16 Ekspropriasjon

16.1 Gjeldende rett

I mineralloven av 2009 er ekspropriasjon regulert i §§ 37-40 i lovens kapittel 7. To av bestemmelsene gjelder adgangen til ekspropriasjon av nødvendige rettigheter for å undersøke og utvinne mineraler. De øvrige bestemmelsene er i hovedsak henvisninger til reglene i lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom (oreigningslova) og lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningslova), med noen tillegg. De generelle ekspropriasjonsrettslige prinsippene som følger av oreigningslova gjelder også ved ekspropriasjon til mineralformål, jf. oreigningslova § 30, pkt. 32. I mineralloven av 2009 er det én bestemmelse for ekspropriasjon til mineralvirksomhet på statens mineraler og én bestemmelse for ekspropriasjon til mineralvirksomhet på grunneiers mineraler.

Ekspropriasjon betegner den situasjonen hvor rettigheter til fast eiendom eller mineraler blir ervervet ved tvang mot erstatning etter skjønn. For tiltak etter mineralloven kan ekspropriasjon i enkelte tilfeller være nødvendig for å få tilgang til grunn for å enten undersøke og utvinne mineraler, eller undersøkelsesrettigheter eller utvinningsrett i seg selv. Ekspropriasjon til mineralformål har som oftest begrenset varighet ettersom tiltakene etter mineralloven er begrenset i tid.

16.1.1 Ekspropriasjon av grunneiers mineraler

Ekspropriasjon av grunneiers mineraler er regulert i § 37. Etter første ledd kan enhver søke Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) om tillatelse til ekspropriasjon av nødvendig grunn og rettigheter for å undersøke om det finnes forekomst av grunneiers mineraler med en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet at den kan antas å være drivverdig, eller blir drivverdig innen rimelig tid.

Videre følger det av bestemmelsens andre ledd at enhver kan søke departementet om ekspropriasjon av forekomsten av grunneiers mineral og nødvendige rettigheter for utvinning, adkomst og foredling av forekomsten.

Etter tredje ledd skal det ved vurderingen av om ekspropriasjon skal innvilges, legges vekt på om søkeren har undersøkt forekomsten. I Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) s. 143 fremgår det at dette momentet først aktualiserer seg der tiltakshaver ikke har fått i stand en avtale med grunneier.

I bestemmelsens siste ledd går det frem at det kan settes vilkår for ekspropriasjonstillatelsen.

16.1.2 Ekspropriasjon av grunn og rettigheter for undersøkelse og utvinning av statens mineraler

Ekspropriasjon av grunn og rettigheter for statens mineraler er regulert i § 38. For statens mineraler er det ikke behov for ekspropriasjon av selve mineralressursen. Tillatelsen til mineralrettigheten gis av DMF dersom vilkårene er oppfylt. Bestemmelsen i § 38 dreier seg derfor om å sikre adkomst for å foreta undersøkelser og utvinning av disse mineralene.

Det fremgår av første ledd at enhver kan søke DMF om tillatelse til ekspropriasjon av nødvendig grunn og rettigheter for å kunne foreta undersøkelser. Dersom det er en undersøker med bedre prioritet i undersøkelsesområdet, skal tillatelse til ekspropriasjon bare gis hvis vedkommende samtykker.

Etter bestemmelsens andre ledd kan utvinner av en forekomst av statens mineraler søke departementet om tillatelse til ekspropriasjon av nødvendig grunn og rettigheter for utvinning og foredling av mineraler.

Det er også gitt hjemmel til å sette vilkår for ekspropriasjonstillatelsen etter bestemmelsens tredje ledd.

16.1.3 Erstatning

Utgangspunktet er at det ved ekspropriasjon skal ytes full erstatning, jf. Grunnloven § 105. De nærmere reglene om erstatningsutmålingen i ekspropriasjonssaker fremgår av lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningslova).

I mineralloven av 2009 § 39 gis det særskilte regler for erstatning ved ekspropriasjon i mineralsaker. I bestemmelsen er utmålingsreglene for ekspropriasjon av grunn og rettigheter som er nødvendig for driften, og for ekspropriasjon av retten til å utvinne grunneiers mineral.

Hovedregelen er at det er reglene i ekspropriasjonserstatningslova (orvl.) som gjelder ved ekspropriasjon av rettigheter etter mineralloven av 2009 §§ 37 og 38. Unntaket er ekspropriasjon etter § 37 andre ledd bokstav a hvor det gis ekspropriasjon av retten til å utvinne forekomsten av grunneiers mineral. Her fremgår det at erstatningen skal fastsettes på grunnlag av markedspris og uavhengig av påregnelighetskravet i orvl. §§ 5 og 6.

Etter orvl. § 5 skal vederlaget fastsettes på grunnlag av det som må regnes med at vanlige kjøpere ville gitt for eiendommen ved et frivillig salg. I § 6 fremgår det at vederlag etter bruksverdien skal fastsettes på grunnlag av avkastningen av eiendommen ved slik påregnelig bruk som det rimelig er grunnlag for etter forholdene på stedet.

Bakgrunnen for unntaket fra påregnelighetskravet i mineralloven av 2009 § 39, er at den mest aktuelle utnyttelsen av grunneiers mineraler ikke er at grunneieren selv utvinner dem, men at utvinningen overlates til profesjonelle tiltakshavere mot et vederlag. Det skal derfor ikke tas hensyn til om det fremstår som påregnelig at grunneieren selv ville ha oppdaget eller utvunnet det aktuelle mineralet.

