3 Innledende bestemmelser

3.1 Lovens formål

3.1.1 Gjeldende rett

Formålet til mineralloven av 2009 er angitt i lovens § 1 og er «å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling». Forarbeidene understreker at målet om bærekraftig utvikling er tatt inn for å reflektere at forvaltningen av mineralressursene må skje i et langsiktig perspektiv, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), punkt 5.2.3.

I § 2 er det listet opp ulike hensyn som forvaltning og bruk av mineralressursene etter mineralloven skal ivareta innenfor rammen av § 1. Disse hensynene er:

• a. verdiskaping og næringsutvikling,

• b. naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv,

• c. omgivelsene og nærliggende områder under drift,

• d. miljømessige konsekvenser av utvinning, og

• e. langsiktig planlegging for etterbruk eller tilbakeføring av området.

Det er presisert i forarbeidene at opplistingen ikke er uttømmende, se Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18, merknadene til § 2. Loven kombinerer nokså ulikeartede og dels motstridende formål, hensyn og interesser. Forarbeidene sier ingenting om hvordan disse ulike hensynene og formålene skal veies mot hverandre.

Myndighetene har likevel en plikt til å vurdere og legge vekt på miljøhensyn i saker etter mineralloven som kan få negative virkninger for miljøet. Dette følger ikke bare av mineralloven selv, men også av Grunnloven § 112, naturmangfoldloven og rettspraksis, se for eksempel HR-1993-68-A (Lunner Pukkverk) og HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet). Miljøhensyn må veies mot andre relevante hensyn når myndighetene treffer vedtak etter mineralloven, og miljøhensyn vil ikke nødvendigvis alltid veie tyngst. Myndighetene har likevel anledning til å legge avgjørende vekt på miljøhensyn i konkrete saker.

Myndighetene har også en plikt til å legge vekt samiske hensyn etter Grunnloven § 108 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 7.3.1 og Ot.prp. nr. 43 (2008−2009), punkt 5.2.3 og kapittel 18, merknad til §§ 1 og 2 for en nærmere redegjørelse for gjeldende rett.

3.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å samle reguleringen av hvilke formål og hensyn mineralloven skal fremme i én felles formålsbestemmelse i utvalgets lovforslag § 1-1.

Paragraf 1-1 første ledd angir lovens formål som er å «sikre en bærekraftig forvaltning og utvinning av mineralressurser som legger til rette for høyest mulig verdiskaping og ivaretar samfunnets behov for mineraler».

Med «verdiskaping» skriver utvalget at de mener størst mulig samfunnsmessig verdiskaping i vid forstand og en best mulig utnytting av mineraler, se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 1-1. Dette samsvarer med hvordan hensynet i mineralloven av 2009 § 2 skal forstås, se Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18, merknader til § 2. Utvalget skriver at verdiskaping vil bestå i at mineraler blir tatt ut av grunnen og bearbeidet til produkter som kan gå inn som innsatsfaktorer i en verdikjede frem til infrastruktur, bygninger, teknologiske produkter og så videre, se NOU-en punkt 7.3.2.2 og kapittel 24 merknad til § 1-1 for en nærmere redegjørelse for hensynet til verdiskaping.

Med bærekraft mener utvalget at forvaltning og utvinning skal skje ut fra en balansering av hensynet til økonomisk og sosial utvikling, ressursforvaltning, naturmiljø, økosystemer og naturmangfold, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-1. Utvalget har utdypet betydningen av bærekraftbegrepet for mineralvirksomhet i NOU-en kapittel 6.

Formålet om å sikre en bærekraftig forvaltning av mineralressurser retter seg både mot næringsaktørenes aktivitet og myndighetenes forvaltning av mineralforekomster etter mineralloven og annen lovgivning. Utvalget skriver at innholdet i bærekraftbegrepet har endret seg siden mineralloven av 2009 trådte i kraft, og har fått en videre betydning enn bare det som ligger i å skulle ivareta økologisk bærekraft, se NOU-en punkt 6.1 og kapittel 24 merknad til § 1-1. Utvalget mener at prinsippet om bærekraftig utvikling er så grunnleggende i nasjonal og internasjonal rett og politikk at det bør tas inn i mineralloven på en klarere og mer forpliktende måte enn i dag, se NOU-en punkt 6.1.

Utvalget peker videre på at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) har plikt til å legge vekt på miljøhensyn og bærekraft i avgjørelser etter mineralloven av 2009. Utvalget har foreslått å tydeliggjøre den gjeldende rettstilstanden ved å slå fast i utvalgets lovforslag § 1-1 at «all aktivitet etter loven» skal skje innenfor rammene av § 1-1, se NOU-en punkt 7.3.2.3.

Utvalget skriver at hensynet til å sikre samfunnets behov for mineralressurser er nytt i utvalgets lovforslag, men at det går frem av Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18, merknader til § 1 at dette er ansett som et formål for mineralloven av 2009. Utvalget skriver at samfunnsutviklingen viser et økende behov for mineraler, blant annet som følge av det grønne skiftet, og at hensynet derfor bør komme tydeligere frem av loven, se NOU-en punkt 7.3.2.4 og kapittel 24 merknad til § 1-1. Utvalget mener at loven særlig skal ivareta Norges behov for mineraler nasjonalt, regionalt og lokalt, men at det også i en del tilfeller vil være innenfor lovens formål å ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser og samarbeid og det internasjonale behovet for mineraler, spesielt for råvarer som kan være kritiske for viktige samfunnsformål, se NOU-en punkt 7.3.2.4.

Utvalgets lovforslag § 1-1 andre ledd fastsetter de hensynene som skal være styrende for forvaltning av mineralressurser og all aktivitet etter loven. Det er foreslått at dette «skal skje i et langsiktig perspektiv og skal ivareta hensynet til naturmiljøet og klimaet, annen næringsvirksomhet, lokalmiljøet ellers og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse». Utvalget skriver at de har ønsket å få et sterkere ressursforvaltningsperspektiv i loven, og at dette skal gjenspeiles i formålsbestemmelsen, se NOU-en punkt 7.3.2.3.

Bortsett fra hensynet til klima, skriver utvalget at hensynene i andre ledd svarer til det som i dag fremgår av mineralloven av 2009 § 2, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-1.

Formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» er en omformulering av hensynet som er gjengitt i mineralloven av 2009 § 2 som «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv». Utvalget skriver at begrepet som er foreslått skal omfatte det samme som dagens formulering og viser i den forbindelse til at HR-2021-1975-S (Fosen-dommen) slår fast at reindrift og annen tradisjonell samisk næringsutøvelse er en del av kulturutøvelsen. Utvalget presiserer at omformuleringen ikke er ment å føre til noen realitetsendring av hvor langt vernet for samiske interesser går, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-1.

Utvalget skriver at opplistingen i utvalgets lovforslag § 1-1 andre ledd ikke er ment å være uttømmende. Utvalget antar likevel at hensynene som er listet opp i lovforslaget § 1-1 første ledd på generelt grunnlag bør tillegges stor vekt, men at det i konkrete saker vil være mulig å legge avgjørende vekt på andre hensyn, spesielt hensynene som er listet opp i § 1-1 andre ledd.

Se NOU-en punkt 7.3.2 og kapittel 24 merknad til § 1-1 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) mener at utvalgets forslag til formålsbestemmelse bidrar til å synliggjøre at forvaltning og mineralutvinning skal foregå på en bærekraftig måte, og støtter lovforslaget.

Miljødirektoratet støtter utvalgets forslag om en sterkere understrekning av hensynet til bærekraftig mineralvirksomhet i ny minerallov.

Norsk Friluftsliv mener at det er positivt at bærekraft fremheves i formålsbestemmelsen, men peker på at det er om lag 20 andre lover som oppstiller bærekraftig utvikling som overordnet formål, og at det vil nok være delte meninger blant sektormyndighetene med henhold til vektlegging av forskjellige hensyn under dette formålet.

Rogaland fylkeskommune stiller seg positiv til at krav om bærekraft og samfunnsmessig best mulig forvaltning av mineralressursene tydeliggjøres i lovens formål.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er positive til at utvalgets forslag til formålsbestemmelse bygger på den skjerpede forventningen fra samfunnet om at mineralutvinning, som annen virksomhet, skal være bærekraftig. NHO viser til formålsbestemmelsens henvisning til hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, og skriver at NHO merker seg at utvalget ikke har ment at dette skulle føre til noen realitetsendringer. Videre skriver NHO at de samlet er positive til lovens formålsbestemmelse, og støtter formuleringen som er valgt.

Norsk Industri støtter at utvalgets forslag til formålsparagraf inkluderer hensynet til samfunnets behov for mineraler. De er likevel usikre på om det er hensiktsmessig at minerallovens formålsparagraf omfatter klimahensyn, men har ikke sterke synspunkter på dette. Dersom det konkluderes med at formålsparagrafen skal inkludere klimahensyn, må det ifølge Norsk Industri også inkludere klimaeffekter knyttet til bruk av mineraler i grønn teknologi og produkter, der disse gir reduserte utslipp.

Vestfold og Telemark fylkeskommune viser i sitt innspill til petroleumsloven og mener at inngangen langt på vei bør kopieres i mineralloven.

Norsk Bergindustri (NBI) viser innledningsvis til at EU har utarbeidet sin handlingsplan for kritiske råvarer, i motsetning til Norge, og skriver at hele mineralloven, herunder formålsparagrafen, må endres til å bli mer forsynings- og beredskapsrettet. NBI støtter at lovens formålsparagraf inkluderer hensynet til samfunnets behov for mineraler. De er derimot usikre på om det er hensiktsmessig at minerallovens formålsparagraf omfatter miljø- og klimahensyn. NBI mener at det er viktig at sektorprinsippet i forvaltningen opprettholdes slik at søker ikke opplever at vurderinger som foretas og vilkår som settes av ett organ med spesialkompetanse, foretas igjen senere.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter i hovedsak utvalgets vurderinger og forslag, men foreslår at formålsbestemmelsen skal gjelde for «mineralvirksomhet». Det er, slik DMF vurderer det, vanskelig å se utvalgets hensikt med å begrense omfanget av formålsbestemmelsen til «mineralutvinning», og stiller spørsmål ved om dette er en inkurie.

