21 Sakskostnader

21.1 Bør forvaltningsloven gi en rett til dekning av sakskostnader?

21.1.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 36 inneholder i dag regler om dekning av kostnader en part har pådratt seg for å få endret et forvaltningsvedtak. Dette kan være kostnader til advokat eller annen sakkyndig bistand, utgifter til reise, gebyrer og lignende. I § 36 første ledd reguleres partens rett til å få dekket sakskostnader av forvaltningen, mens andre ledd regulerer partens rett til å få sakskostnadene dekket av andre parter.

Sakskostnadsregelen bygger i noen grad på en erstatningstanke, men skiller seg samtidig fra alminnelige erstatningsregler på enkelte måter. Blant annet kreves det ikke at vedtaket som endres har vært mangelfullt, eller at forvaltningsorganet kunne eller burde ha handlet annerledes i første instans. Gjeldende regel gir rett til kostnadsdekning uavhengig av om organet har begått feil, så lenge vedtaket endres til gunst for parten, se nærmere om vilkårene for dekning i punkt 21.2.1 Utmålingen er også annerledes enn etter erstatningsretten. Den alminnelige erstatningsretten supplerer forvaltningslovens sakskostnadsregler.

Reglene om fritt rettsråd i rettshjelploven kapittel II omfatter rettshjelp i forvaltningssaker. Dekningsområdet til rettshjelploven er imidlertid begrenset på ulike måter, og lovens subsidiære karakter (se rettshjelploven § 5) medfører at den ikke gir dekning hvis utgiftene kan erstattes på annen måte, for eksempel etter forvaltningsloven § 36.

På flere forvaltningsområder er det vedtatt særregler om sakskostnader, se NOU 2019: 5 punkt 29.2.6 om andre rettsgrunnlag for dekning av parters eller interessertes kostnader i forvaltningssaker.

21.1.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalgets flertall, bestående av syv medlemmer, mener retten til sakskostnadsdekning ikke bør videreføres i ny forvaltningslov. Flertallet viser til at krav om sakskostnader synes å legge beslag på en del administrative ressurser som heller kunne vært utnyttet til å ivareta forvaltningsorganets primære oppgaver, og at regelen er særegen i nordisk sammenheng. En nærmere redegjørelse for nordisk rett på området fremgår i utredningen punkt 29.3. Flertallet viser videre til at forvaltningsorganer både har en veiledningsplikt overfor parten og en selvstendig utredningsplikt, og at dette gjør at parter har mindre behov for å søke advokatbistand i forvaltningssaker enn i saker for domstolene. Flertallet uttrykker bekymring for at gjeldende sakskostnadsregel bidrar til å øke kostnadsnivået i forvaltningssaker, blant annet ved at advokatbistand vidløftiggjør enkelte saker unødig. Flertallet mener en styrking av rettshjelpsordningen i velferdssaker vil være et mer målrettet tiltak for å sikre at parter med svak økonomi oppnår sine rettigheter på grunnleggende områder.

Mindretallet, bestående av utvalgets leder Backer og medlemmene Fagernæs og Innjord, mener forvaltningsloven fremdeles bør inneholde en regel som gir en rett til dekning av sakskostnader, men foreslår flere innstramminger sammenlignet med gjeldende rett. Det legges til grunn at en klarere avgrenset regel vil være enklere å praktisere og at dette vil bidra tilstrekkelig til å redusere forvaltningens ressursbruk. Samtidig mener mindretallet at det er naturlig og rimelig at forvaltningen dekker partens kostnader i tilfeller hvor det etter en klage er avdekket at forvaltningen har gjort en feil. En regel om rett til dekning av sakskostnader der klageinstansen endrer et vedtak som følge av en feil ved vedtaket, vil ifølge mindretallet bidra til å øke tilliten til forvaltningen og gjøre det enklere å få rettet opp forvaltningsvedtak som er ugyldige eller rettslig tvilsomme.

21.1.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser har uttalt seg om flertallets forslag om å ikke videreføre en rett til sakskostnader. Et betydelig flertall av disse er negative til flertallets forslag. Dette inkluderer Barne- og familiedepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landsbruks- og matdepartementet, Samferdselsdepartementet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Miljødirektoratet, NAV, Pasient- og brukerombudene, Regjeringsadvokaten, Skattedirektoratet, UDI, Utdanningsdirektoratet, Sivilombudsmannen, Advokatforeningen, Akademikerne, Juristforbundet, KS, LO, NHO, Norsk Tjenestemannslag og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon.

Høringsinstansene som er negative til forslaget, uttaler blant annet at retten til dekning av sakskostnader er en viktig rettssikkerhetsgaranti og et viktig virkemiddel for å øke tilliten til forvaltningen. Det vises til at utrednings- og veiledningsplikten ikke alltid vil være tilstrekkelig for å sikre tilfredsstillende rettssikkerhet. Det vises videre til at forvaltningen vil kunne gjøre feil, og at forvaltningsorganer ikke alltid vil ha tilstrekkelig kapasitet eller objektivitet til å kunne gi den veiledningen som er nødvendig for å avdekke feil i klagerunden.

NAV uttaler at veiledning i mange tilfeller er tilstrekkelig, men at «etatens veiledningsposisjon blir vanskeligere å utøve jo lenger ut i klage- og ankeprosessen brukers sak befinner seg».

Sivilombudsmannen uttaler:

«Når borgerne pådrar seg slike kostnader, vil det ofte være mest rimelig – og i tråd med den alminnelige rettsfølelse – at forvaltningen dekker disse. Særlig gjelder dette når endringen i klageomgangen skyldes at forvaltningen har begått feil ved førstegangsbehandlingen av saken.»

Flere høringsinstanser trekker også frem at en regel om dekning av sakskostnader har en oppdragende effekt på forvaltningen og gir viktige insentiver til å styrke både utrednings- og veiledningsarbeidet. For eksempel uttaler Landbruks- og matdepartementet:

«Dekning av sakskostnader har ikke bare betydning for berørt part, men også for å sikre kontroll med forvaltningens virksomhet, og med dette tilliten til en rettferdig og riktig saksbehandling.»

Mange høringsinstanser støtter flertallets vurdering av at rettshjelpsordningen er et mer målrettet tiltak for å sikre rettssikkerheten til svakerestilte grupper, men uttaler samtidig at rettshjelpsordningen, slik den er utformet i dag, bare vil medføre bistand i et fåtall sakstyper og for en avgrenset gruppe. Skattedirektoratet uttaler at det ikke er realistisk at ordningen, selv med en styrking, vil kunne gi en tilfredsstillende mulighet til å få dekket nødvendige kostnader.

Høringsinstansene er også kritiske til at de alminnelige erstatningsreglene kan fungere som et godt alternativ til en sakskostnadsregel. Blant annet uttaler Regjeringsadvokaten følgende:

«Ordningen med kostnadsdekning i forvaltningen er veletablert og godt kjent. Dersom ordningen avvikles, er det grunn til å anta at det vil medføre økt press på alternative dekningsmåter – i første rekke krav om erstatning mot det offentlige som følge av anførte feil og forsømmelser. Slike krav vil være ressurskrevende å håndtere både for den private parten og forvaltningen. Dersom borgerens erstatningskrav ikke fører frem i forvaltningen, er det grunn til å forvente at ressurssterke parter anlegger søksmål for domstolene. For folk flest vil flertallets forslag innebære at de bare får dekket sine kostnader der det offentlige erkjenner ansvar.»

Også UDI og UNE er bekymret for at flertallets forslag kan føre til flere erstatningskrav. UDI fremhever at erstatningssaker etter direktoratets erfaring er mer ressurskrevende enn sakskostnadssaker.

Flere høringsinstanser stiller også spørsmål ved flertallets beslutningsgrunnlag og uttaler at forslaget ikke er godt nok utredet. For eksempel uttaler Advokatforeningen:

«Advokatforeningen mener […] at utvalget egentlig ikke har hatt et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å endre reglene for sakskostnadene. Basert på de tall som er presentert, virker heller ikke sakskostnader etter å ha vunnet frem i klagesak – hvor forvaltningen tross alt har tatt feil i førsteinstans – å være et stort budsjettmessig problem.»

Det er samtidig flere høringsinstanser som er positive til flertallets forslag. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Trøndelag, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark og Fylkesmannen i Vestland. Disse høringsinstansene viser blant annet til at de mottar mange sakskostnadskrav og at saksbehandlingen beslaglegger mye ressurser. Det vises særlig til at gjeldende regler er uklare og vanskelig å praktisere, og at dette kan føre til at reglene blir anvendt mer liberalt enn det som har vært intensjonen. Det uttales at reglene ikke gir et rettssikkerhetsutbytte som rettferdiggjør ressursbruken. Fylkesmannen i Vestfold og Telemark uttaler at det ofte er relativt ressurssterke parter som lar seg representere av advokat. Fylkesmannen i Troms og Finnmark uttaler:

«Dersom man ønsker å styrke privates rettsstilling i møte med offentlig forvaltning, må en bedre fremgangsmåte være å styrke rettshjelpsordningen, slik at man oppnår målrettet hjelp – også økonomisk – til de som i minst grad evner å fremme egne interesser. Slik det er i dag, utbetales de største summene i saksomkostninger til store selskaper med mulighet for pulverisering av utgiftene.»