Bestemmelsen i § 39 fastsetter derfor at erstatningen skal utmåles på grunnlag av markedspris, det vil si det som det er rimelig å anta at noen ville betale for retten til å utvinne mineralet på den aktuelle eiendommen. Etter bestemmelsens første ledd andre punktum skal erstatningen settes til en avgift per utvunnet enhet av mineralet hvis ikke særlige grunner taler mot dette. Videre fremgår det i siste punktum at det kan fastsettes en minsteavgift som skal betales uavhengig av produksjonens størrelse.

Etter § 39 tredje ledd skal tilkjente erstatninger fastsettes til årlige beløp. Engangserstatning kan likevel fastsettes dersom særlige grunner foreligger.

I bestemmelsens fjerde ledd fremgår det at hver av partene kan kreve at erstatningen skal fastsettes ved nytt skjønn når det er gått ti år siden erstatningen ble fastsatt.

I § 39 femte ledd fremgår det at dersom driften blir nedlagt, bortfaller erstatningen fra og med kalenderåret etter nedleggelsen.

16.1.4 Alminnelige ekspropriasjonsregler

Bestemmelsen i § 40 er en henvisning til de alminnelige ekspropriasjonsreglene. Det fremgår at om ikke annet er bestemt, gjelder reglene i oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova så langt de passer ved ekspropriasjon etter §§ 37 og 38.

Dette inkluderer bestemmelsene i kapittel II om saksbehandlingen i ekspropriasjonssaker, vurdering av nødvendighetskriteriet og interesseovervektkriteriet i oreigningslova § 2, samt vurdering av forhåndstiltredelse etter § 25.

I oreigningslova § 11 stilles det krav til innholdet i ekspropriasjonssøknaden. Etter lovens § 12 første ledd første punktum fremgår det at det organ som har myndighet til å avgjøre spørsmålet om ekspropriasjon skal sørge for at saken er «klårlagd best råd er». I rettspraksis er det generelt stilt strenge krav til forvaltningens utredning i ekspropriasjonssaker. Se Rt. 1961 s. 910 og Rt. 1964 s. 1025. I § 12 andre ledd stilles det også krav om at partene «[p]artane kan verte oppmoda om å freista få til ei minneleg semje».

Det følger av oreigningslova § 2 første ledd at ekspropriasjon kan skje «så langt det trengst». Altså kan det ikke gis tillatelse til ekspropriasjon i større utstrekning enn det som er nødvendig (nødvendighetskriteriet).

Det grunnleggende vilkåret for ekspropriasjon – kravet om interesseovervekt – følger av orl. § 2 andre ledd, som lyder: «Vedtak eller samtykke kan ikkje gjerast eller gjevast uten det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade.»

Ved vurderingen må det tas hensyn til de samlede ulemper tiltaket medfører, ikke bare de som gir grunnlag for erstatning. Samtlige skader og ulemper skal avveies mot den nytte (det gagn) ekspropriasjonen vil medføre. Ekspropriasjon kan bare skje til «offentlig bruk», og «[s]tatens Tarv» må gjøre tvangsinngrepet nødvendig, jf. Grunnloven § 105. Etter langvarig og sikker praksis forstås disse uttrykkene ikke strengt. Ekspropriasjon kan skje også til privat bruk, og uten at det behøver å være et statlig behov som begrunner ekspropriasjonen. Derimot er det et ufravikelig krav at hensynet til samfunnet tilsier ekspropriasjon. Dette betyr at lovhjemmel for ekspropriasjon til et bestemt formål forutsetter at formålet er ekspropriasjonsverdig ut fra en alminnelig betraktning, og videre at ekspropriasjon kan skje i det konkrete tilfellet bare hvis ekspropriasjonen skaper fordeler ut fra en objektiv og alminnelig betraktning. (Lovkommentar til oreigningslova § 2, Juridika).

I mineralloven § 40 andre ledd fremgår det at dersom det er satt vilkår om at retten som eksproprieres skal anvendes på en bestemt måte innen en viss frist, og fristen oversittes, kan den opprinnelige eieren eller rettighetshaveren kreve ekspropriasjonsvedtaket omgjort.

I bestemmelsens tredje ledd er det lagt inn en henvisning til at mineralloven § 17 andre til sjette ledd gjelder tilsvarende ved behandling av søknader om tillatelse til ekspropriasjon i Finnmark. Mineralloven § 17 gjelder regler for undersøkelser i Finnmark, og i andre til sjette ledd gis det regler som skal ivareta samiske interesser.

16.1.5 Ekspropriasjonsmyndighet

I mineralloven av 2009 er myndigheten til å fatte vedtak om ekspropriasjon delt mellom DMF og departementet. Ekspropriasjonsmyndigheten i saker om ekspropriasjon til undersøkelse av mineralforekomster (både statens og grunneiers mineral) er lagt til DMF. Myndigheten til å fatte vedtak i saker om ekspropriasjon av utvinningsrett til mineralforekomster er lagt til departementet.

Bakgrunnen for skillet beskrives i Ot.prp. nr. 43 s. 70-71:

«Ekspropriasjon av undersøkelsesrett vil i utgangspunktet være av beskjeden størrelse. Det ligger likevel et moment av tvang i ekspropriasjonssaker, slik at det etter departementets mening bør være gode og grundige saksbehandlingsregler i disse sakene. Departementet foreslår derfor at ekspropriasjon skal skje etter tillatelse fra Bergvesenet. (.) Videre vil bergfaglige vurderinger knyttet til undersøkelsen være et sentralt vurderingstema ved avgjørelsen av spørsmål om ekspropriasjon til undersøkelse. Dette forutsetter inngående kjennskap til undersøkelsesarbeider, noe som etter departementets oppfatning gjør det naturlig å legge avgjørelsesmyndigheten til den fagmyndighet som har denne kunnskapen. (.)

