18 Vedtaksform, begrunnelse og melding

18.1 Vedtakets form

18.1.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 23 skal et enkeltvedtak som hovedregel være skriftlig. Skriftlighetskravet er teknologinøytralt og omfatter elektronisk melding når informasjonen i meldingen er tilgjengelig også for ettertiden, jf. § 2 første ledd bokstav g.

Det er i § 23 gjort unntak fra skriftlighetskravet for tilfeller der skriftlighet «av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet». Unntaket omfatter først og fremst situasjoner der det haster å fatte vedtak, og det derfor ikke er tid til skriftlig saksbehandling. Unntak kan også være aktuelt der et vedtak må fattes på stedet under omstendigheter som gjør det særlig krevende med skriftlighet.

18.1.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 23.1 at enkeltvedtak som den klare hovedregel skal være skriftlige. Utvalget ser likevel behov for å gjøre unntak fra hovedregelen om skriftlighet, og dette er gjort i en egen paragraf om vedtak som ikke er skriftlige. Det åpnes etter forslaget for unntak hvis avgjørelsen haster eller det av andre grunner ikke er praktisk mulig med skriftlighet. Utvalget foreslår videre at når det opprinnelige vedtaket ikke er skriftlig, skal det så langt som mulig bekreftes skriftlig i etterkant dersom parten ber om det.

Utvalget foreslår at vedtaket skal være signert og opplyse om saksbehandlerens navn. Formålet med bestemmelsen er å sette partene i posisjon til å vurdere om saksbehandleren er habil. Saksbehandlerens navn skal likevel kunne unntas hvis tungtveiende grunner tilsier det. Dersom vedtaket er fattet etter helautomatisert saksbehandling, foreslår utvalget at dette skal angis i stedet for saksbehandlers navn.

18.1.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har uttalt seg spesifikt om utvalgets forslag om at enkeltvedtak som hovedregel skal være skriftlige. Flertallet av de instansene som har uttalt seg om dette er positive til utvalgets forslag. Enkelte høringsinstanser har innspill til forslaget til unntak fra hovedregelen om skriftlighet.

NOAS mener terskelen for muntlighet må være svært høy, og at forvaltningsorganet alltid må kunne begrunne hvorfor muntlighet er valgt fremfor skriftlighet. Forsvarsdepartementet etterlyser klare føringer for hvilke tilfeller som typisk vil omfattes av unntakene fra hovedregelen om skriftlighet.

Enkelte høringsinstanser er kritiske til forslaget om at parten selv skal måtte be om at et muntlig vedtak bekreftes skriftlig i ettertid, og mener at plikten til å bekrefte vedtaket skriftlig bør gjelde uavhengig av en anmodning fra parten. Blant annet uttaler Fylkesmannen i Oslo og Viken følgende:

«Vi vurderer det som uheldig at forvaltningsloven legger opp til at det ikke trenger å fattes skriftlig vedtak i saker som haster, og at utvalget foreslår at det er parten som må kreve skriftliggjøring av vedtaket. [Dette] legger et stort ansvar på brukere av tjenester i Nav, foreldre og andre omsorgspersoner i allerede presset situasjon. Dersom disse ikke er i stand til å kreve et skriftlig vedtak vil dette også kunne ramme barna i de aktuelle sakene.»

Enkelte høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at vedtaket som hovedregel skal opplyse om saksbehandlerens navn. Høringsinstansene som har uttalt seg om dette støtter i hovedsak forslaget til hovedregel, men er delte i synet på terskelen for å gjøre unntak.

Akademikerne mener at terskelen for å unnta saksbehandlerens navn etter utvalgets forslag er for høy, og uttaler:

«Vi mener unntaket er blitt for snevert. Det gjelder i alle fall dersom man skal legge til grunn det utvalget legger i formuleringen ‘tungtveiende grunner’. [I] utredningen legges det til grunn at terskelen for ikke å oppgi saksbehandlers navn skal være høy. Skjerming kan skje om det er snakk om mistanke om fare for saksbehandlerens liv eller helse, eller det av annen grunn er utilbørlig å opplyse om saksbehandlerens navn. Det er uklart hva man legger i ‘annen utilbørlige grunn’, men etter vår oppfatning må i alle fall sjikane og trusler innbefattes uten at det nødvendigvis er fare for liv og helse.»

Norsk Journalistlag på sin side støtter utvalgets forslag og mener det er viktig at terskelen er høy:

«For journalister er det helt avgjørende å få kontakt med den som sitter med fagkompetansen i forvaltningssaker. Vi støtter derfor at det i utkast § 47 tydelig fremkommer at det skal opplyses om saksbehandler ved vedtak. NJ mener at terskelen for å unnta saksbehandlerens navn av hensyn til liv eller helse må være høy. Lederens navn må da fremkomme, og det bør uttrykkelig reguleres i lovens ordlyd.»

Også Sivilombudsmannen og Advokatforeningen mener kravet om å oppgi lederens navn i tilfeller der saksbehandlerens navn unntas, bør lovfestes.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet ønsker en generell adgang til å skjerme saksbehandlerens identitet for organer som av tungtveiende hensyn, slik som hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser, ikke ønsker å eksponere sine ansatte.

NAV påpeker at det i delautomatiserte saksbehandlingsprosesser kan være flere ulike saksbehandlere som vurderer ulike prosessteg, og at den automatiserte prosessen kan kjøres videre mellom ulike manuelle behandlingssteg. Enkeltvedtaket som sådan kan derfor fattes maskinelt, uten at en saksbehandler godkjenner det endelige vedtaket. Det viktige må etter direktoratets syn derfor være å sikre at saksbehandlernes navn fremgår av dokumentasjonen på enkeltvedtaket, og at det også fremgår hvilke deler av vedtaket de enkelte saksbehandlerne har vurdert.