Også Mattilsynet støtter flertallet og skriver i den forbindelse:

«I praksis oppleves det som vanskelig å vurdere hvilke kostnader som kan kreves dekket. Vurderingene etter bestemmelsen krever ofte at saksbehandler må konsultere jurist for å kunne vurdere kravet, ettersom fortolkningen av regelverket i stor grad følger av forvaltningspraksis, tolkningsuttalelser og uttalelser fra Sivilombudsmannen og ikke kan leses direkte ut av regelverket.»

Flere høringsinstanser stiller også spørsmål ved om det er behov for en slik særnorsk regel når vi, i likhet med våre nordiske naboland, har omfattende regler om forvaltningens utrednings- og veiledningsplikt.

Konkurransetilsynet skriver:

«Videre er Konkurransetilsynet enig med flertallet i at forvaltningens veiledningsplikt begrenser behovet for en regel om dekning av sakskostnader i forvaltningssaker. Etter Konkurransetilsynets oppfatning er hensynet til private parter tilstrekkelig ivaretatt ved at det fortsatt vil være adgang til å kreve sakskostnader dekket etter de alminnelige erstatningsrettslige reglene, samt at det på enkelte rettsområder fortsatt vil være adgang til å få dekket sakskostnader med hjemmel i særlovgivningen.»

Kontoret for voldsoffererstatning mener at dekning av sakskostnader bør reguleres i særlovgivningen.

21.1.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår å videreføre en regel om dekning av sakskostnader, men med enkelte innstramminger og klargjøringer.

Departementet legger til grunn at forvaltningen overholder den generelle utrednings- og veiledningsplikten og normalt fatter korrekte og gyldige vedtak. Det vil likevel forekomme feil, og parten kan ha behov for å innhente juridisk eller annen bistand for å avdekke dette. Høringen viser at det oppfattes urimelig dersom kostnader som har vært nødvendige for å avdekke feil som fører til endring av et vedtak, ikke dekkes av forvaltningen. Departementet legger stor vekt på det betydelige antallet høringsinstanser som er negative til flertallets forslag, og som mener dette kan svekke tilliten til forvaltningen.

Departementet ser flertallets argument om at sakskostnadsregelen er av begrenset verdi for mindre ressurssterke grupper. Regelen har først og fremst betydning for personer som har råd til å betale sakskostnadene selv dersom klagesaken ikke fører frem. Ettersom kostnadene i mange saker kan bli forholdsvis høye, vil det gjerne være parter med nokså sterk økonomi som kan ta risikoen ved å pådra seg utgifter det er usikkert om vil bli dekket. Det er et argument mot videreføring av ordningen at den nok har størst betydning for ressurssterke grupper.

Departementet har likevel falt ned på at sakskostnadsordningen ikke bør bortfalle i sin helhet. Retten til dekning av sakskostnader er av betydning for mange parter i forvaltningssaker. Selv om det realistisk sett ikke kan anses som en sentral rettssikkerhetsgaranti for svake grupper, bidrar ordningen etter departementets syn til flere korrekte forvaltningsvedtak. Ordningen bør etter departementets syn bestå ved siden av andre tiltak, herunder rettshjelpsordningen, som til sammen skal føre til økt rettssikkerhet.

Departementet er også i tvil om i hvilken grad en opphevelse av retten til dekning av sakskostnader faktisk ville ha medført redusert ressursbruk i forvaltningen. Uten en sakskostnadsregel i forvaltningsloven vil parter som ønsker utgifter dekket, måtte fremme krav etter alminnelige erstatningsrettslige regler, med mindre det foreligger regler i særlov. Erstatningsretten er preget av ulovfestet rett og skjønnsmessige kriterier som kan være vel så krevende for forvaltningsorganer å vurdere som saker etter sakskostnadsregelen i forvaltningsloven. Som påpekt av blant annet Regjeringsadvokaten vil flertallets forslag kunne føre til flere erstatningssøksmål mot offentlige organer, og dermed flytte ressursbruk fra forvaltningen til domstolene. Departementet nevner også at en løsning der alle parter som faller utenfor reglene om rett til fri rettshjelp henvises til å søke erstatning etter ulovfestede erstatningsregler, antakelig vil føre til at det i enda større grad er særlig ressurssterke parter som har mulighet til å få sine utgifter dekket.

Flere høringsinstanser har vist til at de skjønnsmessige vilkårene i gjeldende regler fører til betydelig ressursbruk når forvaltningsorganer skal ta stilling til sakskostnadskrav. Etter departementets syn tilsier ikke dette at retten til sakskostnader bør falle bort, men heller at vilkårene bør klargjøres.

21.2 Vilkårene for rett til sakskostnadsdekning

21.2.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 36 må et enkeltvedtak være fattet før parten kan pådra seg kostnader som kan kreves dekket. Det alminnelige utgangspunktet er derfor at kostnader knyttet til førsteinstansbehandlingen ikke dekkes. Dekningsretten etter § 36 gjelder videre bare i saker om enkeltvedtak. I praksis har det blitt lagt til grunn at regelen kan anvendes analogisk i noen saker som formelt ikke gjelder enkeltvedtak, men som likevel ligner.

Kostnadsdekning forutsetter at vedtaket har blitt «endret til gunst for en part». Regelen omfatter både endring etter klagebehandling og omgjøring uten klage, av førsteinstansen eller overordnet organ.

Det er ikke et vilkår at endringen skyldes en feil ved vedtaket. Retten etter § 36 gjelder også der førsteinstansen har fattet et korrekt vedtak, men der en endret hensiktsmessighetsvurdering i klageinstansen fører til en endring til gunst for parten.

Vilkåret om at endringen må være «til gunst» for parten har særlig blitt diskutert i forbindelse med klageinstansens opphevelse av førsteinstansens vedtak. I praksis har det blitt foretatt en tredeling av tilfellene. Opphevelser som innebærer en endelig realitetsavgjørelse til gunst for en part, omfattes av § 36. Det samme gjelder opphevelser som midlertidig endrer rettstilstanden til gunst for parten. Det har vært gjenstand for diskusjon om opphevelser som ikke endrer partens materielle rettsstilling endelig eller midlertidig, men som utgjør en prosessuell fordel for parten, gir krav på kostnadsdekning.

Parten har ikke krav på sakskostnader dersom «endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det». Vilkårene formuleres ofte som at endringen må skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll. Feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen vil alltid være innenfor forvaltningens kontroll, og endret skjønnsutøvelse vil som oftest være det. I saker der nye eller endrede faktiske opplysninger om forhold på vedtakstidspunktet fremkommer etter førsteinstansens vedtak, kan det være grunnlag for å avskjære dekning dersom forvaltningen har oppfylt sin utredningsplikt under førsteinstansbehandlingen.

Det er parten som har rett til kostnadsdekning. Det er tilstrekkelig at vedkommende er part i klage- eller omgjøringssaken. Retten til sakskostnader tilkommer parten personlig. Reglene om hvilke kostnader som kan kreves dekket, omtales i punkt 21.3.1 nedenfor.

21.2.2 Utvalgets forslag

Det samlede utvalget mener forvaltningsloven fremdeles ikke bør gi rett til dekning av kostnader som er pådratt under førsteinstansens behandling av saken. Mindretallet som mener retten til dekning av sakskostnader bør videreføres (lederen Backer og medlemmene Fagernæs og Innjord), foreslår at adgangen til kostnadsdekning fremdeles begrenses til saker om enkeltvedtak, og at kun parter gis rett til dekning. Det foreslås videre at kostnadsdekningen begrenses til å gjelde i klagesaker, slik at vedtak som omgjøres uten klage ikke lenger skal omfattes.

Mindretallet er også samlet om at det bør innføres som vilkår for kostnadsdekning at endringen av vedtaket skyldes «feil ved vedtaket», og at feilen ikke skyldes partens eget forhold. Både materielle og prosessuelle feil skal etter forslaget omfattes, og det skal ikke kreves at forvaltningen kan bebreides for feilen. Som følge av at det foreslås et vilkår om feil ved vedtaket, mener mindretallet at det ikke er behov for å videreføre det gjeldende unntaket for endringer som skyldes «forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll» og for «andre særlige forhold» som taler mot kostnadsdekning.

Når det gjelder de øvrige vilkårene for rett til dekning, deler mindretallet seg i to. Utvalgslederen Backer og medlemmet Fagernæs foreslår at sakskostnadsregelen bare skal gjelde når vedtaket blir endret av klageinstansen, og ikke når underinstansen endrer eget vedtak etter klage. Forslaget begrunnes med at underinstansen bør gis anledning til å rydde opp i egne feil før kostnader pådras. Det vises til at det stilles beskjedne form- og innholdskrav til en klage, og det legges til grunn at forvaltningens veiledningsplikt vil være tilstrekkelig for å ivareta partens behov på dette stadiet. Det foreslås samtidig en plikt for underinstansen til å informere klageren dersom klagen oversendes til klageinstansen, og at klageren skal få mulighet til å sende inn ytterligere argumentasjon eller dokumentasjon.

Utvalgsmedlemmet Innjord mener sakskostnadsregelen også bør omfatte tilfeller der underinstansen endrer eget vedtak etter klage. Det vises blant annet til at det er grunn til å anta at flere klager vil endres i førsteinstansen hvis klagen allerede da har fått en god og gjennomarbeidet begrunnelse.