Riksantikvaren anbefaler at «naturmiljø og klimaet» erstattes med «miljø og klima» i § 1-1 andre ledd.

Nordic Mining ASA skriver at det er viktig at sektorprinsippet i forvaltningen opprettholdes slik at søker/tiltakshaver ikke opplever at vurderinger som foretas, og vilkår som settes, av et organ med spesialkompetanse, foretas igjen senere av et annet organ. Nordic Mining ASA mener at forslaget til en vid formålsbestemmelse i § 1-1 andre ledd bidrar til å skape usikkerhet og uforutsigbarhet om hva som skal forvaltes i mineralloven.

Sametinget skriver at forslaget om en formålsbestemmelse som rammer inn de skjønnsvurderinger som forvaltningen må foreta etter loven er positivt. Sametinget viser til utvalgets merknad til bestemmelsen og skriver at «bærekraft» egentlig ikke er ett av tre elementer i formålsbestemmelsen, men et samlebegrep for alle. Videre skriver Sametinget at et lovformål om «høyest mulig verdiskaping» er uvanlig, jf. andre lover som forvalter naturressurser. Sametinget mener at i den grad verdiskaping skal være et formål med loven så bør sammenhengen mellom verdiskaping i samfunnsøkonomisk forstand og langsiktigheten i forvaltningen av mineralressursene komme tydeligere frem, hvis ikke så vil enhver aktivitet som innebærer økonomisk omsetning være å forstå som verdiskaping og dermed være i samsvar med lovens formål.

Sametinget skriver videre at de finner det problematisk at det gjennomgående legges stor vekt på mineralnæringens store betydning for det «grønne skiftet» og dermed noe som ivaretar samfunnets behov og hensynet til klimaet, slik det gjøres i vurderingen av formålsbestemmelsen og ellers flere steder i utredningen. Sametinget skriver at lovens formål og hensyn ikke kan gi uttrykk for at mineralvirksomhet grunnleggende sett er positivt for å møte klimaendringene verdenssamfunnet står overfor.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at de er fornøyde med at hensynet til «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» kommer tydelig frem i formålsbestemmelsen i utvalgets lovforslag. LMD er likevel ikke enig med utvalget om at uttrykket omfatter det samme som mineralloven av 2009 § 2 bokstav b. LMD mener at «samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv» gir en mer korrekt beskrivelse av hvilke deler av den samiske kulturutøvelsen som skal ivaretas.

Statsforvalteren i Trøndelag ser det som positivt at hensynet til bærekraft og miljø kommer tydeligere frem, og skal være retningsgivende for søknader etter mineralloven. En tydeliggjøring av plikten og myndigheten til å foreta miljø- og klimavurderinger støttes. Statsforvalteren mener at det er positivt å legge vekt på samfunnets økende behov for mineraler og mener det er nødvendig å legge vekt på hensynet til lokalmiljøet og negative virkninger som inngrep i natur- og rekreasjonsområder, samt støy og støv. Statsforvalteren skriver at de ser det som positivt at naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse blir ivaretatt i loven.

Naturvernforbundet, Greenpeace Norge, Natur og Ungdom, Verdens naturfond (WWF) og SABIMA skriver at målsettingen om høyest mulig verdiskaping er uforenelig med visjonen om at Norge skal utvikle «verdens mest bærekraftige mineralnæring». De mener at formålsparagrafen må endres, og at Nærings- og fiskeridepartementet må komme med supplerende lovendringer som følger opp denne visjonen.

Eigersund kommune skriver at bærekraftig utvikling og hensynet til natur, miljø, friluftsliv og klima må inn i formålsparagrafen i ny minerallov.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at de sitter igjen med et inntrykk av at loven i alt for stor grad er innrettet mot de store inngrepene. De helt små tiltakene, som ofte knapt har negative effekter for noen, men som er helt nødvendige for samfunnsutviklingen i deres lokalsamfunn med sparsom befolkning, knapt vil være gjennomførbare for det lokale næringsliv.

Nord-Senja reinbeitedistrikt mener at det er viktig at hensynet til samiske rettigheter kommer frem, og mer i tråd med Grunnloven § 108.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at de finner det positivt at hensynet til samiske interesser inngår som et sentralt element i formålsbestemmelsen, og at det er en forbedring fra gjeldende lov. NRL mener at det er viktig at hensynet til naturmiljø fremgår, da all mineralvirksomhet på en eller annen måte vil påvirke naturmiljøet som reindriften drives i, ikke bare når det gjelder inngrep, men også i form av utslipp som påvirker beiter, vannkvalitet og klima. NRL mener at hensyn til samisk kulturutøvelse må konkretiseres i tråd med Grl. § 108, og NRL foreslår derfor at formuleringen «[…] og samisk kultur, næringer og samfunnsliv» legges til § 1-1 andre ledd.

Statskog SF mener at den foreslåtte formålsbestemmelsen bidrar til å synliggjøre at forvaltning og mineralutvinning skal foregå på en bærekraftig måte, som legger til rette for høyest mulig verdiskaping og ivaretar samfunnets behov for mineraler.

Amnesty International Norge (Amnesty) mener at det er positivt at det foreslås å beholde hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur som en del av formålsparagrafen. Amnesty skriver at man likevel kan vurdere å bringe ordlyden i samsvar med Grunnlovsparagraf §108 «[…] og samisk kultur, næringer og samfunnsliv».

Norges Institusjon for Menneskerettigheter (NIM) skriver at ordene «næringsliv og samfunnsliv», bør beholdes i formålsparagrafen. NIM peker på at Grunnloven § 108 fastslår at «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv», og denne bestemmelsen er delvis basert på SP artikkel 27. For å sikre at grunnlovsbestemmelsen ville gi et tilstrekkelig vidtrekkende kulturvern, ble «samfunnsliv» tatt med i tillegg til begrepet kultur. NIM mener at det er viktig at ordlyden i minerallovens formålsparagraf fortsatt sikrer et tilstrekkelig vidtrekkende kulturvern som inkluderer ordlyden «samisk, kultur, næringsliv og samfunnsliv». Betydningen av dette vil være at begrepene «næringsliv og samfunnsliv» omfattes av minerallovens øvrige bestemmelser slik at det folkerettslige vernet etter SP artikkel 27 ikke innskrenkes.

Norges Bondelag skriver at de er positive til at formålsparagrafen § 1-1 i andre ledd viser til at mineralforvaltning skal skje på en langsiktig og helhetlig måte.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at det er positivt at man har beholdt naturgrunnlaget for samisk kultur i formålsparagrafen, da dette vil være førende for hvordan loven skal leses. NSR viser til at utvalget har tatt inn over seg at bærekraft er et begrep som har mange sider, men NSR skriver at begrepet må defineres, da det kommer an på hvilken type bærekraft som menes. Videre skriver NSR at de samtidig ikke ser at bærekraft i en samisk sammenheng er godt nok tatt med i vurderingen. NSR skriver at bruk av områder handler ikke bare om bruk for et formål, men bruk, eventuelt forvaltning, av områder er en del av en større helhet der slekt, språk, kultur med mer er gjensidig avhengige av hverandre. Bærekraft må her vurderes som hva som er bærekraftig for det samiske samfunnet, og for den enkelte, jf. Fosen-dommen og SP artikkel 27.

3.1.4 Departementets vurdering

Departementet er i all hovedsak enig i utvalgets vurderinger og forslag, men mener det bør foretas enkelte presiseringer i lovteksten.

Departementet vurderer for det første at lovens formål om bærekraft ikke bør avgrenses til mineralutvinning, slik utvalgets lovforslag gjør, men gjelde for all mineralvirksomhet etter loven, også undersøkelsesstadiet. Etter departementets vurdering er dette også utvalgets intensjon, se for eksempel NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 6.4 der det blant annet står at «loven legger opp til at DMF også skal ha et overordnet ansvar for bærekraft når de fatter vedtak etter loven, for eksempel om tillatelser til undersøkelser, prøveuttak og drift av mineralvirksomhet». På denne bakgrunn foreslår departementet at det presiseres i lovforslaget § 1-1 første ledd at bestemmelsen gjelder «mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser».

De fleste høringsinstansene er positive til utvalgets forslag om at hensynet til bærekraft kommer tydeligere frem i lovteksten. Enkelte høringsinstanser er likevel kritiske til at mineralloven skal ha bærekraft som formål, og mener det kan bidra til overlappende krav og vurderinger, spesielt knyttet til miljø. Flere høringsinstanser har pekt på at det er viktig at sektorprinsippet i forvaltningen opprettholdes slik at søkere ikke opplever at vurderinger som foretas og vilkår som settes av ett organ med spesialkompetanse, foretas igjen senere av et annet organ.

Departementet bemerker at det er flere regelverk mineralmyndighetene må forholde seg til som stiller krav om vurderinger knyttet til natur og miljø. Se departementets gjengivelse av gjeldende rett i punkt 3.1.1. Disse kravene er selvstendige og gjelder uavhengig av minerallovens krav. Departementet vurderer derfor at det er hensiktsmessig å synliggjøre og konkretisere innholdet i disse kravene og vurderingene for mineralvirksomhet i mineralloven. Departementet slutter seg også til utvalgets uttalelse om dette i NOU-en punkt 7.3.2.3:

En spesiell problemstilling etter den gjeldende mineralloven er at aktører innenfor mineralnæringen har vært kritiske til at DMF legger vekt på hensynene som går frem av mineralloven §§ 1 og 2 når de vurderer om de skal gi driftskonsesjon. Aktørene har uttrykt at det er spesielt uheldig at miljømessige forhold blir vurdert og tatt hensyn til av DMF når de behandler søknader om driftskonsesjon, etter at miljømessige forhold allerede har blitt vurdert av både planmyndigheten i kommunen og av forurensningsmyndigheten. Som redegjørelsen ovenfor viser, er det utvilsomt at DMF vil ha både anledning og plikt til å legge vekt på miljøhensyn og bærekraft i avgjørelser etter mineralloven. Dette følger også av naturmangfoldloven når det gjelder naturmangfold, og synspunktet er bekreftet i nyere rettspraksis. Dette er rettslige rammer som ligger fast uavhengig av utvalgets forslag til endringer i mineralloven.

