7 Krav til mineralvirksomhet og tiltakshaver

7.1 Forsvarlig mineralvirksomhet og kompetansekrav

7.1.1 Gjeldende rett

Reglene om krav til kompetanse i mineralloven av 2009 bygget opprinnelig på et system med minimumskrav og krav til bergfaglig kompetanse, blant annet gjennom krav om en «bergteknisk ansvarlig» i forskrift til mineralloven § 3-1, jf. mineralloven § 43 femte ledd bokstav b. Etter endringslov 11. juni 2021 nr. 85 stiller § 6 a nå krav om at rettighetshavere og andre deltakere i mineralvirksomhet skal ha «nødvendige kvalifikasjoner for å utføre arbeidet på en forsvarlig måte». Ved drift på mineralforekomster stilles det krav om at dette skal skje på en «bergfaglig forsvarlig måte», jf. mineralloven § 41. I vurderingen av om driftskonsesjon skal gis, skal myndighetene legge vekt på om søkeren er «kvalifisert til å utvinne forekomsten», jf. mineralloven § 43 andre ledd andre punktum.

Det generelle kravet om at rettighetshaver og andre som deltar i mineralvirksomhet skal ha «nødvendige kvalifikasjoner» ble innført i mineralloven med endringslov 11. juni 2021 nr. 85. Tidligere fulgte det av mineralloven § 43 andre ledd andre punktum at det skulle legges vekt på om søker var «skikket» i vurderingen av om driftskonsesjon skulles gis. Ved lovendringen i 2021 ble dette endret til en vurdering av om søkeren er «kvalifisert». Samtidig er kravet om at drift skal skje på en «bergfaglig forsvarlig måte» beholdt i mineralloven § 41.

Se punkt 10.1.2 i NOU 2022: 8 Ny minerallov for en nærmere beskrivelse av hvilke krav som stilles til mineralvirksomhet i mineralloven av 2009.

7.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget skriver innledningsvis at ulike mineralaktiviteter fører til forskjellige konsekvenser, og at det derfor ikke bør stilles de samme kravene til alle aktiviteter. Som eksempel viser utvalget til at det er mulig å gjennomføre leting og undersøkelser på en måte som etterlater området slik det var før arbeidene startet opp. Utvinning krever på sin side flere former for kompetanse for å sikre at formålet med aktiviteten oppnås, samtidig som miljøet blir ivaretatt innenfor rammene av minerallovgivningen. Utvalget skriver at det da er grunnleggende og helt nødvendig med bergteknisk kompetanse om kartleggingsmetoder, mineralressursutnyttelse, driftsmetoder og sikringstiltak. Ved mineralvirksomhet i områder der det foregår reindrift, må virksomhetene i tillegg ha tilstrekkelig kompetanse til å forstå virksomhetens påvirkning på denne næringen.

For at et fremtidsrettet regelverk skal kunne stå seg over tid, mener utvalget at det må tas høyde for en nødvendig utvikling i kravene som stilles til gjennomføringen av mineralvirksomheten. Ifølge utvalget bør kravene utformes slik at de legger opp til at tiltakshaver selv utvikler virksomheten, ved å ta i bruk nye metoder og teknologi som blir tilgjengelig eller utformes i driftsperioden. Utvalget viser også til egenkontroll i form av internkontrollsystemer som et hjelpemiddel virksomhetene kan benytte i arbeidet med kontinuerlig forbedring og utvikling, nærmere omtalt i NOU-en punkt 10.1.3.

Krav til forsvarlig mineralvirksomhet

Utvalget skriver at de foreslår endringer i mineralloven som tar sikte på å legge til rette for et dynamisk regelverk tuftet på standarder for forsvarlig mineralvirksomhet og kompetanse. Kravene som stilles skal kvalitetssikres innenfor rammen av tillatelser, egenkontroll og myndighetstilsyn. Utvalget foreslår også å endre minerallovens struktur, slik at bestemmelser om krav til mineralvirksomhet løftes frem og plasseres sammen med krav til forsvarlig drift og nødvendig kompetanse.

Utvalget skriver at det er behov for å legge bedre til rette for at myndighetene kan stille tydelige krav til at mineralvirksomheten skal utføres på en forsvarlig måte. For å oppnå dette, mener utvalget at det er hensiktsmessig å strukturere kravene til mineralvirksomhet på en annen måte enn i mineralloven av 2009. Utvalget foreslår på dette grunnlag å videreutvikle kravet i mineralloven av 2009 § 6 a om at aktører som deltar i mineralvirksomhet skal ha «nødvendige kvalifikasjoner». Hvilke krav loven stiller til mineralvirksomheten, og hvilke krav som rettes mot tiltakshaver, bør ifølge utvalget gå frem av separate bestemmelser i ny minerallov. Utvalget foreslår derfor en bestemmelse om krav til forsvarlig mineralvirksomhet i lovforslaget § 2-1, og en egen bestemmelse om krav til kompetanse i lovforslaget § 2-2.

Utvalget skriver at kravet om forsvarlig mineralvirksomhet i lovforslaget § 2-1 skal være en rettslig standard. Ifølge utvalget betyr dette at virksomheten skal foregå slik at bestemmelser i og med hjemmel i loven følges, og at det tas hensyn til andre interesser samtidig som formålet med mineralvirksomheten innfris. Utvalget har imidlertid sett behov for å gjøre kravet til mineralvirksomhet mer tilgjengelig og brukervennlig enn slik kravene går frem i mineralloven av 2009 §§ 6 a og 41. Utvalget foreslår at dette gjøres ved å konkretisere og utdype kravet i selve lovbestemmelsen om forsvarlig mineralvirksomhet, etter mønster fra petroleumsloven og havbunnsmineralloven.

Med henvisning til tidligere lovforarbeider, gir utvalget en oppsummerende veiledning om hvordan mineralvirksomheten skal foregå. Mineralaktiviteten skal for det første skje i samsvar med tilfredsstillende faglige prinsipper for den aktuelle type mineralvirksomhet, samt ivareta sikkerheten for personell, miljø og omgivelser. For det andre skal aktiviteten gjennomføres slik at ressursen utnyttes best mulig innenfor et godt tilpasset opplegg, samtidig som omgivelsene og miljøet blir ivaretatt på en best mulig måte. For det tredje skal verdien av mineralforekomsten reflekteres i produktene, og til slutt skal tiltaket også fremstå som økonomisk gjennomførbart. Ifølge utvalget tilsvarer de tre første momentene innholdet i § 41 i mineralloven av 2009, slik at det ikke vil være nødvendig med en egen bestemmelse om bergfaglig forsvarlig drift (nærmere omtalt i NOU-en punkt 10.1.3.2).

Utvalget anbefaler at de generelle reglene om forsvarlig mineralvirksomhet suppleres av standarder for ulike typer mineralvirksomhet som kan gis gjennom forskrift. Forskriftsbestemmelser om krav til mineralvirksomhet kan fastsettes med hjemmel i lovforslaget § 2-12 bokstav a.

Krav til kompetanse

Utvalget skriver at det vil være stor variasjon i kompetansebehovet på tvers av uttak og bransjer i mineralnæringen. Utvalget skriver at virksomheten som skal drive mineralvirksomhet må ha nødvendig kompetanse på alle relevante fagområder, slik at aktivitetene foregår på en sikker måte og etter bergfaglige, miljøfaglige og økonomiske prinsipper. Ifølge utvalget kan kompetansekravet også innebære krav til annen spesifikk kunnskap, for eksempel om reindrift og annen lokalkunnskap. For å bidra til større klarhet i hva som ligger i kravet til kompetanse, foreslår utvalget å gi en generell beskrivelse av kompetansekravet som knyttes opp til forsvarlighetsnormen og overholdelse av mineralregelverket. Se utvalgets lovforslag § 2-2.

Dersom tiltakshaver ikke selv har nødvendig kompetanse, kan vedkommende leie inn eller knytte til seg kompetanse på annen måte. Ifølge utvalget bør det likevel gå klart frem i regelverket at det er tiltakshaveren som sitter med det overordnede ansvaret for å oppfylle kravene i mineralloven.

For å sikre at kompetansekravet innfris, foreslår utvalget at næringen kan utvikle bransjestandarder om kompetansebehov for ulike typer mineralvirksomhet, på samme måte som for forsvarlig mineralvirksomhet. Ifølge utvalget vil forslaget forenkle søknadsprosessen og saksbehandlingen ved at man går fra et system med forhåndsgodkjenning, til oppfølging fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard gjennom veiledning og tilsyn.

