4 Samordning med annet regelverk

4.1 Innledning

Mineralloven regulerer mineralvirksomhet i ulike trinn. Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er den sentrale forvaltningsmyndigheten etter loven, og treffer blant annet vedtak om undersøkelsestillatelse, utvinningsrett og driftskonsesjon.

Det er også flere andre regelverk som regulerer ulike sider ved mineralvirksomhet. Disse regelverkene forvaltes av ulike myndigheter. En aktør som ønsker å starte opp mineralvirksomhet, må derfor i mange tilfeller innhente ulike tillatelser fra flere forvaltningsorganer, både på kommunalt og statlig nivå. I tillegg reiser mineralvirksomhet ofte privatrettslige spørsmål som må avklares. Typisk vil det være behov for å avklare forholdet til eventuelle naboer, og ofte må tiltakshaver sikre veirett over annens eiendom frem til mineraluttaket. De viktigste lovene en tiltakshaver må forholde seg til, i tillegg til mineralloven, er plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Men også andre lover som for eksempel naturmangfoldloven, kulturminneloven, motorferdselloven, jordloven og naboloven kan være aktuelle, avhengig av omstendighetene. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 5 og under for en ikke-uttømmende oversikt over annet regelverk som kan bli berørt ved utøvelse av mineralvirksomhet. Plan- og bygningsloven er samordningsloven som avklarer forholdet til for eksempel naturmangfoldloven, kulturminneloven og jordloven, se plan- og bygningsloven §§ 1-1 og 3-7.

Selv om de ulike regelverkene har forskjellige hovedformål, er det til dels noe overlapp. Dette gjelder spesielt reguleringen av miljøhensyn. Disse hensynene skal først og fremst ivaretas gjennom forurensningsregelverket og plan- og bygningsloven, men også DMF kan stille vilkår i tillatelser etter mineralloven for å ivareta miljøet. I noen tilfeller vil DMF også ha plikt til å stille slike vilkår, for eksempel dersom det er forhold som ikke er tilstrekkelig regulert i tillatelser som er gitt av andre myndigheter, eller dersom nye forhold ved driften har blitt kjent.

Utvalget skriver at det er flere aktører i mineralnæringen som har påpekt at det er vanskelig å starte mineralvirksomhet og planlegge prosessen frem mot uttak, fordi den samlede saksbehandlingstiden er lang og saksbehandlingen etter de ulike regelverkene ikke er tilstrekkelig samordnet og til dels overlappende, se NOU-en punkt 11.1. Tilsvarende tilbakemeldinger er også presentert av Evalueringsutvalget fra 2018, se blant annet Evalueringsutvalgets innstilling punkt 6.1.

Minerallovutvalget skriver at uforutsigbarheten i det parallelle tillatelsessystemet skaper utfordringer når det gjelder å hente inn kapital til mineralvirksomhet, fordi det ofte er en forutsetning for å få utløst kapital at en søknad er innvilget. Se NOU-en punkt 11.1.

Forvaltningslovutvalget skriver om problemstillingen i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 14.3.4. Forvaltningslovutvalget viser til at samordning av saksbehandlingen etter forskjellige lover med sikte på å få tilpasset innholdet i de forskjellige vedtakene til hverandre, kan foregå på flere måter. Utvalget skriver i punkt 14.3.4 blant annet:

En tidsmessig samordning kan bestå i parallell saksbehandling eller en bestemt rekkefølge i saksbehandlingen. En bestemt rekkefølge kan ha til formål å unngå unødvendig bruk av ressurser til å behandle saker der avgjørelsen ikke vil få noen praktisk betydning på grunn av avgjørelsen i en annen sak om forholdet, eller å sikre mot at andre avgjørelser om forholdet som allerede er tatt, reelt sett kommer til å virke som et press i retning av at avgjørelsen skal ha et bestemt innhold. Det kan også tenkes at en bestemt avgjørelse bør treffes til slutt fordi den kan tjene til kontroll med at andre nødvendige avgjørelser foreligger.

Det vil fremme en samordning av innholdet i avgjørelsene om forvaltningsorganene utnytter et felles datagrunnlag, slik at de samme opplysningene om bestemte faktiske forhold blir lagt til grunn i ulike vedtak. Et eksempel er skatteforvaltningens og arbeids- og velferdsforvaltningens bruk av opplysninger om arbeidstakeres ansettelses- og inntektsforhold som arbeidsgiverne har innrapportert (jf. a-opplysningsloven 22. juni 2012 nr. 43). For taushetsbelagte opplysninger kommer utvalget tilbake til dette i kapittel 19.

Minerallovutvalget har foreslått flere bestemmelser om samordning av saksbehandlingen i mineralsaker. Utvalget har foreslått en ny hjemmel om samordning i utvalgets lovforslag § 1-8, se punkt 4.2, en rekkefølgebestemmelse i utvalgets lovforslag § 6-3 fjerde ledd, se punkt 12.3, og en hjemmel for DMF til å gi motorferdselstillatelse og dispensasjon fra plan i utvalgets lovforslag § 4-4 tredje ledd, se punkt 9.2.4.

Under følger en ikke-uttømmende oversikt over regelverk som er viktig å ha oversikt over for aktører som driver mineralvirksomhet.

4.1.1 Plan- og bygningsloven

Overordnet om loven

Det fremgår av formålsparagrafen til lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) at loven skal fremme bærekraftig utvikling til det beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Det fremgår også av loven at planlegging etter plan- og bygningsloven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver, og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. De fleste sektorlover som berører arealdisponering, slik som mineralloven, har bestemmelser om forholdet til planlegging og da særlig arealplanlegging etter plan- og bygningsloven.

Det meste av arealplanlegging i Norge skjer i regi av kommunene. Kommunens planer må imidlertid være i samsvar med nasjonale og regionale føringer for arealbruken. Kommunestyret skal utarbeide og vedta en planstrategi minst én gang i hver valgperiode. Planstrategien bør omfatte en drøftelse av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden. I dette ligger også behov for revisjon av eksisterende arealplaner. Kommunens arealplaner kan deles inn i to hovedtyper; kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner.

Lokalisering og avgrensning av nye områder for mineraluttak avklares i kommuneplanens arealdel. Dette er viktig for å se planlagte mineraluttak i sammenheng med annen arealbruk, og forenkler prosessen med utarbeidelse av reguleringsplaner som setter rammer for arealbruken innenfor området som er avsatt til råstoffutvinning i kommuneplanens arealdel. Det følger av plan- og bygningsloven at private forslag til reguleringsplaner skal være i tråd med kommuneplanens arealdel. Hvilke arealformål som kan inngå i kommuneplanens arealdel, fremgår av en liste i plan- og bygningsloven § 11-7 og vedlegg til forskrift 26. juni 2009 nr. 861 om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften). Arealer som er aktuelle for undersøkelser etter mineraler og drift av mineraluttak, vil som oftest i være avsatt til «råstoffutvinning» eller til «landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift». Det sistnevnte arealformålet er gjerne omtalt som LNFR eller som LNF i områder som ikke har reindrift.