Utvalget mener likevel at det er uheldig at det ikke går klart frem av mineralloven at DMF skal foreta en slik vurdering. Det er også uheldig at loven, forskriften og forarbeidene ikke gir god veiledning til verken DMF eller næringen om hvilke miljøforhold som skal vurderes, hvilke rammer vurderingen skal ha, og hvordan miljøvurderingene skal forholde seg til tillatelser som regulerer miljøspørsmål etter annet lovverk. Utvalget har forsøkt å tydeliggjøre den gjeldende rettstilstanden ved å slå fast i § 1-1 at «all aktivitet etter loven» skal skje innenfor rammene av § 1-1. Utvalget har også foreslått endringer for å reflektere formålene tydeligere i loven ellers, for eksempel i forslagets §§ 4-3 og 6-3. Dette innebærer imidlertid ingen endringer i forhold til dagens regler og er bare ment å tydeliggjøre reglene. DMF vil altså etter utvalgets forslag fortsatt ha myndighet – og plikt – til å legge vekt på miljøhensyn i avgjørelsene sine etter mineralloven.

For å unngå direkte overlappende og motstridende vurderinger, er det viktig at myndighetene benytter seg av de samordningsmekanismene som finnes på mineralområdet, og som foreslås styrket i departementets forslag til ny minerallov, se kapittel 4. Departementet slutter seg også til utvalgets uttalelser i NOU-en punkt 7.3.2.3:

I praksis vil det å veilede søkere, være involvert i planprosesser og søknader om utslippstillatelse være sentrale virkemidler når myndighetene etter mineralloven skal forvalte miljøhensyn. Dersom miljøspørsmål er tilstrekkelig vurdert og regulert i tidligere tillatelser og de faktiske forholdene er de samme, kan det være nok at myndighetene etter mineralloven viser til disse. Det er imidlertid forvaltningsorganet som treffer vedtaket, som er ansvarlig for at vurderingene er gode nok, og for at kunnskapen som legges til grunn, er oppdatert. I mange tilfeller, for eksempel dersom det er har kommet ny informasjon siden andre tillatelser ble gitt, kan og må myndighetene etter mineralloven vurdere og regulere miljøspørsmål i tillatelsene sine. Det er også noen miljøhensyn som myndighetene etter mineralloven, spesielt DMF, er best egnet til å vurdere, for eksempel knyttet til bærekraftig ressursutnyttelse og driftsmetoder.

Naturvernforbundet, Greenpeace Norge, Natur og Ungdom, WWF Verdens naturfond og SABIMA skriver i sin høringsuttalelse at målsettingen om høyest mulig verdiskaping er uforenelig med visjonen om at Norge skal utvikle «verdens mest bærekraftige mineralnæring». Sametinget har i sin høringsuttalelse blant annet påpekt at sammenhengen mellom verdiskaping i samfunnsøkonomisk forstand og langsiktigheten i forvaltningen av mineralressursene må komme tydeligere frem i lovteksten, hvis ikke vil enhver aktivitet som innebærer økonomisk omsetning være å forstå som verdiskaping og dermed være i samsvar med lovens formål.

Departementet vurderer at vilkåret ikke skal forstås på denne måten og viser til utvalgets merknader til § 1-1 i NOU-en kapittel 24, der det står at begrepet skal forstås på samme måte som i dag, som «størst mulig samfunnsmessig verdiskaping i vid forstand og en best mulig utnytting av mineralressursene». Departementet mener at denne forståelsen er godt innarbeidet, men at det med fordel kan presiseres i lovteksten at det er høyest mulig «samlet verdiskaping» som er lovens formål. Se lovutkastet § 1-1 første ledd. At det også er relevant å se på langsiktigheten i forvaltningen av mineralressursene fremgår eksplisitt av lovforslaget § 1-1 andre ledd, og det er også presisert i utvalgets forslag til merknader til formålsbestemmelsen at «både behovet for dekning av samfunnets behov for mineraler og hensynet til verdiskaping må skje ut fra samfunnets langsiktige interesser og behov», jf. NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-1. Departementet foreslår at denne forståelsen understrekes i merknadene til bestemmelsen.

Når det gjelder hensynet til samfunnets behov for mineraler så er departementet enig med utvalget i at dette hensynet bør fremgå eksplisitt av loven. Departementet viser ellers til utvalgets vurdering i NOU-en punkt 7.3.2.4. Departementet mener likevel at formuleringen «ivaretar samfunnets behov for mineraler» i utvalgets lovforslag § 1-1 første ledd første punktum kan gi inntrykk av at dette hensynet skal veie tyngre enn øvrige hensyn som fremgår av formålsbestemmelsen. Departementet foreslår derfor at ordlyden justeres slik at det fremgår tydeligere at loven skal legge til rette for å ivareta samfunnets behov for mineraler.

Se lovforslaget § 1-1 første ledd.

Departementet er også enig med utvalget i at hensynet til naturmiljø og klimaet bør fremgå av lovens formålsbestemmelse. Riksantikvaren har imidlertid påpekt at miljøforvaltningen, som naturmiljø og klima er en del av, også innbefatter kulturmiljø. Riksantikvaren anbefaler derfor at «naturmiljø og klimaet» i andre ledd erstattes med «miljø og klima». Departementet er enig med Riksantikvaren i at «miljø» er et mer treffende begrep, og viser til at mineralloven, slik som etter gjeldende rett, også bør ivareta hensynet til kulturmiljø. Se blant annet Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 2.

Høringsinstansene er i hovedsak positive til at gjeldende rett videreføres i lovens formålsbestemmelse når det gjelder hensynet til samiske interesser. Flere høringsinstanser er likevel uenig med utvalget i at den foreslåtte formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» er dekkende for de vurderingene som skal gjøres etter dagens formulering, som er «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv». LMD skriver at «samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv» gir en mer korrekt beskrivelse av hvilke deler av den samiske kulturutøvelsen som skal ivaretas. Amnesty og NRL foreslår at formuleringen «[…] og samisk kultur, næringer og samfunnsliv» legges til § 1-1 andre ledd for å bringe formuleringen mer i tråd med Grunnloven § 108.

Departementet vurderer det slik at formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv» i mineralloven av 2009 § 1 favner bredere enn formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse», som er foreslått av utvalget. Departementet antar at begrepet som er foreslått av utvalget i hovedsak vil være dekkende for de vurderingene som er relevante å foreta i saker om mineralvirksomhet, men kan ikke utelukke at det i konkrete saker vil kunne være relevant å foreta bredere vurderinger. Departementet vurderer derfor at formuleringen i mineralloven av 2009, «samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv», bør videreføres, for å unngå usikkerhet om hvorvidt rekkevidden av vilkåret er snevrere enn i dag. Under konsultasjoner har Sametinget spilt inn at de foretrekker ordlyden «samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv». Departementet vurderer at det ikke er noen innholdsmessig forskjell mellom ordlyden i mineralloven av 2009 og ordlyden som er foreslått av Sametinget og foreslår at Sametingets forslag legges til grunn.

Se lovforslaget § 1-1 andre ledd.

3.2 Lovens saklige virkeområde

3.2.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 § 3 regulerer lovens saklige virkeområde. Første ledd slår fast at loven gjelder for «aktiviteter som har til formål å kartlegge mineralske ressurser med sikte på utvinning». Slike «aktiviteter» er i praksis leting og undersøkelser. I lovens forarbeider står det at det er en forutsetning for at minerallovens regler skal komme til anvendelse at leting og undersøkelser har til formål å kartlegge mineralske forekomster for eventuell økonomisk utnyttelse, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1. Leting etter mineraler i forsknings- og kartleggingsøyemed som kan bidra til bedre ressurskartlegging av løsmasser og berggrunnen vil ifølge forarbeidene likevel være omfattet av lovens letebegrep, fordi dette kan bidra til fremtidig kommersiell utnyttelse av mineralene.

Ethvert uttak av mineralske forekomster er som hovedregel omfattet av lovens virkeområde etter paragrafens andre ledd. Et unntak fra denne hovedregelen er uttak som «hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen». Slik annen utnyttelse kan for eksempel være uttak som kan være nødvendig fordi man trenger å fjerne stein for å lage vei, industriområder eller bolig- eller fritidsbebyggelse. I forarbeidene er dette unntaket begrunnet i at det gjerne er tatt stilling til at området skal brukes til andre formål enn råstoffutvinning gjennom plan- og bygningsloven, og at hensyn som ivaretas gjennom mineralloven, for eksempel krav til bergfaglighet, best mulig utnyttelse av forekomsten, sikring, opprydding og så videre, i mindre grad er aktuelle. Etterbruken av området vil være ivaretatt, og kontrollen av slike uttak vil i hovedsak bli ivaretatt av kommunen gjennom plan- og bygningsloven, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1.