Ekspropriasjon til utvinningsrett innebærer mer omfattende vurderinger enn rett til undersøkelse. I tillegg til bergfaglige vurderinger vil det på dette stadiet måtte foretas bredere samfunnsmessige vurderinger. Det er derfor naturlig å legge myndigheten til departementet med klagerett til Kongen.»

16.1.6 Tilleggserstatning

Mineralloven av 2009 har ikke regler om tilleggserstatning. Mineralregelverket har imidlertid tidligere inneholdt regler om tilleggserstatning ved ekspropriasjon. Tilleggserstatning innebærer at det gis et prosentvis tillegg til erstatningen som er utmålt på grunnlag av de alminnelige reglene for utmåling av ekspropriasjonserstatning, se punkt 16.1.3 over.

Før mineralloven av 2009, var regelverket for mineralvirksomhet fragmentert. I mineralavståingsloven, som regulerte ekspropriasjon av nødvendig grunn og rettigheter av grunneiermineraler, ble det tatt inn regler om tilleggserstatning ved vedtakelsen i 1952. Utvalget som forberedte loven, foreslo at det skulle gis en tilleggserstatning på 25 prosent i tilfeller der området som ble ekspropriert, var dyrket som innmark, kulturbeite, bebygd med våningshus eller driftsbygning for jordbruk, eller lå 100 meter fra nevnte type bygninger. Bakgrunnen var at det i slike områder fantes et absolutt forbud mot leting og ekspropriasjon i den daværende bergverksloven. Utvalget mente at det ikke var nødvendig med et absolutt forbud mot ekspropriasjon i slike områder, men at vilkåret for ekspropriasjon måtte være at grunnen og rettigheten trengtes til å utvinne særlige verdifulle eller samfunnsnyttige mineraler, og at grunnens verdi for ekspropriat var vesentlig større enn tapet for eksproprianten. Det ble pekt på at eksproprianten i slike tilfeller burde finne seg i å betale erstatning ut over det eiendommen var verdt for grunneieren. Det ble også vist til reglene i vassdragslovgivningen. I forbindelse med behandlingen i Stortinget ble regelen utvidet til at tilleggserstatningen skulle gis for all kontant engangserstatning som ble utmålt, der avståelsen gjaldt eiendomsrett, bruksrett eller servitutt, og ekspropriasjonen ville medføre varig verdiforringelse for eiendommen.

En regel om tilleggserstatning ble på samme tid innført i § 20 i den daværende bergverksloven av 1842 (som regulerte statens mineraler). Denne gjaldt imidlertid bare for områder der leting ikke kunne skje, tilsvarende det som opprinnelig ble foreslått i lov om grunnavståing til mineralutvinning. Det var altså ulike regler for hva slags ekspropriasjon som utløste tilleggserstatning, avhengig av om ekspropriasjonen gjaldt grunneiers mineraler eller statens mineraler.

Bergverkslovens regel om tilleggserstatning ble ikke videreført i bergverksloven av 1972. I NUT 1967: 2 s. 65 viste Bergverkskomiteen til at hensynene som gjorde seg gjeldende for vassdrag og etter lov om grunnavståing til mineralutvinning ikke i samme grad gjorde seg gjeldende etter bergverksloven, ettersom grunneieren ikke var eier av forekomsten som driften knyttet seg til, da loven bare omfattet statens mineraler.

Da mineralloven av 2009 ble vedtatt, ble også regelen om tilleggserstatning ved ekspropriasjon i forbindelse med uttak av grunneiers mineraler fjernet. Bakgrunnen for dette er ikke omtalt i forarbeidene, men etter mineralloven av 2009 er det dermed ingen regler om tilleggserstatning.

16.2 Utvalgets forslag

I NOU 2022: 8 Ny minerallov skriver utvalget at de mener ekspropriasjonsreglene i mineralloven av 2009 i all hovedsak fungerer godt. Utvalgets forslag er derfor i hovedsak klargjøringer, men det foreslås også endringer av mer substansiell karakter. I utvalgets forslag til ny lov samles reglene om ekspropriasjon i tre bestemmelser, hvorav én regulerer ekspropriasjon av nødvendige rettigheter for mineralvirksomhet med DMF som myndighet, én gir henvisning til de alminnelige ekspropriasjonsreglene og én gir regler om erstatning.

Utvalgets begrunnelse for endringene omtales nærmere i avsnittene under.

16.2.1 Fellesbestemmelse for ekspropriasjon av nødvendige rettigheter

Utvalget foreslår å samle innholdet i mineralloven av 2009 §§ 37 og 38 i én fellesbestemmelse om ekspropriasjon av nødvendige rettigheter. Forslaget er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, med noen unntak.

I utvalgets forslag til ny § 9-1 første ledd bokstav a til f kan DMF gi tillatelse til ekspropriasjon av undersøkelsesrett, utvinningsrett og grunn og rettigheter for undersøkelse, prøveuttak, utvinning og bearbeiding av mineraler. Utvalget foreslår i første ledd at DMF skal være ekspropriasjonsmyndighet for ekspropriasjonssaker. Se nærmere om forslaget i NOU-en punkt 16.2.2.

I utvalgets forslag til § 9-1 første ledd angis hvilke rettigheter som kan eksproprieres, og til hvilke formål.