18.1.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at et enkeltvedtak som klar hovedregel skal være skriftlig. Departementet er samtidig enig med utvalget i at det fremdeles bør være adgang til å gjøre unntak fra skriftlighetskravet i visse situasjoner. Det er særlig i situasjoner der forvaltningen må treffe avgjørelse svært raskt at det er behov for unntak. Det kan nok også tenkes å være et visst unntaksbehov i andre situasjoner enn hastverktilfellene, for eksempel dersom det må fattes et vedtak på stedet som retter seg mot flere personer, og skriftlighet vil være praktisk svært krevende. Som påpekt av utvalget, bør et unntak fra hovedregelen om skriftlighet ikke kunne begrunnes i at det vil være mer effektivt, eller spare organet for ressurser dersom vedtaket fattes muntlig. Et unntak bør forbeholdes situasjoner der skriftlighet vil være et hinder for god og forsvarlig myndighetsutøvelse. Departementet foreslår at det åpnes for unntak dersom rask avgjørelse i saken er påkrevd eller skriftlighet av andre grunner ikke er praktisk mulig.

Departementet er enig med de høringsinstansene som har uttalt at muntlige vedtak bør nedtegnes skriftlig i ettertid, uavhengig av om parten har bedt om skriftlig bekreftelse. Hensynet til notoritet tilsier at et vedtak nedtegnes skriftlig av forvaltningsorganet. Plikten til å sende en skriftlig bekreftelse av et vedtak til en part som har fått muntlig melding om et muntlig vedtak er omtalt i punkt 18.3.4.

Utvalget har foreslått en bestemmelse om at saksbehandlerens navn som hovedregel skal oppgis i vedtaket. Etter departementets syn bør dette oppstilles som et krav til innholdet i meldingen om vedtaket, i stedet for i paragrafen om vedtakets form. Det vises til omtale i punkt 18.3.4.

Utvalget har også foreslått å lovfeste at vedtaket skal være «signert». Departementet har falt ned på ikke å foreslå et slikt krav, verken til selve vedtaket eller til meldingen om vedtaket. Vedtak og meldinger om vedtak utformes og formidles til partene på ulike måter, herunder i ulike digitale systemer, og departementet ønsker ikke å lovfeste krav som kan være vanskelige å implementere i ulike saksbehandlingssystemer.

Se lovforslaget § 55 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.

18.2 Begrunnelse

18.2.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak begrunnes. Begrunnelsen skal som hovedregel gis samtidig som vedtaket fattes. Fra dette utgangspunktet er det gjort enkelte unntak. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom en søknad innvilges og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. Det samme gjelder i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter.

I saker der forvaltningsorganet kan la være å gi samtidig begrunnelse, kan parten kreve en etterfølgende begrunnelse. Krav om etterfølgende begrunnelse må fremsettes innen utløpet av klagefristen, eller, om ingen klagefrist løper, senest tre uker etter at parten mottok underretning om vedtaket.

Begrunnelse kan unnlates i den utstrekning den ikke kan gis uten å røpe opplysninger som parten etter § 19 ikke har krav på å bli kjent med. I tilfeller som går inn under § 19 første ledd bokstav d (opplysninger som det av hensyn til partens helse eller forholdet til nærstående må anses utilrådelig at parten får kjennskap til) skal begrunnelsen på anmodning gis til en representant for parten når ikke særlige grunner taler mot det.

Etter § 24 fjerde ledd kan Kongen for særskilte områder gi forskrift om at begrunnelse kan unnlates når særlige forhold gjør det nødvendig, og forskrift om at det i saker der det i utgangspunktet er tilstrekkelig med etterfølgende begrunnelse likevel skal gis samtidig begrunnelse, og motsatt.

Forvaltningsloven § 25 stiller krav til begrunnelsens innhold. Begrunnelsen skal vise til de reglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. Videre skal begrunnelsen, i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, gjengi innholdet i reglene eller den problemstillingen vedtaket bygger på. Begrunnelsen skal også nevne de faktiske forholdene vedtaket bygger på. De faktiske forholdene må fremstilles så fullstendig at det er mulig for parten å forstå at lovens vilkår for å fatte vedtaket er oppfylt. Når de faktiske forholdene er beskrevet i et dokument som er lagt frem for parten eller som parten har utarbeidet selv, er det tilstrekkelig med en henvisning til fremstillingen og kopi av denne.

Endelig følger det av § 25 tredje ledd at begrunnelsen «bør» nevne de «hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn». Hvis det er gitt retningslinjer for skjønnsutøvelsen, vil en henvisning til retningslinjene i alminnelighet være tilstrekkelig.

Kravene til begrunnelsen skjerpes når vedtaket er inngripende for parten, se for eksempel Rt. 1981 s. 745.

18.2.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 23.2 at alle enkeltvedtak i utgangspunktet skal begrunnes skriftlig og at begrunnelsen skal foreligge når vedtaket fattes. De gjeldende unntakene fra kravet til samtidig begrunnelse foreslås ikke videreført.