Mindretallet er samlet om å videreføre vilkåret om at vedtaket må være endret til gunst for en part, men deler seg i synet på når en opphevelse av et vedtak skal anses omfattet. Backer og Fagernæs foreslår at det kun skal gi rett til dekning dersom opphevelsen av vedtaket innebærer at saken avsluttes eller dersom underinstansen etter opphevelsen fatter et nytt vedtak som er gunstigere for parten enn det opprinnelige vedtaket. Innjord foreslår at alle opphevelser skal anses som en «endring til gunst».

21.2.3 Høringsinstansenes syn

21.2.3.1 I hvilke sakstyper skal kostnader dekkes?

Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget om å videreføre avgrensningen mot kostnader pådratt ved førsteinstansens behandling. Et fåtall høringsinstanser er likevel negative til dette. Norges Bondelag uttaler at det bør gis en regel som gir rett til dekning i tilfeller der førsteinstansen legger bort en sak om et inngripende vedtak som parten hadde grunn til å imøtegå etter å ha mottatt et varsel om mulig vedtak. Det vises til at parten kan ha god grunn til å oppsøke advokat for å få bistand i slike saker også under førsteinstansens behandling.

Få høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at sakskostnadsregelen ikke lenger skal omfatte omgjøringer av vedtak uten klage. Klima- og miljødepartementet og Statens jernbanetilsyn uttrykker begge bekymring knyttet til tilfeller hvor det ikke foreligger noen klageadgang, men hvor saken likevel kan omgjøres av førsteinstansen. Vernevedtak fattet av Kongen i statsråd og enkeltvedtak fattet av Jernbanetilsynet som markedsovervåkingsorgan etter jernbaneloven trekkes frem som eksempler. Det uttales at det kan være behov for juridisk bistand for å utforme omgjøringsbegjæringen, og at det vil være uheldig om sakskostnader ikke kan kreves dekket dersom begjæringen fører til at vedtaket omgjøres.

En rekke høringsinstanser, blant annet Klima- og miljødepartementet, Samferdselsdepartementet, Barneombudet, Kriminalomsorgen Hedmark fengsel, Kriminalomsorgen region øst, Kriminalomsorgen region sørvest, NAV, Skattedirektoratet, Statens jernbanetilsyn, Sivilombudsmannen, Akademikerne, NHO, Norges Bondelag, Regnskap Norge, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon og Senior Norge er negative til forslaget fra Backer og Fagernæs om at sakskostnadsregelen bare skal omfatte endringer foretatt av klageinstansen, slik at tilfeller der underinstansen endrer sitt eget vedtak ikke skal omfattes. Høringsinstansene viser i hovedsak til at det vil være uten betydning for en parts utgifter hvilken instans som endrer vedtaket, og at det derfor fremstår tilfeldig og urimelig dersom kostnader som har vært nødvendig for å omgjøre et vedtak i underinstansen, ikke skal dekkes. Både NAV og Skattedirektoratet fremhever at det i deres sektor ofte vil være noe tilfeldig om det er underinstansen eller klageinstansen som ender opp med å endre vedtaket.

Flere høringsinstanser stiller også spørsmål ved om en todelt klageprosess, som forslaget fra Backer og Fagernæs legger opp til, vil være hensiktsmessig. Det antydes at dette vil føre til unødige forsinkelser i klagesaksbehandlingen. Regnskap Norge skriver:

«Etter vår oppfatning vil det samlet sett være mest effektivt at partens anførsler klargjøres på et så tidlig stadium som mulig i saken. Å innføre dette skillet vil i realiteten innebære at det i første omgang må sendes en ‘light’ versjon av klagen som parten gjør selv for å ikke pådra seg kostnader parten ikke kan få dekket.»

Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestland, Helsetilsynet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Landbruksdirektoratet, Medietilsynet, Miljødirektoratet, Statens vegvesen, UDI, NTNU, Oslo kommune, Trøndelag kommune og KS støtter forslaget til mindretallet bestående av Backer og Fagernæs dersom loven skal gi en rett til sakskostnadsdekning. Disse instansene mener forslaget utgjør en hensiktsmessig forenkling av regelverket, som vil bidra til å redusere forvaltningens ressursbruk i sakskostnadssakene.

21.2.3.2 Hvem skal ha rett til kostnadsdekning?

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om det samlede mindretallets forslaget om at retten til sakskostnader, som etter gjeldende rett, skal være begrenset til parter i saken.

21.2.3.3 Vilkår om feil ved vedtaket

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til forslaget om å begrense dekningsretten til tilfeller der endringen skyldes en «feil ved vedtaket», og at feilen ikke kan skyldes «partens eget forhold». Det fremheves at dette er en naturlig avgrensning som bidrar til avklaring. Blant annet uttaler Miljødirektoratet:

«Ut fra hensynene som kan begrunne rett til kostnadsdekning er det et naturlig vilkår at endringen til gunst skjer på grunn av feil ved vedtaket. Foreligger det ingen feil ved vedtaket, men endring til gunst skjer fordi klageinstansen har et annet syn på hensiktsmessigheten, gjør ikke disse hensynene seg gjeldende på samme måte.»

Enkelte høringsinstanser mener likevel det er uheldig dersom parten selv skal bære den økonomiske risikoen i tilfeller hvor synet på vedtakets hensiktsmessighet har endret seg. Blant annet Kriminalomsorgen region øst, NHO, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon og Rettspolitisk forening er negative til en slik innskrenking. NHO uttaler blant annet:

«Vi er ikke enig i at det innføres et slikt tilleggsvilkår. For klager spiller det ikke noen rolle hva som er årsaken til at et vedtak blir endret. Selv om underinstansen ikke objektivt sett kan bebreides for feil, mener vi likevel at for eksempel ‘endret syn på hensiktsmessigheten’ må være det offentliges risiko, ikke klagers.»

21.2.3.4 Endring til gunst for parten

En stor andel av høringsinstansene støtter forslaget om å videreføre vilkåret om at vedtaket må være «endret til gunst» for parten. Høringsinstansene er imidlertid delte i spørsmålet om når klageinstansens opphevelse av et vedtak skal anses å være en «endring til gunst».

Medietilsynet og Statens vegvesen støtter forslaget fra utvalgsleder Backer og medlemmet Fagernæs om at opphevelse av et vedtak kun skal gi rett til dekning når opphevelsen avslutter saken eller underinstansen fatter et nytt vedtak som er gunstigere for parten. Også flere andre instanser slutter seg generelt til Backers og Fagernæs’ forslag til avgrensninger uten å gå spesifikt inn på opphevelsesetilfellene. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestland, Helsetilsynet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Landsbruksdirektoratet, NTNU, Lillestrøm kommune og Oslo Kommune.

En rekke instanser er samtidig negative til en slik avgrensning, og mener opphevelse av et vedtak bør anses som en endring til gunst uavhengig av utfallet av underinstansens nye vedtak i saken. Dette gjelder blant annet Klima- og miljødepartementet, Barneombudet, Miljødirektoratet, NAV, Pasient- og brukerombudene, Skattedirektoratet, Statens sivilrettsforvaltning, LO, NHO, Norges Bondelag, Norsk Tjenestemannslag, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon, Huseiernes landsforbund, NOAS, Norsk forbund for utviklingshemmede og Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner. Blant annet uttaler Skattedirektoratet:

«En oppheving betyr normalt at det hefter betydelige mangler ved vedtaket eller den saksbehandlingen som har ledet fram til det. Dette vil gjerne være feil som medfører at en sak ikke kan sies å være behandlet på forsvarlig måte. For en part vil det å få saken forsvarlig behandlet i seg selv være av betydning, uavhengig av hva det endelige utfall av saken måtte bli.»

21.2.4 Departementets vurderinger

21.2.4.1 I hvilke saker skal kostnader kunne kreves dekket?

Departementet er enig med utvalgets mindretall i at sakskostnadsregelen, som i dag, bør avgrenses til saker hvor det er fattet et enkeltvedtak. Som etter gjeldende rett vil utgifter som er pådratt før førsteinstansen har fattet vedtak, ikke kunne kreves dekket. Under førsteinstansens saksbehandling anses forvaltningens utrednings- og veiledningsplikt tilstrekkelig til å opplyse saken og ivareta partens interesser.

Det samlede mindretallet mener sakskostnadsregelen også bør begrenses til å gjelde i klagesaker, slik at omgjøring av et vedtak utenfor en klageprosess ikke skal gi rett til kostnadsdekning. Mindretallet begrunner ikke den foreslåtte avgrensningen spesifikt, og det er få høringsinstanser som har tatt opp spørsmålet. Departementet foreslår ikke en slik avgrensning. Selv om det er grunn til å gjøre innstramminger i sakskostnadsregelen, kan det fremstå urimelig at sakskostnader skal dekkes der en feil ved vedtaket fører til endring i en klagesak, men ikke dersom samme feil medfører endring av vedtaket i en omgjøringssak. I begge tilfeller kan det ha vært nødvendig for parten å pådra seg utgifter for å avdekke feilen. Hensynet til å sikre korrekte vedtak og tilliten til forvaltningen gjør seg tilsvarende gjeldende i begge tilfeller. Forslaget til avgrensning vil også kunne få urimelige utslag i tilfeller hvor det ikke er klageadgang, men hvor vedtaket endres etter en omgjøringsbegjæring fra parten. Etter departementets syn er det best i tråd med hensynene bak regelen at både endringer i og utenfor en klageprosess kan gi rett til dekning av sakskostnader. Når det gjelder omgjøringstilfellene, vil det antakelig dreie seg om et nokså begrenset antall saker, slik at verken kostnadene i seg selv eller forvaltningens øvrige ressursbruk med styrke taler for en slik innstramming.

