17 Nasjonal sikkerhet
17.1 Gjeldende rett
17.1.1 Norsk rett
Mineralloven av 2009 inneholder ikke bestemmelser om ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser. Det finnes imidlertid flere sektorovergripende regelverk i norsk rett som regulerer spørsmål knyttet til sikkerhet, beredskap og forsyning. Blant annet inneholder lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), lov om næringsberedskap (næringsberedskapsloven) og lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven) bestemmelser som skal ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.
De ovennevnte lovene kan imidlertid kun i begrenset grad anvendes på virksomheter som er omfattet av mineralloven. Etter sikkerhetsloven § 1-3 første ledd bokstav a til c skal et departement innenfor sitt ansvarsområde fatte vedtak om at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomheter som behandler sikkerhetsgradert informasjon, råder over informasjon, informasjonssystemer, objekter eller infrastruktur eller driver aktivitet som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner eller for nasjonale sikkerhetsinteresser. Videre følger det av sikkerhetsloven § 1-3 andre ledd at et departement innenfor sitt ansvarsområde kan fatte vedtak om at kapittel 10 skal gjelde for virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, eller virksomheter som har vesentlig betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, uten å kunne knyttes direkte til en grunnleggende nasjonal funksjon. Sikkerhetsloven § 2-5 gir Kongen i statsråd hjemmel til å fatte nødvendige vedtak for å hindre sikkerhetstruende virksomhet eller annen planlagt eller pågående aktivitet som kan innebære en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, uavhengig av om en virksomhet er underlagt loven.
Næringsberedskapsloven kan benyttes for å sikre norske bedrifters tilgang til råmaterialer produsert i Norge, men kan ikke benyttes til å legge til rette for råvaretilgang for allierte land, selv om det skulle ha betydning for nasjonal sikkerhet. Eksportkontrolloven gir regjeringen hjemmel til å kontrollere eksport av varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands militære evne, men den regulerer ikke spørsmål om Norges eller allierte lands forsyningssikkerhet eller egenproduksjon av kritiske råmaterialer.
I desember 2023 leverte investeringskontrollutvalget sin utredning NOU 2023: 28 Investeringskontroll. Utvalget foreslår at det utarbeides en egen lov om investeringskontroll hvor det fastsettes «en tydelig og målrettet meldeordning, en effektiv prosess for behandling av meldinger, og tydelige kriterier for når myndighetene kan stille vilkår til eller stanse investeringer som medfører en ikke ubetydelig risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser», jf. NOU 2023: 28 punkt 1.1.
Blant hovedelementene som ifølge utvalget bør inngå i et nytt regelverk er en relativt smal sektoravgrensning, og en meldeplikt som i utgangspunktet kun skal gjelde for investeringer i visse sikkerhetssensitive sektorer. En av sektorene utvalget trekker frem er «foretak som produserer eller råder over enkelte kritiske råvarer». Utvalgets utredning følges nå opp i Nærings- og fiskeridepartementet.
Det finnes eksempler på sektorspesifikk naturresurslovgivning i norsk rett som inneholder bestemmelser som skal eller kan benyttes til å ivareta sikkerhetspolitiske hensyn. Energiloven inneholder hjemler for beredskaps- og rasjoneringstiltak. Petroleumsloven inneholder en bestemmelse om levering til nasjonalt behov. Havbunnsmineralloven inneholder på sin side generelle hjemler til å forskriftsfeste vilkår knyttet til både utvinningstillatelser, jf. § 4-1, og undersøkelsestillatelser, jf. § 3-1. Loven inneholder også i § 9-9 en hjemmel til å gi forskrift om endringer og tilbakekall av slike tillatelser.
17.1.2 Internasjonal rett
Det foregår en betydelig regelverksutvikling internasjonalt knyttet til å sikre kritiske verdikjeder. Særlig relevant er EUs forordning om kritiske råvarer – Critical Raw Materials Act (CRMA) – som blant annet har som formål å trygge europeisk forsyningssikkerhet knyttet til kritiske råvarer. Forordningen fastsetter tiltak for å øke europeisk egenproduksjon og diversifisere import. Forordningen inneholder imidlertid ikke egne bestemmelser som begrenser eksport av kritiske råvarer eller begrenser tredjelands eierskap i mineralselskaper som opererer i EU. Forordningen er merket som EØS-relevant, og det er til vurdering i Norge og de andre EØS EFTA-landene om CRMA skal innlemmes i EØS-avtalen. Se nærmere om CRMA i punkt 2.2.2.