Utvalget foreslår å lovfeste at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten, og at begrunnelsens omfang skal tilpasses vedtakets betydning, i tråd med gjeldende rett. Utvalget foreslår videre at begrunnelsen skal nevne de faktiske omstendighetene som har hatt mye å si for sakens utfall, og at det skal opplyses om det dersom avgjørelsen bygger på opplysninger som er innhentet fra et annet forvaltningsorgan. Utvalget foreslår at adgangen til å utelukkende vise til en beskrivelse av de faktiske forholdene som parten er gjort kjent med eller har utarbeidet selv, tas ut av loven.

Begrunnelsen skal etter forslaget videre vise til de reglene som vedtaket bygger på, og redegjøre for innholdet av reglene i den utstrekning som er nødvendig for at parten skal forstå vedtaket. Unntaket for tilfeller der parten kjenner reglene, foreslås sløyfet.

Begrunnelsen skal etter forslaget også inneholde en redegjørelse for de viktigste hensynene som forvaltningsorganet har lagt vekt på i sin vurdering. Dette gjelder både der loven inneholder vurderingspregede vilkår (rettsanvendelsesskjønn), og der forvaltningen har utøvd et fritt skjønn. Utvalget foreslår å sløyfe regelen i gjeldende lov om at det er tilstrekkelig å henvise til retningslinjer for skjønnsutøvelsen.

Utvalget foreslår at forvaltningsorganet ikke skal ha en alminnelig plikt til å vise til og kommentere partenes argumentasjon.

Informasjon som kan unntas fra partsinnsyn kan etter forslaget unntas fra begrunnelsen, i tråd med gjeldende rett. Utvalget foreslår at det overlates til særlovgivningen å eventuelt gi en regel om at opplysningene i stedet kan – eller på anmodning skal – gjøres kjent for en representant for parten.

Utvalget presiserer at de foreslåtte reglene ikke er til hinder for at begrunnelsen utformes automatisk.

Utvalget foreslår å videreføre en hjemmel til å gi forskrift om unntak fra begrunnelsesplikten for bestemte områder, herunder forskrift om at begrunnelse først skal gis dersom parten ber om det.

18.2.3 Høringsinstansenes syn

De høringsinstansene som har uttalt seg om temaet er i hovedsak positive til utvalgets forslag om at begrunnelsen som hovedregel skal være skriftlig og foreligge når vedtaket fattes, og til bestemmelsene om begrunnelsens innhold. For eksempel uttaler Sivilombudsmannen:

«Forslaget til lovtekst gir en god beskrivelse av hva en begrunnelse skal inneholde, og er etter ombudsmannens vurdering en forbedring i forhold til gjeldende lov. Det er positivt at begrunnelsens formål, skriftlighetskravet og at begrunnelsesplikten er relativ, foreslås lovfestet.»

Enkelte høringsinstanser, herunder Nærings- og fiskeridepartementet, UDI og Oslo kommune er kritiske til at unntakene fra kravet til samtidig begrunnelse ikke foreslås videreført. Særlig der parten får medhold, innvendes det at det vil medføre uforholdsmessig mye merarbeid å gi samtidig begrunnelse. UDI mener også at den absolutte begrunnelsesplikten vil vanskeliggjøre digitalisering og automatisert saksbehandling.

Sivilombudsmannen, Jussbuss, NOAS og Rettspolitisk forening har innvendinger mot at forvaltningsorganet etter forslaget ikke vil ha en plikt til å gjengi og imøtegå partens hovedanførsler i begrunnelsen. Sivilombudsmannen uttaler at både partens behov for å forstå avgjørelsen og partens tillit til at saken er forsvarlig behandlet, tilsier at det bør være et krav om dette.

Barneombudet, Bufdir, Kriminalomsorgen region øst og UNE mener det bør synliggjøres i loven at en vurdering av hensynet til barnets beste må inngå i begrunnelsen i saker som berører barn.

Både UNE og Sivilombudsmannen ønsker en klargjøring av om klageinstansen er underlagt de samme begrunnelsesreglene som førsteinstansen. UNE ber særlig om en avklaring av om klageinstansen i kurante saker kan henvise til førsteinstansens beskrivelse av sakens faktiske og rettslige sider.

Sivilombudsmannen påpeker videre at når det er inntatt et unntak fra begrunnelsesplikten for opplysninger som kan unntas fra partsinnsyn, bør det vurderes om forvaltningsorganet har en plikt til å orientere om at det er lagt vekt på slike opplysninger, særlig dersom opplysningene har hatt betydning for utfallet.

18.2.4 Departementets vurderinger

Begrunnelsen er viktig for at parten skal kunne forstå og akseptere et vedtak, for å bevisstgjøre saksbehandleren underveis i vedtaksprosessen, og for å legge til rette for etterfølgende administrativ eller rettslig overprøving av vedtaket. Ved utformingen av begrunnelsesreglene, må disse hensynene balanseres mot hensynet til en hensiktsmessig og effektiv ressursbruk i forvaltningen.

Departementet er enig med utvalget i at hovedregelen også etter den nye loven bør være at begrunnelsen for et enkeltvedtak gis samtidig med at vedtaket fattes. I motsetning til utvalget, foreslår departementet imidlertid å videreføre unntakene fra kravet til samtidig begrunnelse i gjeldende § 24 andre ledd. Dette omfatter tilfeller der et forvaltningsorgan i andre saker enn klagesaker innvilger en søknad og det må antas at ingen parter er misfornøyde med vedtaket, og tilfeller der forvaltningsorganet fordeler tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter. Departementet viser til at flere høringsinstanser har uttalt at utvalgets forslag vil medføre mye merarbeid, som ikke veies opp av fordelene ved at det gis en samtidig begrunnelse. Utvalget har vist til at det i de aktuelle tilfellene ikke stilles strenge krav til begrunnelsen, og at det for eksempel kan være tilstrekkelig å begrunne delvis innvilgelse av en søknad om tilskudd med at beløpet ble fordelt mellom flere gode søkere. Departementet antar at en slik begrunnelse ofte vil ha noe begrenset verdi for parten, og foreslår at unntaket fra begrunnelsesplikten videreføres. Det vises til at den gjeldende unntaksregelen er mer ressurseffektiv, samtidig som den ivaretar rettssikkerhetshensyn ved at parten gis rett til å kreve en etterfølgende begrunnelse.