Nærmere om tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven § 1-6

Mineralvirksomhet reguleres i mineralloven i flere trinn: leting, undersøkelser, eventuelt prøveuttak og drift. Om det er nødvendig med planavklaring eller byggetillatelse etter plan- og bygningsloven avhenger av om den aktuelle mineralvirksomheten er å anse som et «tiltak» etter plan- og bygningsloven § 1-6. Om mineralvirksomhet er et «tiltak» må vurderes konkret fra sak til sak. Selv om et tiltak ikke omfattes av tiltaksbegrepet i byggesaksdelen i loven, kan det likevel være et tiltak etter plandelen av loven. Dersom det fastslås at tiltaket er i strid med en plan, vil det kreve søknad om dispensasjon fra en plan, men ikke byggesøknad.

Hva som regnes som «tiltak» er nærmere beskrevet i § 1-6 første ledd. Første ledd første punktum slår fast at med tiltak etter loven menes for det første «oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom». Undersøkelse etter mineraler kan kreve mer omfattende terrenginngrep. Dette innebærer at en rekke aktiviteter i undersøkelsesfasen etter mineralloven vil kunne være tiltak etter § 1-6 første ledd første punktum, men langt fra alle. Et borehull vil neppe anses som tiltak etter bestemmelsen, mens flere borehull innen et avgrenset område lettere kan bli ansett for å være det. Bygging av ny vei for å komme inn i et område vil være et tiltak etter loven og som hovedregel utløse krav om å utarbeide reguleringsplan. Bruk av en eksisterende landbruksvei, vil på den andre siden ikke anses som tiltak.

Det fremgår av § 1-6 første ledd andre punktum at også «annen virksomhet og endring av arealbruk i strid med planens arealformål, hensynssoner og bestemmelser», vil være tiltak i lovens forstand. Dette innebærer at et terrenginngrep som ikke defineres som et «tiltak» etter § 1-6 første ledd første punktum, likevel kan anses som et tiltak etter § 1-6 dersom tiltaket innebærer en endring av arealbruken som er i strid med planens arealformål, hensynssoner og bestemmelser.

Innenfor LNFR-områder er det kun tillatt å oppføre bygninger eller iverksette tiltak som er nødvendige for drift av næringsmessig landbruk. Annen virksomhet som fritidsbebyggelse eller næringer, herunder mineraluttak eller undersøkelser etter mineraler, vil i utgangspunktet ikke være å anse som landbrukstilknyttet virksomhet. Det betyr at fjerning av jordlag og annen fylling eller planering av terreng som er nødvendig for å gjennomføre mineralvirksomhet, ikke vil være tillatt under arealformålet LNFR, med mindre det er mulig å tilbakeføre området «som-det-var», det vil si å legge jordlaget tilbake med vegetasjonen intakt. Aktiviteter som ikke samsvarer med arealformålene og dermed defineres som et tiltak etter § 1-6 første ledd andre punktum, vil kreve dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 for å kunne gjennomføres.

Letevirksomhet vil i praksis ikke utgjøre et «tiltak» etter plan- og bygningsloven § 1-6, og krever normalt ikke planavklaring eller byggesaksbehandling.

Drift av mineraluttak vil i praksis alltid være et «tiltak» som reguleres av plan- og bygningsloven. Mineraluttak kan derfor bare gjennomføres hvis det er i tråd med loven og arealplanen for området, jf. plan- og bygningsloven § 1-6 andre ledd. At et område er avsatt til råstoffutvinning i kommuneplanens arealdel er med andre ord en forutsetning for å kunne starte drift av et mineraluttak. Om det i tillegg er behov for en reguleringsplan for området, avhenger av om tiltaket utgjør et «større bygge- og anleggstiltak», som kan få «vesentlige virkninger for miljø og samfunn» eller innebærer et «vesentlig terrenginngrep», jf. plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd, jf. § 20-1 første ledd bokstav k. I kommuneplanens arealdel kan det også være stilt krav om å utarbeide reguleringsplan, jf. plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 1.

Plan- og bygningsloven inneholder også krav om å gjennomføre en konsekvensutredning for tiltak etter annen lovgivning som kan få «vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn», jf. plan- og bygningsloven § 14-1 første ledd. Krav om konsekvensutredning vil i praksis gjelde for alle større mineraluttak, også prøveuttak dersom uttaket er av en slik art eller omfang at det kreves en reguleringsplan. Krav til konsekvensutredningen er nærmere regulert i forskrift om konsekvensutredninger.

Se NOU-en punkt 11.2 og Evalueringsutvalgets innstilling punkt 6.2.2 for en nærmere omtale av plan- og bygningsloven og forholdet til mineralvirksomhet.

4.1.2 Forurensningsloven

Etter forurensningsloven er det forbudt å forurense med mindre det er tillatt i lov, forskrift eller gjennom særskilt tillatelse. Både støy, rystelser og utslipp kan omfattes av forurensningsbegrepet. Kapittel 30 i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) setter krav til utslipp som gjør vanlig forurensning fra produksjon av pukk, grus, sand og singel (pukkverk) lovlig.

Annen virksomhet knyttet til mineralutvinning vil kunne kreve særskilt tillatelse etter forurensningsloven § 11. Det vil først og fremst være behov for en utslippstillatelse ved drift av et mineraluttak, men også undersøkelser og prøveuttak kan etter omstendighetene medføre behov for en utslippstillatelse etter § 11. Ved vurderingen av om tillatelse skal gis, og på hvilke vilkår, skal det legges vekt på forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med fordeler og ulemper ved tiltaket for øvrig, jf. forurensningsloven § 16.

Søknader om tillatelse til mineralutvinning på land etter forurensningsloven § 11 behandles vanligvis av statsforvalteren eller Miljødirektoratet. Søknader om tillatelse til håndtering av radioaktiv forurensning behandles av Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet. Grenseverdiene for hva som anses som radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall er angitt i vedleggene til forskrift 1. november 2010 nr. 1394 om forurensningslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall.

Tillatelse etter forurensningsloven kan som utgangspunkt bare gis dersom virksomheten som tillates, ikke vil være i strid med endelige planer etter plan- og bygningsloven, jf. § 11 fjerde ledd.

Avfall som oppstår i tilknytning til mineralutvinning må håndteres i tråd med reglene i forurensningsloven kapittel 5 og forskrifter gitt i medhold av loven. Regler for oppbevaring, levering og håndtering av farlig avfall er gitt i avfallsforskriften kapittel 11. Regler for håndtering av radioaktivt avfall er gitt i avfallsforskriften kapittel 16.

Se NOU-en punkt 11.6 for en nærmere oversikt over forurensningsregelverket.

4.1.3 Motorferdselloven

Mineralnæringen kan ha behov for motorferdsel i utmark ved leting og undersøkelser av mineralske ressurser. Slik aktivitet forutsetter tillatelse fra kommunen.