For enkelte typer uttak kan det oppstå tvil om mineralloven kommer til anvendelse eller ikke. Dette kan være tilfellet for uttak der formålet med uttaket er å tilrettelegge for et annet tiltak, men hvor det i en periode skal foregå kommersielt uttak som helt eller delvis styres av markedet for massene. I disse grensetilfellene kan det være vanskelig å fastslå om uttaket hovedsakelig er for å nyttiggjøre ressursen, eller hovedsakelig for å realisere et annet formål. Reguleringsformålet vil her kunne gi veiledning, men vil ikke alltid være avgjørende. Av den grunn er det bestemt i § 3 tredje ledd at departementet kan gi forskrift om hvilke aktiviteter eller uttak som omfattes av loven. Tilsvarende kan bestemmes av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) ved enkeltvedtak.

I forbindelse med etablering av infrastruktur som vei eller damanlegg, vil det kunne være behov for å etablere masseuttak i tilknytning til tiltaket, for å skaffe masser som er nødvendige i grunnarbeidet for disse prosjektene. Slike uttak omtales ofte som sideuttak. Disse uttakene skal vurderes på lik linje med øvrige uttak. Det avgjørende er om uttaket hovedsakelig gjøres for å nyttiggjøre ressursen eller for å tilrettelegge for annen utnyttelse av grunnen. Utvinnes massen fordi det er behov for å flytte den, eksempelvis fordi den er i veien for en veitrase, er formålet å tilrettelegge for annen utnyttelse av grunnen. Er hensikten med utvinningen derimot å bruke selve massen, enten kommersielt eller i egne prosjekter, er formålet å nyttiggjøre ressursen. Tvil kan oppstå i prosjekter der det er klare etterbruksformål for grunnen der uttaket gjøres, for eksempel etablering av parkeringsplass eller driftsbygg i tilknytning til et annet infrastrukturprosjekt. Her har uttaket et dobbelt formål, og det må vurderes konkret hva som er det hovedsakelige formålet med uttaket.

Utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak er ikke omfattet av minerallovens virkeområde. Dette utledes av at forståelsen og praktiseringen av «uttak» i loven kun gjelder for urørt masse (in situ), se Prop. 124 L (2020–2021) punkt 6.2 og kapittel 16 spesialmerknad til § 43.

Se Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) punkt 5.1 og NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 7.4 for en nærmere beskrivelse av gjeldende rett.

3.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at loven gis et videre virkeområde enn den har i dag. Hovedregelen som er foreslått er at loven skal gjelde «mineralvirksomhet». Hva som menes med «mineralvirksomhet» går frem av forslagets § 1-2 første ledd, der mineralvirksomhet defineres som «leting etter, undersøkelse av og utvinning av mineraler fra naturlig forekommende mineralforekomster og all aktivitet knyttet til dette». Leting og undersøkelser er foreslått definert direkte i loven. «All aktivitet» knyttet til mineralvirksomhet vil etter utvalgets forslag omfatte myndighetenes saksbehandling, tiltakshaverens søknadsutforming, kontakt med eiere, rettighetshavere og så videre, og også bygging av veier, bygninger og anlegg som skal brukes i virksomheten, samt transport av mineralprodukter frem til transportanlegg. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 1-2.

For utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak foreslår utvalget at «de bestemmelsene i loven der dette uttrykkelig fremgår skal gjelde», og at loven ellers skal gjelde så langt den passer. Utvalget skriver at det er en gryende interesse for å utvinne mineraler, særlig metaller, fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, men at det er mange praktiske og juridiske utfordringer knyttet til slike uttak. Utvalget er ikke kjent med at det har oppstått noen slike saker i praksis enda, og skriver at det vil være behov for mer utredning og kunnskap. Når utvalget likevel foreslår at utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak skal inkluderes i lovens virkeområde, er dette begrunnet i at utvalget ikke ønsker at mineralloven skal være til hinder for slike uttak, som kan være ønskelig for å sikre en optimal ressursutnyttelse og forhindre at viktige mineralforekomster går til spille. Utvalget skriver at det antagelig vil bli behov for nærmere regulering og tilpasning i forskrift. Se NOU-en punkt 7.4.2.3.

Utvalget foreslår at uttak som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen, skal omfattes av lovens virkeområde. Utvalget foreslår likevel at de fleste bestemmelsene i loven ikke skal gjelde for disse uttakene. Det er kun de bestemmelsene i loven der det uttrykkelig fremgår av lovteksten som skal gjelde for disse uttakene. Hvilke uttak som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» er ment å være de samme uttakene som omfattes av unntaksbestemmelsen i mineralloven av 2009 § 3 andre ledd andre punktum. Det vil kunne oppstå tvilstilfeller der det er uklart om et uttak «hovedsakelig» skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen eller ikke. Dette må vurderes konkret i hver enkelt sak.

Begrunnelsen for at uttak som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen foreslås inkludert i lovens virkeområde, er dels behov for oversikt over uttak av overskuddsmasser fra bygge- og samferdselsprosjekter, utbygging av vind- og vannkraftverk med videre. DMF har anslått at omfanget av masser fra infrastrukturprosjekter er på mer enn 30 millioner tonn fast fjell per år. Utvalget skriver at det vil være av stor betydning å ha en systematisk oversikt på nasjonalt nivå over hvilke masser som tas ut og hvilken kvalitet slike masser har, dersom man ønsker å legge til rette for å øke utnyttelsen av slike masser fremfor å ta masser fra nye masseuttak.

Videre peker utvalget på at mineralbransjen har hevdet at regelen utnyttes til å omgå loven. Aktører som er omfattet av dagens unntak kan drive produksjon og salg av byggeråstoff over flere år uten å måtte følge minerallovens krav til driftskonsesjon, bergteknisk ansvarlig for uttaket og økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring og opprydning. Masseuttak i forbindelse med byggeprosjekter kan være helt eller delvis finansiert av vederlaget som entreprenøren får for oppdraget. Salg av masse må gjerne skje fort, noe som fører til at prisene i markedet presses ned. Se NOU-en punkt 7.4.2.2.

Utvalget foreslår å presisere i lovforslagets fjerde ledd at loven ikke skal gjelde for petroleumsressurser. Dette innebærer ingen realitetsendring fra dagens lov.

Utvalget foreslår også å videreføre dagens forskrift- og enkeltvedtakshjemmel i forslagets femte ledd, men at myndigheten legges til departementet istedenfor DMF. Utvalget forutsetter likevel at myndigheten delegeres til DMF.

Se NOU-en punkt 7.4.2 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet når det gjelder å gi mineralloven et utvidet virkeområde.

Arctic Mineral Resources har merket seg at lovens saklige virksomhetsområde er endret ved tilføyelsen «og all aktivitet knyttet til dette», det vil si knyttet til utvinning, og stiller spørsmål ved om dette også omfatter prosessanlegg, frakt og så videre.

Hardanger Rock AS skriver at de har bekymringer knyttet til unngåelse av loven som kan føre til konkurransevridning. Det påstås at mange entreprenører gjemmer seg bak planering av næringsareal, men i praksis så fungerer de som ordinære leverandører av byggeråstoff gjennom flere år, uten å være underlagt de samme reglene og kravene som resten av bransjen. Dette gir etter deres mening en uheldig konkurransevridning. Det vises også til forholdet mellom minerallovens virkeområde og forurensningsloven kapittel 30, jf. § 30-3. Hardanger Rock AS foreslår at et uttak skal omfattes av loven dersom massene fjernes fra grunnen og brukes kommersielt i det frie markedet.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) viser til at utvalgets beskrivelser vedrørende mange hensyn som mineralloven skal ivareta også blir ivaretatt av andre lover. NVE peker på at forholdet til energi- og vassdragslovgivningen ikke er omtalt i utredningen, noe som er en svakhet ved utredningen. Slik NVE forstår lovens formål, faller uttak som etableres for bygging og vedlikehold av energi- og vannkraftanlegg utenfor formålet med loven og definisjonen av drift, slik det formuleres i nytt lovforslag. NVE mener at en behandling etter begge regelverkene innebærer en dobbeltregulering fra to ulike myndigheter, da bestemmelsene skal ivareta de samme formålene. Dette bidrar til å skape uklare rammer og forutsetninger for tiltakshaver. NVE mener videre at det kan fremstå som uklart hva som menes med «annen bruk av grunnen» i forslagets § 1-2 tredje ledd. NVE mener at forholdet til energi- og vassdragsreguleringslovgivningen bør beskrives, enten i selve mineralloven eller i merknadene til loven. NVEs vurdering er at masseuttak for bygging av vassdrags- og energianlegg bør unntas fra konsesjonsplikten etter mineralloven. NVE viser til at de har erfaring med å samordne behandling etter ulikt lovverk i dag. Etter deres vurdering gir NVEs konsesjonsbehandling, planbehandling og oppfølging i byggefasen en fullgod oppfølging av uttak av nødvendige masser for bygging av vassdrags- og energianlegg. Behandlingen tilfredsstiller etter NVEs syn både de materielle og prosessuelle kravene som stilles til konsesjonsbehandlingen av masseuttak i mineralloven.

Statens vegvesen (SVV) mener at lovforslaget har store konsekvenser for infrastrukturplanlegging og -bygging, når det gjelder arealbruksvedtak, ekspropriasjon og fastsetting av erstatning til grunneier. SVV skriver at de anbefaler at endringer i loven med henhold til uttak av masser i forbindelse med vegprosjekter, fjernes fra forslag til ny minerallov. SVV er videre uenig i utvalgets forslag, som legger opp til at uttak av masser utenfor veglinja som er regulert for å benyttes i forbindelse med veganlegg faller innenfor lovens virkeområde i sin helhet, er en videreføring av gjeldende rett. SVV peker på at denne bestemmelsen alene vil få store konsekvenser for utbygging av offentlig veg og at dette bryter med plan- og bygningslovens intensjon om å være sektorovergripende og forutsigbar.

BaneNOR (BN) skriver at de støtter SVVs høringssvar og viser til deres innspill.