Forslag om å fjerne krav om bergteknisk ansvarlig

Utvalget skriver at reglene om godkjenning av bergteknisk ansvarlig kan gi et inntrykk av at tiltakshaver har tilstrekkelig kompetanse til å drive forsvarlig så lenge man knytter til seg en person med godkjent bergteknisk kompetanse. Utvalget viser her til at det for større uttak vil være nødvendig med mer spesialisert fagkompetanse i tillegg til bergteknikk. Både kompetansekravets mer dynamiske karakter, og at det i mindre grad finnes et fast kriteriesett gjennom en offentlig godkjent utdanningsretning, gjør at det ifølge utvalget må forventes at mineralmyndighetene gir god veiledning til tiltakshaverne. På denne bakgrunn foreslår utvalget å fjerne kravet til bergteknisk ansvarlig og erstatte dette med et generelt kompetansekrav i lovforslaget § 2-2 første ledd. Kravet kobles med dette til tiltakshaveren, og ikke til enkeltpersoner eller personell.

I utvalgets lovforslag er det ikke lagt opp til at virksomhetens kompetanse skal dokumenteres og vurderes som en del av behandlingen av søknader om driftskonsesjon eller andre tillatelser, hverken på personnivå eller ovenfor tiltakshaveren. Se utvalgets lovforslag §§ 4-3 andre ledd bokstav b, 4-14 andre ledd bokstav b og 6-3 første ledd bokstav a. Ifølge utvalget skal kompetansekravet likevel sikres gjennom virksomhetens egenkontroll og myndighetenes tilsyn.

Informasjonsplikt og dialog

Utvalget viser til at mineralloven av 2009 ikke fastsetter noen plikt for tiltakshaver til å gi informasjon om virksomheten til berørte interesser om pågående eller planlagt mineralvirksomhet. Ifølge utvalget vil en plikt til informasjon og dialog mellom mineralforetak og omgivelsene virke positivt for den generelle aksepten for mineralvirksomhet, både lokalt og i samfunnet ellers. En slik plikt vil også kunne bidra til å synliggjøre problemstillinger på et tidlig tidspunkt, slik at det er mulig å finne bedre løsninger og etablere en større forutsigbarhet for partene.

På dette grunnlag foreslår utvalget å lovfeste en plikt for tiltakshaveren til å informere og aktivt søke dialog med dem som berøres av mineraluttak eller annen mineralvirksomhet. Se utvalgets lovforslag § 2-3 første ledd. Ifølge utvalget kan berørte interesser bruke denne arenaen til selv å bidra med kunnskap, slik at tiltakshaveren får et godt faktagrunnlag for å planlegge driften, og gjøre eventuelle endringer. Utvalget mener at tiltakshaveren selv bør vurdere hvordan berørte interesser bør informeres og hvordan det bør legges til rette for dialog.

For mineraluttak og undersøkelsesarbeid av «større omfang» eller i områder med «vesentlig motstridende hensyn», foreslår utvalget at tiltakshaveren bør ha en plikt til å gjennomføre årlige møter. Se utvalgets lovforslag § 2-3 andre ledd.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Krav til forsvarlig mineralvirksomhet

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er positive til en «samlebestemmelse» for forsvarlig mineralvirksomhet. Til utvalgets lovforslag § 2-1 andre ledd, skriver DMF at forslaget er uklart når det gjelder regulering av uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen, og at dette må presiseres. DMF skriver også at det kan være utfordrende at forsvarlighetskravet omfatter virksomheter som i utgangspunktet faller utenfor minerallovens og DMF sitt tradisjonelle kontrollområde. Ifølge DMF bør ikke virksomheter som «tilbereder grunnen for et annet formål», være underlagt DMFs kontroll. DMF skriver videre at ordlyden i § 2-1 første ledd tredje punktum bør endres fra «virksomhet» til «næringsvirksomhet», i tråd med utvalgets uttalte intensjon.

Statens vegvesen (SVV) skriver at de anbefaler at utvalgets forslag i § 1-2 tredje ledd, tas ut fra lovforslaget.

BaneNOR (BN) skriver at de støtter SVVs høringssvar og viser til deres innspill.

Statskog SF støtter at det innledningsvis i loven settes rammer for hva som er forsvarlig mineralvirksomhet.

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) stiller spørsmål ved om ordlyden i bestemmelsen om krav til mineralvirksomhet burde vært tydeligere. Advokatforeningen foreslår at ordlyden etter kommaet i § 2-1 første ledd andre punktum enten slettes helt, eller justeres slik at planlegging og gjennomføring skal skje innenfor «forholdsmessige rammer knyttet til det som er praktisk og økonomisk mulig».

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at de gjennom saken med Skaland Graphite AS har erfart at mineralnæringen ikke er i stand til å vurdere hva som er forsvarlig drift. Ifølge reinbeitedistriktet kan det ikke være opp til mineralnæringen å vurdere hvor mye ulemper et nærmiljø skal tåle. Reinbeitedistriktet skriver at det derfor må gå klart frem av loven at det ved eventuell mineralvirksomhet er det berørte lokalmiljøet og reindriften som skal vurdere hva som vil være forsvarlig drift. Deretter må mineralselskapet komme med forslag til hvordan ulempene kan begrenses.

Norges Bondelag (Bondelaget) mener at utvalget har fremmet et godt lovforslag i § 2-1, men at det med fordel kunne vært enda tydeligere. Bondelaget skriver at man i § 2-1 første ledd andre punktum bør vurdere å stryke det som står etter komma. Ifølge bondelaget kan begrensningen til det som er «praktisk og økonomisk mulig» gi et utilsiktet inntrykk av at tiltakshaver ikke må ta nevneverdig hensyn til andre samfunnsinteresser når mineralutvinningen har liten økonomisk betydning.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) skriver at mineralindustrien på eget grunnlag ikke bør gis anledning til å vurdere mulighetsrommet for å drifte på en forsvarlig måte, slik det synes å gå frem av § 2-1 første ledd andre punktum. NRL skriver at dette bør klargjøres i loven, og foreslår at ordlyden «innenfor rammen av det som er praktisk og økonomisk mulig» fjernes fra lovforslaget.

Arctic Minerals Resources (AMR) foreslår at forsvarlighetskravet knyttes til EUs bærekraftsmål.

Sweco Norge AS skriver at de bifaller det sterke fokuset på bærekraft i utredningen, og at de ser på diskusjonen knyttet til begrepet «forsvarlig drift» i lovforslaget § 2-1 som viktig og god.

Tekna – Teknisk-naturvitenskapelig forening (Tekna) skriver at de har notert seg noen grep fra utvalget som bidrar til mer helhetlige løsninger og transformative endringer. Tekna viser i den forbindelse til at lovforslaget til ny § 2-1 også skal gjelde for mineraluttak der formålet ikke er salg og produksjon (eksempelvis uttak i forbindelse med infrastrukturprosjekter). Ifølge Tekna vil dette skjerpe de generelle kravene til forsvarlig og bærekraftig massehåndtering.

Krav til kompetanse

DMF støtter utvalgets forslag om å fjerne kravet til bergteknisk ansvarlig og erstatte det med et generelt kompetansekrav i ny § 2-2. DMF bemerker samtidig at forslaget legger opp til en vesentlig omlegging fra gjeldende system, ved at virksomhetens kompetanse ikke skal vurderes som en del av behandlingen av søknad om driftskonsesjon eller andre tillatelser, men inngå som en del av internkontroll og tilsyn. DMF stiller spørsmål ved om det heller kan være riktig å gå mer stegvis frem. I den forbindelse skriver DMF at de anbefaler en løsning hvor nødvendig kompetanse dokumenteres overfor DMF, og inngår i vurdering ved tildeling av ulike tillatelser. Endelig skriver DMF at kravet i lovforslaget § 2-2 første ledd ikke bør gjelde for uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen etter utvalgets lovforslag § 1-2 tredje ledd.

SVV anbefaler at henvisningen til uttak etter § 1-2 tredje ledd tas ut fra lovforslaget § 2-2 andre ledd.

Statsskog SF støtter at kompetansekravet tydeliggjøres i ny minerallov, og at dette henger sammen med at mineralvirksomhet skal kunne drives forsvarlig.

Tekna skriver at de i likhet med kravet til forsvarlig mineralvirksomhet, mener at kompetansekravet i lovforslaget § 2-2 vil bidra til mer helhetlige løsninger ved at det også gjelder for mineraluttak der formålet ikke er salg og produksjon.

Treschow Fritzøe AS og Fritzøe Skoger AS skriver at det må stilles krav til tiltakshavers økonomiske evne, og at et slikt krav vil sikre gjennomføringen av fremlagte planer på dette stadiet.

Informasjonsplikt og dialog

DMF er positive til § 2-3 i utvalgets lovforslag, og at den foreslåtte plikten er egnet til å skape tillitt mellom næringen og de berørte interessene. Ifølge DMF vil en slik forpliktelse kunne virke konfliktdempende for gjennomføringen av fremtidig mineralvirksomhet. DMF skriver at informasjonsplikten er knyttet opp mot pågående og planlagt «mineralaktivitet», samtidig som det fremgår av merknaden til bestemmelsen at plikten skal gjelde for «mineralvirksomhet». DMF anbefaler derfor at dette begrepet heller benyttes i lovteksten, ettersom dette er definert og gjennomgående brukt ellers i lovforslaget.

