bare gjelde direkte der parten har initiert saken ved en søknad eller lignende. Det vises til punkt 16 i proposisjonen.

Det foreslås å videreføre reglene om forhåndsvarsel ved forberedelse av enkeltvedtak, samtidig som det foreslås enkelte forenklinger i reglene om unntak fra varslingsplikten. Også reglene om forvaltningsorganets plikt til å legge frem opplysninger for parten foreslås videreført med enkelte justeringer. Det vises til punkt 17.1 og 17.2.

Mens utvalget har foreslått at reglene om partens rett til innsyn i sakens dokumenter flyttes til offentleglova, foreslår departementet at disse reglene fremdeles skal fremgå av forvaltningsloven. Det foreslås i hovedsak en videreføring av de gjeldende reglene om partens rett til innsyn og om unntak for dokumenter som er utarbeidet for den interne saksforberedelsen, med enkelte særregler for kommuner og fylkeskommuner. Departementet foreslår i tillegg noen justeringer i reglene for å tydeliggjøre når det kan gjøres unntak. Det vises til punkt 17.3.

I punkt 18 videreføres utgangspunktet om at enkeltvedtak som hovedregel skal være skriftlige og at det skal utformes en samtidig skriftlig begrunnelse, samtidig som det foreslås å videreføre enkelte unntak som åpner for å fravike disse hovedreglene. Også reglene om plikt til å sende underretning om vedtaket, som i departementets lovforslag omtales som «melding» om vedtak, foreslås videreført.

I punkt 19 foreslår departementet å videreføre utgangspunktet om at forvaltningsloven ikke oppstiller særskilte saksbehandlingsregler for avgjørelser som treffes under saksforberedelsen. Det foreslås likevel at det bør gjelde enkelte saksbehandlingsregler for visse konkrete saksbehandlingsskritt, herunder befaringer, pålegg om å gi opplysninger og avgjørelser om å foreta undersøkelser og beslag.

Hovedreglene om klage over enkeltvedtak foreslås også videreført, både når det gjelder klageinstans for henholdsvis vedtak i statsforvaltningen og kommunale vedtak, hvem som bør ha klagerett, klagefrist og kravene til klagens innhold. Når det gjelder hvilke vedtak som kan påklages, foreslås det ikke å videreføre retten til å klage over klageinstansens avvisningsavgjørelse. Som etter dagens forvaltningslov skal klagen fremsettes for og forberedes av underinstansen, og hovedreglene om klageinstansens kompetanse foreslås også videreført. Som i dag skal statlige klageinstanser ved prøving av kommunenes skjønnsutøvelse legge «stor vekt» på hensynet til det kommunale selvstyret. Det vises til punkt 20.

I punkt 21 foreslår departementet å videreføre en rett for parten til å få dekket sakskostnader når et vedtak blir endret til gunst for parten, men bare når vedtaket endres som følge av en feil ved vedtaket. Det foreslås også andre klargjøringer og forenklinger i bestemmelsen for å gi en enklere regel som vil være mindre ressurskrevende for forvaltningen å praktisere. Det foreslås å videreføre kravet om at kostnadene som skal kunne kreves dekket må være «nødvendige», men at vurderingen av hva som vil være «nødvendig», skal ta utgangspunkt i en mer objektiv norm enn det som er lagt til grunn i dag. Utgifter til advokat skal etter forslaget kunne dekkes opp til den offentlige salærsatsen.

Reglene om retting og omgjøring av enkeltvedtak behandles i punkt 22. Departementet foreslår å lovfeste forvaltningsorganets adgang til å rette åpenbare feil i vedtaket. Departementet foreslår å videreføre adgangen til å omgjøre et enkeltvedtak når endringen ikke er til skade for en part, eller hvis parten ikke ennå har fått melding om vedtaket. Departementet foreslår også å lovfeste regelen om at et enkeltvedtak kan omgjøres dersom interessene som taler for omgjøring, veier vesentlig tyngre enn interessene som taler imot omgjøring. Etter departementets forslag vil ikke omgjøring lenger kunne hjemles i vedtaket selv, men det foreslås en adgang til omgjøring ved brudd på vilkår i vedtaket eller sviktende sentrale forutsetninger, som skal dekke de samme tilfellene. En endring i forhold til gjeldende rett er at omgjøringskompetansen kun skal ligge til vedtaksorganet selv og dets overordnede organer. Med mindre annet er bestemt i særlovgivningen, vil dermed ikke rene klageinstanser kunne omgjøre underinstansens vedtak på eget initiativ. I motsetning til utvalgets flertall, foreslår departemenet også å videreføre overordnede organers tidsbegrensede kompetanse til å omgjøre etter en interesseavveining. Omgjøring av ugyldige vedtak foreslås regulert i en egen bestemmelse om ugyldighet.