Rogaland fylkeskommune og Vestland fylkeskommune støtter forslaget om å utvide virkeområdet for mineralloven slik at den også omfatter utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, og gir rapporteringsplikt for overskuddsmasser ved samlet uttak over 5000 m³ i tilknytning til annen bruk av grunnen, eksempelvis i samferdsels- og infrastrukturprosjekter.

Feiring AS støtter forslaget om å utvide loven og viser til at praksisen med å ta ut fjell med formål å utvikle eiendom til andre formål er et smutthull som brukes for å unngå konsesjonsplikt og de kostnadene og reglene som følger en konsesjon. Feiring AS mener at ny minerallov må endres til å omfatte alle typer uttak av byggeråstoff som omsettes i det åpne markedet.

Norsk Industri støtter utvalgets forslag som de mener vil føre til likere konkurransevilkår mellom leverandører av byggeråstoff.

Siviløkonom Thormodsæter AS skriver at det å innføre konsesjonsplikt ved mindre uttak og arealbearbeidelser for bønder og småentreprenører vil medføre et stort og unødvendig merarbeid for disse.

Sintef støtter forslaget om at uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen er omfattet av loven.

Hustadlitt AS viser til at forslaget omfatter «all aktivitet» knyttet til utvinning, jf. § 1-2, og skriver at dette er en utvidelse av virkeområdet som ikke virker velbegrunnet. Hustadlitt AS viser til at for eksempel bygging av veier og bygninger klart ligger innenfor andre myndigheters ansvarsområde og ikke hører hjemme i en minerallov. Hele tillegget med «all aktivitet knyttet til dette» bør etter deres oppfatning fjernes, da det skaper utydelighet om hva mineralloven er ment å regulere og gir inntrykk av mer byråkrati og utvidede hjemler til oppfølging og kontroll som ikke synes hensiktsmessig og også vil være utenfor DMF sitt kompetanseområde.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter utvalgets forslag om å inkludere uttak av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet i lovens virkeområde, men mener valgt regelteknikk er krevende å forholde seg til. DMF gir støtte til utvalgets omtale av utfordringene med praktiseringen av dagens unntak i § 3 for uttak som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen og viser til at vurderingene krever mye ressurser. DMF mener derfor at det er uheldig at det i lovforslaget ikke er foreslått endringer/presisering i unntaksbestemmelsen. DMF mener at det må bestrebes å gjøre en nærmere avklaring mellom mineralloven og plan- og bygningsloven for disse uttakene, da plan- og bygningsloven uansett må vurderes for alle masseuttak. DMF mener også at myndigheten til å fatte enkeltvedtak etter forslagets § 1-2 femte ledd bør legges til DMF. DMF viser til at dette er en flytting av myndigheten, som i dag går frem av mineralloven § 3 tredje ledd andre punktum, fra DMF til departementet. DMF viser til at utvalget forutsetter at denne myndigheten delegeres til DMF. Det er altså ikke tiltenkt noen endring fra dagens system, og i så fall fremstår denne endringen i regelverket etter DMFs vurdering som unødvendig, og bidrar til et mindre presist regelverk.

Statsforvalteren i Trøndelag mener at det er hensiktsmessig å utvide virkeområdet til loven for å generelt kunne stille flere krav som følger av loven til mineralvirksomhet. Videre skriver Statsforvalteren i Trøndelag at de anser det som positivt å stille flere krav også til uttak som skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen.

Statsforvalteren i Rogaland skriver at det er positivt med justering av virkeområdet til mineralloven, slik at den nå inkluderer undersøkelser av etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet og uttak fra disse. Statsforvalteren skriver at de støtter forslaget om at loven skal gjelde for «mineralvirksomhet». Statsforvalteren skriver at de er positive til at «uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» blir tatt med, men mener at den type uttak bør være omfattet av hele mineralloven, og ikke bare de bestemmelser der det er uttrykkelig sagt de skal gjelde.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS og Visnes Kalk og Marmorbrudd AS (Franzefoss m.fl.) viser til at begrepet «all aktivitet» i forslagets første ledd innebærer at enkelte aktiviteter også vil bli regulert av annet regelverk. Det vises til at det allerede i dag er en utfordring at samme aktivitet kan bli regulert og pålagt vilkår i flere ulike prosesser; utslippstillatelse, arealplan og driftskonsesjon. Den foreslåtte utvidelsen av lovens virkeområde, vil etter deres mening bidra til å forsterke denne problematikken ytterligere og den synes ikke å være godt gjennomtenkt eller velbegrunnet. Franzefoss m.fl. mener derfor at den foreslåtte utvidelsen av lovens virkeområde ikke bør gjennomføres og at det heller bør gjøres tiltak for å forhindre dobbelregulering av samme forhold.

Nye Veier AS viser til at sideuttak omfattes av § 1-2 første ledd, og dermed hele loven. Nye Veier skriver at de anerkjenner behovet for å ivareta nasjonale hensyn knyttet til mineralforvaltning, men er negative til endringer som vil kunne bidra til redusert samordning på tvers av sektorer, og svekke plan- og bygningsloven som sektorovergripende lov. Nye Veier skriver at de ser samfunnsnytten av å vurdere steinkvaliteten i sideuttak, for å sikre en best mulig utnyttelse av steinressursene, men understreker imidlertid at forslaget kan svekket forutsigbarheten for prosjektgjennomføring og medføre økte kostnader.

Omya Hustadmarmor AS peker på at det er uklart hvor grensen går for hvilke prosesser som er inkludert i lovens virkeområde.

Statskog SF skriver at de støtter at loven også kommer til anvendelse på utvinning av mineraler fra etterlatte masser som kommer fra tidligere virksomhet. Statskog SF skriver også at de støtter utvalgets syn på sideuttak, og oppfatter i likhet med utvalget at dette er videreføring av gjeldende rett.

Trøndelag Fylkeskommune skriver at de anbefaler at endringer i loven med henhold til uttak av masser i forbindelse med vegprosjekter, fjernes fra forslag til ny minerallov.

Norges Bondelag (Bondelaget) støtter utformingen av § 1-2, der ikke bare «ny» mineralvirksomhet omfattes etter første ledd, men også uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak (andre ledd) og uttak som i hovedsak skjer i samband med annen bruk av grunnen (tredje ledd). Bondelaget støtter utvalgets gjengivelse av gjeldende rett for sideuttak. Bondelaget viser til at det i mange byggeprosjekter kan være god økonomi i å regulere inn et tilleggsareal med nyttige mineralforekomster som kan nyttiggjøres i prosjektet, dersom man gjennom det kan slippe å betale i markedet for masser man ellers ville trengt eller følge minerallovens regler for saksbehandling, drift, sikring, opprydding med mer. Bondelaget viser til at det ikke er grunn til at det skal gjelde andre regler for slike aktører.

3.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i utvalgets forslag om at den nye mineralloven skal gjelde «mineralvirksomhet» og slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 7.4.2.1.

Departementet er likevel enig med høringsinstansene som peker på at utvalgets forslag om at «all aktivitet» knyttet til mineralvirksomhet skal omfattes av loven, er en uhensiktsmessig utvidelse av lovens virkeområde som ikke er godt begrunnet av utvalget. Loven bør etter departementets vurdering omfatte mineralvirksomhet og myndighetenes forvaltning av mineralressurser. Dette harmonerer også bedre med lovens formålsbestemmelse, som omhandler mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser. Departementet foreslår derfor at lovens ordlyd endres for å sikre bedre samsvar med lovens formål.

Se lovforslaget § 1-2 første ledd.

Utvalget har foreslått at etterlatte masser fra tidligere mineraluttak skal inngå i lovens virkeområde i utvalgets lovforslag § 1-2 andre ledd. De foreslår at «de bestemmelsene i loven der dette uttrykkelig fremgår» skal gjelde, og at loven ellers skal gjelde så langt den passer. Grunnen synes å være at utvalget ikke ønsker at mineralloven skal være til hinder for uttak fra slike masser som kan være ønskelig, blant annet for å sikre en optimal ressursutnyttelse.

Departementet er enig i at uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet bør reguleres i mineralloven, men er ikke enig i utvalgets begrunnelse. I mineralloven av 2009 er det ikke konsesjonskrav for uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak. Denne typen virksomhet reguleres av annet regelverk, herunder forurensningsregelverket. Mineralloven av 2009 er imidlertid ikke til hinder for at mineralutvinning fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak kan skje, og det er følgelig ikke nødvendig å inkludere slike masser i lovens virkeområde for at det skal være mulig å drive mineralvirksomhet fra slike masser. Departementet er ikke kjent med at det foregår mineraluttak fra etterlatte masser i dag, men den teknologiske utviklingen kan føre til at slik mineralvirksomhet blir mer aktuell i fremtiden. Inkludering av disse massene i minerallovens virkeområde vil gi grunnlag for en mer helhetlig mineralforvaltning. Departementet mener på denne bakgrunn at uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet bør omfattes av minerallovens virkeområde.

DMF skriver i sin høringsuttalelse at det med utvalgets forslag er uklart hvilke bestemmelser som skal gjelde for uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, og at dette er uheldig siden det her er snakk om regulering av et nytt område, som tilsier at lovteksten bør være så tydelig som mulig og ikke etterlate tolkningstvil. Departementet er enig med DMF i at utvalgets forslag kan gi rom for tvil om hvilke bestemmelser som skal gjelde for denne typen masser. Det at ordlyden i bestemmelsen er begrenset til «utvinning» virker også å være i strid med utvalgets intensjon om at også bestemmelser som gjelder undersøkelser skal gjelde for etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, se for eksempel utvalgets lovforslag § 4-3. Departementet vurderer at uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak ikke skiller seg nevneverdig fra uttak fra for eksempel løsmasser fra morener, som er omfattet av lovens virkeområde i sin helhet. Departementet vurderer derfor at lovens regler bør gjelde for leting etter, undersøkelse av og utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet.