Utvalget har vist til at hensynet til konsistent praksis og til å motvirke særbehandling eller korrupsjonslignende tilfeller taler mot å videreføre unntaket for tilfeller der ingen part kan antas å være misfornøyd med vedtaket. Departementet er enig i at en begrunnelsesplikt kan ha en viss oppdragende effekt på forvaltningen, men mener at andre regelsett og tiltak er bedre egnet til å ivareta de hensynene utvalget her trekker frem.

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag til krav til begrunnelsens innhold. Det er etter departementets syn et godt grep å lovfeste det overordnede utgangspunktet om at begrunnelsen skal tjene til å forklare sakens utfall for parten, og at begrunnelsens omfang skal tilpasses vedtakets betydning. Departementet følger, med enkelte justeringer i ordlyden, også opp forslaget om at begrunnelsen skal redegjøre for faktiske omstendigheter som har hatt betydning for utfallet, reglene vedtaket bygger på og de viktigste hensynene som organet har lagt vekt på i sin vurdering. Utvalget har foreslått at begrunnelsen også skal nevne om avgjørelsen har bygd på faktiske opplysninger som er innhentet fra et annet forvaltningsorgan. Departementet er enig med utvalget i at det ofte er grunn til å orientere parten om dette, særlig dersom det dreier seg om opplysninger om parten selv. Dette vil imidlertid ofte være gjort allerede ved fremlegging av opplysninger etter lovforslaget § 43. Departementet mener derfor at det er tilstrekkelig å omtale dette i merknadene til bestemmelsen om begrunnelsens innhold, i stedet for å ta dette inn i lovteksten, slik utvalget har foreslått.

Når det gjelder redegjørelsen for hvilke hensyn som er vektlagt, foreslår heller ikke departementet å videreføre bestemmelsen om at det er tilstrekkelig å henvise til en fastsatt retningslinje for skjønnsutøvelsen. Dette er imidlertid ikke i veien for at organet i begrunnelsen kan benytte standardformuleringer som baserer seg på en slik retningslinje.

Departementet er videre enig i utvalgets vurdering om at forvaltningsorganet ikke bør ha en alminnelig plikt til å vise til og kommentere partens argumentasjon, men at det etter omstendighetene likevel kan være nødvendig å nevne noen av partens argumenter for å forklare sakens utfall.

På bakgrunn av innspill under høringen vil departementet presisere at kravene til begrunnelsens innhold også gjelder for klageinstansen. Dersom klageinstansen opprettholder vedtaket og slutter seg til underinstansens begrunnelse, kan det etter omstendighetene være tilstrekkelig å vise til underinstansens beskrivelse av sakens faktiske og rettslige sider. Det må vurderes konkret i hvilken grad det er behov for å utdype disse for å oppfylle begrunnelsesplikten.

Departementet foreslår som utvalget å videreføre en bestemmelse om at begrunnelsen ikke behøver å inneholde opplysninger som kan unntas fra partsinnsyn etter lovforslaget § 50 (unntak fra partsinnsyn for bestemte opplysninger).

Departementet foreslår også å videreføre en forskriftshjemmel om at Kongen kan fastsette at begrunnelse først skal gis dersom parten ber om det i saker der det i utgangspunktet skal gis samtidig begrunnelse, og en hjemmel til å fastsette at begrunnelse kan unnlates dersom tungtveiende grunner gjør det nødvendig.

Se lovforslaget §§ 56 og 57 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

18.3 Melding om vedtak

18.3.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 27 skal et forvaltningsorgan som har fattet et enkeltvedtak sørge for at partene underrettes om vedtaket. Dersom en mindreårig over 15 år er part i saken og blir representert av verge, skal organet også underrette den mindreårige selv. Underretning skal gis av det forvaltningsorganet som har fattet vedtaket, hvis ikke særlige grunner tilsier at dette overlates til et annet organ.

Underretningen skal gis «så snart som mulig». Det innebærer i praksis at den normalt skal gis umiddelbart, siden det sjelden vil være grunn til å utsette underretningen når vedtaket først er fattet.

I utgangspunktet skal parten underrettes om begrunnelsen samtidig med vedtaket. Når det gjelder unntak fra plikten til samtidig begrunnelse, jf. § 24 andre ledd, skal det i stedet gis opplysninger om på hvilken måte parten kan bli kjent med begrunnelsen, jf. omtalen i 18.2.1. Underretningen skal etter § 27 tredje og fjerde ledd også inneholde en rekke andre opplysninger som parten kan ha behov for. Det skal blant annet opplyses om fremgangsmåten ved klage, retten til partsinnsyn og adgangen til å be om utsatt iverksetting av vedtaket. Hvis forholdene gir grunn til det, skal det videre opplyses om adgangen til å søke fritt rettsråd, forvaltningens veiledningsplikt og muligheten for å få tilkjent sakskostnader.