Flertallet i mindretallet har også foreslått som innstramming at sakskostnader kun skal kunne kreves dekket der klageinstansen endrer vedtaket, og ikke når underinstansen endrer sitt eget vedtak etter klage. Samtidig foreslår disse utvalgsmedlemmene at parten ved oversendelse av klagen fra underinstansen til klageinstansen skal få mulighet til å sende inn ytterligere argumentasjon eller dokumentasjon.

Den foreslåtte innstrammingen vil neppe være en god løsning når departementet nå foreslår at også omgjøringstilfellene skal omfattes av sakskostnadsregelen. Departementet er også i tvil om forslaget fra utvalgsleder Backer og medlemmet Fagernæs ville føre til en hensiktsmessig og effektiv klagesaksbehandling. Som også påpekt av flere høringsinstanser vil en regel som legger opp til at klager skal supplere klagen etter oversendelse til klageinstansen, kunne føre til en todelt, og dermed lengre, klageprosess. Særlig i saker med tidspress kan dette være en ulempe for parten. Det er også en risiko for at kvaliteten på klagene som sendes til underinstansen reduseres, og at partens anførsler først blir klargjort etter oversendelse til klageinstansen. Dette vil kunne forskyve oppgaven med å undersøke og forberede klagesaken fra underinstansen til klageinstansen. Det er gode grunner til at saksforberedelsen i klagesaken er lagt til underinstansen. Denne kjenner saken og har bedre forutsetninger for å raskt sette seg inn i og vurdere klagers anførsler.

Et vilkår som foreslått av Backer og Fagernæs vil riktignok fungere som en forenkling av vurderingen av om en kostnad er «nødvendig» for å få endret vedtaket, ved at parten avskjæres fra å kreve sakskostnader dekket i tilfeller hvor feilen ved vedtaket er såpass klar at den kan avdekkes av underinstansen selv. Departementet er enig i at det ved slike mer åpenbare feil ofte ikke vil være nødvendig med juridisk bistand for å avdekke feilen, og at underinstansen bør gis mulighet til å rette opp i slike feil selv. Samtidig mener departementet at utvalgets forslag om å legge til grunn en mer objektiv vurdering av om nødvendighetsvilkåret er oppfylt, vil bidra til at kostnadsdekning kan avskjæres ved slike åpenbare feil. Se departementets vurdering av nødvendighetsvilkåret i punkt 21.3.4.2 under.

Flere høringsinstanser har også uttalt at det kan være tilfeldig om det er klageinstansen eller underinstansen som endrer et vedtak etter klage, og at et vilkår som foreslått vil kunne gi tilfeldige og urimelige utslag. Dette gjelder særlig dersom klager ikke er bevisst på at det rent økonomisk kan være lønnsomt å unngå å pådra seg utgifter før en klage er oversendt klageinstansen. Det kan det ikke forutsettes at klager vil være, og det er etter departementets syn heller ikke ønskelig at parter venter med å frembringe dokumentasjon og argumenter til etter oversendelse til klageinstansen.

Departementet foreslår dermed, i likhet med utvalgsmedlemmet Innjord, at retten til sakskostnader skal omfatte både underinstansens og klageinstansens endring av vedtaket.

21.2.4.2 Feil ved vedtaket

Utvalgets mindretall har samlet foreslått at sakskostnadsdekning skal begrenses til tilfeller der endringen av vedtaket skyldes en feil ved vedtaket, og at feilen ikke må skyldes partens eget forhold. Departementet slutter seg til forslaget, som også har fått bred støtte fra høringsinstansene. Den foreslåtte avgrensningen vil etter departementets syn sørge for at sakskostnadsregelen omfatter de tilfellene der det særlig er grunn til at forvaltningsorganet skal bære partens kostnader.

Departementet er enig med utvalgets mindretall i at regelen klart nok bør omfatte tilfeller der feilen ved vedtaket skyldes vedtaksorganet, for eksempel fordi det ikke var hjemmel til å fatte vedtaket, loven ble tolket feil, det ble lagt vekt på usaklige hensyn eller saken ble utilstrekkelig utredet. Det er rimelig at forvaltningsorganet bærer kostnader parten har pådratt seg for å rette slike feil. Mindretallet har videre foreslått at også feil som forvaltningsorganet ikke kan bebreides for, skal kunne gi rett til kostnadsdekning. For eksempel kan underinstansens lovforståelse i et tvilsomt spørsmål ha vært forståelig og forsvarlig, men uriktig etter en nærmere avklaring. I et slikt tilfelle er departementet enig i at forvaltningsorganet er nærmere enn den private parten til å bære kostnadene med å få rettet opp feilen.

Det er ikke like opplagt at forvaltningsorganet bør bære kostnadene dersom det foreligger feil ved de faktiske sidene av avgjørelsesgrunnlaget som skyldes andre enn organet. En tredjepart kan for eksempel ha gitt feilaktige eller ufullstendige opplysninger til underinstansen før vedtaket fattes. Etter gjeldende rett kan dette etter omstendighetene anses som et forhold utenfor «forvaltningens kontroll», slik at sakskostnadsdekning kan avskjæres. Utvalgets mindretall har foreslått å ikke videreføre unntaket for forhold utenfor forvaltningens kontroll, og mener hensynet til parten tilsier at forvaltningen dekker kostnadene i det beskrevne tilfellet, og eventuelt søker regress fra tredjeparten.

Departementet har vurdert om sakskostnadsregelen her bør begrenses noe mer enn det utvalget foreslår, men har lagt vekt på behovet for en regel som er lettere å praktisere. Feil ved vedtaket vil antakelig i flertallet av saker måtte anses å ligge innenfor forvaltingens kontroll. Forvaltningens selvstendige utredningsplikt gjør at det heller ikke er noen automatikk i at feil som skyldes manglende opplysninger fra tredjeparter, vil anses å ligge utenfor forvaltningens kontroll. Departementet ønsker ikke å komplisere sakskostnadsregelen for det som antakelig vil utgjøre et relativt lite mindretall av saker, der det uansett vil være delte meninger om parten eller forvaltningen er nærmest til å bære risikoen. Departementet slutter seg derfor til mindretallets forslag på dette punktet. Departementet foreslår av samme grunn heller ikke en videreføring av unntaket for «andre særlige forhold» som taler mot dekning av sakskostnader.

Når feilen ved vedtaket skyldes partens egen handling eller unnlatelse, herunder unnlatelse av å medvirke tilstrekkelig til sakens opplysning, mener departementet at parten selv må dekke sakskostnadene, i tråd med gjeldende rett.

Etter forslaget vil endret syn på vedtakets hensiktsmessighet ikke lenger gi rett til kostnadsdekning. I disse tilfellene er det ikke slik at vedtaket i utgangspunktet skulle ha hatt et annet innhold. Departementet mener, som utvalget, at begrunnelsen for sakskostnadsdekning i liten grad tilsier dekning av sakskostnader når vedtaket blir endret til et annet alternativ blant flere lovlige innenfor rammene av forvaltningsskjønnet. Det vises til utvalgets begrunnelse i utredningen punkt 29.7.1.2.

Heller ikke endringer klageinstansen gjør på grunn av endrede faktiske forhold i tiden etter førsteinstansen vedtak, vil gi rett til kostnadsdekning etter forslaget. I slike tilfeller er det etter departementets syn ikke naturlig å si at det foreligger en «feil» ved det første vedtaket.

21.2.4.3 Endring til gunst for parten

Departementet slutter seg til det samlede mindretallets forslag om å videreføre vilkåret om at vedtaket må være «endret til gunst for en part». Dette har også fått bred støtte fra høringsinstansene.

Det byr i mange tilfeller ikke på særlige utfordringer å slå fast om endringen av vedtaket er til gunst for parten eller ikke. I praksis har det imidlertid oppstått spørsmål om hvorvidt et vedtak er «endret til gunst» når det oppheves av klageinstansen. Særlig opphevelser som ikke medfører noen endring av partens materielle rettsstilling, men som likevel utgjør en prosessuell fordel ved at saken behandles på nytt, har vært gjenstand for diskusjon. Både utvalgets mindretall og høringsinstansene er delte i synet på hvordan disse tilfellene bør bedømmes. Flere høringsinstanser etterlyser en klargjøring av spørsmålet.

Departementet er enig med mindretallet bestående av medlemmene Backer og Fagernæs om at de beste grunner taler for at det avgjørende for sakskostnadsspørsmålet her bør være hvilket endelig utfall saken får. Det innebærer at parten vil ha rett til dekning når opphevelsen innebærer en endelig realitetsavgjørelse, for eksempel ved opphevelse av et påbud som følge av manglende hjemmel. I tilfeller hvor vedtaket skal vurderes på nytt av underinstansen, for eksempel der opphevelsen skyldes en saksbehandlingsfeil som kan repareres ved fornyet behandling, vil klageren bare kunne få dekket sine sakskostnader hvis underinstansen fatter et nytt vedtak som er gunstigere for parten enn det opprinnelige vedtaket. Det vil etter forslaget ikke være tilstrekkelig at opphevelsen midlertidig endrer rettstilstanden til gunst for parten, eksempelvis ved at opphevelse innebærer et midlertidig bortfall av en plikt eller byrde som vedtaket påla parten. Retten til kostnadsdekning forutsetter at underinstansens nye vedtak er til gunst for parten, eventuelt at underinstansen velger å ikke fatte et nytt vedtak, slik at opphevelsen av et påbud utgjør en endelig realitetsavgjørelse til partens gunst.