Bokstav a og b gjelder ekspropriasjon i undersøkelsesfasen. Etter bokstav a kan DMF gi tillatelse til ekspropriasjon av undersøkelsesrett til mineraler. Utvalget skriver at et viktig formål med å ta inn «undersøkelsesrett» ved siden av grunn og rettigheter som er nødvendige for undersøkelsene, er å gjennomføre en mer konsekvent begrepsbruk i loven.

Bokstav a gir hjemmel til å ekspropriere undersøkelsesrett til byggeråstoff, naturstein og andre grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler eller lette metaller, dersom avtale med grunneier ikke kommer i stand etter utvalgets forslag til § 4-2. Når det gjelder statens mineraler avhenger innholdet i bokstav a av hvorvidt man legger til grunn utvalgets flertall eller mindretall når det gjelder å innføre et avtalekrav for undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller (jf. utvalgets forslag til § 4-3 første ledd bokstav a). Det vises her til vurderingen i punkt 9.4.3 hvor departementet konkluderer med å følge utvalgets mindretall om å ikke foreslå et krav om avtale med grunneier for undersøkelser. Det vises til lovforslaget § 4-3. Etter mindretallets forslag vil det ikke være nødvendig å ekspropriere undersøkelsesrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, fordi dette vil inngå som en del av den undersøkelsestillatelsen DMF gir.

Det redegjøres ikke nærmere for forståelsen av § 9-1 bokstav a etter flertallets syn om avtalekrav her. Det vises til NOU-en punkt 13.3.3.2.3 for nærmere redegjørelse for flertallets syn om avtalekrav.

Utvalgets forslag til ekspropriasjon etter bokstav b er en videreføring av gjeldende rett, og omfatter rettigheter som adkomst til området i form av rett til bruk av privat vei og rett til bruk av motorferdsel i utmark overfor grunneieren.

Utvalgets forslag til § 9-1 første ledd bokstav c gjelder ekspropriasjon ved gjennomføring av prøveuttak. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett. I utgangspunktet krever gjennomføring av prøveuttak at tiltakshaver har fått samtykke fra grunneieren til å gjennomføre prøveuttaket, jf. utvalgets forslag til § 4-14 andre ledd bokstav a. Ekspropriasjon blir først nødvendig der samtykke ikke er oppnådd.

Utvalget har foreslått regler om ekspropriasjon i utvinningsfasen i § 9-1 første ledd bokstav d, e og f. Forslaget er i hovedsak videreføring av gjeldende rett.

Utvalgets forslag til bokstav d er en videreføring av gjeldende rett, men utvalget har foreslått å endre formuleringen av objektet for ekspropriasjonen av retten til å utvinne grunneiers mineraler. Utvalget foreslår at det gis tillatelse til ekspropriasjon av «utvinningsrett» til forekomsten. Utvalgets forslag til bokstav e og f viderefører gjeldende rett.

I § 9-1 andre ledd foreslår utvalget en ny bestemmelse om rettsstillingen til undersøker ved ekspropriasjon. Bakgrunnen for forslaget er at utvalget mener at mineralloven av 2009 § 37 er uklar når det gjelder undersøkerens rettsstilling ved ekspropriasjon av undersøkelsesrett til grunneiers mineraler. Som det fremgår i punkt 16.1.1, skal det i vurderingen av ekspropriasjon «legges vekt» på om søker har undersøkt området, men utvalget mener at rekkevidden av bestemmelsen er uklar og ikke gir noen garanti for undersøkeren. Utvalgets forslag til § 9-1 andre ledd er ment å tydeliggjøre rettsstillingen til undersøker, og foreslår en løsning der tillatelse til ekspropriasjon av undersøkelsesrett til byggeråstoff, naturstein mv. innebærer en eksklusiv undersøkelsesrett for disse mineralene i ti år. I denne perioden kan ikke grunneieren inngå avtale med andre om undersøkelses- eller utvinningsrett til disse mineralene i det aktuelle området. Dette med mindre den som har fått ekspropriert undersøkelsesretten samtykker eller at undersøkelsesarbeidet er endelig opphørt.

Se nærmere om utvalgets forslag i NOU-en punkt 19.3.4.3.5.

I § 9-1 tredje ledd foreslår utvalget at det er et vilkår for ekspropriasjonstillatelsen av utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein mv. at søkeren har avtale eller ekspropriasjonsvedtak som er mindre enn ti år gammelt. Dersom forhandlinger om utvinningsrett ikke fører frem, vil undersøkeren ha en eksklusiv rett til å søke om ekspropriasjon innen ti år fra undersøkelsesretten ble gitt. Dette gjelder likevel ikke der ingen andre har slik undersøkelsesrett til området og undersøkelser ikke er nødvendig for å påvise at det finnes en drivverdig forekomst av grunneiers mineraler.

Se nærmere om utvalgets forslag i NOU-en punkt 19.3.4.3.5.

I utvalgets forslag til § 9-1 fjerde ledd foreslås det en bestemmelse om samordning av ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon. Se nærmere om utvalgets forslag i punkt 16.2.3.

16.2.2 Ekspropriasjonsmyndighet

Utvalget foreslår at kompetansen til å gi ekspropriasjonstillatelse i første instans legges til DMF, både for ekspropriasjon til undersøkelse og til utvinning. Utvalget begrunner forslaget med at DMF i dag har gode forutsetninger for å kunne foreta den bredere samfunnsmessige vurderingen som ekspropriasjonsbestemmelsene legger opp til, i tillegg til de rent mineralfaglige og juridiske vurderingene som en ekspropriasjonssak vil reise. Det vises også til at ved denne endringen vil departementet bli klageinstans for vedtaket i stedet for Kongen i statsråd.