Underretningen skal som hovedregel gis skriftlig. Hvis skriftlig underretning vil være særlig byrdefullt for organet, eller hvis saken haster, kan underretningen gis muntlig eller på annen måte. I så fall kan en part kreve å få vedtaket skriftlig bekreftet. Dersom underretning må anses åpenbart unødvendig og vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for parten, kan underretning helt unnlates.

18.3.2 Utvalgets forslag

Forvaltningslovutvalget foreslår i utredningen punkt 23.3 å videreføre en underretningsplikt for enkeltvedtak. Det foreslås at underretning skal skje «straks», i forlengelsen av at vedtaket er fattet og begrunnelsen er formulert. Etter forslaget er det i utgangspunktet partene i saken som skal underrettes. I tillegg foreslår utvalget å lovfeste at forvaltningsorganet bør underrette tredjeparter som har bedt om det, så lenge slik underretning ikke kommer i strid med taushetsplikt.

Utvalget foreslår at forvaltningsorganet «selv» skal sende vedtaket til partene. Forslaget innebærer at det ikke lenger skal være mulig å la et annet organ stå for underretningen. Etter utvalgets syn vil det ikke innebære vanskeligheter for forvaltningsorganer å underrette selv, og det pekes på at det vil medføre tidstap å overlate underretningen til andre.

Utvalget foreslår at hovedregelen fortsatt skal være at underretningen skal skje skriftlig. I de tilfellene vedtaket fattes muntlig, legger utvalget til grunn at vedtaket og underretningen vil falle sammen, men utvalget foreslår at forvaltningsorganet skal bekrefte vedtaket skriftlig i etterkant hvis parten ber om det. Bekreftelsen skal da tilfredsstille kravene til en underretning med begrunnelse. Utvalget foreslår også at parter som ikke er til stede når det fattes et muntlig vedtak, skal få etterfølgende skriftlig underretning.

Underretningen skal etter utvalgets forslag som etter gjeldende rett inneholde vedtaket og vedtakets begrunnelse. I tillegg skal underretningen inneholde opplysninger som parten kan trenge for å ivareta sine interesser. Dette inkluderer opplysninger om fremgangsmåten ved klage, retten til å se saksdokumenter, forvaltningsorganets veiledningsplikt, adgangen til å be om at iverksettingen av vedtaket blir utsatt, adgangen til å søke fritt rettsråd og eventuelle særlige vilkår for søksmål. Utvalget uttaler at informasjonen i mange tilfeller kan gis i standardisert form. Det mindretallet som vil videreføre retten til dekning av sakskostnader, foreslår å videreføre at underretningen også skal opplyse om denne retten.

Utvalget vurderer om parten også bør gjøres oppmerksom på at saken ikke kan klages inn for Sivilombudet dersom parten får en klagesak avgjort av Kongen i statsråd. Utvalget foreslår ikke å ta dette inn i lovbestemmelsen fordi få vedtak fattes av departementene i første instans, men mener at det er rimelig at et departement opplyser om dette når det er aktuelt. Dette vil etter utvalgets syn være et naturlig utslag av departementets veiledningsplikt.

Utvalget foreslår en videreføring av unntaket fra plikten til å underrette om et vedtak i de tilfellene det må anses åpenbart unødvendig å underrette og vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for parten.

Utvalget går inn for å lovfeste en underretningsplikt også i tilfeller der et forvaltningsorgan avslutter en sak uten å fatte enkeltvedtak. Det vises til at parten vil ha interesse i beskjed om utfallet der vedkommende har mottatt forhåndsvarsel eller på annen måte har fått kjennskap til saken.

18.3.3 Høringsinstansenes syn

De høringsinstansene som har uttalt seg om temaet er i hovedsak positive til utvalgets forslag til regler om underretning. Flere høringsinstanser har likevel merknader til bestemte sider av forslaget.

Når det gjelder forslaget om at underretning bør gis til alle som har bedt om det under saksforberedelsen, gir Lånekassen uttrykk for skepsis til nye plikter som vil medføre økt kompleksitet dersom det skal kunne håndteres i systemer for automatisert saksbehandling. Lotteri- og stiftelsestilsynet uttaler at bestemmelsen kan gi rom for tolkningstvil, og at den kan gi tilfeldige utslag som kan stride mot likhetshensyn, ved at det kan være tilfeldig om personer som har vist aktiv interesse i saken er oppmerksomme på at de bør be om få tilsendt vedtaket. Tilsynet uttaler også:

«I saker med stor offentleg interesse vil det til dømes vere nærast umogleg å sende vedtaket til alle som har engasjert seg i saka og bede om å få vedtaket tilsendt. I slike saker bør informasjon på forvaltningsorganets nettsider og offentlege postliste vere tilstrekkeleg.»

Enkelte høringsinstanser, herunder Domstoladministrasjonen og Tilsynsutvalget for dommere, er kritiske til forslaget om at underretningen etter forslaget skal skje «straks». Tilsynsutvalget for dommere uttaler om dette:

«Nåværende bestemmelse er formulert slik at underretning skal gis ‘så snart som mulig’ etter at vedtak er fattet. Også etter denne ordlyden skal underretning skje straks, med mindre det foreligger forhold som gjør dette umulig. En skjerpelse vil etter TUs syn ikke bli mulig å etterleve, da de forhold som gjør en umiddelbar underretting umulig, fremdeles vil gjøre seg gjeldende etter en eventuell lovendring. Videre vil lovendringen kunne medføre at partene får en uberettiget forventning om umiddelbar underretning også i de tilfellene hvor dette ikke er gjennomførbart.»