Departementet foreslår at forvaltningsloven skal inneholde regler om virkningen av feil ved forvaltningsvedtak, og at disse bør utformes som regler om når feil leder til ugyldighet. Forslaget er ment å lovfeste gjeldende ulovfestede ugyldighetsregler. Når det gjelder betingelsene for ugyldighet, foreslår departementet at det skilles mellom hjemmelsmangler og andre feil. Det foreslås at hjemmelsmangler skal lede til ugyldighet uten nærmere vurdering. Det foreslås imidlertid også å lovfeste det snevre unntaket som i dag følger av rettspraksis der vedtaket skal anses gyldig på tross av hjemmelsmangelen i helt særlige tilfeller av hensyn til en privat part som har innrettet seg etter vedtaket. Ved andre feil foreslår departementet at vedtaket normalt vil være ugyldig der feilen kan ha påvirket innholdet, men at det unntaksvis likevel kan være gyldig der særlige hensyn gjør seg gjeldende. Departementet foreslår at det i loven også tas inn en bestemmelse om at ugyldige vedtak som utgangspunkt skal oppheves eller endres. Etter departementets syn følger en plikt til å oppheve eller endre ugyldige vedtak i mange tilfeller allerede i dag av ulovfestede regler. Dersom feilen kan avhjelpes i ettertid, kan forvaltningsorganet i stedet beslutte å opprettholde vedtaket. Plikten til å oppheve eller endre vedtaket forutsetter også at organet er kjent med omstendighetene som gjør at vedtaket er ugyldig, og at det er et reelt behov for å oppheve eller endre vedtaket. Kompetansen for et overordnet organ til å oppheve underinstansens ugyldige vedtak avgrenses på samme måte som for omgjøring av gyldige vedtak.

I punkt 24 foreslår departementet å videreføre hovedreglene om at et enkeltvedtak kan iverksettes straks. Det foreslås også å lovfeste at iverksettingen skal være så hensynsfull som forholdene tillater. Som etter gjeldende rett foreslås det at forvaltningen skal ha adgang til å beslutte utsatt iverksetting. I tillegg foreslås det en ny regel som innebærer en begrenset plikt til å beslutte utsatt iverksetting hvis vedtaket påklages og virkningen av at vedtaket iverksettes ikke kan gjøres om, eller hvis iverksettingen kan sette noens liv eller helse i fare.

Reglene om tvangsmulkt og administrative sanksjoner videreføres uten materielle endringer. Reglene kom inn i forvaltningsloven i 2016, og Forvaltningslovutvalgets mandat var derfor avgrenset mot disse reglene. Det vises til punkt 24.5 og 25.

De fleste organer i statsforvaltningen er organisert etter en hierarkisk modell. Gjennom de siste tiårene har det imidlertid blitt vanligere å organisere offentlige organer som kollegiale organer (nemnder). Det er for eksempel opprettet en rekke klagenemnder som behandler klager over enkeltvedtak. I tillegg finnes flere nemnder med en rådgivende eller sakkyndig rolle. Gjeldende forvaltningslov inneholder få regler om saksbehandlingen i nemnder, og det er til dels store forskjeller i nemndenes organisering og saksbehandling. Departementet foreslår at det i forvaltningsloven gis generelle regler om organisering og saksbehandling i nemnder. Reglene skal gjelde med mindre noe annet følger av sektorlovgivningen, og vil kunne bidra til en forenkling av det samlede regelverket ved at det i større grad legges til rette for felles og likeartet regulering av nemnder. Reglene vil også kunne lette arbeidet i forbindelse med etablering av nye nemnder. Det vises til punkt 26 i proposisjonen.

Departementet foreslår også at det gis enkelte regler om uavhengige organer. Reglene vil gjelde der det i særlovgivningen er fastsatt at et organ er uavhengig, men uten at det er gitt klare bestemmelser om i hvilken grad instruksjons- og omgjøringsadgangen er avskåret. Det foreslås at bestemmelsen angir den mest sentrale regelen for uavhengige organer, som er at de ikke kan instrueres verken generelt eller i den enkelte saken om saksbehandlingen eller innholdet i avgjørelsene. Det foreslås også å regulere hvem som skal være klageinstans for avgjørelser som et uavhengig organ treffer i første instans, og som ikke gjelder sakens realitet. Dette vil for eksempel være avslag på innsynskrav etter offentleglova, avslag på krav om partsinnsyn, enkeltvedtak som gjelder organets egne ansatte, eller avgjørelser om dekning av sakskostnader. I tilfeller der spørsmålet om klageinstans ikke er regulert i sektorlovgivningen, foreslår departementet at slike klager skal gå til departementet som har det administrative ansvaret for organet. Det vises til punkt 27 i proposisjonen.

I punkt 27 foreslår departementet også å lovfeste enkelte generelle regler for særskilte klagenemnder opprettet i eller i medhold av lov. En særskilt klagenemnd skal etter forslaget ikke kunne instrueres om behandlingen eller avgjørelsen av en konkret klagesak uten hjemmel i lov. Særskilte klagenemnder skal heller ikke ha adgang til å instruere underinstansen.

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende regler om forberedelse av forskrifter i punkt 28. Det foreslås likevel en rekke strukturelle og språklige endringer i bestemmelsene for å gjøre reglene mer tilgjengelige. I tillegg foreslår departementet å lovfeste enkelte elementer av utredningsinstruksen for å tydeliggjøre innholdet i utredningsplikten og høringsplikten for forskrifter.

Forvaltningsloven regulerer både kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. For å forenkle fremstillingen bruker departementet i det følgende «kommune» som fellesbetegnelse for kommune og fylkeskommune, hvis ikke noe annet fremgår av sammenhengen. På samme måte omtaler departementet bare kommunale organer, selv om fremstillingen også gjelder for tilsvarende fylkeskommunale organer.