Utvalget mener at det kan være enkelte saker som reiser så viktige spørsmål at de likevel bør behandles av departementet i første instans. For eksempel nevner utvalget ekspropriasjon av samiske rettigheter. Utvalget foreslår derfor at departementet kan bestemme at søknader om ekspropriasjon som krever avveining av viktige samfunnshensyn skal behandles av departementet i første instans. Dette kan gjøres i enkeltvedtak eller ved å vedta en forskrift som angir hvilke ekspropriasjonstilfeller som utgjør saker som krever avveining av disse hensynene.

Se NOU-en punkt 19.3.5 for nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

16.2.3 Samtidig behandling av ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon

Utvalget foreslår å innføre en regel om at vedtak om ekspropriasjon av grunn og rettigheter til utvinning bør treffes samtidig med driftskonsesjonen i § 9-1 fjerde ledd. Utvalget begrunner forslaget med at en slik ordning vil gi et bedre og mer overordnet syn på problemstillingene i sakene, slik at det er mulig å avpasse de nødvendige vedtakene etter hverandre.

Utvalget peker på at det er foreslått å innføre et rekkefølgekrav mellom planavklaring og driftskonsesjon. Dette innebærer at konsekvensene av prosjektet på dette stadiet vil være godt utredet, og de ekspropriasjonsrettslige spørsmålene vil i stor grad være belyst i sakskomplekset. Utvalget skriver at det kan være behov for unntak fra samtidig behandling der det foreligger særlige grunner. Det vises til tilfeller der det er usikkert om mineralprosjektet vil være i strid med minoritetsvernet etter SP artikkel 27 som eksempel.

Se NOU-en punkt 19.3.6 for nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

16.2.4 Alminnelige ekspropriasjonsregler

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om alminnelige ekspropriasjonsregler i § 9-2. Bestemmelsen bygger på mineralloven av 2009 § 40, og utvalget foreslår å videreføre henvisningen til oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova i § 9-2 første ledd.

Utvalgets forslag til § 9-2 andre ledd er nytt fra mineralloven av 2009. I utvalgets forslag fremgår det at vedtak om ekspropriasjon bare kan treffes når det er nødvendig for undersøkelse, prøveuttak, utvinning eller bearbeiding av mineraler og det må regnes med at ekspropriasjon uten tvil vil være mer til gagn enn skade, jf. oreigningslova § 2 andre ledd. I andre punktum foreslås en hjemmel til å stille vilkår for ekspropriasjonstillatelsen. Bestemmelsen innebærer ikke en realitetsendring og er tatt inn for å synliggjøre og klargjøre.

Utvalgets forslag til tredje ledd gjelder muligheten til å beslutte at vedtak om ekspropriasjon likevel kan treffes av departementet. Se nærmere omtale av forslaget i punkt 16.2.2.

16.2.5 Erstatning

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om erstatning for ekspropriasjon i § 9-3. Bestemmelsen bygger på § 39 i mineralloven av 2009. Utvalgets forslag til første ledd er en videreføring av gjeldende rett, og angir hovedregelen om at det skal gis erstatning etter reglene i ekspropriasjonserstatningslova ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav a, b, c, e og f.

Se nærmere om reglene i ekspropriasjonserstatningslova i punkt 16.1.4.

Utvalgets forslag til § 9-3 andre ledd første punktum er også en videreføring av gjeldende rett. Her fremgår det at ved ekspropriasjon av utvinningsrett til grunneiers mineraler etter utvalgets forslag til § 9-1 første ledd bokstav d, skal erstatningen fastsettes på grunnlag av verdien av mineralet etter markedspris og uavhengig av påregnelighetskravet etter ekspropriasjonserstatningslova §§ 5 og 6.

I utvalgets forslag til § 9-2 andre ledd andre punktum har utvalget foreslått et tillegg som ikke fremgår av mineralloven av 2009. Her foreslås det en presisering av at andre punktum også gjelder dersom ekspropriasjonstillatelse er gitt med hjemmel i annen lov. Utvalget viser til at regelen tidligere fremgikk av forarbeidene til mineralloven av 2009 i Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) s. 73. Utvalget viser til at det er viktig for grunneieren at retten til erstatning for mineralressursen ikke påvirkes av om ekspropriasjonen gjennomføres etter mineralloven eller en annen lov.

Utvalgets forslag til § 9-3 andre ledd tredje punktum er en videreføring av gjeldende rett. Foruten at ordet avgift er erstattet med «beløp» foreslår utvalget å videreføre dagens regler om at erstatningen skal settes til et beløp per utvunnet enhet av mineralet hvis ikke særlige grunner taler mot dette, og at det kan fastsettes et minstebeløp som skal betales uavhengig av produksjonens størrelse.

Utvalget har foreslått å innføre tilleggserstatning ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav d til f. Se nærmere omtale av utvalgets forslag i punkt 16.2.6.

Med enkelte justeringer er utvalgets forslag til § 9-3 fjerde, femte og sjette ledd i all hovedsak videreføring av reglene i mineralloven av 2009 § 39 tredje, fjerde og femte ledd.

Utvalgets forslag til § 9-3 fjerde ledd andre punktum er noe endret fra mineralloven av 2009, og angir at engangserstatningen likevel kan fastsettes for grunn og rettigheter dersom en eiendom eller rettighet i sin helhet eller for en vesentlig del blir avstått eller andre særlige grunner foreligger.