Statsforvalteren i Trøndelag støtter forslaget om at tiltakshaver skal varsle omgivelsene ved oppstart og at dette vil ha en konfliktdempende virkning, samt øke bevisstheten på hvordan omgivelsene blir påvirket.

Statskog SF skriver at forslaget om informasjonsplikt og dialog kan bidra til informasjonsutveksling og tilpasninger i tidlig fase av planleggingsstadiet.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) skriver at det er sterkt beklagelig at forslaget ikke omfatter kommunen, og begrunner dette med at det ikke alltid vil være klart for tiltakshaver hvem som er bruksrettshavere i et område. Ifølge USS vil det da være viktig at kommunen blir informert. USS skriver videre at dette vil sikre bedre lokal forankring av mineralutvinningsprosjektene og en mer effektiv saksbehandling. Ifølge USS vil en endring som innebærer at dialog- og informasjonsplikten også gjelder ovenfor kommunene, også imøtegå deres forslag om bedre og tydeligere involvering av kommunen på letestadiet.

Nome kommune skriver at plikt til dialog og informasjon også bør gjelde overfor kommunen.

Bondelaget støtter forslaget til ny § 2-3, og at de tror en slik informasjonsplikt kan dempe konflikter og gjøre prosjekter bedre for alle involverte. Bondelaget ønsker imidlertid å peke på at det kan være en viss motstrid mellom informasjonsplikten etter § 2-3 og taushetsplikten etter lovforslaget § 7-7.

Tekna er positive til bestemmelsen i lovforslaget § 2-3, da dette gir mulighet til å redusere konflikter.

7.1.4 Departementets vurdering

Krav til forsvarlig mineralvirksomhet

Departementet er i hovedsak enig i utvalgets vurderinger, og foreslår at det innføres en egen bestemmelse om krav til forsvarlig mineralvirksomhet.

I likhet med utvalget ser departementet behov for å gjøre kravet til forsvarlig mineralvirksomhet mer tilgjengelig i ny minerallov. Departementet er også enig med utvalget i at ny minerallov bør ha regler som kan stå seg over tid, og at det derfor bør legges til rette for at tiltakshavere kan ta i bruk nye metoder og teknologi for å sikre at virksomheten utøves i tråd med faglige prinsipper og lovtekniske minstekrav.

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets lovforslag er positive til å innføre en egen fellesbestemmelse med nærmere krav til forsvarlig mineralvirksomhet. Statskog SF skriver at de støtter at det settes rammer for hva som er forsvarlig mineralvirksomhet, mens DMF er positive til en samlebetegnelse i tråd med utvalgets lovforslag. Enkelte høringsinstanser har imidlertid også kommet med innvendinger til deler av utvalgets lovforslag. DMF skriver at det vil være utfordrende dersom forsvarlighetskravet skal omfatte virksomheter som i utgangspunktet faller utenfor minerallovens og DMFs tradisjonelle kontrollområde, og viser til utvalgets forslag i § 2-1 andre ledd. Også SVV er kritisk til at kravet til forsvarlig mineralvirksomhet skal gjelde for uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen. Tekna skriver på sin side at det vil skjerpe de generelle kravene til forsvarlig og bærekraftig massehåndtering dersom kravet til forsvarlig mineralvirksomhet også gjelder for denne typen uttak.

Etter departementets syn er det grunn til å anta at utvalgets forslag vil føre til en mer forsvarlig massehåndtering av uttak som hovedsakelig skjer ved tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet. Omfanget av overskuddsmasser som er i omløp i dag er ikke kjent, men man vet at de er snakk om store volumer. Det kan derfor få positive ringvirkninger dersom også denne typen uttak må forholde seg til kravene til forsvarlig mineralvirksomhet.

Aktører som i dag foretar uttak ved tilrettelegging for annen bruk av grunnen kan selge uttaksmassene i det samme markedet som ordinære uttak, uten å være omfattet av de samme regulatoriske kravene. Eksempelvis vil entreprenører kunne fungere som leverandører av byggeråstoff, uten å være underlagt de samme reglene og kravene som resten av bransjen. Dette innebærer en skjevhet i konkurransesituasjonen som forhindrer tiltakshavere med tillatelse etter mineralloven å konkurrere på samme vilkår. Departementet vurderer at det vil sørge for større grad av likebehandling av aktørene i næringen dersom uttak etter lovforslaget § 1-2 andre ledd også omfattes av kravet til forsvarlig mineralvirksomhet.

Hvilke krav som stilles til forsvarlig mineralvirksomhet for uttak etter lovforslaget § 1-2 andre ledd, vil avhenge av uttakets omfang og innvirkning. For mindre uttak som skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet, vil det derfor stilles lempeligere krav til forsvarlig mineralvirksomhet enn for større og mer komplekse uttak. De fleste som tar ut masser i forbindelse med tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet, gjør allerede dette på en forsvarlig måte. For disse aktørene vil det derfor ikke medføre en økt administrativ byrde å bli formelt underlagt krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1. Forslaget vil føre til en utvidelse av DMF sitt tilsynsansvar ved at uttak etter lovforslaget § 1-2 andre ledd omfattes av kravet til forsvarlig mineralvirksomhet. De økonomiske konsekvensene av denne utvidelsen vil imidlertid være relativt begrenset, ettersom DMF fremdeles vil ha kompetanse til å ilegge tilsynsgebyr ved gjennomføring av tilsyn, se lovforslaget § 10-1. Gebyret skal fastsettes etter selvkostprinsippet og skal i utgangspunktet dekke DMFs utgifter i forbindelse med tilsynsaktiviteten.

Departementet har derfor kommet til at uttak etter § 1-2 andre ledd bør omfattes av kravet om forsvarlig mineralvirksomhet, i tråd med utvalgets lovforslag § 2-1 andre ledd.

Utvalget foreslår at kravet om forsvarlig mineralvirksomhet bare skal gjelde for uttak etter § 1-2 andre ledd dersom de omfattes av krav om driftskonsesjon i forskrift etter lovforslaget § 6-11, eller av rapporteringsplikten i lovforslaget § 7-4. Utvalgets forslag om at departementet kan fastsette forskrift om drift av mineraluttak er ikke foreslått videreført i departementets endelige lovforslag (nærmere omtalt under punkt 12.10.4). Departementet mener imidlertid at det fremstår som en fornuftig løsning at kravet til forsvarlig mineralvirksomhet skal gjelde for uttak som overstiger 5000 m³, og dermed er underlagt krav om rapportering etter § 7-4. Kravet innføres da for uttak av en viss størrelse, noe som gir anledning til å vurdere om det på sikt også skal gjelde for uttak under denne terskelverdien.

Enkelte av høringsinstansene har også innvendinger til ordlyden i utvalgets lovforslag. Advokatforeningen skriver at ordlyden i § 2-1 første ledd andre punktum burde vært tydeligere, og at leddsetningen etter kommaet enten må slettes eller justeres. Bondelaget viser til samme ordlyd, og skriver at departementet bør vurdere å fjerne avgrensningen til det som er «praktisk og økonomisk mulig». Det samme påpekes av NRL.

Slik utvalget skriver i merknadene til § 2-1 første ledd andre punktum, vil hva som er «praktisk og økonomisk mulig» sette en grense for hva tiltakshavere er pålagt å gjøre for å begrense mineralvirksomhetens ulemper for nærmiljøet. En uttrykkelig henvisning til at varsomhetsplikten har en slik yttergrense følger ikke av § 48 i mineralloven av 2009. Ved at dette kommer direkte til uttrykk i lovbestemmelsen, blir tiltakshaverne klar over at det må gjøres en forholdsmessighetsvurdering. I denne vurderingen må merkostnadene ved en alternativ gjennomføringsmetode holdes opp mot de reduserte ulempene som alternativet vil innebære. Lovteksten vil da kunne legge til rette for at forholdsmessighetsvurderingen blir mer anvendt i praksis, og at man tilstreber en praksis som ikke legger for store krav på tiltakshaverne.

Etter departementets syn følger det imidlertid allerede av ordlyden i utvalgets lovforslag § 2-1 første ledd andre punktum at varsomhetsplikten har en praktisk og økonomisk yttergrense, ved at ulemper for nærmiljøet og brukere av dette skal «begrenses mest mulig». Departementet mener at det da ikke er nødvendig å legge til at denne vurderingen skal skje «innenfor rammen av det som er praktisk og økonomisk mulig».