Videre er enkelte høringsinstanser kritiske til forslaget om at et forvaltningsorgan ikke lenger skal kunne overlate ansvaret for gjennomføring av underretningen til et annet organ. Blant annet viser Utenriksdepartementet, UDI og UNE til at det kan være praktisk svært vanskelig for UDI og UNE selv å underrette om vedtak, særlig dersom parten befinner seg i utlandet, og at norske utenriksstasjoner i slike tilfeller får delegert ansvaret for å underrette parten. Disse instansene mener forslaget vil innebære at den etablerte ansvars- og oppgavefordelingen i utlendingsforvaltningen ikke kan fortsette. Domstoladministrasjonen stiller spørsmål ved om alle klageinstanser er organisert på en måte som gjør det mulig for dem selv å underrette parter om vedtak, og viser særlig til klageorganer uten eget sekreteriat.

Oslo kommune mener det er behov for å kunne underrette ved offentlig kunngjøring i unntakstilfeller der det er særlig byrdefullt å gi individuell underretning, og viser til tilfeller der det er vanskelig å skaffe kontaktinformasjon til alle partene og der det er vanskelig å identifisere hvem som har krav på underretning.

Når det gjelder forslaget om en plikt til å underrette om at en sak er avsluttet uten at det er fattet vedtak, mener Brønnøysundregistrene at det må tydeliggjøres hvilke tilfeller som vil omfattes.

Barne- og familiedepartementet, Utenriksdepartementet, Bufdir og UDI mener det i loven eller i forarbeidene bør tas høyde for de tilfellene der det er praktisk umulig å underrette parten om vedtaket, for eksempel fordi organet ikke har kontaktinformasjon til en part som har forlatt landet.

18.3.4 Departementets vurderinger

Utvalget har foreslått å beholde formuleringen «underretning» på bokmål, mens «melding» er brukt i oversettelsen til nynorsk. Departementet mener «melding» er en lettere tilgjengelig og klarere betegnelse, og foreslår å benytte denne i loven.

Departementet slutter seg til forslaget om videreføring av plikten til å gi parter melding om at det er fattet et enkeltvedtak, og om videreføring av bestemmelsen om at mindreårige parter over 15 år skal motta melding selv. Sistnevnte videreføres i lovforslaget § 54 om barns særlige prosessuelle rettigheter, se punkt 17.4.4. Departementet foreslår derimot ikke å følge opp forslaget om å lovfeste at meldingen også bør gis til andre som har bedt om det under saksforberedelsen, forutsatt at det ikke kommer i strid med taushetsplikt. Høringsinstansene har blant annet pekt på at bestemmelser av denne typen kan gjøre det mer krevende å automatisere saksbehandlingen, og til at det i enkelte saker av stor offentlig interesse kan være svært mange som potensielt bør få melding. I sistnevnte tilfeller vil det kunne være mer hensiktsmessig at det orienteres om vedtaket på annen måte. Departementet understreker samtidig at det kan være grunn til å orientere andre enn partene om innholdet i vedtaket selv om dette ikke fremgår av loven. Det vil for eksempel kunne være god forvaltningsskikk å orientere personer som har bedt om det og som antas å kunne ha klagerett i saken. I slike tilfeller vil informasjonen om vedtaket imidlertid ikke være en melding etter lovforslaget § 58.

Når det gjelder på hvilket tidspunkt melding skal gis, foreslår departementet å videreføre dagens ordlyd om at den skal gis «så snart som mulig» etter at vedtaket er fattet. Normalt vil dette innebære at den skal gis straks – som er ordlyden i utvalgets forslag – da det sjelden vil være grunn til å utsette dette. Som enkelte høringsinstanser har påpekt, kan det likevel forekomme praktiske utfordringer som gjør at organet ikke får sendt meldingen til parten straks, selv om den er klar for utsendelse hos organet. For eksempel kan organet ha utfordringer med å nå parten. Departementet mener dagens ordlyd gir dekkende uttrykk for det som er og bør være innholdet i regelen, og foreslår derfor en videreføring.

Departementet foreslår også, i motsetning til utvalget, å videreføre en adgang til å overlate gjennomføringen til et annet organ. I de fleste tilfeller vil det være mest effektivt og hensiktsmessig at vedtaksorganet selv formidler meldingen. I enkelte tilfeller kan det likevel være behov for at et annet organ gjør dette. Departementet viser til høringsinnspillene fra organer i utlendingsforvaltningen og innspill angående enkelte klageorganer som ikke selv har sekretariater som kan stå for utsendelse.

Departementet mener i likhet med utvalget at meldingen om vedtaket også etter den nye loven som hovedregel skal være skriftlig. Ofte vil saksbehandlingen skje på en slik måte at det skriftlige vedtaket fattes ved utforming av det samme brevet som skal sendes til parten. I andre tilfeller kan saksbehandlingen være innrettet på en måte som gjør det nødvendig å utforme en egen melding om vedtaket etter at vedtaket er fattet i et annet dokument. Som etter gjeldende rett bør det også være et visst rom for å gi muntlig melding om et vedtak i særlige tilfeller. Departementet er enig med utvalget i at dette bør være mulig når regelverket åpner for at det fattes et muntlig vedtak, det vil si der rask avgjørelse er påkrevd eller skriftlighet ellers ikke er praktisk mulig, jf. lovforslaget § 55 andre ledd. Det bør samtidig stilles krav om at vedtakssituasjonen gjør det nødvendig å gi parten muntlig melding. Departementet foreslår videre at parter som har fått muntlig melding om vedtaket også skal gis en skriftlig bekreftelse som inneholder informasjonen nevnt i § 59. Her skiller departementets forslag seg fra utvalgets, som gikk ut på at slik bekreftelse skal sendes dersom parten ber om det. Departementet viser til at det både kan være viktig for parten å ha en skriftlig bekreftelse på vedtaket i andre sammenhenger, og at det kan være krevende for parten å få med seg den informasjonen som blir gitt i en muntlig melding. Departementet mener derfor at parten bør få informasjonen skriftlig, og at det ikke bør være opp til parten å be om dette. Det bør samtidig åpnes for unntak i tilfeller der det ellers ville være adgang til å unnlate å gi melding, jf. lovforslaget § 58 andre ledd.