Kommunen kan tillate bruk av motorkjøretøy for leting og undersøkelser av mineralske ressurser etter forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag (motorferdselforskriften) § 5a om utmarksnæring. I tilfeller der det er behov for kjøring på barmark utenfor traktorvei, må kommunen vurdere dette etter de generelle dispensasjonsbestemmelsene i motorferdselforskriften § 6. Behov for eventuell landing og start med luftfartøy må kommunen vurdere etter dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselloven § 6.

For å få tillatelse etter motorferdselforskriften § 5a må virksomheten være registrert i Enhetsregisteret. Kommunen kan gi førstegangstillatelse for inntil to år. Deretter kan kommunen forlenge tillatelsene med fire år av gangen dersom den næringsdrivende kan dokumentere en samlet omsetning som gjør at virksomheten er merverdiavgiftspliktig.

4.1.4 Kulturminneloven

Kulturminneloven gir regler om vern og bevaring av kulturminner og kulturmiljøer. Myndigheter i alle sektorer har et ansvar for å ta hensyn til kulturminner og kulturmiljøer når de treffer vedtak etter egen lovgivning, jf. kulturminneloven § 1 tredje ledd. Dette gjelder også for vedtak etter mineralloven.

Kulturminneloven § 3 forbyr inngrep i automatisk fredete kulturminner. Kulturminneloven § 4 definerer at alle faste spor etter menneskelig aktivitet inntil år 1537, samt tilsvarende kulturminner som er samiske fra år 1917 eller eldre, er automatisk fredet. Stående byggverk som er erklært å være fra perioden 1537−1649 er også automatisk fredet.

Det kan gis dispensasjon fra lovens bestemmelser for kulturminner definert etter kulturminneloven § 4 etter søknad, jf. kulturminneloven § 8 første ledd.

Det kan finnes kjente og ennå ikke registrerte kulturminner der det er ønskelig med mineralvirksomhet. Etter kulturminneloven er det undersøkelsesplikt for tiltakshaver ved planlegging av større private tiltak som kan være i konflikt med kulturmiljøinteresser, jf. § 9. Mindre mineraluttak eller prøveuttak kan anses som større, private tiltak, da formålet ved slike tiltak primært vil være av kommersiell karakter. Det er fylkeskommunen og Sametinget som har myndighet til å vurdere om et tiltak utløser undersøkelsesplikten og til å gjennomføre registreringer for å sikre at undersøkelsesplikten er oppfylt.

4.1.5 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven omfatter all natur, og gjelder for alle sektorer som forvalter naturmangfold eller tar beslutninger som har konsekvenser for dette mangfoldet. Loven inneholder prinsipper for bærekraftig bruk av natur, slik som krav om kunnskap, føre var-prinsippet, økosystemtilnærming og samlet belastning. Naturmangfoldloven virker sammen med andre lover, og lovens prinsipper skal legges til grunn som retningslinjer ved beslutninger som berører natur.

4.1.6 Energi- og vassdragslovgivningen

I mineralloven av 2009 er uttak som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen, unntatt lovens virkeområde. Se nærmere om dette unntaket i punkt 3.2.1. Dette innebærer at uttak som gjøres for å forberede et grunnområde for tiltak etter energi- og vassdragsreguleringslovgivningen som hovedregel ikke har berøringsflater til mineralloven av 2009. Dette er likevel foreslått endret, se punkt 3.2.4. Av og til gjøres mineraluttak innenfor konsesjonsområdene etter energi- og vassdragslovgivningen med formål om å skaffe mineralmasse for bruk andre steder på konsesjonsområdet. Disse uttakene reguleres av mineralloven, og tiltakshavere som ønsker å åpne slike mineraluttak trenger derfor konsesjon etter mineralloven i tillegg til konsesjon etter energi- og vassdragsregelverket.

4.1.7 Informasjonskontrolloven og sikkerhetsloven

Lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold (informasjonskontrolloven) fastsetter et forbud mot opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte områder og skjermingsverdige objekter. Opptak og annen bruk av slik informasjon om bestemt angitte områder og skjermingsverdige objekter innhentet med luftbårne sensorsystemer krever tillatelse etter forskrift 22. juni 2018 nr. 951 om kontroll med informasjon innhentet med luftbårne sensorsystemer. Loven fastsetter også et forbud mot å gjøre opptak av eller på annen måte bruke informasjon om bestemt angitte bunnforhold innenfor territorialfarvannet. Rekkevidden av forbudet er nærmere angitt i forskrift 15. desember 2023 nr. 2061 om opptak og annen bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold som stiller krav om tillatelse ved opptak og deling av slik informasjon.

Av hensyn til forsvar, sikkerhet og beredskap, gir sikkerhetsloven § 7-5 blant annet hjemmel til å gi forskrift om eller fatte enkeltvedtak om at personer kan nektes adgang til eller opphold i nærheten av militære områder (bokstav a) eller bestemt angitte steder eller områder (bokstav b). Forskrift 20. desember 2018 nr. 2057 om militære forbudsområder og forskrift 24. juni 2024 nr. 1311 om militære forbudsområder i sjø krever tillatelse for adgang til og opphold i nærmere angitte områder.

4.2 En generell samordningsplikt

4.2.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 § 5 slår fast at tillatelse etter mineralloven ikke erstatter krav om tillatelse, godkjenning, arealplan eller konsesjon etter annen lovgivning. Dette betyr at mineralvirksomhet ikke kan iverksettes før alle nødvendige tillatelser etter ulike lovverk er innhentet. Det er den ansvarlige for virksomheten som skal sørge for å innhente alle nødvendige planer og tillatelser. Dette innebærer alltid tillatelser fra DMF og planavklaring av arealmyndigheten. Ved større uttak vil det ofte også være behov for forurensningstillatelse fra statsforvalter og/eller Miljødirektoratet. I tillegg kan det være nødvendig med en tillatelse fra Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) dersom det skal drives mineralvirksomhet som kan føre til radioaktiv forurensning eller innebære håndtering av radioaktivt avfall. Tillatelse fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er nødvendig dersom mineralvirksomheten påvirker et vassdrag. Ved mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder vil også samelovens krav om konsultasjoner gjelde, se punkt 6.3 for en nærmere omtale. I forarbeidene til mineralloven av 2009 § 5 står det at behandlingen av saker etter loven så langt som mulig skal søkes samordnet med behandlingen etter annen lovgivning, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18, merknad til § 5. Utover dette finnes det i dag ingen generelle regler om samordning av saksbehandlingen på mineralfeltet.