Nord-Senja reinbeitedistrikt og NRL tar begge til orde for at mineralnæringen selv ikke kan vurdere hvor mye ulemper et nærmiljø skal tåle. Ifølge reinbeitedistriktet må det gå klart frem av loven at det er det berørte lokalmiljøet og reindriften som skal vurdere hva som vil være forsvarlig drift. Departementet viser her til at tiltakshaver ved søknad om tillatelse til undersøkelse, prøveuttak og drift skal beskrive «tiltakets virkning på området som søknaden gjelder», samt hvordan tiltaket virker inn på «naturmiljøet i området og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» (se lovforslaget §§ 4-6 første ledd bokstav h, 4-15 første ledd bokstav f og 6-4 første ledd bokstav d). Hvorvidt tiltakshaver har sendt inn tilstrekkelig dokumentasjon skal vurderes av tilsynsmyndighetene. Det stilles også krav om konsekvensutredninger etter reglene i forskrift om konsekvensutredning (FOR-2017-06-21-854). Der reindriftsinteresser blir berørt, stiller forskriften krav om at planmyndigheten skal vurdere «de samlede virkningene av planer og tiltak innenfor det aktuelle reinbeitedistriktet», jf. forskriftens § 21 tredje ledd. Det vil derfor ikke være opp til tiltakshaver alene å vurdere hvor store ulemper nærmiljøet skal tolerere. Representanter for lokalmiljøet og berørte rettighetshavere vil også få anledning til å uttale seg i forbindelse med at søknad om tillatelse til undersøkelser, prøveuttak og drift sendes på høring etter reglene i §§ 4-5 tredje ledd, 4-15 andre ledd og 6-4 andre ledd.

Se lovforslaget § 2-1 og merknad til § 2-1.

Krav om kompetanse og fjerning av kravet om bergteknisk ansvarlig

Departementet er enig i utvalgets forslag om å fjerne kravet til bergteknisk ansvarlig og erstatte det med et generelt kompetansekrav i ny § 2-2. Departementet viser derfor til utvalgets vurderinger av dette under punkt 10.1.3.2 i NOU-en.

Utvalget viser til at regler om godkjenning av bergteknisk ansvarlig kan gi inntrykk av at det er tilstrekkelig for tiltakshaver å knytte til seg en person med godkjent bergteknisk kompetanse for å oppfylle kompetansekravet. Departementet ser utvalgets poeng, og er enig i at det bør tydeliggjøres i ny minerallov at ansvaret for å drifte forsvarlig hviler på tiltakshaver. Departementet er også enig med utvalget i at det ofte vil være behov for annen kompetanse enn bare bergteknikk i forbindelse med mineralvirksomhet. Det vil da være hensiktsmessig om ny minerallov adresserer dette poenget, ved at det kommer tydelig frem at kravet til kompetanse har et videre anvendelsesområde enn bare bergteknisk kompetanse.

I utvalgets lovforslag er det ikke lagt opp til at virksomhetens kompetanse skal dokumenteres og vurderes som en del av behandlingen av søknader om tillatelse til undersøkelser, prøveuttak eller drift (se utvalgets lovforslag §§ § 4-3 andre ledd bokstav b, § 4-14 andre ledd bokstav b og 6-3 første ledd bokstav a). I stedet skal overholdelse av kompetansekravet sikres gjennom virksomhetens egenkontroll, og ved at ansvarlige myndigheter fører tilsyn. Departementet er enig med DMF i at dette forslaget innebærer en omlegging fra gjeldende system, hvor tiltakshaver er pålagt å dokumentere oppfyllelse av nærmere krav til faglige kvalifikasjoner (se mineralloven av 2009 § 43 andre ledd og femte ledd bokstav b). Slik DMF påpeker, hadde et alternativ vært en mer stegvis omlegging av systemet, ved at tiltakshaver fortsatt må sørge for noe dokumentasjon av kompetanse i forbindelse med tildeling av de ulike tillatelsene etter mineralloven.

Kravet til kompetanse i lovforslaget § 2-2 er ikke nevnt som dokumentasjonskrav i bestemmelsene i utvalgets lovforslag som regulerer tillatelse til henholdsvis undersøkelser, prøveuttak og drift. Slik DMF viser til i høringsinnspillet sitt, vil det være vanskelig å vurdere oppfyllelsen av kravet til forsvarlig mineralvirksomhet, uten at det samtidig legges ved noe dokumentasjon på oppfyllelse av kompetansekravet. Departementet mener dette er et godt poeng, og har derfor kommet til at det også bør vises til § 2-2 i bestemmelsene om tillatelser i lovforslaget §§ 4-3 første ledd bokstav b, 4-13 andre ledd bokstav b og 6-3 første ledd bokstav a. På denne måten legges det til rette for en mer trinnvis omlegging av systemet, hvor tiltakshaver fortsatt må dokumentere oppfyllelse av kompetansekrav ved søknad om tillatelse etter mineralloven.

Utvalget har foreslått at kravet om kompetanse også må gjelde for uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet. I likhet med kravet til forsvarlig mineralvirksomhet, mener departementet det er gode grunner for at også tiltakshavere som foretar uttak etter lovforslaget § 1-2 andre ledd, skal forholde seg til kravet om kompetanse. Uttak etter § 1-2 andre ledd kan være relativt omfattende, og departementet mener at det også for slike uttak bør stilles krav om at tiltakshaver har den kompetansen som er nødvendig for å sikre at aktiviteten utøves på forsvarlig vis. For tiltakshavere som allerede driver forsvarlig, vil det være lite inngripende å bli underlag krav til forsvarlig mineralvirksomhet. Departementet vurderer også at dette kan bidra til likere konkurransevilkår i markedet for uttak. Etter departementets syn henger kravet om kompetanse så tett sammen med kravet til forsvarlig mineralvirksomhet, at det er naturlig med en felles løsning for de to kravene. Departementet foreslår derfor at kravet om kompetanse etter § 2-2 også skal gjelde for uttak etter § 1-2 andre ledd.

Se lovforslaget § 2-2 og merknad til § 2-2.

Plikt til å informere og invitere til dialog

Departementet er enig med utvalget i at ny minerallov bør lovfeste en plikt for tiltakshaver til å informere og aktivt søke dialog med dem som berøres av mineraluttak eller annen mineralvirksomhet. Ved å pålegge tiltakshavere å invitere til dialog og informere berørte interesser, sørger man for større forutsigbarhet for de interessene som blir berørt av aktiviteten. Berørte interesser vil da få mulighet til å uttale seg på et tidlig tidspunkt i saksforløpet, noe som kan bidra til å øke tiltakshaverens bevissthet om hvordan omgivelsene påvirkes av pågående aller planlagt mineralvirksomhet. Dette fremheves også av DMF og Bondelaget i deres høringsinnspill. Departementet slutter seg derfor til utvalgets vurderinger under punkt 10.1.3.3 i NOU-en.

Innvendingene mot utvalgets lovforslag i § 2-3 dreier seg i hovedsak om hvem som skal ha rett til å bli informert av tiltakshaver om pågående eller planlagt mineralvirksomhet. USS skriver at det er sterkt beklagelig at forslaget om informasjonsplikt ikke retter seg mot kommunene. Det samme påpekes av Nome kommune i deres høringsinnspill. Ifølge USS vil det ikke alltid være klart for tiltakshaver hvem som er bruksrettshavere i området. Det vil derfor sikre bedre lokal forankring dersom også kommunene blir informert om pågående eller planlagt mineralvirksomhet. Departementet er enig i dette poenget. Etter departementets syn vil også kommunene ha en berettiget interesse i å få informasjon om mineralvirksomheten som utøves eller planlegges utøvd innenfor kommunens grenser. Det vil også være fordelaktig at kommunene gis tilgang til den informasjonen som andre berørte interesser mottar. Departementet kan heller ikke se at det vil være særlig byrdefullt for tiltakshavere å gi tilsvarende informasjon til kommunen som de allerede må gi til grunneiere, naboer og berørte bruksrettshavere. Departementet foreslår derfor at det i lovforslaget § 2-3 går frem at tiltakshavere skal invitere til dialog og gi informasjon til kommunen hvor mineralvirksomheten foregår eller planlegges gjennomført.

Se lovforslaget § 2-3 og merknad til § 2-3.

7.2 Sikring, opprydding, istandsetting og sikkerhet for dekning av kostnader

7.2.1 Gjeldende rett

Plikt til sikring

Reglene om sikring følger i dag av § 49 i mineralloven av 2009. Sikringspliktens innhold er her angitt som et funksjonskrav, ved at det skal iverksettes og vedlikeholdes sikringstiltak «for hele området slik at arbeidene ikke medfører fare for mennesker, husdyr eller tamrein», jf. første ledd. Sikringsplikten gjelder både mens arbeidene pågår, herunder ved midlertidige opphold i arbeidet, og etter at arbeidene er avsluttet, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 49. Departementet kan gi forskrift om hvordan åpninger i grunnen og andre inngrep i terrenget skal sikres og om vedlikehold av sikringstiltakene, men forskriftsadgangen er hittil ikke benyttet.

Hvilke sikringstiltak som vil oppfylle sikringsplikten vil avhenge av hvilke faremomenter som gjør seg gjeldende for den aktuelle virksomheten. Pliktsubjektet for oppfyllelse av sikringsplikten er den som driver med undersøkelse, prøveuttak eller mineralutvinning. Den som leter etter mineraler, er ikke omfattet av sikrings- eller oppryddingsplikten. Den som driver letevirksomhet har imidlertid en «plikt uten hensyn til skyld å erstatte skade som arbeidene påfører grunnen, bygninger eller anlegg», jf. § 52 første ledd første punktum i mineralloven av 2009.