Forslaget vil på dette punktet utgjøre en viss innskrenking av dekningsretten sammenlignet med gjeldende rett. Etter gjeldende § 36 anses også opphevelser som medfører en midlertidig endring av den materielle rettstilstanden, som en tilstrekkelig «endring til gunst». Departementet mener imidlertid at den foreslåtte regelen vil gi en rimeligere avgrensning av dekningsretten og en enklere regel.

Også hensynet til likebehandling av parter taler for en slik avgrensning. Klageinstansen kan i utgangspunktet velge om den vil oppheve et vedtak og sende saken tilbake for ny behandling i underinstansen, eller om den selv vil fatte et nytt vedtak, jf. lovforslaget § 68 femte ledd. Departementet kan ikke se grunn til at parter skal gis rett til kostnadsdekning der klageinstansen opphever vedtaket og sender saken tilbake til underinstansen som fatter et nytt vedtak til partens ugunst, mens parten ikke får dekket noe dersom klageinstansen velger å selv fatte nytt vedtak som er til partens ugunst. Sakskostnadsspørsmålet bør etter departementets syn løses likt uavhengig av klageinstansens valg i en slik situasjon.

Selv om dette bør være det klare utgangspunktet i tilfeller der underinstansen kan vurdere saken på nytt, må det etter departementets syn tas et visst forbehold for tilfeller der det forblir uavklart over lengre tid om underinstansen vil ta saken opp til ny behandling, til tross for at parten har forsøkt å få avklart dette, og der den lange tidsbruken ikke har noen rimelig grunn. I slike særlige tilfeller vil opphevelsen kunne anses som en tilstrekkelig endring til gunst.

I tilfeller der vedtaket kun delvis endres til gunst, kan det oppstå spørsmål om hvor stor del av sakskostnadene parten skal få dekket. Departementet er enig med mindretallet i at det i disse tilfellene må vurderes konkret hvor stor del av kostnadene som gjelder den delen av vedtaket som blir endret.

21.2.4.4 Hvem skal ha rett til kostnadsdekning?

Etter gjeldende rett er det bare parter som kan kreve sakskostnader dekket. Departementet foreslår en videreføring på dette punktet, i tråd med forslaget fra utvalgets samlede mindretall. Departementet understreker at parten ikke må ha vært part i saken for førsteinstansen. Det vil, som etter gjeldende rett, være tilstrekkelig å være part i klagesaken gjennom å ha benyttet klageadgangen for de som ikke er opprinnelig part i saken.

Se lovforslaget § 69 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

21.3 Utmåling av sakskostnader

21.3.1 Gjeldende rett

Dekning etter forvaltningsloven § 36 forutsetter at parten har hatt «kostnader» ved å få endret det opprinnelige vedtaket. Som hovedregel er det bare partens direkte utgifter i anledning saken som omfattes av kostnadsbegrepet. Dette kan være reisekostnader, gebyrer og lignende, men vil oftest være kostnader knyttet til juridiske tjenester. Det er lagt til grunn at rentekostnader (kapitalkostnader) omfattes av kostnadsbegrepet, mens tapte renteinntekter (avsavnsrente) ikke er omfattet.

Kostnadene må være «vesentlige». Det kan i utgangspunktet ikke kreves dekning for ordinære, mindre utgifter, som for eksempel til porto, kopiering og mindre reiser. Dersom utgiftene først er vesentlige, dekkes samtlige kostnader som har vært «nødvendige» for å få vedtaket endret.

I vurderingen av om en kostnad har vært nødvendig er det sentralt om det er forståelig at parten pådro seg den, for eksempel ved å oppsøke advokat, jf. særmerknaden til § 36 i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) punkt 5. I teori og praksis har det i senere tid blitt lagt til grunn at det må tas utgangspunkt i partens subjektive oppfatning av om det var nødvendig å pådra seg kostnadene for å få endret vedtaket. Det er med andre ord ikke avgjørende om forvaltningsorganet ville ha endret vedtaket uavhengig av de tiltakene parten krever sakskostnader for.

Andre momenter i nødvendighetsvurderingen er blant annet feilens art, sakens vanskelighetsgrad og hvor kompliserte de rettslige spørsmålene og faktiske forholdene i saken er. Det er lagt til grunn at nødvendighetsvilkåret til en viss grad kan ses i lys av hvor store verdier det står om, og sakens art. Hvis kostnadene blir ansett for å være vesentlige og nødvendige, kan de ikke avkortes på grunn av beløpets størrelse.

Det gjelder ingen generell avklaringsplikt overfor forvaltningsorganet før bestemte skritt tas. Det må likevel kunne legges vekt på om parten kunne ha fått tilstrekkelig veiledning fra organet.

21.3.2 Utvalgets forslag

Utvalgets mindretall (lederen Backer og medlemmene Fagernæs og Innjord) foreslår samlet å videreføre vilkåret om at kun kostnader som var «nødvendige» for å få endret vedtaket, kan kreves dekket. Mindretallet mener imidlertid at det bør legges til grunn en mer objektiv vurdering av hva som er nødvendige kostnader, enn det som etter praksis gjøres i dag. Det foreslås at det i vurderingen skal tas utgangspunkt i hvilke kostnader som var objektivt nødvendige for å få endret vedtaket, supplert med en vurdering av hvilke kostnader en aktsom part med rimelighet hadde grunn til å tro var nødvendige. Mindretallet foreslår å ta den sistnevnte delen av vurderingen inn som en retningslinje i lovteksten.

Mindretallet går inn for at partens eget arbeid med saken ikke skal omfattes av kostnadsbegrepet, og at det klare utgangspunktet bør være at det heller ikke gis dekning for tapt arbeidsinntekt. Det uttales i den forbindelse at dekning bør gis der det uansett følger av alminnelige erstatningsregler. Mindretallet foreslår videre at parten ikke skal kunne kreve dekning for kostnader som en som har bistått parten i første omgang har dekket, uten at parten allerede har dekket eller plikter å dekke dette overfor den som bisto parten.

Mindretallet foreslår å videreføre at tapte renteinntekter (avsavnsrente) ikke kan kreves dekket. Det foreslås videre en innstramming, ved at heller ikke rentekostnader (kapitalkostnader) skal omfattes av kostnadsbegrepet.

Mindretallet går også samlet inn for å fjerne vilkåret om at kostnadene må være «vesentlige». Det uttales at et erstatningssynspunkt tilsier at kostnadene dekkes uavhengig av størrelsen, og at å sløyfe vilkåret om vesentlighet vil gi en enklere regel.

I spørsmålet om hvilke kostnader til advokat som bør anses som «nødvendige», deler mindretallet seg i to. Backer og Fagernæs foreslår at den offentlige salærsatsen skal være beregningsgrunnlag ved krav om dekning av sakskostnader, mens Innjord mener det ikke bør innføres en slik begrensning.

21.3.3 Høringsinstansenes syn

21.3.3.1 Hvilke kostnader som bør dekkes

Få høringsinstanser har uttalt seg spesifikt om hvilke typer utgifter som bør dekkes av kostnadsbegrepet.

Enkelte høringsinstanser er negative til at partens eget arbeid med saken etter forslaget ikke skal omfattes. Norges Bondelag mener at også egeninnsats bør kompenseres, og skriver i den sammenheng:

«Det vises særlig til det uheldige i at parter med god økonomi får dekning for alle sine kostnader ved å benytte advokat, mens parter med svak økonomi dels må legge til side annet arbeid for selv å inngi klage, dels bruke atskillig mer tid enn det en advokat ville ha gjort for å sikre at klagen er tilfredsstillende utført.»

21.3.3.2 Nødvendige kostnader

Høringsinstansene støtter i hovedsak mindretallets forslag om å videreføre at kun kostnader som har vært «nødvendige» for å få endret vedtaket skal dekkes, men de er delte i synet på forslaget om at det skal legges til grunn en mer objektiv vurdering av hva som anses som nødvendig.

Fylkesmannen i Innlandet mener forslaget vil kunne motvirke vidløftiggjøring av sakene fra advokaters side og gi forvaltningen et bedre grunnlag for å vurdere hvilke kostnader som faktisk har vært nødvendige, uten å være bundet av partenes subjektive oppfatning.

Jussbuss uttaler at det uansett må foretas en konkret vurdering av om klageren rent faktisk kunne fått god nok veiledning av forvaltningsorganet, og at det må tas høyde for klagerens personlige forutsetninger, tilgang på tolketjenester og digital kompetanse.

Kriminalomsorgen region øst mener partens subjektive oppfatning av om det er nødvendig å be om bistand fra advokat bør legges til grunn.