Det er imidlertid flere muligheter for samhandling og samordning i dagens regelverk, spesielt gjennom plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsprosessen. Forskrift om konsekvensutredning stiller krav om konsekvensutredning for arealplaner som åpner for etablering av mineraluttak. Myndighetene etter mineralloven og forurensningsloven kan stille krav om tilleggsutredninger som er nødvendige for at myndighetene skal kunne ta stilling til om tillatelser skal gis etter eget regelverk, og eventuelt på hvilke vilkår. Naturmangfoldloven § 8 stiller også strengere krav til utredning i saker som berører naturmangfoldet. I tillegg kommer forvaltningslovens krav om at forvaltningsorganer skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. § 17. Dersom konsekvensutredningen som må gjøres i forbindelse med en planprosess belyser virkningene av tiltaket på en helhetlig måte, reduseres behovet for tilleggsutredninger senere i søknadsprosessen, noe som reduserer saksbehandlingstiden. Dette forutsetter at DMF, forurensningsmyndighetene og andre relevante sektormyndigheter deltar aktivt i oppstartsfasen av planprosessen og kommer med innspill til hvilke forhold som må konsekvensutredes.

4.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget skriver at det er mulig å legge til rette for bedre samordning innenfor dagens regelverk, men at mulighetene som finnes i liten grad blir benyttet. Etter utvalgets oppfatning er det et særlig behov for å sikre bedre samspill mellom plan- og bygningsloven og mineralloven på undersøkelsesstadiet og driftsstadiet, se NOU-en punkt 11.3.1. Utvalget vurderer at behovet for å effektivisere og samordne er størst på driftsplanleggingsstadiet, spesielt for større og mer komplekse uttak, typisk uttak av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. For naturstein og byggeråstoff er utvalgets inntrykk at dagens regelverk i hovedsak fungerer godt, se NOU-en punkt 11.3.3.1.

På denne bakgrunn foreslår utvalget en generell samordningsplikt for all mineralvirksomhet etter mineralloven i utvalgets lovforslag § 1-8. Samordningsplikten som er foreslått av utvalget i § 1-8 første ledd pålegger mineralmyndighetene, planmyndighetene og forurensningsmyndighetene, samt myndighetene etter annet relevant regelverk, å foreta en effektiv samordning av søknadsbehandlingen i saker som gjelder mineralvirksomhet.

I utvalgets lovforslag § 1-8 andre ledd gis DMF en skjønnsmessig mulighet til å innkalle tiltakshaveren og alle berørte statlige og kommunale myndigheter til et møte for å planlegge behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet. I utvalgets forslag til merknad til bestemmelsen, står det at møtet kan holdes allerede før oppstarten av planprosessen og derfor også før tiltakshaveren har sendt inn søknad om driftskonsesjon. Utvalget skriver at møtet skal kunne avklare hvilke utredninger som trengs, hvilken rekkefølge ulike prosesser skal skje i, hva tiltakshaveren må levere av opplysninger, tidsfrister for ulike prosesser, og så videre. Et sentralt punkt vil være å legge til rette for å samordne arbeidet med konsekvensutredning. Utvalget mener at et oppstartsmøte på et tidligere tidspunkt enn planfasen vil kunne legge grunnlaget for en mer effektiv og mindre konfliktfylt saksbehandling. Likevel understreker utvalget at behovet for et oppstartsmøte vil kunne variere, og bare bør holdes der det anses som hensiktsmessig.

Utvalget legger til grunn at også berørte interessenter, slik som berørte grunneiere og rettighetshavere, inkludert samiske rettighetshavere, kan inviteres til møtet. Disse pålegges likevel ingen møteplikt, og de har ingen rett til å delta.

I utvalgets lovforslag § 1-8 tredje ledd oppstilles en rett for tiltakshaveren til å kreve at behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet som gjelder statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, skal samordnes med søknad om tillatelse etter forurensningsloven § 11. Samordningen innebærer at det er selve saksbehandlingen som skal foregå i en samlet prosess, slik at søknadene fortsatt skal ende opp i to ulike tillatelser.

I utvalgets lovforslag § 1-8 fjerde ledd gis departementet hjemmel til å gi forskrift om samordning etter bestemmelsen.

Se NOU-en punkt 11.3.3.3 og kapittel 24 merknad til § 1-8 for en nærmere omtale av utvalgets forslag.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter forslaget om å innføre krav om samordning av myndighetsprosesser, og at denne plasseres i innledende kapittel for å synliggjøre denne som en gjennomgående og generell bestemmelse for mineralvirksomheten. DMF er positiv til samordning mellom regelverkene, og har tro på at dette kan gi positive effekter både i form av redusert saksbehandlingstid og grunnlag for bedre klarhet i hvilke vurderinger som gjøres etter hvilket regelverk. DMF mener imidlertid at det kan være uklart hva som er sammenhengen mellom de forskjellige leddene og rekkevidden av de enkelte leddene og at dette bør klargjøres nærmere. DMF er videre positiv til myndigheten som foreslås tildelt dem i andre ledd. DMF mener imidlertid at rollen som koordinerende myndighet bør tydeliggjøres, og at det bør følge en hjemmel for DMF til å kunne kreve samordning av søkeprosesser, og eventuelt oppfølgingsmøter. Slik bestemmelsen er formulert, følger det ingen myndighet for DMF til etterfølgende oppfølging/pålegg i etterkant av et oppstartmøte. DMF mener at det vesentlige poenget med samordning da kan bli borte. DMF mener også at ordlyden i andre ledd bør endres, slik at det er tydelig hvem som har møteplikt etter bestemmelsen.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) foreslår å endre ordlyden i omtalen av bestemmelsen fra «forurensningsmyndigheten» til «forurensningsmyndighetene» for å synliggjøre DSA sin rolle som forurensningsmyndighet i saker der mineralvirksomhet kan føre til radioaktiv forurensning eller innebære håndtering av radioaktivt avfall.

Miljødirektoratet ser positivt på utvalgets forslag om å lovfeste en generell samordningsplikt og holde oppstartsmøte med berørte myndigheter i mineralsaker. Miljødirektoratet er enig med utvalget i at dette kan legge til rette for at både plan- og bygningsmyndigheten, forurensningsmyndigheten og DMF i økt grad samordner seg. Dette vil etter Miljødirektoratets vurdering styrke myndighetenes faglige forutsetninger når de etter sine respektive regelverk i enkeltsaker skal ta stilling til om det skal åpnes for mineralutvinning og eventuelt på hvilke vilkår.

Klima- og miljødepartementet støtter forslaget om å lovfeste en generell samordningsplikt hvor det skal gjennomføres oppstartsmøte mellom berørte myndigheter i mineralsaker.

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) er positiv til et tidlig oppstartsmøte i regi av DMF for å sikre samordning og mener at det med fordel kan henvises til denne bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 1-4 andre ledd, hvor det går frem at «Plan- og bygningsmyndighetene skal samarbeide med andre offentlige myndigheter som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven og innhente uttalelse i spørsmål som hører under vedkommende myndighets saksområde».

Bærum kommune støtter forslaget og skriver at økt samordning mellom ulike forvaltningsorgan vil fremme en felles forståelse og tilnærming til prosjekter ut fra et større perspektiv enn den enkelte myndighets ansvarsområde.

Nome kommune foreslår at det presiseres i lovteksten at «den berørte kommunen» skal delta i et oppstartsmøte etter forslagets andre ledd.