Den som utvinner mineralforekomster har en utvidet sikringsplikt sammenlignet med den som utfører undersøkelsesaktivitet, ved at utvinner er pålagt å sikre gruveåpninger, tipper og utlagte masser utenfor rettighetsområdet med tilknytning til området, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 49. Endelig omfatter sikringsplikten ved uttak ikke bare sikring av egen mineralaktivitet, men også sikring av «tidligere arbeider som er foretatt av andre», jf. § 49 andre ledd.

Plikt til opprydding og istandsetting

Reglene om opprydding og istandsetting følger av § 50 i mineralloven av 2009. Etter § 50 første ledd skal undersøker, utvinner og driver av mineralforekomster sørge for «forsvarlig opprydding av området mens arbeidene pågår og etter at disse er avsluttet». Oppryddingspliktens innhold er her oppstilt som et forsvarlighetskrav, og innebærer at oppryddingen skal skje suksessivt. Det er følgelig ikke et krav om at alt skal ryddes opp med én gang, men at oppryddingen skjer når en naturlig sammenhengende fase av arbeidet er avsluttet, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 50.

I motsetningen til sikringsplikten gjelder ikke oppryddingsplikten for tidligere arbeider utført av andre. Oppryddingsplikten er i tillegg begrenset til selve undersøkelses- og driftsområdet. Det finnes dermed ingen plikt til opprydding for tipper og masser utenfor driftsområdet, slik tilfellet er for sikringsplikten.

Sikkerhet for dekning av kostnader

Etter § 51 i mineralloven av 2009 kan DMF pålegge tiltakshaver å stille økonomisk sikkerhet for å gjennomføre sikrings- og oppryddingstiltak. Dette må foregå på en måte som gjør at sikkerhetsstillelsen fremdeles er tilgjengelig ved en eventuell konkurs, og kan disponeres av mineralmyndighetene for å bekoste nødvendige sikrings- og oppryddingstiltak.

Bestemmelsen i § 51 er etter ordlyden en «kan-regel». Spørsmålet om hvorvidt det skal kreves sikkerhetsstillelse er dermed underlagt skjønnsmessig vurdering, med de begrensningene som følger av bestemmelsen selv, forskriftens kapittel 2 og generell forvaltningsrett. Selv om bestemmelsen overlater til forvaltningens skjønn å vurdere om det skal treffes vedtak om økonomisk garanti, gir forarbeidene uttrykk for at tiltakshavere som hovedregel skal pålegges å stille økonomisk sikkerhet for sikrings- og oppryddingsarbeidet.

Formålet med reglene om sikkerhetsstillelse er å unngå at undersøker, utvinner og driver ikke setter av midler til nødvendige sikrings- eller oppryddingstiltak, eller unndrar seg plikten til å dekke kostnadene til slikt arbeid. Størrelsen på den økonomiske sikkerhetsstillelsen etter § 51 og § 2-1 i forskriften til mineralloven, skal være tilstrekkelig til å dekke tiltakshaverens sikrings- og oppryddingsplikt. Hva som vil være tilstrekkelig må vurderes konkret, hvor det legges vekt på «uttakets kompleksitet, massetype, potensiell forurensningsfare, underjords- eller dagbruddsdrift, beliggenhet, lokal beskaffenhet mv». Pålegget om økonomisk sikkerhetsstillelse skal imidlertid ikke gå lengre enn hva som er nødvendig, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) Kapittel 18 merknad til § 51.

Selv om mineralutvinning kan ha overlappende sider til reglene i forurensningsloven, skal ikke krav om sikkerhetsstillelse etter mineralloven dekke forurensning. Det kan likevel oppstå tilfeller hvor kravene til sikring og opprydding fra DMF og forurensningsmyndighetene er sammenfallende. I slike tilfeller skal DMF samordne den økonomiske sikkerhetsstillelsen med forurensningsmyndighetene slik at tiltakshaveren unngår overlappende krav, jf. forskrift til mineralloven § 2-1 fjerde ledd.

7.2.2 Utvalgets forslag

Plikt til sikring

Utvalget skriver at det normalt vil være størst behov for sikringstiltak under og ved avslutning av drift og prøveuttak, men at behovet også vil være til stede ved undersøkelser. Ifølge utvalget kan selskaper i drift ha økonomiske insentiver til å unngå å sikre tilstrekkelig, og spesielt dersom driftsperioden nærmer seg slutten eller det er fare for konkurs eller annen avvikling. For å oppnå nødvendig sikring av mineralaktivitet som er i gang eller er avviklet, er det ifølge utvalget nødvendig med særskilt oppfølging fra mineralmyndigheten.

Utvalget foreslår visse endringer i angivelsen av hvem og hva som skal beskyttes mot fare. At mennesker skal beskyttes mot fare er selvsagt, og foreslås videreført. Videre foreslår utvalget at dyr mer generelt skal sikres mot fare, til forskjell fra dagens lov som bare nevner husdyr og tamrein. Utvalget viser til at et slikt forslag er i tråd med reglene i dyrevelferdsloven § 3. Utvalget foreslår at også eiendom skal beskyttes mot fare, og at dette bør gå uttrykkelig frem av ny minerallov.

Kravet til varig sikring ved arbeidenes avslutning må etter utvalgets syn innebære at sikringstiltaket er av «permanent karakter», slik at det sikres mot faren på en varig måte, og at løsningene som en hovedregel ikke krever vedlikehold. Utvalget peker videre på at det skal sikres mot mulig fare fra «alle deler av mineralaktiviteten», inkludert risiko for fare ved gruveåpninger, tipper og utlagte masser utenfor rettighetsområdet.

Utvalget viser til at tiltakshaver, etter mineralloven av 2009, vil være pålagt å gjennomføre sikringstiltak etter tidligere arbeider innenfor området der driften skal foregå, både under og etter at driften er avsluttet. Ifølge utvalget kan dette i noen tilfeller fremstå som urimelig, for eksempel i tilfeller der den nye tiltakshaveren ikke foretar seg noe som påvirker sikkerheten i området. Utvalget skriver at det i slike tilfeller kan virke uforholdsmessig belastende at en ny driver blir tillagt ekstra kostnader ved at det må gjennomføres tiltak for varig sikring av arbeider som er utført av tidligere driver. Utvalget peker samtidig på at det også er forhold som tilsier at tiltakshaver bør ha sikringsplikt for hele driftsområdet, ved at det blant annet bidrar til klare ansvarsforhold og i de fleste tilfeller ikke vil være en urimelig byrde for tiltakshaveren. Utvalgets flertall foreslår derfor at plikten nyanseres, slik at den lovfestede sikringsplikten etter andres arbeider bare gjelder midlertidig sikring i perioden tiltakshaveren har driftskonsesjon eller i perioden med drift for uttak som ikke er underlagt krav om driftskonsesjon, se utvalgets lovforslag § 2-4 andre ledd.

Utvalgets mindretall mener det er urimelig at ny tiltakshaver skal kunne pålegges ansvaret for sikring av tidligere virksomhet, selv om det kun gjelder i driftsperioden. Mindretallet viser til at slik sikring i enkelte områder kan omfatte store områder, og at det i tillegg vil kunne være omfattende og dyrt. Ifølge mindretallet må det i stedet legges til rette for at det i gamle gruveområder gjennomføres permanent eller midlertidig sikring før det igangsettes ny virksomhet.

I tilfeller der det å pålegge tiltakshaveren å gjennomføre varige sikringstiltak etter andres virksomhet er rimelig veid opp mot fordelene ved få tillatelse, mener utvalget at mineralmyndigheten bør kunne stille vilkår om dette i selve driftskonsesjonen. Utvalget nevner som eksempel der en tiltakshaver benytter seg av eksisterende infrastruktur i driften av et nytt uttak. Ifølge utvalget kan det da være forholdsmessig å stille vilkår om at eventuell fare tilknyttet disse gruvegangene skal sikres varig etter at egen drift er avsluttet.

Plikt til opprydding og istandsetting

Utvalget viser til at oppryddingsplikten i mineralloven av 2009 gjelder for området hvor tiltakshaver har rettigheter, men at selve innholdet i oppryddingsplikten er noe uklar. Ifølge utvalget peker begrepet «opprydding» i retning av at det bare skal fjernes utstyr og installasjoner. Kravet om at oppryddingen skal være «forsvarlig», kan ifølge utvalget bety at det skal mer til enn dette, noe også lovens forarbeider gir anvisning om. For å sikre en reell ivaretagelse av miljøet og hensynet til omgivelsene, skriver utvalget at oppryddingspliktens innhold ikke bare bør omfatte å fjerne anleggsmaskiner og installasjoner, men også at området settes i en tilstand som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne.

Ifølge utvalget bør innholdet i oppryddingsplikten komme klart til uttrykk i lovteksten. Utvalgets foreslår på dette grunnlag en utvidelse av ordlyden i lovbestemmelsen fra «forsvarlig opprydding» til «forsvarlig opprydding og istandsetting på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne» (se utvalgets lovforslag § 2-5 andre punktum). Ifølge utvalget innebærer dette å sette området i en stand som tilpasses helhetspreget i omgivelsenes natur og landskap, dersom etterbruken av området ikke er avklart. For de tilfeller kommunale planer har avklart områdets etterbruk, skriver utvalget at oppryddingstiltakene må tilpasses dette.