Utvalgets forslag til § 9-3 femte ledd er en videreføring av § 39 fjerde ledd i mineralloven av 2009, med den endringen at det gjelder et krav om at utviklingen har ført til at den fastsatte erstatningen ikke lenger er rimelig, for at det kan kreves revisjonsskjønn.

Utvalgets forslag til § 9-3 sjette ledd er en videreføring av § 39 femte ledd i mineralloven av 2009.

16.2.6 Tilleggserstatning

I NOU-en har utvalget vurdert hvorvidt det bør innføres tilleggserstatning ved ekspropriasjon av mineralressurser. Utvalget er i dette spørsmålet delt i et flertall som ønsker å innføre tilleggserstatning og et mindretall som mener at tilleggserstatning ikke bør innføres.

Utvalgets flertall har foreslått at det ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav d til f, altså ekspropriasjon i utvinningsfasen, skal betales et tillegg på ti prosent i tillegg til den fastsatte erstatningen etter § 9-3 første og andre ledd.

Utvalgets flertall argumenterer for at det ved mineralvirksomhet i større grad er grunn til å fordele gevinsten ved utnyttelsen av ressursene som eksproprieres. Dersom grunneieren eller de berørte bruksrettshaverne får høyere erstatning, vil de indirekte få en andel i gevinsten fra mineralvirksomheten. Flertallet mener at dette vil sørge for at en del av verdiskapingen beholdes i distriktet der mineralutvinningen foregår, noe som kan bidra til større lokal aksept for prosjektene.

Videre viser flertallet til at motivasjonen for å gjennomføre et salg normalt er at selgeren har tro på å komme i en bedre økonomisk stilling etter overdragelsen. Noe av begrunnelsen for å ta med betraktninger om en gevinstdeling som del av ekspropriasjonserstatningen, er at selger av eiendom eller ressurser vanligvis ikke vil nøye seg med å komme i den samme økonomiske situasjonen som vedkommende var i før salget. Flertallet mener videre at tilleggserstatning kan bidra til å skape et større forhandlingsrom og med det redusere behovet for ekspropriasjon.

Flertallet gir ikke en utførlig begrunnelse for satsen på 10 prosent ut over at den må reflektere at fortjenestemarginen i næringen ikke er særlig stor og at de mener at tillegget må være mindre enn de 25 prosentene som var gitt i tidligere minerallovgivning.

For å ta hensyn til at tilleggserstatningen innebærer en kostnadsøkning for tiltakshaver, foreslår utvalget at det ved utmåling av erstatningen kan bestemmes at tillegget først skal inntre etter en bestemt driftstid.

Se nærmere om flertallets syn i NOU-en punkt 19.3.8.7 og 19.3.8.9.

Utvalgets mindretall viser til at en regel om tilleggserstatning kan få en uønsket effekt og lede til en større andel ekspropriasjonssaker. De mener at forslaget vil være et insitament for grunneier til ikke å inngå en avtale for dermed å sikre seg tilleggserstatningen gjennom ekspropriasjon. Mindretallet viser til at denne effekten kan forsterkes der erstatningsbeløpet er kjent. Mindretallet viser til slutt til at en regel om tilleggserstatning vil kunne føre til at saksbehandlingstiden forlenges, noe som etter deres syn trekker i feil retning ut fra deres mandat.

Se nærmere om mindretallets syn i NOU-en punkt 19.3.8.8. og 19.3.8.10.

16.3 Høringsinstansenes syn

Statens vegvesen (SVV) viser til at vegmyndighetene har en direkte ekspropriasjonshjemmel i veglova § 50. De viser videre til utvalgets forslag til bestemmelse om minerallovens virkeområde som de mener vil omfatte sideuttak i vegprosjekt. SVV er imot at deres virksomhet skal følge minerallovens utmålingsregler for erstatning når de eksproprierer etter veglova. De viser til at ekspropriasjon etter veglova gjelder for ikke-kommersielle tiltak. Dersom de også for slike tiltak skal legge til grunn utmålingsregler som i utgangspunktet er ment å gjelde for kommersielle uttak, vil dette etter SVVs syn bryte med et vesentlig prinsipp i de ekspropriasjonsrettslige reglene.

Videre viser SVV til at utvalgets forslag til ny § 9-3 andre ledd representerer et unntak fra det generelle prinsippet i ekspropriasjonserstatningsloven. SVV understreker at påregnelighetskravet er sentralt i norsk erstatningsrett, og at dersom man ikke tar hensyn til hva som er påregnelig, vil man kunne risikere å stille vedkommende bedre økonomisk enn det som var forholdet før ekspropriasjonen. SVV skriver at når hensikten med ekspropriasjonen ikke er knyttet til industriell utnyttelse og salg av mineralene som blir tatt ut, men til andre samfunnsnyttige formål (som f.eks. vegbygging), mener de at det ikke er gode grunner for å gjøre unntak fra påregnelighetskravet. SVV mener at de uheldige sidene ved utmålingsreglene kan unngås med å ikke la lovens virkeområde inkludere sideuttak ved offentlige byggeprosjekter, eller ved å uttrykkelig ha en unntaksregel for denne type prosjekter i § 9-3.