Departementet er likevel enig med utvalget i at det er behov for mer utredning og kunnskap om denne typen uttak, og at det bør være noe fleksibilitet ved anvendelse av loven på denne typen masser. Mineralvirksomhet som reguleres av lovforslaget er svært ulikeartet, og departementet mener at lovforslaget gir tilstrekkelig fleksibilitet til at den også kan benyttes på uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet. Departementet foreslår derfor at mineralvirksomhet fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak bør inkluderes i lovens virkeområde i sin helhet. Departementet vurderer at lovens definisjoner bør samles i én definisjonsbestemmelse, og foreslår at definisjonen av «mineralvirksomhet» står i lovforslagets definisjonsbestemmelse.

Se lovforslaget § 1-2 første ledd og § 1-7 bokstav a.

Utvalget foreslår at uttak som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» skal inkluderes i loven virkeområde, men at det kun er de bestemmelsene der det uttrykkelig fremgår som skal gjelde for disse uttakene. Uttakene som er omfattet av bestemmelsen er ment å være de samme uttakene som i dag er omfattet av unntaket i mineralloven av 2009 § 3 andre ledd for «uttak som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen». Det at ordlyden er foreslått endret noe, er ifølge utvalget ikke ment å innebære noen realitetsendring.

Departementet er enig i utvalgets vurderinger og forslag om å inkludere uttak «som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» i lovens virkeområde. Dette er en nødvendig konsekvens av at departementet foreslår at flere av lovens bestemmelser skal gjelde for slike uttak. Av pedagogiske hensyn vurderer departementet at det bør fremgå eksplisitt av paragrafen hvilke lovbestemmelser som gjelder for denne typen uttak. Det vises også til departementets vurderinger av behovet for å stille krav til disse uttakene i punkt 13.4.4.

Erfaringer med praktiseringen av unntaksbestemmelsen i mineralloven av 2009 § 3 andre ledd, viser at lovens formulering av hvilke uttak som omfattes av bestemmelsen oppleves som uklar. Dette fremgår også av flere høringsinnspill. Departementet vil i den forbindelse særlig knytte noen bemerkninger til NVEs høringsuttalelse og forholdet til energi- og vassdragsregelverket. For mineraluttak som skal gjøres i forbindelse med tiltak som reguleres av energi- og vassdragsregelverket vil spørsmålet om mineralloven gjelder eller ikke avhenge av uttakets karakter, på lik linje med andre uttak. For de tilfeller der det kreves masser for gjennomføring av tiltaket, og det i den forbindelse åpnes et masseuttak til dette formålet (ofte omtalt som sideuttak), vil dette omfattes av mineralloven. Slike uttak har til formål å bruke mineralressursen, og ikke fjerne den for å gjøre plass for annen utnyttelse av grunnen. Slike mineraluttak vil være i direkte konkurranse med andre mineraluttak, og krever driftskonsesjon dersom uttaket overstiger 10 000 m³. Denne forståelsen er også lagt til grunn av utvalget, som i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 7.4 skriver:

Dersom det etableres et mineraluttak innenfor et byggeprosjekt fordi det er behov for massene internt i prosjektet, men på et annet sted enn der de tas ut, vil uttaket falle inn under forslagets § 1-2 første avsnitt og dermed være omfattet av mineralloven i sin helhet. At det er behov for massene innenfor rammene av prosjektet, endrer ikke på dette. Dette er en videreføring av dagens regler.

Departementet er enig med utvalget i at dette er en videreføring av gjeldende rett, og er også enig i at slike uttak i utgangspunktet bør omfattes av mineralloven i sin helhet. For å synliggjøre at det er grunnområdet der massene tas ut som må ha et alternativt bruksformål, foreslår departementet en språklig justering.

Se lovforslaget § 1-2 andre ledd.

Departementet er imidlertid enig med NVE i at de vurderingene som gjøres i forbindelse med en konsesjonsbehandling etter mineralloven i alle fall delvis er overlappende med vurderingene som gjøres i NVEs konsesjonsbehandling. Departementet mener det bør vurderes hvordan konsesjonsprosessene kan effektiviseres for energi- og vassdragstiltak på en måte som innebærer at det ikke er behov for en etterfølgende konsesjonsbehandling etter mineralloven. Departementet foreslår at dette gjøres i forskriftsarbeid til lovforslagets regler om samordning i § 1-8, eller at det gis et unntak fra konsesjonsplikt etter mineralloven for disse uttakene i forskrift etter lovforslaget § 6-11 første ledd bokstav b. Se også punkt 12.2.4.

DMF og andre høringsinstanser viser videre til at uklarheter særlig oppstår for uttak som har et delt formål, altså at formålet med uttaket både er å tilrettelegge for annet tiltak, men hvor det i en periode skal foregå kommersielt uttak som helt eller delvis styres av markedet for massene. Departementet foreslår derfor at det presiseres uttrykkelig i loven hva som skal inngå i vurderingen av om et uttak hovedsakelig skjer som ledd i annen tilrettelegging av grunnen. Se lovforslaget § 1-2 andre ledd bokstav a til c. Vilkårene i bokstav b og c er med noen språklige justeringer de samme som er gjengitt i forarbeidene til mineralloven av 2009 § 3 andre ledd, og vurderingen er ment å være den samme. Se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1 og departementets merknad til § 1-2 andre ledd for en nærmere redegjørelse for vilkårene. Vurderingen må fremdeles være konkret for hvert enkelt tilfelle og det vil også i fremtiden nødvendigvis oppstå vanskelige tvilstilfeller.

Se lovforslaget § 1-2 andre ledd og merknad til § 1-2 andre ledd.

3.3 Lovens geografiske virkeområde

3.3.1 Gjeldende rett

Det fremgår av mineralloven av 2009 § 4 første ledd at loven gjelder på norsk territorium med unntak av Svalbard.

Andre ledd slår fast at loven ikke gjelder utenfor den private eiendomsrettens grenser i sjø. Grensedragningen må skje etter gjeldende regler for yttergrensen for privat eiendomsrett i sjø. Hovedregelen er at eiendomsretten ut i sjøen går til marbakken eller – hvis marbakke ikke kan påvises – til to meters dybde ved middels lav vannstand, jf. Rt. 2005 s. 1577 avsnitt 31. Høyesterett har stadfestet at dette også gjelder dersom det er brådypt ved land, se Rt. 2011 s. 556. Eiendomsrett utover det som følger av reglene om marbakke og to meters dyp, vil kunne følge av særskilte rettsgrunnlag for den enkelte eiendom, som alders tids bruk eller lokal sedvanerett. Utenfor den private eiendomsrettens grenser i sjø gjelder havbunnsmineralloven, jf. havbunnsmineralloven § 1-3.

Mineralloven av 2009 gjelder likevel for «aktiviteter som har til formål å utvinne mineralske forekomster fra innslagspunkt på land, men hvor den mineralske forekomsten strekker seg ut under havbunnen» jf. § 4 andre ledd andre punktum. I en tolkningsuttalelse fra Nærings- og fiskeridepartementet til Energidepartementet datert 8. april 2024, går det frem at også undersøkelser er å anse som «aktiviteter som har til formål å utvinne mineralske forekomster».

I § 4 tredje ledd defineres hva som menes med Finnmark. Grunnen til at denne bestemmelsen ble tatt inn i loven er at mineralloven av 2009 har egne regler som kun gjelder i Finnmark.

3.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre det geografiske virkeområdet i mineralloven av 2009 i § 1-3. Utvalget foreslår å presisere at loven skal gjelde for aktiviteter som har til formål å utvinne mineralforekomster fra innslagspunkt på land, men der forekomsten strekker seg ut under havbunnen «forbi grensen for privat eiendomsrett».

Utvalget foreslår ikke å videreføre presiseringen i mineralloven av 2009 § 4 tredje ledd om hva som skal forstås med Finnmark. Grunnen er at utvalgets lovutkast ikke inneholder regler som skiller mellom Finnmark og resten av landet.

Se NOU-en punkt 7.5.2 og kapittel 24 merknad til § 1-3.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Vestfold og Telemark fylkeskommune peker på at forslaget ikke sier noe om hvor dypt loven gjelder, noe som etter deres mening bør være med da det på sikt kan tenkes å kunne oppstå konflikter med infrastruktur med videre.

Heidelberg Materials Norway AS (Heidelberg) viser til utvalgets forslag til § 1-3 om lovens virkeområde, og skriver at forslaget innebærer å utvide minerallovens virkeområde til også å omfatte ressurser under havbunnen utenfor marbakken, så lenge innslaget til ressurser skjer fra land. Heidelberg skriver videre at basert på deres kunnskap vil dette være en spesialregel som kun omfatter Norcem Brevik sine gruver i Porsgrunn kommune. Heidelberg skriver at de ikke kan se at denne endringen er inkludert i overgangsreglene, jf. § 12-2.

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 7.5.2 og kapittel 24 merknad til § 1-3, og foreslår at det innføres en paragraf om lovens geografiske virkeområde i tråd med innholdet i utvalgets forslag. Departementet foreslår likevel noen språklige presiseringer for å tydeliggjøre at loven ikke gjelder for Svalbard, Jan Mayen og Norges biland.

Vestfold og Telemark fylkeskommune har påpekt i sitt høringsinnspill at lovforslaget bør si noe om hvor dypt loven gjelder. Departementet vurderer at grensedragningen for hvor dypt loven gjelder må følge grensen for norsk territorium. Det er ikke vanlig at lovgivningens virkeområde avgrenses nedad eller oppad. Loven er uansett tematisk avgrenset ved at den gjelder for mineralvirksomhet på norsk territorium. På bakgrunn av høringsinnspillet vil departementet likevel bemerke at det er omdiskutert hvor langt grunneiers rett til mineraler strekker seg nedover i dypet.