Sikkerhet for dekning av kostnader

Utvalget skriver at de har fått tilbakemeldinger fra næringen og DMF som tyder på at ordningen som ble innført da mineralloven trådte i kraft i 2010, er i ferd med å gå seg til og fungerer godt. Utvalget foreslår derfor å videreføre ordningen med noen endringer som innebærer at økonomisk sikkerhetsstillelse i de fleste tilfeller blir en plikt.

Utvalget foreslår en regel om at DMF skal kreve sikkerhetsstillelse ved undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller for gjennomføring av sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak som er nødvendige etter § 2-4 og § 2-5 (se utvalgets lovforslag § 2-6 første ledd). Det er da ikke lagt opp til at DMF kan kreve økonomisk sikkerhetsstillelse for undersøkelser av byggeråstoff og naturstein. Dette kan i stedet kreves av grunneier i forbindelse med avtale om undersøkelsesrett. Utvalget skriver at det kan finnes undersøkelsesarbeider der det ikke er behov for økonomisk sikkerhetsstillelse, og foreslår derfor en unntaksregel som gjør det mulig for myndighetene å gjøre unntak i «særlige tilfeller» (se utvalgets lovforslag § 2-6 fjerde ledd).

Utvalgets lovforslag innebærer også at adgangen for eieren eller brukeren av grunnen til å kreve sikkerhetsstillelse for undersøkelser av statens mineraler i § 21, ikke videreføres. Ifølge utvalget vil interessene til eieren og brukerne av grunnen ivaretas på en bedre måte ved at det er DMF som sørger for slik sikkerhetsstillelse.

For å unngå for mye byråkrati og ressursbruk, foreslår utvalget at det etableres et enkelt system for beløpet, for eksempel et grunnbeløp med påslag etter størrelse på undersøkelsesområdet. De nærmere reglene for dette foreslår utvalget at fastsettes i forskrift til ny minerallov.

For drift foreslår utvalget å erstatte dagens regel om at DMF kan stille krav om økonomisk sikkerhetsstillelse, med en «skal-regel» for utvinning som krever driftskonsesjon (se utvalgets lovforslag § 2-6 andre ledd første punktum). Utvalget foreslår også at DMF får mulighet til å treffe vedtak om sikkerhetsstillelse for uttak der det ikke er krav om driftskonsesjon (se utvalgets lovforslag § 2-6 andre ledd andre punktum).

I noen tilfeller mener utvalget at det ikke vil være et reelt behov for sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak, og utvalget har derfor foreslått at DMF i «særlige tilfeller» kan gjøre helt eller delvis unntak fra kravet om sikkerhetsstillelse (se lovforslaget § 2-6 fjerde ledd). Utvalget skriver at det bare er i «helt spesielle unntakstilfeller» at det ikke vil være noe reelt behov for hverken sikrings-, oppryddings- eller istandsettingstiltak under og ved avslutningen av undersøkelser, prøveuttak og drift. Som eksempel nevner utvalget tilfeller der en kommune eller statlig virksomhet er tiltakshaver eller selvassurandør.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Plikt til sikring

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de er enige i at sikringsplikten bør omfatte eiendommer. DMF anbefaler at dagens ordlyd med henvisning til husdyr og tamrein opprettholdes, og at dersom sikringsplikten skal gjelde overfor dyr generelt må dette utredes nærmere. Til forslaget i § 2-4 andre ledd skriver DMF at de hverken er enig i den foreslåtte endringen, eller i mindretallets lovforslag. DMF skriver at tidligere tiltakshaver som den klare hovedregel skal ha besørget forsvarlig sikring ved nedleggelse av driften. For de tilfeller der dette ikke er gjort, mener DMF at ny tiltakshaver, slik som i dag, må overta ansvaret for forsvarlig sikring av tidligere arbeider innenfor driftsområdet.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) skriver at det kan skade målsettingen om forsert og økt mineralutvinning at ny tiltakshaver skal være ansvarlig for sikring som kan relateres fra virksomhet fra tidligere tider, og at slik sikring også er et ansvar for myndighetene. LO skriver at det uansett er overordnet at det blir tydeliggjort at nødvendig sikring skal finne sted.

Riksantikvaren skriver at det må komme klart frem at en må ta hensyn til automatisk fredete kulturminner ved sikring av arealer etter mineralvirksomhet.

Statskog SF skriver at de støtter flertallets forslag, da bestemmelsen er viktig for legitimiteten til mineralvirksomhet. Ifølge Statskog må berørte interesser kunne feste sin lit til at tiltakshaver iverksetter og vedlikeholder sikringstiltak. Statskog skriver at det i bestemmelsen tredje ledd bør tydeliggjøres at i de tilfeller sikringstiltaket viser seg å ikke være av varig karakter, er det fortsatt tiltakshavers ansvar å vedlikeholde eller forbedre sikringstiltak.

Nome kommune skriver at de mener at andre ledd i lovforslaget § 2-4 bør presiseres, da kommunen forstår forslaget slik at nye tiltakshavere blir ansvarlig for sikring av gruvehull fra 1500-tallet og nyere.

Norges Bondelag (Bondelaget) støtter forslaget til ny § 2-4 og er enig med utvalgets flertall i at sikringsplikten også må gjelde tidligere tiltak innen samme område, og at kostnadene ved sikring kan kalkuleres inn i driften. Bondelaget skriver videre at man bør vurdere å gjøre paragrafen gjeldende også for mineraluttak etter § 1-2 andre og tredje ledd.

Norsk Arbeidsmandsforbund skriver at det er et urimelig krav at nåværende tiltakshaver skal stå ansvarlig for sikring av forhold som skyldes andre virksomheters mineralvirksomhet i tidligere tider, da dette også er et myndighetsansvar. Forbundet støtter derfor utvalgets mindretall i at andre ledd i § 2-4 bør tas ut.

Norsk Bergindustri (NBI) viser til forslaget i § 2-4 andre ledd og skriver at det er et urimelig krav at nåværende tiltakshaver skal stå ansvarlig for sikring av forhold som har oppstått fra virksomheter i tidligere tider, da dette også er et myndighetsansvar. I likhet med Norsk Arbeidermansforbund, er NBI derfor enig med utvalgets mindretall i at dette leddet bør tas ut.

Vestfold og Telemark fylkeskommune slutter seg til utvalgets forslag til første og tredje ledd i ny § 2-4. Til andre ledd skriver fylkeskommunen at opprydding etter tidligere aktiviteter må være et anliggende mellom staten og tidligere rettighetshaver, og videre at konsekvensen av en slik regel vil være at vi neppe får fornyet mineralaktivitet i et område der det ikke er ryddet etter tidligere undersøkelser eller drift. Fylkeskommunen støtter derfor mindretallet i at andre ledd bør tas ut av lovforslaget.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) stiller spørsmål ved hvorfor plikten til varig sikring i tredje ledd foreslås begrenset til fare skapt gjennom egen virksomhet. Når tiltakshaveren har hatt den økonomiske fordelen ved å benytte eiendommen til mineralutvinning, og det vil være av stor miljømessig betydning å få sikret slike forhold, er det ifølge USS rimelig og i samsvar med alminnelige prinsipper at tiltakshaveren også er ansvarlig for gammel forurensning. USS viser til at det for myndighetene vil være en umulig oppgave å skulle lete seg frem til den som opprinnelig forårsaket forurensningen. Fritak for varig sikring mot fare som har oppstått fra tidligere aktiviteter, bør derfor bare komme på tale der det vil bli helt urimelig tyngende å foreta slik sikring.

Røros kommune mener det er viktig å sette krav til sikring og opprydning etter drift på statens mineraler, og at de oppfatter at dette er godt håndtert i lovforslaget for nye tiltak. Kommunen skriver at det likevel er en stor utfordring at det ikke er plassert et tydelig ansvar hos DMF for sikrings- og miljøtiltak i tidligere gruveområder hvor tiltakshaver ikke lenger eksisterer. Kommunen skriver at DMF har et slikt ansvar for bergverk som er hjemfalt til staten ved Nærings- og fiskeridepartementet (NFD), mens det er høyst uklart hvem som skal gjennomføre og følge opp tiltak i andre bergverksområder. Kommunen skriver at de mener det er mest hensiktsmessig og ressurseffektivt at NFD og DMF tar ansvar.

Hustadlitt AS støtter utvalgets mindretall, og at dersom ny tiltakshaver har tenkt å benytte seg av tidligere infrastruktur, vil det være forholdsmessig og rimelig å stille vilkår om at eventuell fare tilknyttet disse skal sikres varig etter at egen drift er avsluttet. Selskapet skriver videre at det er uklart om sikringsplikten er ment å omfatte sikring mot forurensning, for eksempel fra deponier. Selskapet skriver at dersom plikten skal omfatte dette, blir mindretallets forslag i så fall enda mer relevant, da en slik plikt muligens vil kunne få store konsekvenser som kan hindre ny aktivitet i et område.