Om utvalgets forslag til å innføre tilleggserstatning skriver SVV at dette representerer nok et unntak fra de generelle erstatningsreglene i ekspropriasjonserstatningsloven, som følger det generelle erstatningsprinsippet i Grunnloven § 105, som er at man skal ha full erstatning, men ikke mer. SVV mener at dette spørsmålet best bør vurderes i et bredt lovarbeid knyttet til ekspropriasjonserstatning generelt, og at det ikke er heldig at grenser flyttes gradvis på begrensede områder uten en grunnleggende utredning og diskusjon. SVV kan heller ikke se at utvalgets argumenter for tilleggserstatning er treffende for det reelt store antall saker som gjelder sideuttak til offentlig veg og andre infrastrukturprosjekter. SVV mener at dette kan løses ved å innskrenke virkeområdet til ny minerallov eller gjennom et unntak i § 9-3 for denne type prosjekter.

SVV viser videre til utvalgets forslag til § 9-3 andre ledd andre punktum, om at unntaket fra påregnelighetsvurderingen også skal gjelde dersom ekspropriasjonstillatelsen er gitt med hjemmel i annen lov. De er uenige i dette unntaket dersom vedtak er fattet etter veglova eller plan- og bygningsloven, og uttaket skal benyttes som sideuttak knyttet til et offentlig infrastrukturprosjekt. De viser til sin øvrige argumentasjon rundt dette tema.

Oppsummert mener SVV at forslagene innebærer en vesentlig økt risiko dersom det skulle være slik at vegvesenet som utbygger og ekspropriant skulle være avhengig av to forskjellige regelverk, to forskjellige prosesser og to forskjellige offentlige etater ved gjennomføring av ekspropriasjonsprosessen for sideuttak. Dette vil etter deres syn kunne medføre forsinkelser, at erstatningen blir høyere og at flere grunneiere velger skjønnsprosess når det blir to prosesser å forholde seg til.

Avslutningsvis skriver SVV at ettersom vegvesenet etablerer en rekke sideuttak hvert år, bør de alvorlige følgene for deres prosjekter vektlegges ved utforming av erstatningsregelverket og valg av virkeområde i ny minerallov.

BaneNOR (BN), Viken fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune og Vestland fylkeskommune skriver at de støtter SVVs høringssvar og viser til deres innspill.

Nye Veier AS stiller seg kritiske til at det sees bort fra påregnelighetsvilkåret i ekspropriasjonserstatningsloven §§ 5 og 6 ved erstatningsutmåling for ekspropriasjon av grunneiers mineraler. Nye Veier AS mener at når erstatningen fastlegges på grunnlag av markedspris, vil det føre til at utbyggere av offentlig infrastruktur risikerer å betale erstatning for tap som ekspropriat ikke reelt har lidt, da mineralets verdi aldri ville blitt realisert uten utbyggerens tiltak. Det vises til begrunnelsen bak mineralloven av 2009 sin særregel om at eiere av mineralforekomster skal motta erstatning uavhengig av påregnelighetsvilkåret. Begrunnelsen viser at offentlige formål ble vurdert som «ikke-kommersielle», og at den aktuelle unntaksregelen påregnelighetsvilkåret skulle gjelde for private næringsdrivende som eksproprierer på kommersiell basis, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 10.7.4.4. Nye Veier AS mener unntaksregelen fra påregnelighetskravet vil stride med Grunnloven § 105, gjeldende rett og den opprinnelige begrunnelsen for unntaket.

Til utvalgets forslag om å innføre en tilleggserstatning skriver Nye Veier AS at sett i sammenheng med utvalgets forståelse av lovens anvendelsesområde, vil dette tillegget også gjelder ikke-kommersiell virksomhet som veiutbygginger, selv om begrunnelsen i stor grad er knyttet til kommersiell utvinning av drivbare forekomster. Elementet av pengeoverføring ut over det økonomiske tap vil paradoksalt nok bli langt større i saker som gjelder ikke-kommersiell utvinning enn ved kommersiell virksomhet. Generelt mener Nye Veier AS at utvalget bygger på antagelser og et svakt faglig grunnlag for forslaget om tilleggserstatning og at dette ikke bør være tilstrekkelig til å avvike fra grunnleggende prinsipper i ekspropriasjonserstatningsretten.

Norsk Industri anser forslaget om å flytte myndigheten til å gi ekspropriasjonstillatelse for utvinning fra Nærings- og fiskeridepartementet til DMF som uproblematisk. De har heller ikke sterke meninger om forslaget vedrørende samtidig behandling av driftskonsesjon og ekspropriasjon, men ser at samordning vil føre til redusert ressursbruk i forbindelse med søknadsprosessen. Videre ser ikke Norsk Industri begrunnelsen for forslaget om å innføre en tilleggserstatning ut over den skjønnsfastsatte erstatningen ved ekspropriasjon, og anbefaler at forslaget tas ut.

Norsk Bergindustri skriver at de i likhet med utvalgets mindretall anbefaler at det ikke gjeninnføres tilleggserstatning. Etter deres syn bør ekspropriasjonserstatning i mineralsaker følge alminnelig ekspropriasjonsrettslige erstatningsprinsipper.

LO Norge skriver at de anser det underlig at det innføres et økonomisk særtillegg ved ekspropriasjon av områder tiltenkt mineralutvinning. Videre er LO Norge enig i at de alminnelige reglene for ekspropriasjon må opprettholdes.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de i utgangspunktet er positiv til forslaget om overføring av ekspropriasjonsmyndighet fra departementet til etaten, men mener at det samtidig bør avklares nærmere hvilke saker som i første instans skal behandles av departementet. De argumenterer for at ekspropriasjon skal vurderes etter søknad, og at dette skal tydeliggjøres i loven. DMF mener at slik teksten står nå kan den leses som at etaten på eget initiativ har anledning til å behandle ekspropriasjonsspørsmål. Videre er DMF positiv til at det legges opp til samordning av behandling av søknad om ekspropriasjon og driftskonsesjon. De stiller imidlertid spørsmål om bestemmelsen skal være en «bør»-bestemmelse all den tid det er formulert en unntaksadgang. Dette etterlater uklarhet til hvilke vurderinger som for øvrig kan ligge til grunn når samtidighet vurderes.