Heidelberg har påpekt i sitt høringsinnspill at forslaget innebærer å utvide minerallovens virkeområde til også å omfatte ressurser under havbunnen utenfor marbakken, og at bestemmelsen ikke er inkludert i overgangsreglene i utvalgets lovforslag. Departementet mener at utvalgets forslag ikke innebærer en realitetsendring, og at det følgelig ikke er behov for overgangsregler. Mineralloven av 2009 § 4 ble endret i 2019 i forbindelse med innføringen av lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven). Endringen innebar at tillegget «Loven gjelder likevel for aktiviteter som har til formål å utvinne mineralske forekomster fra innslagspunkt på land, men hvor den mineralske forekomsten strekker seg ut under havbunnen» ble inntatt i § 4 andre ledd. Utvalget har foreslått at formuleringen i mineralloven av 2009 § 4 andre ledd endres i utvalgets lovforslag § 1-3 ved at formuleringen «Loven gjelder likevel for aktiviteter som har til formål å utvinne mineralske forekomster fra innslagspunkt på land, men hvor den mineralske forekomsten strekker seg ut under havbunnen, forbi grensen for privat eiendomsrett» legges til. Tillegget «forbi grensen for privat eiendomsrett» er ikke nærmere begrunnet av utvalget, men departementet mener det er klart at endringen kun innebærer en presisering av endringen som ble gjort i mineralloven av 2009 i 2019. I forarbeidene vises det til at endringen skal omfatte mineralforekomster som ligger utenfor marbakken, og dermed utenfor grensen for privat eiendomsrett i sjø, se Prop. 106 L (2017–2018), merknad til § 11-2:

Mineralloven presiseres for så vidt gjelder uttak av mineraler fra gruver med innslagspunkt på land, men hvor mineralforekomsten og dermed gruvegangene strekker seg ut under havbunnen. Eiendomsretten til disse mineralforekomstene tilhører staten, som eier av all grunn og alle naturressurser utenfor marbakken.

Departementet mener at det fortsatt vil være hensiktsmessig at gruver med innslagspunkt på land reguleres i mineralloven, siden hele aktiviteten vil være landbasert og ikke skifte karakter fordi gruvegangen går ut forbi grensen for privat eiendomsrett.

Lovutkastet inneholder ingen regler som skiller mellom Finnmark og resten av landet, og departementet ser derfor heller ingen grunn til å videreføre definisjonen av Finnmark som fremgår av mineralloven av 2009 § 4 tredje ledd.

Se lovforslaget § 1-3 og merknad til § 1-3.

3.4 Forholdet til annet regelverk, private rettigheter mv.

3.4.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 er den spesialiserte loven for regulering av mineralvirksomhet og mineralforvaltning. I § 5 angis lovens forhold til annet regelverk og private rettsforhold. Det går frem av første ledd første punktum at tillatelser etter loven ikke erstatter krav om tillatelse, godkjenning, arealplan eller konsesjon etter annen lovgivning. I første ledd andre punktum presiseres det at leting, undersøkelse, utvinning og drift på mineralske forekomster kan bare utøves innenfor de begrensninger som følger av mineralloven av 2009 og annen lovgivning.

Det er flere andre lover som kan komme til anvendelse for mineralvirksomhet i tillegg til mineralloven av 2009, se punkt 4.1 for en nærmere redegjørelse for annet relevant regelverk og punkt 4.2 for en nærmere omtale av samordning av regelverkene.

Tillatelser etter mineralloven av 2009 griper ikke inn i privatrettslige forhold mellom en tiltakshaver og andre, med mindre noe annet følger av loven. Dette går frem av mineralloven av 2009 § 5 andre ledd. Tillatelse etter loven innebærer heller ingen avgjørelse av privatrettslige forhold.

3.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår langt på vei å videreføre § 5 i mineralloven av 2009 i utvalgets lovforslag § 1-4.

I utvalgets lovforslag § 1-4 første ledd slås det fast at mineralvirksomhet bare kan utøves innenfor de rammene som følger av denne loven og annen lovgivning. Utvalget skriver at dette er å slå fast det nokså selvsagte. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-4.

I andre ledd foreslår utvalget å presisere at tillatelser etter mineralloven ikke erstatter krav om arealavklaring eller nødvendige tillatelser etter annen lovgivning, med mindre annet går frem av loven. Dette svarer langt på vei til mineralloven av 2009 § 5 første ledd første punktum. Utvalget skriver at det følger av formuleringen «nødvendige tillatelse» at det kan angis i annet regelverk at tillatelse etter mineralloven fører til at det ikke kreves tillatelse etter den aktuelle loven. Som eksempel vises det til konsesjonsloven § 2 første ledd nr. 3 og 4. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-4.

I tredje ledd foreslår utvalget at det presiseres at tillatelser etter mineralloven ikke griper inn i, og innebærer ingen avgjørelse av, private rettsforhold mellom den som får tillatelsen og andre, med mindre annet følger av loven. Denne formuleringen svarer til mineralloven av 2009 § 5 andre ledd. Utvalget viser til at det for eksempel kan være nødvendig for en tiltakshaver å skaffe seg privatrettslige rettigheter til vei, nødvendig areal til virksomheten og inngrep i grunneierens eller berørte bruksrettshaveres bruk av området der mineralaktiviteten skal foregå.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 1-4 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

3.4.3 Høringsinstansenes syn

Riksantikvaren skriver at det må komme klart frem at forholdet til automatisk fredete kulturminner må være avklart for områder som skal undersøkes for mineraler.

Statskog SF støtter presiseringen om at tillatelser etter loven ikke griper inn i og heller ikke innebærer noen avgjørelse av private rettsforhold, med mindre dette følger av loven.

3.4.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at det er praktisk med en lovbestemmelse som tydeliggjør lovens forhold til annet regelverk og privatrettslige forhold. Departementet er derfor enig i utvalgets forslag om å videreføre en bestemmelse om forholdet til annet regelverk og private rettigheter.

Riksantikvaren har skrevet i sitt høringsinnspill at det må komme klart frem av loven at forholdet til automatisk fredete kulturminner må være avklart for områder som skal undersøkes for mineraler. Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig å fremheve enkelte regelverk siden lovbestemmelsen er ment å være generell.

Se lovforslaget § 1-4.

3.5 Forholdet til folkeretten

3.5.1 Gjeldende rett

Det følger av mineralloven av 2009 § 6 at loven skal «anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter». Tilsvarende bestemmelse er nedfelt i lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftsloven) § 3. I merknaden til § 6 i mineralloven av 2009 går det frem at formålet med bestemmelsen er å sikre at loven blir anvendt i overenstemmelse med disse reglene. Med «folkerettens regler om urfolk og minoriteter» siktes det først og fremst til FNs internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 6.

Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) er en rekke konvensjoner og protokoller inkorporert i norsk rett, herunder FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966. Konvensjonsbestemmelsene gjelder som lov i den utstrekning det ikke er tatt forbehold mot dem. Menneskerettsloven § 3 fastslår at bestemmelsene i de inkorporerte konvensjoner og protokoller ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

3.5.2 Utvalgets forslag

Ifølge utvalget er ordlyden i mineralloven av 2009 § 6 for snever, ettersom Norge også er bundet av mange andre internasjonale traktater enn dem som gjelder for urfolksrettigheter. Som eksempel viser utvalget til EØS-avtalen og ulike miljøtraktater, uten at dette konkretiseres noe nærmere. Utvalget foreslår derfor en ny bestemmelse i lovforslaget § 1-5 som slår fast at loven «gjelder med de begrensningene som følger av overenskomster med fremmede stater eller folkeretten ellers».

I omtalen av lovforslaget til ny § 1-5 problematiserer utvalget bruken av formuleringen «med de begrensningene som følger av». Ifølge utvalget kan formuleringen oppfattes slik at folkeretten bare får virkning som en innskrenkende tolkning av loven der det foreligger motstrid, og ikke skal kunne utfylle eller supplere lovbestemmelsene. Til tross for dette skriver utvalget at de «under noe tvil» har falt ned på å benytte denne formuleringen i lovforslaget. Utvalget presiserer imidlertid at uttrykket «med de begrensningene som følger av» ikke skal forstås bokstavelig, slik at bestemmelsen ikke vil være til hinder for at internasjonal rett også kan supplere lovens bestemmelser.

3.5.3 Høringsinstansenes syn

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at de slutter seg til den løsningen som utvalgets foreslår i lovforslaget § 1-5.

Sametinget skriver at utvalget foreslår en bestemmelse om at loven forutsettes å være i samsvar med folkeretten, og legger da til grunn at dette også gjelder den delen av folkeretten som gjelder samene som urfolk (presumsjonsprinsippet). Sametinget skriver at utvalget gjennomgående har stor oppmerksomhet på hvordan mineralvirksomhet virker på det samiske naturgrunnlaget og samiske rettigheter. Ifølge Sametinget bør det derfor vurderes om mineralloven bør innta en bestemmelse tilsvarende sameloven, Finnmarksloven og Tanaloven om en delvis inkorporering av ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk i selvstendige stater. Sametinget skriver at en slik løsning vil bidra til større klarhet for oppfølging av bestemmelser om informasjonsplikt, dialog, konsultasjoner og andel av nytteverdi.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skriver at ordlyden «med de begrensninger som følger av overenskomster med fremmede stater eller folkeretten ellers» brukes i flere lover. Ifølge NIM brukes imidlertid denne formuleringen sammen med formuleringen i mineralloven av 2009 § 6. Til eksempel viser NIM til sameloven § 1-1 andre ledd som har følgende ordlyd:

Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

NIM skriver at det i proposisjonen til sameloven går frem at ordlyden «med de begrensninger» innebærer at ILO-konvensjonen nr. 169 vil gå foran dersom bestemmelser i loven skulle vise seg å være i motstrid med bestemmelser i konvensjonen. NIM viser til at tilsvarende ordlyd også benyttes i Finnmarksloven § 3 og i Tanaloven § 3. NIM mener at henvisningen til folkeretten i ny minerallov bør følge ordlyden i sameloven og Finnmarksloven. Ifølge NIM kan det føre til rettslig usikkerhet hvis man velger å fjerne formuleringen «i samsvar med» fra § 6 i mineralloven av 2009, og at det kan oppstå usikkerhet om dette vil innebære en realitetsforskjell sammenlignet med tilsvarende bestemmelser i Finnmarksloven og Tanaloven.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at bestemmelsen i § 1-5 innebærer en noe videre ordlyd sammenlignet med gjeldende lovs § 6, men at den rettslig sett ikke innebærer noe nytt.