Omya Hustadmarmor AS skriver at det er bra at sikringsplikt er en del av lovforslaget, men at sikring etter tidligere aktiviteter ikke bør være et automatisk krav, men underlegges vurdering. Selskapet skriver til dette at det kan finnes tilfeller hvor omfanget av sikring av tidligere aktiviteter er så omfattende at nye tiltak stoppes av dette.

Plikt til opprydding og istandsetting

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) mener det er positivt at ordlyden i bestemmelsen utvides fra «forsvarlig opprydding» til «forsvarlig opprydding og istandsetting på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne», og støtter lovforslaget i ny § 2-5.

DMF skriver at det ikke er gjort klart om kravet til istandsetting slik at hensynet til videre bruk og naturens reproduksjonsevne ivaretas, innebærer en utvidelse av gjeldende rett. DMF skriver at denne uklarheten er knyttet til at grensene for istandsettingsplikten ikke er tydelig avklart i gjeldende rett. DMF skriver at det bør gå tydelig frem i merknad til bestemmelsen hvilke rammer som skal gjelde for dette kravet. DMF skriver også i sin uttalelse at det ikke er helt samsvar mellom ordlyden i lovforslaget til § 2-5 og merknaden til bestemmelsen, og at ordlyden derfor bør endres på enkelte punkter.

LO skriver at det kan skade målsettingen om forsert og økt mineralutvinning at ny tiltakshaver skal være ansvarlig for opprydding fra virksomhet fra tidligere tider, og at slik opprydding også er et ansvar for myndighetene. LO skriver videre at uansett er det overordnet at det blir tydeliggjort at nødvendig opprydding skal finne sted.

Bondelaget mener at forslaget til § 2-5 også bør vurderes gjort gjeldende for tiltak etter § 1-2 tredje ledd «så langt de passer». De skriver at når dette ikke er regulert gjennom annet regelverk, bør mineralloven kunne gi hjemmel til å håndheve opprydding mv., og at dette i tilfelle kan reguleres nærmere i forskrift.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) er positive til at det foreslås strengere krav når det gjelder opprydding.

Riksantikvaren skriver at ved opprydding etter avsluttet mineralvirksomhet, bør verneverdiene knyttet til spor og anlegg etter mineralvirksomheten inngå som en del av en helhetlig oppryddings- og istandsettingsplikt.

Røyrvik kommune skriver at det fortsatt fremstår som uklart hvem som har ansvaret for opprydding i gamle anlegg der eiendommene allerede var forurenset da de ble ervervet.

Statsforvalteren i Innlandet skriver at det er positivt at kravet til istandsetting er konkretisert med tanke på fremtidig bruk og eventuell tilbakeføring.

Statskog SF skriver at innholdet i bestemmelsen er viktig for legitimitet, og skriver at de støtter at DMF kan gi frister i tilknytning til dette.

USS skriver at de støtter utvalgets lovforslag.

Sikkerhet for dekning av kostnader mv.

DMF mener at lovforslaget § 2-6 første ledd bør endres til at DMF kan pålegge tiltakshaver å stille økonomisk sikkerhet for undersøkelser. Ifølge DMF er det ikke behov for en skal-regel for undersøkelser, og at en slik regel potensielt kan bidra til lavere interesse for å utføre undersøkelser i Norge.

Eigersund kommune skriver at det overfor utvinner må stilles tydelige krav til deponi og oppryddingsplikt som må sikres med garantier.

Bondelaget skriver at forslaget til § 2-6 også bør vurderes gjort gjeldende for tiltak etter § 1-2 tredje ledd «så langt de passer». De skriver at når dette ikke er regulert gjennom annet regelverk, bør mineralloven kunne gi hjemmel til å håndheve opprydding mv., og at dette kan i tilfellet reguleres nærmere i forskrift.

Norsk skogeierforbund skriver at de tidligere har pekt på viktigheten av å avsette tilstrekkelig midler til opprydding ved endt drift, eller avvikling av drift. Forbundet er positivet til at utvalget foreslår at direktoratet kan kreve dette, og det er viktig at det kun er i unntakstilfeller at dette kan fravikes.

Stiftelsen Protect Sápmi foreslår at det bør stilles krav i lovverket om at utbygger skal sette av midler på en sperret konto til oppryddingen etter mineralvirksomheten avvikles. Dette kan stilles som vilkår i konsesjonstildelingen.

USS støtter utvalgets lovforslag.

7.2.4 Departementets vurdering

Plikt til sikring

Departementet er enig med utvalget i at ny minerallov må ha en egen bestemmelse om sikringsplikt. Departementet har imidlertid kommet til en annen vurdering når det gjelder deler av utvalgets lovforslag til ny § 2-4.

Departementet har for det første kommet til en annen vurdering enn utvalget når det gjelder å utvide sikringsplikten til å gjelde alle dyr. Selv om det for de fleste større dyr vil være tilstrekkelig med de sikringer som settes opp for å beskytte husdyr og tamrein, kan det tenkes at det for enkelte dyrearter kreves ytterligere sikringstiltak. En utvidelse av sikringsplikten til å gjelde alle dyr vil imidlertid bli mer krevende å håndheve, sammenlignet med dagens bestemmelser. Slik DMF skriver i sitt høringsinnspill, er husdyr og tamrein vant med å forholde seg til gjerder, noe som ikke nødvendigvis vil være tilfelle for andre ville dyr. Tiltakshaver vil da måtte foreta andre risikovurderinger enn etter dagens regler. Slik DMF påpeker, kan det også være sesongvariasjoner som krever at det iverksettes forskjellige tiltak ut ifra årstidene.

Departementets inntrykk etter høringsrunden er at reglene i mineralloven av 2009 fungerer tilfredsstillende, og at det ikke er et presserende behov for å utvide sikringsplikten til å gjelde alle dyr. Departementet utelukker ikke at det på sikt kan være aktuelt å vurdere en utvidelse av sikringsplikten, men er enig med DMF i at en slik vurdering i tilfelle må basere seg på en nærmere utredning av behovet. Noen slik utredning kan ikke departementet se at følger av utvalgets vurderinger. Departementet har derfor kommet til at sikringsplikten i ny § 2-4 første ledd bør videreføre henvisningen til «husdyr og tamrein» som følger av § 49 første ledd første punktum i mineralloven av 2009.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å inkludere «eiendom» i sikringsplikten etter § 2-4 første ledd. Det kan nok stilles spørsmål ved den praktiske betydningen av at sikringsplikten utvides til å omfatte eiendom, ettersom det som er farlig for eiendom normalt også vil være farlig for mennesker. Etter departementets syn kan det imidlertid tenkes tilfeller der alternativet får selvstendig betydning. Hva som ligger i eiendomsbegrepet, er nærmere presisert i merknadene til lovbestemmelsen.

Se lovforslaget § 2-4 første ledd.

Departementet har også, i motsetning til utvalget, kommet til at sikringsplikten i mineralloven av 2009 bør videreføres – slik at den fortsatt gjelder for tidligere arbeider, uten en avgrensning til selve driftsperioden.

Utvalgets har delt seg i et flertall og et mindretall i spørsmålet om sikringspliktens utstrekning. Flertallet foreslår at sikringsplikten for andres arbeider bare skal gjelde midlertidig sikring i perioden tiltakshaveren foretar utvinning eller har driftskonsesjon (se utvalgets lovforslag § 2-4 andre ledd). Dette til forskjell fra sikringsplikten i mineralloven av 2009 § 49 andre ledd, som ikke er begrenset til denne perioden. Et mindretall hos utvalget mener det er urimelig med en sikringsplikt for tidligere arbeid, uavhengig av om den bare gjelder i driftsperioden, og foreslår derfor at § 2-4 andre ledd fjernes fra lovforslaget.

Departementet har mottatt mange høringsinnspill til utvalgets forslag om sikringsplikt i § 2-4. Flertallet av høringsinnspillene gir sin støtte til mindretallets forslag om at sikringsplikten ikke bør omfatte tidligere arbeider. LO skriver at flertallets forslag kan skade målsettingen om økt mineralutvinning, mens NBI skriver at det i stedet må være et myndighetsansvar å sørge for sikring av tidligere arbeider. Bondelaget er på sin side enig i flertallets forslag, og peker på at kostnadene ved sikring av tidligere arbeider kan kalkuleres inn i driften. DMF er hverken enig i flertallets eller mindretallets lovforslag, og mener at ny tiltakshaver, som i dag, må overta ansvaret for forsvarlig sikring når dette ikke er blitt tatt hånd om av forrige tiltakshaver.