Sokndal kommune og Vanylven kommune støtter forslaget om samordning i behandlingen av søknader om mineralvirksomhet mellom ulike myndigheter, og understreker viktigheten av kommunal involvering for å begrense arealkonflikter og sikre lokal aksept for ny mineralutvinning.

Rogaland fylkeskommune støtter forslaget om samordning i behandlingen av søknader om mineralvirksomhet mellom ulike myndigheter, og understreker i den sammenheng viktigheten av at det gjennomføres gode konsekvensutredningsprosesser med involvering av ulike interessenter i beslutningsprosessene.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark skriver at samordning og «oppstartsmøte» er noe de har gode erfaringer med og noe de anser som nyttig for saksgangen og oppklaring av eventuelle problematiske sider av saken tidligst mulig. Statsforvalteren i Troms og Finnmark mener at det i videre arbeid med mineralloven også bør sees nærmere på prosedyrer og krav til et oppstartmøte, koordinert med kravene i plan- og bygningsloven.

Vestland fylkeskommune støtter lovforslaget og viser til at effektive saksbehandlingsprosesser forutsetter god koordinering mellom vedkommende myndigheter.

Statskog SF mener at samordning bør tilstrebes der det kan tjene saksbehandlingen. Det samme gjelder gjennomføring av planleggingsmøte(r). Statskog SF mener formuleringen «skal delta» i bestemmelsens andre ledd bør endres til «skal innkalles».

Arctic Mineral Resources (AMR) foreslår at kommunene får et overordnet koordineringsansvar og at samordning løses ved en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven § 1-7a som gir kommunen en plikt til å samordne myndigheten etter nevnte lov med sektormyndigheter, og at beslutningene skal sammenstilles i et felles vedtak. AMR foreslår også en ny bestemmelse i mineralloven som slår fast at tiltak som krever behandling av planmyndigheten skal behandles etter deres forslag til plan- og bygningsloven § 1-7a.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS og Visnes Kalk og Marmorbrudd AS (Franzefoss m.fl.) understreker at det er behov for raskere og bedre prosesser, og at det må gjøres større endringer på området som går utover minerallovens virkeområde. De erfarer at de beste prosessene har vært der de har greid å samle flest mulig av de berørte myndigheter og interessenter til felles møter helt i starten av prosessene, men at slik koordinering i dag er personavhengig og litt tilfeldig. Franzefoss m.fl. foreslår en koordinert prosess for behandling av søknad om utslippstillatelse, driftskonsesjon og arealplan der det gjennomføres felles oppstartsmøte hvor berørte myndigheter og interessenter, herunder aktører som skal ivareta samiske interesser, er til stede. Det foreslås at adgangen til dobbeltregulering av samme forhold i ulike prosesser begrenses, og at det utpekes en myndighet som er ansvarlig for at koordinert prosess gjennomføres.

Hustadlitt AS mener at all samordning etter forslagets § 1-8 bør kunne velges bort av tiltakshaver.

Nordic Mining ASA er positive til forslaget og tror saksbehandlingen kan kortes ned ved at kommunale og statlige organer jobber koordinert med tillatelser som er nødvendige for å realisere mineralprosjekter.

Omya Hustadmarmor AS er positive til forslaget som kan bidra til å øke forutsigbarhet og redusert tidsbruk.

Fritzøe Skoger AS mener grunneier bør underrettes og ha anledning til å delta på møter etter forslagets § 1-8 andre ledd.

Sweco Norge AS opplever på generelt grunnlag at det er behov for samordning mellom involverte myndigheter, og skriver at de har god erfaring med felles oppstartsmøte. De skriver at det kan oppstå behov for justeringer underveis, og at det er spesielt viktig at DMF bistår med råd som sparringspartner for lokale myndigheter, ansvarlig tiltakshaver (med konsulenter) og andre interessenter gjennom hele prosessen.

Titania AS skriver at behandlingen etter plan- og bygningsloven, forurensningslovgivningen og mineralloven må samordnes med DMF som koordinerende organ for å drive frem prosessen som en prosess, selv om det kreves separate vedtak etter hvert sett med lovgivning. Titania AS mener at et mål må være at den kommunale prosessen får tilført den nødvendige ekspertise på gruvevirksomhet for sine prosesser, og foreslår at det lages en veileder for samordning av prosesser i en forskrift til mineralloven, samt innføres en fylkesgeolog i alle fylker som blant annet kan bistå kommunene i saksbehandling av konsesjonssøknader.

Landsorganisasjonen i Norge (LO Norge) skriver at de anser det som viktig å samkjøre de enkelte lover og reguleringer for mineralutvinning og at det er nødvendig med en mer koordinert samhandling mellom ulike etater, lokale myndigheter og mineralindustrien. LO Norge mener planprosesser og tillatelser bør gjennomføres parallelt, og det er viktig at lokale myndigheter involveres så tidlig som mulig.

Naturvernforbundet, Natur og Ungdom, Sabima, WWF Verdens naturfond og Greenpeace Norge støtter intensjonen i første ledd om økt samordning av saksbehandlingen, men mener forslaget er for lite forpliktende og mener intensjonen må følges opp med mer forpliktende tiltak i forskrift. Det foreslås at formuleringen «Når tiltakshaveren ber om det» i forslagets tredje ledd strykes, slik at det blir et krav at behandling av utslippstillatelse og driftskonsesjon samordnes. Det understrekes at utslippstillatelse ikke må kunne gis før behovet for deponier er grundig vurdert av DMF, som må kunne stille krav om endret driftsform og økt ressursutnyttelse som vilkår i driftskonsesjonen.

Norges Skogeierforbund er positive til at det settes krav om samordning ved undersøkelsestillatelser.

Norsk Bergindustri (NBI) støtter forslaget om å innføre krav til en koordinert konsesjonsbehandling og mener det er naturlig at DMF får en samordningsrolle. Samtidig mener NBI at det må komme på plass forpliktende tidsfrister for alle involverte parter, slik at det sikres en effektiv fremdrift. Det understrekes at det er viktig at oppstartsmøte følger standard mal og at alle berørte parter deltar for å sikre gode prosesser og unngå omkamper senere. NBI skriver at det haster å få på plass økt koordinering og parallelle løp mellom de ulike etater og myndighetsnivå, og mener det må legges til rette for at samme informasjon kun kan etterspørres en gang. NBI foreslår en ny koordinert modell for behandling av søknad om utslippstillatelse, driftskonsesjon og arealplan.

Norsk Friluftsliv støtter forslaget om en generell plikt til å samordne behandlingen av mineralvirksomhet, og at DMF får en sentral rolle ved å koordinere og planlegge saksbehandlingen sammen med andre berørte myndigheter og parter.

Norsk Industri støtter forslaget om å innføre krav til en koordinert konsesjonsbehandling og mener at plan- og tillatelsesprosessene for større mineralprosjekter må samordnes og koordineres av én faginstans, og at det er naturlig at DMF får denne samordningsrollen. Norsk Industri presiserer at en samhandlingsplikt, slik utvalget foreslår, i praksis må innebære at den som søker om tillatelse til mineralvirksomhet ikke opplever at vurderinger som foretas, og vilkår som fastsettes av en myndighet med spesialkompetanse, skal foretas på nytt på et senere tidspunkt.