Departementet foreslår at adgangen til å gi muntlig melding reguleres uttømmende i § 58 tredje ledd. Dette innebærer at lovforslaget ikke åpner for at det gis muntlig melding om et enkeltvedtak dersom forvaltningsorganet har fattet vedtaket skriftlig. Departementet viser til at de digitale løsningene forvaltningen benytter i dag gjør at et skriftlig vedtak normalt kan sendes til parten svært raskt. Dersom dette i helt særlige tilfeller ikke er mulig, samtidig som det haster for parten å bli kjent med innholdet i vedtaket, kan forvaltningsorganet orientere parten muntlig om at vedtaket er fattet og at det vil bli sendt skriftlig melding så snart det lar seg gjøre. I slik tilfeller vil utgangspunktet for klagefristen være den skriftlige meldingen, jf. lovforslaget § 63 første ledd.

Utvalget mener loven ikke bør åpne for å gi melding om et vedtak ved offentlig kunngjøring. Departementet slutter seg til denne vurderingen. Departementets inntrykk er at offentlig kunngjøring i dag i liten grad benyttes for å formidle enkeltvedtak, og at det også på områder der det fattes vedtak som gjelder en rekke parter, er utviklet systemer som gjør det mulig å sende individuell melding om vedtaket til alle partene. Som utvalget, mener departementet at et særlig behov på bestemte områder kan reguleres i særlovgivningen. Uten slik særlig regulering, vil offentlig kunngjøring i utgangspunktet ikke kunne benyttes til å formidle et vedtak til partene etter § 58. Det kan likevel etter omstendighetene være aktuelt å bruke offentlig kunngjøring til å informere om vedtaket når forvaltningsorganet kan gjøre unntak fra meldingsplikten etter § 58 andre ledd, for eksempel fordi forvaltningsorganet ikke har greid å spore opp parten, og vedtaket kan formidles ved kunngjøring uten at det røper taushetsbelagte opplysninger. Slik kunngjøring vil innebære at klagefristen begynner å løpe, se lovforslaget § 63 første ledd tredje punktum.

Utvalget har foreslått at saksbehandlerens navn skal fremgå av vedtaket med mindre tungtveiende grunner taler mot det. Departementet er enige i at saksbehandlerens navn som hovedregel bør formidles til parten. Etter departementets syn er det naturlig at dette oppstilles som et krav til innholdet i meldingen om vedtaket. Departementet foreslår videre at også navnet til den som er ansvarlig for vedtaket som hovedregel skal fremgå. Departementet viser til at Sivilombudet i uttalelse i SOM-2022-5490 legger til grunn at god forvaltningsskikk tilsier at begge disse kategoriene normalt bør oppgis. Også ved vedtak fattet etter automatisert saksbehandling bør etter departementets syn navnet til den som er ansvarlig for vedtaket oppgis. Om det i slike tilfeller også har vært en eller flere personer som har hatt en slik rolle i hele eller deler av saksbehandlingen at det er naturlig å anse dem som saksbehandlere i saken, må vurderes konkret.

I likhet med utvalget foreslår departementet at plikten til å opplyse om navnene til saksbehandleren og den ansvarlige for vedtaket ikke skal gjelde hvis tungtveiende grunner taler mot det. Det vises til særmerknaden til lovforslaget § 59 for en nærmere omtale av når det kan sies å foreligge slike tungtveiende grunner.

Departementet er enig med utvalget i at meldingen, i tillegg til å inneholde vedtaket og som hovedregel begrunnelsen for det, skal inneholde annen informasjon parten kan trenge for å ivareta sine interesser. I tillegg til de opplysningene som fremgår av utvalgets lovutkast, foreslår departementet å legge til en bestemmelse om at det skal gis opplysninger om de særlige rettighetene som gjelder etter lovforslaget § 12 i saker der det er truffet en avgjørelse som er omfattet av personvernforordningen artikkel 22. Videre mener departementet at det, når det er aktuelt i den konkrete saken, bør inntas informasjon i meldingen om at retten til å klage en sak inn for Sivilombudet ikke gjelder for avgjørelser fattet av Kongen i statsråd.

Departementet slutter seg til forslaget om å videreføre unntaket fra plikten til å gi melding om vedtaket i tilfeller der det må anses åpenbart unødvendig og vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for parten. Departementet er videre enig med høringsinstansene som har uttalt at det er ønskelig med en regulering av de tilfellene der forvaltningsorganet ikke lykkes med å spore opp parten. Departementet foreslår derfor å innføre et unntak fra plikten til å gi melding om vedtaket for tilfeller der det vil være uforholdsmessig krevende å spore opp parten. Ordlyden tilsvarer den som er benyttet i unntaket fra plikten til forhåndsvarsling og fremlegging av opplysninger, jf. lovforslaget § 42 tredje ledd bokstav c og § 43 andre ledd bokstav c. I vurderingen må det imidlertid tas hensyn til at det normalt vil være av særlig stor betydning for en part å bli kjent med at det er truffet en avgjørelse som gjelder vedkommendes rettigheter eller plikter. Dette gjør at forvaltningsorganet må strekke seg langt for å nå parten, og at det skal mye til for at arbeidet med å spore opp parten skal anses uforholdsmessig krevende. Det er altså tale om en snever unntakshjemmel, og normalt skal det mer til enn etter de tilsvarende hjemlene for unntak fra plikten til å forhåndsvarsle eller fremlegge opplysninger.