Departementet har forståelse for at det kan oppleves urimelig at man som ny tiltakshaver blir pålagt å sørge for sikring av tidligere arbeider innenfor driftsområdet. Etter departementets syn kan det heller ikke utelukkes at en sikringsplikt for tidligere arbeider kan virke inn på hvor attraktivt det er å sette i gang nye prosjekter i områder hvor det tidligere har vært mineralvirksomhet. Det gjelder imidlertid allerede etter mineralloven av 2009 en sikringsplikt for tidligere arbeider som ikke er avgrenset til driftsperioden, se § 49 andre ledd. Tiltakshavere som har forholdt seg til mineralloven siden denne ble vedtatt, har derfor måtte innrette seg etter at loven stiller krav om sikring av tidligere arbeider.

Etter departementets syn vil det å pålegge tiltakshavere en sikringsplikt for tidligere arbeider redusere risikoen for usikrede områder. Departementet er kjent med at det står mange usikrede områder rundt om i landet i dag, hvor det har oppstått uklarheter om hvem som har ansvaret for å sikre området. En rettstilstand hvor tiltakshavere får et varig ansvar for sikring av tidligere arbeider når driften er avsluttet, vil imøtegå disse utfordringene og potensielt bidra til at det oppstår færre slike uklarheter.

Departementet mener også det må legges vekt på de potensielle fordelene ved å benytte seg av et område som er opparbeidet og kan inneholde eksisterende infrastruktur. Departementet er enig med DMF i at det da vil være tiltakshaver som bør være nærmest til å bære eventuelle merkostnader ved å iverksette og vedlikeholde sikringstiltak for tidligere arbeider. Tiltakshavere som starter opp i slike områder vil også, etter departementets syn, kunne kalkulere inn slike kostnader i selve driften. Departementet har derfor kommet til at hverken mindretallets eller flertallets forslag innføres, men at heller tilsynsplikten i mineralloven av 2009 bør videreføres. Dette innebærer at tiltakshaver fortsatt ilegges en sikringsplikt mot fare som har oppstått av tidligere aktiviteter, og at sikringsplikten også skal gjelde etter at driftsperioden er avsluttet.

Departementet bemerker at sikringsplikten for tidligere arbeider i lovforslaget § 2-4 andre ledd er begrenset til konsesjonspliktig- og ikke konsesjonspliktig utvinning. For leting og undersøkelsesarbeider gjelder sikringsplikten bare for egne arbeider. Dette er nærmere spesifisert i merknadene til § 2-4 andre ledd.

Bondelaget skriver i sitt høringsinnspill at sikringsplikten også bør gjelde for uttak av etterlatte masser etter utvalgets lovforslag § 1-2 andre ledd. Slik departementet redegjør nærmere for under punkt 3.2.4, foreslår departementet at uttak av etterlatte masser skal omfattes av ny minerallov i sin helhet. Sikringsplikten i ny § 2-4 vil derfor også gjelde for uttak av etterlatte masser som iverksettes etter at ny minerallov trer i kraft.

Se lovforslaget § 2-4 andre ledd og merknad til § 2-4 første ledd.

Plikt til opprydding og istandsetting

Departementet er i stor grad enig i utvalgets vurderinger av spørsmålet om opprydding og istandsetting i ny minerallov. Flesteparten av høringsinnspillene som uttaler seg om reglene om opprydding og istandsetting, er også positive til utvalgets lovforslag. Departementet slutter seg derfor i det vesentlige til utvalgets vurderinger under punkt 10.2.3.2 i NOU-en.

Departementet forstår utvalgets lovforslag i § 2-5 slik at bestemmelsen i stor grad viderefører innholdet i mineralloven av 2009 § 50. Utvalget har imidlertid foreslått enkelte justeringer i lovteksten til ny § 2-5 som departementet finner grunn til å knytte noen merknader til.

Utvalget har for det første lagt til at grunnen og naturmangfoldet skal istandsettes «på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne» (se utvalgets lovforslag § 2-5 andre punktum). Dette innebærer en endring fra gjeldende § 50, som kun pålegger tiltakshaver å sørge for «forsvarlig opprydding» mens arbeidene pågår og etter at de er avsluttet. Utvalgets forslag til ny ordlyd er nærmere beskrevet i deres merknader til § 2-5 andre punktum. Her går det frem at det ved avslutning av mineralvirksomheten enten skal tas hensyn til planlagt etterbruk av området (der denne er bestemt), eller at området istandsettes slik at det etableres gode forutsetninger for gjenoppretting av naturmangfoldet og områdets tilstand for øvrig. Selv om dette innebærer en utdypende beskrivelse av oppryddings- og istandsettingsplikten, kan ikke departementet se at det innebærer en materiell utvidelse av tiltakshaverens forpliktelser etter § 59 i mineralloven av 2009. For å tydeliggjøre hva som menes med å istandsette området på en måte som «ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne», har departementet imidlertid forsøkt å gi en nærmere beskrivelse av dette i merknadene til departementets lovforslag.

Enkelte av høringsinstansene mener det er uklart ut ifra utvalgets lovforslag hvem som har ansvaret for opprydding i gamle anlegg der eiendommene allerede var forurenset da de ble ervervet. Departementet bemerker her at reglene om istandsetting og opprydding i mineralloven ikke gjelder for forurensning som faller inn under reglene i forurensningsloven. Hvorvidt tiltakshaver blir ansvarlig for å rydde opp etter forurensning fra tidligere mineralvirksomhet må vurderes ut fra reglene i forurensningsloven.

Endelig er departementet enig i utvalgets forslag om å legge til at oppryddings- og istandsettingsplikten når virksomheten avsluttes gjelder «så langt det lar seg gjøre». Ordlyden angir her en høy terskel, slik at det skal mye til for at oppryddings- og istandsettingsplikten ikke kommer til anvendelse. Dette er for øvrig nærmere presisert i merknadene til departementets lovforslag

Se lovforslaget § 2-5 og merknad til § 2-5.

Sikkerhet for dekning av kostnader mv.

Departementet er i det vesentlige enig med utvalgets forslag til ny bestemmelse om økonomisk sikkerhetsstillelse i § 2-6. Det vises derfor i stor grad til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 10.2.3.3.

For undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, foreslår utvalget at DMF skal pålegge tiltakshaver å stille økonomisk sikkerhet for gjennomføring av sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak (se utvalgets lovforslag § 2-6 første ledd). Lovforslaget innebærer en omlegging fra dagens system, hvor det er «eieren eller brukeren av grunnen» som kan kreve økonomisk sikkerhetsstillelse ved undersøkelser av statens mineraler (se § 21 i mineralloven av 2009). Selv om lovforslaget medfører at eieren eller brukeren av grunnen mister retten til å stille krav om økonomisk sikkerhet, er departementet enig med utvalget i at rettighetshaverne vil bli tilstrekkelig ivaretatt ved at DMF stiller krav om økonomisk sikkerhet.

Departementet er imidlertid uenig med utvalget i at DMF alltid skal stille krav om økonomisk sikkerhetsstillelse på undersøkelsesstadiet (se utvalgets lovforslag § 2-6 første ledd). DMF skriver at de ikke er kjent med at manglende opprydding er et stort problem på undersøkelsesstadiet. Ifølge DMF er det derfor ikke nødvendig at ny minerallov legger opp til at det alltid skal stilles krav om økonomisk sikkerhet på dette stadiet. DMF mener også at en absolutt regel om økonomisk sikkerhetsstillelse potensielt kan bidra til lavere interesse for å utføre undersøkelser i Norge. Departementet er enig med DMF på dette punktet, og mener det vil være tilstrekkelig at DMF krever økonomisk sikkerhet for undersøkelser i de tilfeller dette anses nødvendig. I vurderingen har departementet også lagt vekt på at forslaget til ny minerallov i sin helhet legger opp til en tettere myndighetsoppfølging av undersøkelsesarbeider. DMF vil derfor ha et bedre grunnlag enn tidligere til å vurdere om det er behov for økonomisk sikkerhetsstillelse eller ikke.

Når det gjelder utvalgets forslag til unntaksbestemmelse i lovforslaget § 2-6 fjerde ledd, er departementet enig i at DMF bør ha anledning til å gjøre helt eller delvis unntak fra krav om økonomisk sikkerhetsstillelse i særlige tilfeller. Ettersom unntaksregelen bare er av betydning for de tilfeller DMF skal kreve økonomisk sikkerhetsstillelse, foreslår imidlertid departementet å flytte unntaksbestemmelsen til lovforslaget § 2-6 andre ledd tredje punktum.

Bondelaget skriver at det bør vurderes om reglene om økonomisk sikkerhetsstillelse i lovforslaget § 2-6 også bør gjelde for uttak som hovedsakelig skjer ved tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet «så langt de passer». I motsetning til for kravene til forsvarlig mineralvirksomhet og kompetanse i lovforslaget §§ 2-1 og 2-2, har ikke utvalget foreslått at reglene om økonomisk sikkerhet skal gjelde for uttak etter § 1-2 tredje ledd. Departementet er enig med utvalget i at det vil være å gå for langt å stille krav om økonomisk sikkerhetsstillelse for denne typen uttak.

Se lovforslaget § 2-6 og merknad til § 2-6.