Reindriftsstyret viser til utvalgets lovforslag til ny § 1-5 og skriver at det er positivt at forslaget bidrar til å ivareta Norge sine folkerettslige forpliktelser, ved å tydeliggjøre det folkerettslige vernet av samiske interesser.

3.5.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 6 om forholdet til folkeretten i ny minerallov.

Departementet forstår utvalget slik at lovforslaget i § 1-5 ikke er ment å innebære noen svekkelse av folkerettens reelle gjennomslag ovenfor reglene i mineralloven. Endringen fra bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 6 synes å omhandle hvilke internasjonale regler som skal gis gjennomslag. Departementet er enig med utvalget i at mineralloven også må forstås og anvendes i lys av internasjonale traktater som ikke retter seg mot urfolk og minoriteter. For mineralloven er det likevel de folkerettslige reglene som verner om urfolks- og minoritetsrettigheter som er av særlig relevans, og som etter departementets syn bør løftes særskilt frem i lovbestemmelsen om forholdet til folkeretten.

Sametinget og NIM har tatt til orde for at det i ny minerallov bør tas inn samme formuleringer som i sameloven og Finnmarksloven, det vil si at mineralloven skal gjelde med de begrensninger som følger av ILO-konvensjonen nr. 169. Departementet har vurdert dette, men kommet til at en slik formulering ikke bør tas inn i mineralloven. For regler som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, følger det av EØS-loven § 2 at bestemmelsene skal ha forrang foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold i tilfelle regelkonflikt. Tilsvarende skal også konvensjonsbestemmelser som omfattes av menneskerettsloven § 2 gå foran bestemmelser i annen lovgivning ved eventuell motstrid, jf. menneskerettsloven § 3. Utenfor disse reglenes anvendelsesområde vurderer departementet at lovgiver bør stå for den nærmere gjennomføringen av internasjonale forpliktelser. Slik også Straffeprosesslovutvalget legger til grunn, vil større lovgivningsaktivitet for å gjennomføre internasjonale forpliktelser sikre en mer forutberegnelig rettstilstand, ved at gjeldende rett i større grad kan leses ut av lovens ordlyd og tilknyttede rettskilder, jf. NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov punkt 7.2. På dette grunnlag vurderer departementet at det ikke bør lovfestes at mineralloven skal gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjonen nr. 169.

For å tydeliggjøre at mineralloven skal tolkes i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser, i tråd med presumsjonsprinsippet, foreslår departementet å videreføre bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 6 om at loven skal anvendes «i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter». Man unngår da også at det oppstår rettslig usikkerhet om betydningen av at ordlyden endres fra § 6 i mineralloven av 2009.

Se lovforslaget § 1-5.

3.6 Definisjoner

3.6.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 har ikke en egen bestemmelse om definisjoner.

3.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres en egen definisjonsbestemmelse i utvalgets lovforslag § 1-7. Utvalget foreslår at begrepene drift, tiltakshaver, byggeråstoff, naturstein, industrimineraler og lette metaller defineres i bestemmelsen. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 1-7 for en nærmere omtale av utvalgets forslag.

Utvalget foreslår at «mineralvirksomhet» defineres i utvalgets lovforslag § 1-2 om lovens virkeområde, se punkt 3.2.2. Begrepet «leting» er foreslått definert i utvalgets lovforslag § 3-1, se punkt 8.2.2, «undersøkelser» er foreslått definert i utvalgets lovforslag § 4-1, se punkt 9.2.1 og «prøveuttak» er foreslått definert i utvalgets lovforslag § 4-13, se punkt 10.1.2.

3.6.3 Høringsinstansene syn

Det er flere høringsinstanser som har uttalt seg om lovens definisjoner.

Landbruks- og matdepartementet, Nord-Senja reinbeitedistrikt og Norske Reindriftsamers Landsforbund skriver at det bør inntas klare definisjoner på hva som innbefattes i begrepene tradisjonelle samiske områder og bruksrettshavere. Disse mener det bør defineres i loven at også reindrift innbefattes av begrepet bruksrettshaver.

Flere høringsinstanser skriver at begrepet «utvinningsrett» bør defineres. Sametinget påpeker at utvinningsbegrepet er særlig utfordrende fordi det brukes både i forståelsen produksjon/drift og om en fortrinnsrett eller opsjon på å søke om produksjon/drift. Sametinget mener også at det vil være en fordel om definisjonen av sentrale og gjennomgående begreper i loven samles i samme bestemmelse.

Vestfold og Telemark fylkeskommune savner definisjoner for begrepene «leterett», «undersøkelsesrett» og «utvinningsrett», men også for andre begrep. Fylkeskommunen mener innholdet i en moderne minerallov og hva som er målene for «leterett», «undersøkelsesrett» og «utvinningsrett» må harmoniseres med det som internasjonale konvensjoner for mineralressursundersøkelser legger i begrepene «exploration target», «preliminary economic analysis», «pre-feasibility study» og «feasibility study», og som alle industrielle aktører i mineralbransjen forholder seg til.

Norsk Bergindustri (NBI) påpeker at stein som ikke knuses, sages og spaltes ikke er definert under forslaget til ny §1-7, og at dette bør tas inn under definisjonsbestemmelsen.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de har savnet en definisjonsbestemmelse i gjeldene lov, og er positiv til utvalgets forslag. DMF mener at definisjonen av «mineralvirksomhet» bør gå frem av definisjonsbestemmelsen, og ikke av § 1-2 slik utvalget foreslår. DMF mener videre at det bør utarbeides definisjoner av «drift» og «utvinning», og at forholdet til begrepet «uttak» bør forklares. DMF mener også at definisjonene av «mineralvirksomhet» og «industrimineraler» er for vide.

3.6.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en definisjonsbestemmelse i mineralloven. Departementet er enig i utvalgets forslag om å definere begrepene «mineralvirksomhet», «leting», «undersøkelse» og «prøveuttak», men vurderer at disse definisjonene bør samles i én definisjonsbestemmelse. Se lovforslaget § 1-7. Se også punkt 3.2.4, 8.4.2, 9.4.1 og 10.1.4 for departementets vurdering av definisjonene av disse begrepene.

Departementet er videre enig med høringsinstansene som har påpekt at begrepet «utvinning» bør defineres i loven. Utvalget har ikke foreslått at begrepet «utvinning» skal defineres i loven, men skriver at begrepet omfatter mineraluttak «med kommersielt formål», se NOU-en punkt 7.4.2.1. Departementet vurderer at formuleringen «kommersielt formål» antyder at massene skal selges. Utvinning som omfattes av loven inkluderer uttak av masser med formål om å bruke selve massen, enten kommersielt eller i egne prosjekter. Departementet foreslår derfor at «utvinning» defineres som «uttak av mineraler der formålet er å nyttiggjøre seg mineralene». Dette vil skape et skille mellom uttak som faller inn under lovens virkeområde i sin helhet, og uttak til andre formål som faller inn under lovforslaget § 1-2 andre ledd.

Departementet vurderer i forlengelse av dette at begrepet «utvinningsrett» også bør forklares. Etter departementets erfaring er det mange misforståelser knyttet til innholdet i utvinningsretten, og dette begrepet forstås ofte som tillatelse til drift. Departementet vurderer at det er behov for å presisere at utvinning aldri vil være noe som skjer alene, men er et steg i prosessen mot drift. Departementet foreslår at innholdet i utvinningsretten forklares i lovforslaget § 5-2, men at begrepet «utvinning» defineres i definisjonsbestemmelsen.

Selv om «utvinning» skal forstås som uttak innenfor lovens generelle virkeområde, foreslår departementet å beholde formuleringen «uttak» i begrepet «prøveuttak». Prøveuttak er ledd i undersøkelser av mineraler, og ikke utvinning. Ut over dette foreslår departementet at «uttak» brukes når det vises til mineraluttak utenfor lovens primære virkeområde.

Med noen språklige justeringer slutter departementet seg til utvalgets forslag til definisjoner av «drift», «tiltakshaver» og «lette metaller». Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-7 for en nærmere beskrivelse av disse begrepene.

Departementet foreslår noen endringer i utvalgets forslag til definisjoner av «byggeråstoff», «naturstein», og «industrimineraler». Som NBI også peker på i sitt høringsinnspill, innebærer utvalgets forslag til definisjoner at stein som ikke knuses, sages og spaltes ikke er definert. Sprenging med lav intensitet er for eksempel en vanlig metode for å ta ut murestein. Videre kan all stein i prinsippet benyttes til naturstein, selv om ikke all stein er like egnet. Departementet vurderer derfor at disse kategoriene først og fremst bør defineres etter bruksområde.

Flere høringsinstanser har spilt inn at begrepet «tradisjonelle samiske områder» og «bruksrettshavere» bør defineres i loven. Departementet vurderer at det ikke er behov for å oppstille egne definisjoner av disse begrepene i definisjonsbestemmelsen. Departementet viser til sin vurdering i punkt 6.2.4 der det går frem at departementet legger samelovens forståelse av begrepet «tradisjonelle samiske områder» til grunn. Departementet vurderer at det går tydelig frem av lovens merknader at også reindrift omfattes av begrepet «bruksrettshaver».

Se lovforslaget § 1-7 og merknad til § 1-7.