Høringsinstansene er også delte i synet på forslaget fra Backer og Fagernæs om at kostnader til advokat skal dekkes etter den offentlige salærsatsen fastsatt i medhold av rettshjelploven § 3. Kriminalomsorgen region øst, Advokatforeningen, LO, Norges Bondelag, Norsk Tjenestemannslag, Regnskap Norge, YS, Huseiernes Landsforbund, Jussbuss, NOAS, Rettspolitisk forening og Senior Norge er negative til forslaget. Flere av disse peker på at advokater gjerne tar høyere timepris enn den offentlige salærsatsen, og at det på en rekke rettsområder vil være vanskelig å få tilstrekkelig ekspertise til en slik pris. Forslaget vil dermed kunne innebære at dekningen avkortes for klageren. Regnskap Norge mener det fremstår noe gammeldags å legge så stor vekt på timepris og at andre måter å prise tjenester på kan være aktuelle.

Brønnøysundregistrene, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Fylkesmannen i Vestland, Kriminalomsorgsdirektoratet, Kriminalomsorgen Hedmark fengsel, Kystverket, Landbruksdirektoratet, Medietilsynet, NAV, Statens helsetilsyn, Statens sivilrettsforvaltning, Statens vegvesen, NTNU, Asker kommune, Bærum kommune, Oslo kommune, Juristforbundet og KS er positive til forslaget. Disse høringsinstansene mener den foreslåtte begrensningen vil innebære en betydelig forenkling som kan effektivisere behandlingen av sakskostnadskrav.

Brønnøysundregistrene skriver:

«Vi har hatt flere tilfeller hvor vi har fått krav om dekning av utgifter til advokat med timepris 4500,- og høyere, som vi i de aller fleste saker vil anse altfor høyt til å kunne anses som nødvendig kostnad. Kilder til hvilken sats som kan være akseptabel er imidlertid ikke lett tilgjengelig på området, og det er derfor tidkrevende å saksbehandle slike vedtak, og evt. påfølgende klagesak. En klar henvisning til satsene for fri rettshjelp vil derfor være en stor fordel.»

Fylkesmannen i Troms og Finnmark, Kystverket og NAV tar i tillegg til orde for å forskriftsfeste en stykkpris for ulike sakstyper. Disse instansene erfarer at det er store forskjeller mellom saksområder når det gjelder hvor mange timer med advokat som er nødvendig.

21.3.3.3 Krav om at kostnadene er vesentlige

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til forslaget om å ikke videreføre vilkåret om at kun «vesentlige» kostnader dekkes. Det vises i hovedsak til at dette vil forenkle regelen, og til at det fremstår mer rimelig ut fra en erstatningstankegang at beløpet dekkes uavhengig av størrelse.

Fylkesmannen i Innlandet mener at vesentlighetskravet bør opprettholdes. Det vises til at forvaltningen ikke bør bruke ressurser på å behandle krav om småbeløp.

21.3.4 Departementets vurderinger

21.3.4.1 Hvilke kostnader skal dekkes?

Departementet støtter forslaget om å videreføre kostnadsbegrepet og slutter seg i hovedsak til vurderingen i utvalgets utredning punkt 29.9.1. Kostnader som kan kreves dekket, vil typisk være utgifter til advokat eller annen sakkyndig bistand, men også utgifter til reise, gebyrer og lignende.

Det klare utgangspunktet etter gjeldende rett er at partens eget arbeid med saken ikke anses som en «kostnad» som kan kreves dekket. Departementet er enig med utvalgets mindretall i at partens egeninnsats ikke bør omfattes av kostnadsbegrepet etter den nye loven. Det må kunne forventes at parter i en klagesak bruker tid på saken uten at dette skal anses som en kostnad forvaltningen bør dekke hvis parten får medhold. Selv om det for den enkelte kan fremstå urimelig å nekte dekning for eget arbeid, særlig for dem som ikke har råd eller mulighet til å benytte advokatbistand, vil et krav på godtgjøring for eget arbeid kunne medføre avgrensningsproblemer og forventninger om dekning som det ikke er grunnlag for. Etter departementets syn bør fysiske og juridiske personer her vurderes likt, selv om spørsmålet oppstår på en noe annen måte der det er ansatte i en juridisk person som utfører arbeidet.

Departementet mener videre at tapt arbeidsinntekt som følge av arbeid med saken som klart utgangspunkt ikke bør omfattes. Selv om tapt inntekt utgjør et økonomisk tap, ligger det i ytterkanten av hva som språklig kan betegnes som en «kostnad». Det er lagt til grunn at det bare rent unntaksvis kan bli snakk om å erstatte tapt arbeidsinntekt etter gjeldende § 36. Etter departementets syn taler gode grunner for å begrense kostnadsbegrepet til direkte utgifter med å få vedtaket endret. Erstatning for tapt arbeidsinntekt bør etter departementets syn forbeholdes tilfeller der dette vil følge av alminnelige erstatningsrettslige regler.

Utvalgets mindretall foreslår at verken tapte renteinntekter (avsavnsrente) eller rentekostnader (kapitalkostnader) skal omfattes av kostnadsbegrepet. Forslaget innebærer en innstramming sammenlignet med gjeldende rett, hvor rentekostnader har blitt ansett som en kostnad som kan gi rett til dekning. Høringsinstansene har ikke uttalt seg om dette spørsmålet. Departementet mener det er gode grunner til å slutte seg til forslaget. Det er mer nærliggende at parten bærer likviditetsrisikoen selv i slike tilfeller.

Departementet finner det klart at retten til dekning fremdeles bør begrenses til partens egne kostnader. Et spørsmål som kan by på tvil, er når utgifter som i utgangspunktet er dekket av andre enn parten, likevel må anses som partens egen kostnad. Etter gjeldende rett er det antatt å være en forutsetning for å kreve dekning for nødvendig ekstern bistand at parten har en betalingsforpliktelse overfor den som yter bistanden. Dette synes også å være forslaget fra utvalget. Etter gjeldende rett er også betingede avtaler om kostnadsdekning, for eksempel slik at parten bare skal dekke bidragsyters utgifter hvis parten blir tilkjent sakskostnader, antatt omfattet. I HR-2020-1824-A kom Høyesterett til at parten hadde rett til sakskostnader etter gjeldende § 36 i en sak der utgifter til advokatbistand var dekket av partens fagforening under forutsetning av at eventuelle tilkjente sakskostnader skulle gå til dekning av fagforeningens utgifter til bistanden. Det er antatt at det samme gjelder utgifter et forsikringsselskap har hatt for å sørge for rettshjelp til parten og som parten plikter å refundere selskapet, se uttalelse i JDLOV-2017-2651 fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet foreslår at det også etter den nye loven skal kunne kreves dekning ved slike betingede betalingsforpliktelser. Utgifter som er pådratt av andre i partens interesse uten at parten er forpliktet til å dekke disse med eventuelle tilkjente sakskostnader, foreslås derimot ikke omfattet.

Det legges til grunn at det er parten som må fremme kravet om sakskostnader, selv om det er andre som har dekket utgiften i første omgang.

21.3.4.2 Nødvendige kostnader

Departementet slutter seg til mindretallets forslag om å videreføre vilkåret om at kostnader som kreves dekket, må ha vært «nødvendige» for å få endret vedtaket. Et flertall av høringsinstansene støtter også dette.

Når det gjelder innholdet i nødvendighetsvilkåret, viser utvalget til at det i juridisk teori og forvaltningspraksis er lagt til grunn at partens subjektive oppfatning langt på vei er styrende. Utvalgets mindretall mener det er behov for å legge en mer objektiv norm til grunn for vurderingen. Departementet er enig med mindretallet i at en dreining bort fra partens egne subjektive vurdering er naturlig, og at det også vil være egnet til å begrense krav om sakskostnader.

Etter mindretallets omtale av lovutkastet skal det etter deres forslag tas utgangspunkt i hvilke kostnader som var objektivt nødvendige for å få endret vedtaket, supplert med en vurdering av hvilke kostnader en aktsom part med rimelighet hadde grunn til å tro at var nødvendige. Etter departementets syn er det særlig den sistnevnte, supplerende vurderingen som bør være retningsgivende. Det kan være krevende å slå fast hvilke kostnader som objektivt sett var nødvendige for endringen, og departementet kan ikke se at dette utgangspunktet tilfører noe særlig når det uansett skal suppleres med en henvisning til hva en aktsom part med rimelighet hadde grunn til å gjøre. Departementet foreslår å ta denne vurderingsnormen inn i loven i en noe justert form sammenlignet med utvalgets forslag til ordlyd, se lovforslaget § 69 første ledd andre punktum.

Departementet er enig med utvalgets mindretall i at det også bør ses hen til de berørte interessene i den enkelte saken. Ved inngripende, tyngende vedtak vil en aktsom part med rimelighet ha grunn til å gjøre grundigere undersøkelser gjennom advokat eller på annen måte enn tilfellet er ved mindre inngripende vedtak.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at den konkrete partens personlige forutsetninger må vektlegges i vurderingen av om en kostnad var nødvendig. At det i bestemmelsen vises til «en aktsom part» bør etter departementets syn ikke utelukke at det også ses hen til partens forutsetninger når disse klart påvirker bistandsbehovet. Som i andre tilfeller vil det imidlertid være av betydning hvilken veiledning parten kunne ha fått fra forvaltningsorganet. At en part har et større behov for veiledning, kan ikke nødvendigvis begrunne advokatbistand knyttet til spørsmål som forvaltningen kunne ha veiledet parten om.

Dersom endringen av et vedtak skyldes feil ved vedtaket som enkelt kunne ha vært avdekket av forvaltningsorganet eller parten selv, vil det normalt ikke anses nødvendig for parten å pådra seg kostnader i forbindelse med dette.