Næringslivets Hovedorganisasjon er positiv til at forslagets ordlyd pålegger myndighetsorganer en effektiv samordning av søknadsbehandlingen, men presiserer at det også vil være viktig at det er kapasitet, kompetanse og beslutningsevne i vedtaksprosessene.

Riksantikvaren skriver at det er viktig at det allerede til møter etter forslagets § 1-8 andre ledd innhentes informasjon om kulturmiljøer i det aktuelle området, og at tiltakshaver gjøres kjent med disse og eventuelle begrensninger dette vil kunne legge på virksomheten.

NTNU Industriell Økologi støtter utvalgets forslag.

4.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det er behov for å styrke samordningen av saksbehandlingen på mineralfeltet. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste en plikt for myndighetene til å samordne seg. Departementet vurderer at dette vil være et viktig grep for å unngå at det stilles motstridende krav i tillatelser, at de samme forholdene utredes og behandles i flere omganger, og at prosesser drar unødvendig ut i tid. Høringsinstansene er i hovedsak positive til utvalgets forslag til § 1-8 første ledd.

Departementet vurderer at samordningsplikten i utgangspunktet bør være generell og gjelde for alle typer, og ved alle stadier av, mineralvirksomhet. Departementet foreslår en annen formulering av § 1-8 første ledd enn det utvalget gjør. Formålet med endringen er å presisere at regelen gir hjemmel for å samordne alle steg i prosesser for behandling av relevante søknader, ikke kun søknadsbehandlingen. For eksempel kan en undersøkelsestillatelse etter mineralloven samordnes med søknad til motorferdsel og vedtak etter plan- og bygningsloven, i tillegg til søknader som kreves til drift og så videre. Departementet antar likevel, slik også utvalget skriver, at behovet for samordning vil være størst på driftsplanleggingsstadiet, og spesielt for større og mer komplekse uttak.

Det er mange faktorer som kan spille inn ved vurderingen av om en sak bør samordnes og på hvilken måte. Blant annet vil det være relevant hvor mange ulike tillatelser som kreves for den aktuelle virksomheten, hvor mange myndigheter som må involveres, kompleksiteten i uttaket og hvor moden de ulike søknadsprosessene er fra tiltakshaverens side. Tiltakshaverens eget ønske bør også være tungtveiende. Departementet foreslår derfor at det presiseres at samordningen skal skje på en effektiv og hensiktsmessig måte, se lovforslaget § 1-8 første ledd.

Departementet vurderer at det vil være behov for å gi mer konkrete bestemmelser om hvilke saker som skal samordnes og på hvilken måte i veiledningsmateriell eller i forskrift til bestemmelsen. I forbindelse med dette mener departementet at det også bør vurderes om DMFs rolle som koordinerende myndighet bør tydeliggjøres.

Departementet er også enig med utvalget i at DMF bør ha en skjønnsmessig adgang til å innkalle tiltakshaveren og alle berørte statlige og kommunale myndigheter til et møte for å planlegge behandlingen av søknader om tillatelser knyttet til mineralvirksomhet. Departementet vurderer at det å innkalle til møter må anses som en naturlig del av samordningen etter første ledd. Departementet mener likevel at det er nødvendig med en egen lovbestemmelse om dette som også pålegger myndighetene en møteplikt. Et sentralt formål med møtet vil være å legge til rette for å samordne arbeidet med konsekvensutredninger av tiltaket. Dette forutsetter at alle relevante myndigheter deltar i møtet. Departementet vil understreke at et møte etter bestemmelsen ikke kan erstatte oppstartsmøtet kommunen skal innkalle til etter plan- og bygningsloven § 12-8 og forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven. For å unngå sammenblanding foreslår departementet at oppstartsmøtet etter mineralloven omtales som «dialogmøte».

Høringsinstansene er gjennomgående positive til utvalgets forslag om et oppstartsmøte, og de aller fleste er positive også til kravet om møteplikt. Enkelte høringsinstanser har påpekt at også andre enn myndighetene, herunder grunneiere og andre rettighetshavere, bør gis rett til å delta i slike oppstartsmøter. Departementet er ikke enig i dette. Planavklaring vil i de aller fleste tilfeller være en forutsetning for oppstart av mineralvirksomhet som innebærer vesentlige terrenginngrep, og departementet mener at grunneieres og andre rettighetshaveres interesser blir ivaretatt igjennom plan- og bygningslovens regler om medvirkning. Disse reglene innebærer at det skal legges til rette for dialog med og involvering av allmennheten og de ulike berørte interessene i planprosessen, jf. plan- og bygningsloven kapittel 5. Medvirkningen skal tilpasses den enkelte sak. Også i saksbehandlingen av de enkelte tillatelser etter sektorregelverket gjennomføres det normalt høringer blant berørte interesser, for å opplyse saken tilstrekkelig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Hensikten med et dialogmøte etter mineralloven vil være at myndighetene skal planlegge behandlingen av relevante søknader. Departementet mener det er viktig for at et slikt møte skal ha ønsket effekt, at tiltakshaver og de relevante myndighetene pålegges plikt til å møte. Selv om andre interessenter ikke gis rett til å delta i dialogmøte, står DMF fritt til å invitere disse dersom det vurderes som hensiktsmessig. Se lovforslaget § 1-8 andre ledd.

Utvalget har foreslått at tiltakshaver gis rett til å be om at behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet som gjelder statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, skal samordnes med søknad om tillatelse etter forurensningsloven § 11. Utvalget skriver at prosessen må skisseres i forskrift, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-8. Departementet er ikke enig i at det er nødvendig å innføre en slik bestemmelse. Myndighetene etter forurensningsloven og mineralloven er omfattet av den generelle samordningsplikten i § 1-8 første ledd. Etter departementets vurdering gir samordningsplikten sammen med forskriftshjemmelen i § 1-8 tredje ledd tilstrekkelig hjemmel til å gi forskrift om behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet som gjelder statens mineraler, industrimineraler og lette metaller og søknad om tillatelse etter forurensningsloven § 11.

Se lovforslaget § 1-8 og merknad til § 1-8.

4.3 Statlig plan

4.3.1 Gjeldende rett

Det er som hovedregel kommunen som er planmyndighet etter plan- og bygningsloven og som har ansvar for planleggingen av arealbruk. Plan- og bygningsloven § 6-4 inneholder et unntak fra denne hovedregelen i form av en egen hjemmel til å vedta statlig plan.

Etter § 6-4 første ledd kan departementet henstille en kommune om å utarbeide arealdel til kommuneplan eller reguleringsplan etter loven kapittel 11 og 12. Vilkåret er at gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller at «andre samfunnsmessige hensyn» tilsier det. Forarbeidene til plan- og bygningsloven presiserer at dette er en vid, skjønnsmessig mulighet som departementet har til å vurdere når statlige planer skal brukes, men at muligheten bare bør brukes der det ikke ventes at kommunal eller regional prosess vil føre frem, se Ot.prp. nr. 32 (2007−2008), merknad til § 6-4. Selv om det er klare juridiske rammer for når statlige planer kan benyttes, er det i stor grad et politisk spørsmål om departementet ønsker å ta i bruk virkemiddelet.