17.2 Utvalgets forslag
Minerallovutvalget foreslår ikke å vedta egne bestemmelser i mineralloven som skal ivareta hensynet til nasjonal sikkerhet. Utvalget antar at «sektorovergripende regelverk vil være bedre egnet enn mineralloven til å regulere kontrollen med mineralressurser som kan ha strategisk eller sikkerhetsmessig betydning». Utvalget fremhever at deres forslag til minerallov er ment som en næringslov, og at regler som gir myndighetene mulighet til å pålegge virksomheter tiltak som har til formål å sikre råvaretilgang, ikke passer naturlig inn i utvalgets forslag. Utvalget peker blant annet på at slike forslag trolig uansett krever at andre sektormyndigheter enn Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard involveres i risikovurderinger og eventuelt tillegges vedtaksmyndighet etter loven.
Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 21.
17.3 Høringsinstansenes syn
Tre av høringsinstansene uttaler seg om mineralnæringens sikkerhetspolitiske dimensjon.
Utmarkskommunenes sammenslutning (USS) skriver at det er avgjørende at regelverket sikrer kontroll med hvem som eier, og gjerne også hvem som får delta på eiersiden i mineralnæringen. USS skriver videre at det som et alternativ til eierskapsregler bør innføres tidsbegrensede konsesjoner.
Eigersund kommune skriver at for å sikre eierskap til strategiske mineraler, bør det etableres hjemfallsregler eller eierskapsregler som tilsvarer dem for vannkraft.
Justis- og beredskapsdepartementet (JD) skriver at loven «må inneholde krav til å vurdere hensyn til nasjonal sikkerhet der det er relevant, og at dette kommer i tillegg til sikkerhetslovens bestemmelser». Formålet er å forebygge at «uønskede aktører får innsikt, kontroll, og innflytelse over verdier som er av betydning for nasjonal sikkerhet». JD viser til at Norge har betydelige forekomster av sjeldne jordarter, og at dette ifølge PST er «en drivkraft bak enkelte staters sikkerhetstruende etterretningsvirksomhet rettet mot norsk næringsliv og norske næringslivsaktører, herunder trusler mot eksportkontrollen.»
JD peker også på at Kina dominerer verdikjedene for sjeldne jordarter, noe som utgjør en risiko for forsyningssikkerheten. Dette kan etter JDs syn påvirke Norges tilgang til kritiske mineraler som er viktige for høyteknologisk industri og det grønne skiftet.
JD understreker at det er strategiske likheter mellom å sikre tilgang på metaller og mineraler og å sikre tilgang på petroleum og energi. Hensyn til nasjonal sikkerhet bør derfor innarbeides i mineralloven for å hindre at fremmede stater får tilgang til mineralressurser som kan utnyttes til militære formål.
17.4 Departementets vurdering
Departementet foreslår å lovfeste en egen hjemmel i § 1-9 som gir Kongen kompetanse til å i forskrift fastsette nærmere regler om ivaretakelse av nasjonal sikkerhet knyttet til mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser.
Mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser kan ha betydning for ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser på flere måter. Mineraler har en økende strategisk og geopolitisk betydning fordi de er nødvendige i produksjonen av en rekke teknologier, knyttet til blant annet fornybar energi, digital omstilling og rom- og forsvarssektoren. I kommende år forventes det en vekst i etterspørselen etter kritiske mineraler som overgår økningen i tilbudet. Samtidig er Europa og Norge i stor grad avhengige av å importere kritiske mineraler. Dette har skapt sårbarheter i de globale forsyningskjedene. For EU er det viktig å redusere avhengigheten av import fra spesielt Kina, som kontrollerer en stor andel av verdens utvinning og videreforedling. Den geopolitiske konkurransen kan fremover i økende grad handle om å sikre tilgang til kritiske råmaterialer, og å sikre robusthet mot tiltak som kan svekke forsyningssikkerheten.
Som JD peker på, har Norge betydelige forekomster av sjeldne jordarter. Dette kan være en drivkraft for sikkerhetstruende aktiviteter rettet mot norsk næringsliv. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon gjør dessuten at Norge står overfor et skjerpet trusselbilde. Mineralvirksomhet kan også ha sikkerhetspolitiske implikasjoner på andre områder enn forsyningssikkerhet. Blant annet kan et prosjekts geografiske plassering få betydning for nasjonal sikkerhet, for eksempel dersom det er lokalisert i nærheten av en militærbase eller kritisk infrastruktur.