Mindretallet bestående av Backer og Fagernæs har foreslått at kostnader til advokat skal dekkes etter den offentlige salærsatsen fastsatt i medhold av rettshjelploven § 3, og at timesalær utover dette ikke skal anses som en «nødvendig» kostnad. Den offentlige salærsatsen er per januar 2025 satt til 1 315 kroner.

Forslaget fra dette mindretallet vil klart forenkle utmålingen i sakskostnadssakene. Advokatsalær utgjør i praksis hovedtyngden av krav om sakskostnader, og flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at det er vanskelig å vurdere salærkravene under nødvendighetskriteriet. Å knytte kostnadsdekningen til den offentlige salærsatsen vil også bidra til å holde kostnadsnivåene nede.

Forvaltningen bør etter departementets vurdering ha noe større grad av kontroll over utgiftene til advokatbistand i sakskostnadssaker enn i dag. Departementet er enig med dette mindretallet i at en hensiktsmessig måte å sørge for slik kontroll er å dekke kostnader opp til den offentlige salærsatsen. Etter departementets syn er det rimelig at det offentliges ansvar for å dekke kostnader til advokatbistand i forbindelse med klager over forvaltningsvedtak begrenses på samme måte som når det innvilges fri rettshjelp eller oppnevnes offentlig forsvarer. Departementet kan ikke se at det er tilstrekkelige grunner til at parter som får sakskostnader dekket etter hjemmelen i forvaltningsloven skal få dekket advokatbistand til en høyere salærsats enn det som tilkjennes for å sikre nødvendig juridisk bistand etter disse andre ordningene.

Flere høringsinstanser har spilt inn at det kan være vanskelig å få tilstrekkelig ekspertise til en pris tilsvarende den offentlige salærsatsen, og at mindretallets forslag dermed kan medføre at parten bare får delvis dekning for sine utgifter. Departementet viser til at det ikke har holdepunkter for at det er vanskelig å rekruttere advokater til å ta oppdrag som kompenseres etter den offentlige salærsatsen i dag. Det vil videre kunne fastsettes andre utmålingsregler i særlovgivningen hvis det på bestemte rettsområder eller i visse sakstyper viser seg å være særlige behov.

Departementet slutter seg etter dette til forslaget om at utgifter til advokatbistand kan dekkes opp til den offentlige salærsatsen, se lovforslaget § 69 andre ledd.

21.3.4.3 Krav om at kostnadene er vesentlige

Departementet slutter seg til mindretallets forslag om å ikke videreføre vilkåret om at kostnadene må ha vært «vesentlige» for å gi rett til kostnadsdekning. Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, er positive. Kriteriet er vurderingspreget, og det kan være vanskelig for forvaltningen å fastslå hvor grensen går. Å ikke videreføre dette vilkåret vil bidra til å forenkle regelen.

Vesentlighetskravet er i dag ment å forhindre at forvaltningen må bruke ressurser på å behandle krav om småbeløp. Departementet ser visse betenkeligheter ved mindretallets forslag, og da først og fremst muligheten for at en økt arbeidsmengde knyttet til småkrav vil overstige den fordelen forenklingen vil utgjøre. Når det likevel foreslås å fjerne vesentlighetskravet i den nye loven, skyldes det den klare støtten blant høringsinstansene og samtidig anerkjennelsen av at også mindre utgifter kan utgjøre en belastning for parten.

Se lovforslaget § 69 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

21.4 Saksbehandling av sakskostnadskrav

21.4.1 Gjeldende rett

Avgjørelser av krav om sakskostnader er enkeltvedtak og skal følge reglene i forvaltningsloven kapittel IV til VI. Enkelte særregler er gitt i § 36 tredje og fjerde ledd.

Det forvaltningsorganet som endrer et vedtak til gunst for en part, skal avgjøre et fremsatt krav om sakskostnader, jf. § 36 tredje ledd første punktum. Hovedregelen er også at det organet som treffer avgjørelsen, skal dekke kostnadene. Dersom kostnadsansvaret har sitt grunnlag i en mangel ved vedtaket eller saksforberedelsen, kan det likevel fastsettes at ansvaret helt eller delvis skal ligge hos det eller de organene som var ansvarlige for mangelen.

Kravet om sakskostnader må fremmes av parten. Forvaltningsorganet plikter ikke å tilkjenne sakskostnader av eget tiltak. Forvaltningen har imidlertid plikt til å opplyse om retten til dekning av sakskostnader. Etter § 27 fjerde ledd bokstav c skal underretningen om et enkeltvedtak, når forholdene tilsier det, opplyse om retten etter § 36. Videre følger det av § 36 fjerde ledd at forvaltningen har plikt til å orientere om retten til å få dekket sakskostnader dersom et vedtak har blitt endret. Det kan gjøres unntak fra denne orienteringsplikten hvis det er usannsynlig at parten har hatt vesentlige kostnader, eller hvis det må antas at parten eller partens fullmektig kjenner til retten. Også i tilfeller der vedtaket ikke blir endret, bør parten gis veiledning dersom organet finner det rimelig å ta opp sakskostnadsspørsmålet til vurdering, se fjerde ledd andre punktum.

Et krav om sakskostnader må i utgangspunktet settes frem senest tre uker etter at melding om det nye vedtaket er kommet frem til parten, jf. § 36 tredje ledd tredje punktum.

Vedtak om sakskostnader kan påklages, men det er fastsatt enkelte begrensninger i forvaltningslovforskriften § 34. Det gis ikke dekning for kostnader forbundet med å fremme krav om sakskostnader. Kostnader som er nødvendige for å få endret et vedtak om sakskostnader, kan derimot kreves dekket etter § 36.

21.4.2 Utvalgets forslag

Mindretallet som vil videreføre sakskostnadsregelen, foreslår å videreføre en plikt til å informere om retten til sakskostnadsdekning. Mindretallet Backer og Fagernæs foreslår at informasjonen skal gis når klagen oversendes fra underinstansen til klageinstansen. Forslaget må ses i sammenheng med at dette mindretallet mener sakskostnader bare skal kunne kreves dekket når et vedtak endres av klageinstansen i en klageprosess, se omtale i punkt 21.2.2. Utvalgsmedlemmet Innjord, som mener også underinstansens endring av et vedtak skal kvalifisere for sakskostnadsdekning, går inn for at underinstansen skal informere om retten til sakskostnadsdekning i sin underretning om vedtaket.

Det samlede mindretallet foreslår at krav om sakskostnader alltid skal avgjøres av klageinstansen, mens kostnadene skal dekkes av underinstansen. Det vises til at hensynet til prevensjon tilsier at det organet som har stått for feilen selv dekker kostnadene, mens tilliten til forvaltningen tilsier at kravet bør avgjøres av et annet organ enn det som eventuelt skal bære kostnadene.

Mindretallet foreslår at fristen for å fremme krav etter forvaltningsloven § 36 tredje ledd tredje punktum videreføres. Videre foreslås det at det ikke lenger skal være adgang til å klage på vedtaket om sakskostnader. Avskjæringen av klageadgang begrunnes med at det etter forslaget alltid er klageorganet som skal fatte vedtaket om sakskostnader, og at behovet for klageadgang dermed er mindre.

21.4.3 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser uttrykker generell støtte til mindretallets eller deler av mindretallets forslag til sakskostnadsregler, uten å kommentere de ulike saksbehandlingsreglene som foreslås. Nokså få høringsinstanser går spesifikt inn på innholdet i de foreslåtte saksbehandlingsreglene.

Barneombudet, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Trøndelag og Statens helsetilsyn støtter forslaget om at sakskostnadskravet alltid skal avgjøres av klageinstansen, mens kostnadene skal dekkes av underinstansen.

UDI stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig at klageinstansen alltid skal avgjøre kravet. Helsedirektoratet mener underinstansen bør kunne avgjøre kravet når denne endrer vedtaket i en klagesak, og er også kritisk til at krav som avgjøres av klageinstansen skal dekkes av underinstansen. Fylkesmannen i Vestfold og Telemark uttaler at dersom kravene skal avgjøres av klageinstansen, bør underinstansen ha klagerett på avgjørelsen.

Barneombudet, Kriminalomsorgen region øst og Advokatforeningen er negative til forslaget om at det ikke skal være klagerett på avgjørelser om sakskostnader. Det vises blant annet til at klageadgang bidrar til å disiplinere førsteinstansen.

Fylkesmannen i Vestland støtter forslaget om avskjæring av klageretten, og uttaler:

«Dagens system, der ein instans som nesten aldri har enkeltsaker på eit rettsområde, er klageinstans, er lite heldig av prinsipielle grunnar. For fylkesmannen sin del er det til dømes oftast eit departement som er klageinstans over sakskostnadsavgjerder. Departementa har sjeldan enkeltsaker og brukar lang tid på å avgjere sakene. Sakskostnadsavgjerder er prosessleiande avgjerder og bør følgje hovudregelen for slike, at det ikkje ligg føre særskilt klagerett. I alle fall vil det vere høve til å bringe sakskostnadsavgjerdene inn for Sivilombodsmannen.»

Når det gjelder plikten til å informere om sakskostnadsreglene, vises det til høringsinstansenes syn på henholdsvis Backers og Fagernæs´ forslag om at det kun skal kunne kreves sakskostnader når et vedtak endres av klageinstansen i en klageprosess, og Innjords forslag om at også underinstansens endring skal kunne gi rett til dekning, se punkt 21.2.3. Høringsinstansene som støtter ett av disse forslagene, er generelt også positive til det aktuelle mindretallets forslag om når informasjon om sakskostnadsretten skal gis.