Bestemmelsen gjelder også i saker om mineralvirksomhet, dersom det kan påvises «samfunnsmessige hensyn» som tilsier at det bør vedtas statlig plan som tillater det aktuelle tiltaket. Statlige planer blir i praksis først og fremst brukt i saker om offentlig infrastruktur, spesielt samferdselsprosjekter, men også i større statlige byggeprosjekter. Departementet kjenner ikke til at det er brukt statlig plan for å gjennomføre mineralprosjekter tidligere.

I § 6-4 andre ledd er det hjemmel for departementet til selv å utarbeide og vedta en plan på samme vilkår som etter første ledd. Plan- og bygningsloven ligger under Kommunal- og distriktsdepartementet, og det er dette departementet som er myndighet etter § 6-4.

4.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget er av den oppfatning at utviklingen de seneste årene tilsier at det bør være økt mulighet til å ta i bruk statlig plan også for mineralprosjekter. Utvalget skriver at samfunnet har behov for mineraler for å sikre grønn omstilling og tilgang til råvarer som er kritiske for ulike typer industrivirksomhet og for samfunnsutviklingen i det hele.

Utvalget mener at det er en fordel at mineralvirksomhet nevnes uttrykkelig i bestemmelsen om statlig plan, for å gi et sikrere lovgrunnlag for å vedta statlige planer i mineralsaker som ikke gjelder offentlig infrastruktur, og samtidig gir rammer for bruken av en slik bestemmelse der formålet er å gjennomføre næringsprosjekter.

Utvalget foreslår på den bakgrunn en ny hjemmel i plan- og bygningsloven § 6-4 fjerde ledd for statlige planer som skal gjelde i tillegg til dagens regel. Bestemmelsen slår fast at adgangen til å gi statlig plan skal gjelde tilsvarende «når det er nødvendig for å sikre gjennomføringen av mineralvirksomhet for å oppnå samfunnsmessige målsettinger eller der det er vesentlig potensial for verdiskaping». Utvalget skriver at det å ta stilling til om det skal vedtas en statlig plan, krever vanskelige og brede politiske avveininger, og utvalget forutsetter at myndigheten etter bestemmelsen vil bli lagt til Nærings- og fiskeridepartementet.

Utvalget skriver at bestemmelsen kan brukes i mineralprosjekter med spesielt høy verdiskaping, eller der det er nødvendig for å oppnå samfunnsmessige målsettinger. Slike målsettinger kan ifølge utvalget være at utvinning vil bidra til å dekke et behov for mineraler som er av særlig stor betydning, eller at tilgangen på mineraler kan anses som kritisk. Det kan for eksempel være der tilgang til mineralene er av strategisk betydning. Behovet for mineralressurser kan være nasjonalt eller internasjonalt. Utvalget legger samtidig til grunn at det skal være en høy terskel for å bruke en slik bestemmelse.

Se NOU-en punkt 11.3.5 og kapittel 24 merknad til plan- og bygningsloven § 6-4 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening (Advokatforening) er positiv til de endringsforslag som foreslås i plan- og bygningsloven § 6-4.

Vestland fylkeskommune støtter forslaget.

Kommunesektorens organisasjon (KS) støtter ikke utvalgets forslag og mener dagens lov gir tilstrekkelige muligheter for å benytte statlig arealplan også på mineralområdet. KS mener at dette området ikke skiller seg ut fra andre områder hvor statlig plan kan benyttes. KS viser videre til at utvalget skriver at det er en økt bruk av statlige planer og at dette er bekymringsfullt i seg selv.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) er sterkt imot forslaget. Det er USS’ oppfatning at de gjeldende vilkårene for bruk av statlig plan i dag representerer en fornuftig avveining av hva som bør være vilkårene for at det skjer inngrep i det kommunale selvstyret gjennom at det vedtas statlige arealplaner – også på mineralområdet. Det er etter deres oppfatning ikke grunn til å foreta en utvidelse av statens mulighet for å anvende statlig plan. USS viser videre til at det fremgår av forarbeidene til den gjeldende mineralloven at ansvarsfordelingen i dag mellom kommunen og staten er gjennomtenkt.

USS er enig med utvalget i at det kan tenkes situasjoner der det er en vesentlig nasjonal interesse å sikre gjennomføringen av et mineralprosjekt, eksempelvis der det er tale om mineraler som ikke finnes, eller i liten grad finnes, andre steder i landet. Dette kan gjelde, slik utvalget skriver, for eksempel der samfunnet har et behov for mineraler for å sikre en grønn omstilling og tilgang til råvarer som er kritiske for ulike typer industrivirksomhet, eller for å sikre tilgang til visse råvarer der utenrikspolitiske eller sikkerhetsmessige hensyn gjør det påkrevet. USS mener imidlertid at gjeldende vilkår for bruk av statlig plan i plan- og bygningsloven § 6-4 første og andre ledd allerede gir hjemmel for bruk av statlig plan i slike tilfeller, dersom det er politisk ønsket av nasjonale myndigheter. USS kan ikke se at mineralnæringen skiller seg fra annen kommersiell næringsvirksomhet på en måte som tilsier unntak fra de interesseavveininger og arealbruksprioriteringer som foretas gjennom den ordinære, demokratiske planprosessen som er lagt til kommunene. USS advarer mot utvalgets forslag, og viser til at det vil kunne bidra til økt lokal motstand mot mineralprosjekter i fremtiden.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS og Visnes Kalk og Marmorbrudd AS (Franzefoss m.fl.) skriver at det er mulig å se for seg at statlig reguleringsplan kan fungere som en viktig sikkerhetsventil i saker der den ordinære prosessen ikke har ført frem, og det er viktig for samfunnet at den aktuelle mineralske ressursen blir satt i drift. Det er likevel et verktøy som etter deres mening må brukes med omhu og bare i saker der det er absolutt nødvendig. Franzefoss m.fl. skriver at mineraluttak er virksomheter som er en del av lokalsamfunn gjennom mange år og trenger samfunnsaksept for å være gode bidragsytere til lokalsamfunnet. Franzefoss m.fl. skriver videre at bruk av statlig reguleringsplan i forbindelse med etablering av mineraluttak, kan oppleves som en kortslutning av lokalt selvstyre og kan derfor være til hinder for samfunnsaksept.

Vanylven kommune støtter ikke utvalget sitt forslag om å innføre et nytt krav i plan- og bygningsloven om å endre terskelen for bruk av statlig plan i mineralsaker, fordi man ser at vilkårene i gjeldende plan- og bygningslov § 6-4 er dekkende.