Departementet ser av disse grunner behov for å kunne fastsette tiltak som bidrar til å forhindre at sikkerhetstruende aktører får kontroll over norske kritiske råmaterialer, eller på andre måter truer nasjonal sikkerhet knyttet til mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser. Selv om vide hjemler til å endre, unnlate å gi eller trekke tilbake tillatelser etter mineralloven vil kunne bidra til å øke den oppfattede investeringsrisikoen knyttet til mineralutvinningsprosjekter i Norge, er det etter departementets syn et hensiktsmessig forslag i lys av blant annet den sikkerhetspolitiske situasjonen.
Utviklingen av mineralprosjekter er forbundet med betydelig økonomisk usikkerhet for investorene, hovedsakelig på grunn av geologiske forhold og kostnader knyttet til å avdekke drivverdige forekomster. Mange prosjekter ender ikke opp med å identifisere drivverdige forekomster, og de som gjør det, må ha tilstrekkelig forventet gjennomsnittlig lønnsomhet for å dekke opp for risikoen. I tillegg til geologisk risiko, må markedsrisiko, teknologisk risiko og andre prosjektspesifikke risikoer håndteres. Politisk risiko og reguleringsrisiko knyttet til den aktuelle jurisdiksjon er også til stede i alle land. Norge anses som regel ikke som et lavrisikoland, blant annet som følge av at få nye gruveprosjekter har blitt realisert her de siste tiårene. I land med høyere risiko må forventet avkastning være høyere for å tilfredsstille investorenes krav.
Selskaper som utvikler mineralprosjekter investerer store summer i utviklingen av prosjekter, og undersøkelsestillatelser krever jevnlig arbeid og betydelige kostnader. I flere tilfeller kan det være investert flere hundre millioner kroner før det søkes om driftskonsesjon. Hvor store konsekvenser et inngrep av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser kan få for en næringslivsaktør er i stor grad avhengig av på hvilket stadium det gjøres inngrep, hvor mye som er investert, om det er et permanent inngrep og inngrepets virkninger for det aktuelle prosjektet. Av den grunn er det sentralt at sektorlovgivningen legger til rette for at en på et tidlig stadium kan avdekke potensiell risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser og redusere risikoen til akseptabelt nivå gjennom inngrep av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.
Å trekke tilbake en tillatelse der det er investert betydelige midler, kan føre til store verditap for selskapet, også selv om det senere skulle være mulig å få nye tillatelser. Forskyvning av tidsplaner kan medføre at investorer og samarbeidspartnere trekker seg, noe som kan forsinke eller stoppe prosjekter. På grunn av de store kostnadene ved bruk av enkelte virkemidler i mineralloven, er det viktig å også kunne benytte virkemidler med mindre negativ betydning for verdiskapingen og for mulighetene til å realisere kritiske råvareprosjekter som er viktige for råvareforsyning og nasjonal sikkerhet.
Selv om sikkerhetsloven inneholder flere virkemidler for ivaretakelse av nasjonal sikkerhet som kan få relevans for mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser, er det etter departementets syn behov for særskilte regler i mineralregelverket som utfyller regelverket i sikkerhetsloven og andre relevante sektorovergripende regelverk.
Etter departementets vurdering bør det fastsettes en forskriftshjemmel i mineralloven som gir adgang til å fastsette tiltak som blant annet å unnlate å gi eller trekke tilbake tillatelser knyttet til undersøkelser, prøveuttak og utvinning, der dette er nødvendig av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Departementet understreker at vedtak som de ovennevnte vil være svært inngripende for virksomhetene som rammes.
Ettersom Minerallovutvalget ikke har foreslått tiltak for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser i den nye mineralloven, har ikke slike tiltak vært gjenstand for offentlig høring. Gitt at mulige tiltak kan være svært inngripende for virksomhetene som omfattes, bør de utredes og høres før de forskriftsfestes.
Forskriftsreguleringen bør etter departementets syn utformes på en måte som gir treffsikre tiltak for å ivareta nasjonal sikkerhet der det foreligger en risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, samtidig som tiltakene er forholdsmessige og gir forutberegnelighet for næringslivet og minst mulig samlede samfunnsøkonomiske kostnader.