Utvalget har foreslått at et forvaltningsorgan også skal gi melding dersom det avslutter en sak uten å fatte vedtak. Departementet er enig i at parten bør orienteres om dette. Departemetet foreslår at plikten avgrenses til saker det er sendt forhåndsvarsel om etter lovforslaget § 42.

Se lovforslaget §§ 58 og 59 og merknadene til bestemmelsene i punkt 30.

18.4 Vilkår for å ta ut søksmål

18.4.1 Gjeldende rett

Når et forvaltningsorgan fatter et vedtak, kan organet bestemme at søksmål om vedtakets gyldighet eller krav om erstatning som følge av vedtaket ikke skal kunne reises uten at parten har klaget på vedtaket, og klagesaken er avgjort av den høyeste klageinstansen som står åpen, se forvaltningsloven § 27 b. Søksmål skal likevel alltid kunne reises når det har gått seks måneder fra klagen ble fremsatt for første gang, med mindre det skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger. Parten skal informeres om eventuelle vilkår om uttømming av klageretten ved underretningen om vedtaket, jf. § 27 tredje ledd tredje punktum.

Slike vilkår satt av forvaltningen er i utgangspunktet en absolutt prosessforutsetning. Dersom klageretten ikke er benyttet og forvaltningen ikke finner grunnlag for å gi oppreisning for oversitting av klagefristen, mister parten adgangen til å reise søksmål i saken.

18.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i all hovedsak å videreføre dagens regler om vilkår for å ta ut søksmål, med en noe enklere språklig utforming. Etter forslaget vil et forvaltningsorgan fortsatt kunne sette som vilkår for å reise søksmål at klageretten er uttømt og at klagesaken er avgjort av klageinstansen. Også regelen om at søksmål likevel kan reises før en endelig avgjørelse foreligger dersom det er gått seks måneder fra klagen ble fremsatt, foreslås videreført. Til forskjell fra gjeldende rett, foreslås det at unntaket fra retten til å reise søksmål etter seks måneder der forsinkelsen skyldes klageren, også skal gjelde når klageren ikke kan bebreides. Forslaget er ikke begrunnet nærmere i utredningen.

18.4.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser uttaler seg om utvalgets forslag til bestemmelse om vilkår for å ta ut søksmål. Regjeringsadvokaten mener at det er grunn til å vurdere en generell regel om at klagemulighetene må være uttømt, uavhengig av om dette er bestemt av forvaltningsorganet selv, forutsatt at søksmål alltid kan reises etter en lovbestemt frist. Også Kriminalomsorgsdirektoratet ber departementet om å vurdere om en begrensning i adgangen til å reise søksmål før klageretten i forvaltningen er uttømt, bør inntas som en generell regel i forvaltningsloven. Hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser taler for en slik regel, da parallell domstolsbehandling og forvaltningsbehandling i de fleste tilfeller er unødvendig. Direktoratet uttaler at hvorvidt et forvaltningsorgan har inntatt et vilkår om uttømming av klageretten i sitt vedtak, ofte vil bero på tilfeldigheter. Direktoratet finner ingen grunn til at en slik passus i vedtaket skal være avgjørende, og kjenner heller ikke til hensyn som i vesentlig grad taler for at en part skal kunne ta ut søksmål før klageadgangen i forvaltningen er uttømt.

18.4.4 Departementets vurderinger

Departementet støtter utvalgets forslag om å videreføre den gjeldende regelen om adgangen til å sette som vilkår for å ta ut søksmål for domstolene at parten har klaget og at klagesaken er endelig avgjort. Forvaltningssaker kan være svært uensartede, og det vil etter departementets syn være for vidtrekkende å fastsette en alminnelig plikt til å uttømme klageretten i alle sakstyper. Etter en konkret vurdering vil det i mange sakstyper være naturlig å fastsette et slikt vilkår. En forutsetning for å gjøre vilkåret gjeldende, er at informasjon om vilkåret gis samtidig som meldingen om vedtaket i første instans, slik at klageren gis mulighet til å sikre at adgangen til domstolsprøving ikke går tapt.

Departementet er videre enig med utvalget i at søksmål likevel bør kunne reises når det er gått seks måneder fra klagen ble fremsatt, med mindre det skyldes klageren at endelig avgjørelse ikke foreligger. Dette unntaket medfører at forholdet til kravet om domstolsbehandling innen rimelig tid, jf. Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6, bare vil komme på spissen i rene unntakstilfeller. Det er etter departementets forslag tilstrekkelig at tidsbruken skyldes forhold på klagerens side, uavhengig av om klageren er å bebreide for situasjonen. Dette innebærer en viss forenkling av bestemmelsen, men vil etter departementets vurdering neppe få store praktiske konsekvenser. Saken vil uansett fortsatt kunne tas til retten når klagen er ferdigbehandlet, eller når årsaken til en fortsatt forsinkelse ikke lenger kan sies å ligge hos klageren.

Se lovforslaget § 60 og merknadene til bestemmelsen i punkt 30.