Rogaland fylkeskommune er enig i at det åpnes for statlig plan når det er nødvendig for å sikre gjennomføringen av mineralvirksomhet for å oppnå samfunnsmessige målsettinger eller der det er et vesentlig potensial for verdiskaping, men understreker likevel betydningen av lokal forankring.

Nome kommune viser til utvalgets lovforslag og skriver at de er sterkt imot å begrense kommunens myndighet og råderett over kommunens arealer.

Hjelmeland kommune er negative til forslag om å senke terskelen for at staten skal overstyre kommunene med en statlig plan. Kommunen skriver at slike endringer er med på å svekke kommunalt selvstyre, og er dermed i sterk kontrast til Hurdalsplattformen.

Sokndal kommune støtter ikke utvalgets forslag om å innføre en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven om utvidet åpning for bruk av statlig plan i mineralsaker, da de anser at vilkårene i gjeldende plan- og bygningslov § 6-4 er tilstrekkelige.

Riksantikvaren har ikke direkte innvendinger til at loven endres til å omtale mineralleting spesifikt, men understreker at det ved utarbeiding av statlig plan er svært viktig at det legges opp til gode og inkluderende prosesser som leder opp til vedtak av planen. Da innsigelsesinstituttet ikke gjelder ved utarbeidelse av statlig plan, er nettopp et tidlig samarbeid med alle parter svært viktig, ifølge Riksantikvaren.

Larvik kommune er kritiske til forslagene som svekker kommunal beslutningsmyndighet og selvstyre, og skriver at kommunen ikke kan støtte at det åpnes for at det kan utarbeides statlig plan når det er nødvendig for å sikre gjennomføringen av mineralvirksomheten.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark peker på at en vesentlig forskjell mellom statlig arealplan og de kommunale arealplanene er muligheten til å benytte seg av innsigelseskompetansen som de ulike statlige og regionale myndighetene innehar. Ved en statlig arealplan er ikke denne innsigelsesadgangen til stede, ei heller for direkte berørte og indirekte berørte kommuner. Statsforvalteren skriver at det videre arbeidet bør avklare hvordan innsigelseskompetansen for statlige regionale myndigheter skal løses. Videre skriver statsforvalteren at de mener at staten allerede etter letings-, undersøkelses- og prøveuttaksprosessen bør ta stilling til eventuell statlig plan eller ei. En slik avgjørelse bør gjøres tidligst mulig. Man bør ikke vente til etter at en planbehandling har vært gjennomført.

Sametinget ser ikke grunn til å nevne mineraler spesielt i plan- og bygningsloven § 6-4. Lovens ordlyd om at staten kan utarbeide og vedta plan når samfunnsmessige hensyn tilsier det, dekker etter deres syn også fullt ut eventuell mineralvirksomhet.

Kvænangen kommune er uenig i at det skal lages egne bestemmelser om åpning for utarbeidelse av statlig plan i mineralsaker, samt føringer for økt bruk av dette virkemiddelet for å overkjøre kommunene.

Eigersund kommune vurderer at lovforslaget innebærer en vesentlig svekkelse av kommunenes rolle i saker om mineralutvinning, ved at kommunene skal fratas deler av sin planmyndighet, ved at DMF skal gis hjemmel for å dispensere fra kommunenes reguleringsplaner og ved at det skal innføres en hjemmel om statlig plan. Kommunen skriver at plan- og bygningsloven må fortsatt gjelde for saker om mineralutvinning. Kommunen er arealplanmyndighet, og bare når viktige regionale eller nasjonale hensyn krever det bør denne myndigheten overtas av staten.

Norges Bondelag (Bondelaget) skriver at de vil advare mot å ta inn en særbestemmelse om mineralutvinning, særlig i den form den er foreslått. Terskelen for å bruke statlig reguleringsplan er og skal være høy, og det er liten grunn til at mineralutvinning skal ha en lavere terskel enn andre viktige virksomheter, ifølge Bondelaget.

Norsk Bergindustri skriver at det for samfunnskritiske mineraler bør være en statlig styring, men samtidig i størst mulig grad søke lokal forankring.

4.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om en egen bestemmelse om statlig plan for mineralvirksomhet i plan- og bygningsloven § 6-4. Departementet understreker at dagens hjemmel for å vedta statlig plan også gjelder i mineralsaker. Når departementet ikke foreslår å følge opp utvalgets forslag er dette hovedsakelig begrunnet i at departementet er enig med flere av høringsinstansene i at dagens lov gir tilstrekkelige muligheter for å benytte statlig arealplan, også på mineralområdet.

Utvalget skriver i NOU-en punkt 11.3.3.5 at spørsmålet om hvilke interesser som er av statlig eller regional betydning, og hvilke «samfunnsmessige hensyn» som er tungtveiende nok til å legitimere statlig plan, vil variere ut fra behovene og prioriteringene i samfunnet til enhver tid. Departementet slutter seg til denne beskrivelsen. For eksempel kan internasjonale markedsforhold og sikkerhetspolitiske forhold gjøre at utenrikspolitiske eller sikkerhetsmessige hensyn knyttet til mineralvirksomhet anses som relevante vurderingsmomenter etter bestemmelsen. Utvalget legger til grunn at det økende behovet for mineraler i samfunnet, kombinert med komplekse saksforhold og høyt konfliktnivå, gjør at det i fremtiden vil være mer naturlig å ta i bruk statlige planer i tilfeller der det er en nasjonal eller internasjonal interesse i utvinningen, og en kommunal planprosess ikke vil gi resultatet som statlige myndigheter vurderer å være i samsvar med tungtveiende nasjonale interesser. Departementet er ikke uenig i utvalgets vurdering av at samfunnsutviklingen kan tilsi at det vil bli økt behov for statlige planer i fremtiden, men departementet er uenig i at det er behov for en lovendring for å imøtekomme dette behovet. Paragraf 6-4 er formulert nettopp for å kunne ta høyde for samfunnsutviklingen.

Samtidig vil departementet understreke at bruk av statlig plan kan være konfliktskapende. God lokal forankring bør være et mål for all mineralvirksomhet, og statlig plan bør kun benyttes i unntakstilfeller. Departementet er enig med USS i at de gjeldende vilkårene for bruk av statlig plan i dag representerer en fornuftig avveining av hva som bør være vilkårene for at det skjer inngrep i det kommunale selvstyret gjennom at det vedtas statlige arealplaner.

Utvalget skriver at de forutsetter at Nærings- og fiskeridepartementet vil være myndighet etter lovforslaget deres, og begrunner dette med at det krever vanskelige og brede politiske vurderinger. Til dette vil departementet bemerke at det vanligvis er det berørte fagdepartement som anmoder om statlig arealplan, før Kommunal- og distriktsdepartementet fatter beslutning, gjerne etter drøftelser i regjeringen. Kommunal- og distriktsdepartementet har myndighet etter plan- og bygningsloven § 6-4 i dag og de involverer sektormyndighetene i stor grad, i vurderingene av de aktuelle samfunnsmessige hensynene som kan begrunne statlig plan i en konkret sak.