21.4.4 Departementets vurderinger

21.4.4.1 Informasjonsplikten

Departementet er enig med utvalgets mindretall i at plikten til å informere om retten til sakskostnadsdekning bør videreføres. Adgangen til å få tilkjent sakskostnader bør etter departementets syn fremdeles omfattes av informasjonen som, når forholdene tilsier det, gis i meldingen om vedtaket, se lovforslaget § 59 tredje ledd bokstav e.

Departementet er videre enig med utvalget i at det ikke er grunn til å videreføre gjeldende unntak fra informasjonsplikten i tilfeller der det er usannsynlig at parten har hatt vesentlige sakskostnader eller det må antas at parten eller fullmektigen kjenner retten til kostnadsdekning. Forslaget vil gi en enklere regel, samtidig som det neppe vil lede til nevneverdig merarbeid for forvaltningen. Det må normalt være tilstrekkelig å gi en standardisert orientering om sakskostnadsregelen i meldingen til parten.

21.4.4.2 Fristen for å fremme krav

Ingen høringsinstanser har hatt innspill til utvalgets forslag om å videreføre regelen om at krav om sakskostnader må fremsettes innen tre uker etter at meldingen om det nye vedtaket er kommet frem til parten. Departementet slutter seg til forslaget.

21.4.4.3 Ansvaret for å avgjøre kravet og for å dekke kostnadene

Utvalgets samlede mindretall (Backer, Fagernæs og Innjord) har foreslått at sakskostnadskravet alltid skal avgjøres av klageinstansen. Utredningen omtaler ikke hvordan en slik ordning vil fungere hvis sakskostnadsregelen også skal gi rett til dekning der underinstansen endrer sitt eget vedtak uten oversendelse til klageinstansen, i tråd med forslaget fra medlemmet Innjord. Som det fremgår i punkt 21.2.4, slutter departementet seg til Innjords forslag til avgrensning på dette punktet.

Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig at klageinstansen skal avgjøre sakskostnadskrav som første instans når underinstansen har endret sitt eget vedtak i saken. Det fremstår unødvendig i disse tilfellene å involvere et overordnet organ som ikke kjenner den underliggende saken, uten at underinstansen først gis anledning til å ta stilling til sakskostnadskravet. Særlig i tilfeller der det er nokså klart om vilkårene er oppfylt, vil oversendelse av sakskostnadskravet til et overordnet organ kunne medføre unødvendig ressursbruk. Tilsvarende vil gjelde der et forvaltningsorgan omgjør sitt eget vedtak utenfor en klageprosess. Etter departementets forslag skal retten til sakskostnader også gjelde ved omgjøring av et vedtak uten klage, jf. punkt 21.2.4.1.

Som følge av departementets forslag om når det kan være aktuelt å få dekket sakskostnader, kan departementet ikke slutte seg til mindretallets forslag på dette punktet. Departementet foreslår i stedet at kravet om sakskostnader skal avgjøres av den instansen som har fattet nytt vedtak i saken. Det betyr at krav om sakskostnader avgjøres av klageinstansen når denne har fattet nytt vedtak i saken, men av underinstansen når denne har endret vedtaket til gunst for parten, enten dette har skjedd uten oversendelse til klageinstansen eller etter at klageinstansen har opphevet det opprinnelige vedtaket og sendt saken tilbake til underinstansen for ny behandling.

Når det gjelder kostnadsansvaret, slutter departementet seg til mindretallets forslag. Departementet er enig i at kostnadene bør dekkes av det organet som fattet det vedtaket det hefter en feil ved, og som senere er endret til gunst for parten. I situasjoner der feilen skyldes underinstansen, eller må anses å ligge innenfor underinstansens kontroll, er denne etter departementets syn nærmest til å bære kostnadene. Plasseringen av kostnadsansvaret er ikke like opplagt der underinstansen klart ikke kan bebreides for feilen, for eksempel fordi denne skyldes en tredjepart. Etter departementets syn er det likevel ikke rimeligere at klageinstansen pålegges kostnadsansvaret i disse tilfellene. Et særlig spørsmål er hvilket organ som skal bære kostnaden i tilfeller der det hefter en feil ved både underinstansens og klageinstansens vedtak, og klageinstansens vedtak senere blir omgjort av et overordnet organ. Etter departementets syn bør kostnadenen i et slikt tilfelle bæres av klageinstansen. Departementet vil ikke foreslå en regel om at kostnadene i slike tilfeller kan fordeles mellom de to organene. Et gjennomgangstema i høringsinnspillene er ønsket om klarere regler som kan forenkle behandlingen av sakskostnadskravene.

21.4.4.4 Klage over avgjørelse om sakskostnader

En avgjørelse om å avslå et krav om sakskostnader vil utgjøre et enkeltvedtak etter lovforslaget § 7 første ledd. Det bør etter departementets syn foreligge særlige grunner for å avskjære klageadgang for enkeltvedtak.

Utvalgets forslag om å ikke videreføre klageadgangen i ny lov må ses i sammenheng med forslaget om at sakskostnadskrav alltid skal avgjøres av klageinstansen og dekkes av underinstansen. Utvalget viser til at det er mindre behov for klagerett når organet som avgjør sakskostnadskravet, ikke selv har stått for feilen ved vedtaket eller selv skal dekke kostnadene. Som omtalt i punkt 21.4.4.3 foreslår departementet en regulering der også underinstansen skal avgjøre sakskostnadskrav, slik at denne delen av utvalgets begrunnelse ikke er dekkende for departementets lovforslag.

De øvrige omstendighetene det vises til i utvalgets begrunnelse, er etter departementets syn ikke alene tilstrekkelig til å begrunne avskjæring av klageadgangen.

At klagebehandlingen krever ressurser av forvaltningen kan etter departementets syn bare tillegges nokså begrenset vekt i vurderingen. Departementet viser også til at de innstrammingene og klargjøringene som nå foreslås, blant annet tar sikte på å gjøre det mindre ressurskrevende for forvaltningen å håndtere saker om sakskostnader.

Etter departementets syn er det mer hensiktsmessig å fastsette begrensninger i klageadgangen på områder der det er særlig behov for det. Slike spesifikke unntak kan vurderes fastsatt i forvaltningslovforskriften eller i særlov, jf. forslaget til videreføring av forskriftshjemmelen i lovforslaget § 69 fjerde ledd andre punktum.

I Prop. 64 L (2016–2017) punkt 4.6.3 ble Forvaltningslovutvalget oppfordret til å vurdere om kommunene bør gis klagerett på avgjørelser om sakskostnader. Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for innføring av en slik klagerett for kommunene. Når utvalget har foreslått å avskjære klageadgangen generelt, har de ikke gått inn for en slik utvidelse av klageretten, og utredningen inneholder ingen vurdering av hvilke problemstillinger forslaget reiser. Departementet foreslår på denne bakgrunnen ikke å lovfeste en klagerett for kommunene, da dette forutsetter nærmere utredning.

Se lovforslaget § 69 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

21.5 Sakskostnadsdekning fra andre parter

21.5.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 36 andre ledd gir en skjønnsmessig adgang til å pålegge en part å dekke motpartens kostnader i saker som «vesentlig er en tvist mellom parter». Uttrykket kan dekke både saker hvor en part retter et krav mot en annen (for eksempel saker om barnebidrag), saker hvor det søkes om en tillatelse eller lignende som vil ramme en annen, og saker hvor det er et konkurranseforhold mellom parter (for eksempel fordi flere søker om samme drosjebevilling).

Forutsetningen er at en av partene har fremsatt krav om endring av et vedtak uten å få «medhold i spørsmål av noen betydning», og at kravet har medført kostnader for den andre parten. Det er bare «særlige sakskostnader» som helt eller delvis kan pålegges parten. I vurderingen skal det legges vekt på om parten hadde fyllestgjørende grunn til å kreve endring av vedtaket, og om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar.

Bestemmelsens hovedformål er å beskytte en part mot sjikanøse eller helt grunnløse klager. Den er lite brukt i praksis.

21.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at regelen i forvaltningsloven § 36 andre ledd om tilkjenning av sakskostnader fra en annen part ikke videreføres. Det vises til at bestemmelsen er svært lite brukt, og at den alminnelige erstatningsretten trolig vil gi grunnlag for et krav i de fleste tilfellene der bestemmelsen er aktuell.

21.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag om å ikke videreføre någjeldende forvaltningsloven § 36 andre ledd om sakskostnadsdekning fra andre parter.

21.5.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å ikke videreføre adgangen til å pålegge en part å betale en annen parts sakskostnader. Bestemmelsen er svært lite brukt, og ingen høringsinstanser har motsatt seg forslaget fra utvalget. Der det foreligger særlige forhold som tilsier at en part bør betale motpartens sakskostnader, antar departementet at de alminnelige erstatningsreglene vil gi tilstrekkelig grunnlag for et krav.

Utvalget har uttalt at et forvaltningsorgan som forstår at en part legger opp til en omfattende prosess med sjikanehensikt, bør vurdere å kontakte eventuelle andre parter for å forhindre at de pådrar seg unødige kostnader. Etter omstendighetene kan dette være fornuftig.