Sametinget er positive til at avtalesporet som den klare hovedregel skal være utprøvd. De er også positive til at behandling av driftskonsesjon og ekspropriasjon samordnes. Sametinget skriver at de imidlertid ikke kan se at en søknad om ekspropriasjon før søknad om driftskonsesjon for å avklare om tiltaket er i strid med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 er hensiktsmessig, slik utvalget foreslår som unntaksregel (§ 9-1 fjerde avsnitt). De mener at vurderingene av forholdet til SP artikkel 27 ikke bør overlates til domstolene. Sametinget skriver til slutt at de stiller seg spørrende til at det er muligheter for ekspropriasjon av en utvinningsrett (§ 9-2 første avsnitt).

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at det ikke kan være slik at det uten videre kan foretas ekspropriasjon av reindriftens beiteområder og at reinbeitedistriktene bør gi samtykke til at dette kan gjøres. Dette må gå klart frem av loven. Til slutt er reinbeitedistriktet sterkt imot en mulighet til å treffe vedtak om ekspropriasjon før vedtak om driftskonsesjon.

Norske reindriftssamers landsforbund (NRL) skriver at berørte reinbeitedistrikter ved distriktsstyrene bør ha gitt sitt samtykke og Sametinget må være enig i vedtak om ekspropriasjon i tradisjonelle samiske områder. Dette er foreslått tatt inn som et nytt tredje ledd i utvalgets forslag til § 9-1. Videre vil ikke NRL akseptere at det kan gis tillatelse til ekspropriasjon før det er gitt driftskonsesjon. Det foreslås at siste del av siste punktum i § 9-1 fjerde ledd strykes.

NRL mener videre at det bør gå frem av bestemmelsen i § 9-2 at ekspropriasjon innenfor det samiske reinbeiteområdet skal treffes av departementet og at dette tas inn i lovteksten.

Norske samers riksforbund (NSR) skriver at det ved ekspropriasjon i samiske områder må innhentes samtykke fra alle berørte samiske rettighetshavere, samt at Sametinget som representant for det samiske samfunnet må være enig. De skriver at dette vil være innenfor rammene som legges av internasjonal urfolksrett, og dekke prinsippet om fritt, forhåndsinformert samtykke. Det vil si at det i saker hvor man ikke kommer til enighet vil det, etter NSRs syn, heller ikke foreligge et fritt, forhåndsinformert samtykke.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at det kan være hensiktsmessig å behandle søknader om ekspropriasjon og driftskonsesjon samtidig, under den forutsetning at tillatelsene gis som to selvstendige vedtak. LMD mener imidlertid at det ikke er ønskelig at loven åpner for en løsning hvor ekspropriasjonstillatelsen gis før driftskonsesjonen. Deres erfaring er at det før driftskonsesjonen er gitt, ikke foreligger tilstrekkelige opplysninger til at det blir forsvarlig å ekspropriere. LMD foreslår at lovutkastets § 9-1 fjerde ledd endres i tråd med dette.

Videre foreslår LMD at vedtak om ekspropriasjon innenfor det samiske reinbeiteområdet alltid skal treffes av departementet da dette har en folkerettslig side, og at dette skal gå frem av bestemmelsens ordlyd. Videre mener LMD at det bør gå direkte frem av § 9-2 at § 2-8 skal gjelde ved vedtak om ekspropriasjon i det samiske reinbeiteområdet. Til slutt er LMD positive til utvalgets forslag om at erstatningen skal fastsettes på grunnlag av verdien av mineralet etter markedspris, uavhengig av påregnelighetskravet i oreigningslova. LMD er også positive til utvalgets forslag om å innføre tilleggserstatning.

Naturvernforbundet mfl. skriver at ordningene for urfolksvederlag, ekspropriasjon og avtaler med berørte samiske rettighetshavere må endres for å begrense mineralnæringens mulighet til å bryte menneskerettigheter, og begrense muligheten for dagens rettighetshavere til å selge rettigheter som skulle tilfalt fremtidige rettighetshavere. Naturvernforbundet mfl. støtter ikke utvalgets forslag til tilleggserstatning da de mener at økt økonomisk belastning for selskaper som driver mineralvirksomhet i større grad bør komme fra miljøavgifter eller andre ordninger som tar næringen i bærekraftig retning. De mener at det er en lei tendens om større deler av overskuddet heller går til å kjøpe lokal aksept.

Norges Bondelag (Bondelaget) støtter utvalgets forslag om å innføre en tilleggserstatning. Etter forslaget skal erstatningen normalt fastsettes som en årlig avgift, tonnøre, beregnet etter det mineraluttaket eksproprianten har gjort. Normalsituasjonen over tid har vært at prisene på mineraler har steget, mens det årlige vederlaget er fast. Først etter ti år har grunneier hatt anledning til å kreve ny prisfastsettelse. Der markedssituasjonen innebærer prisfall på mineralet, kan eksproprianten om nødvendig nedskalere produksjonen, mens produksjonen normalt vil øke ved økte priser. Bondelaget skriver at dette samlet sett tilsier at en slik årlig avgift bør settes noe høyere enn verdien på ekspropriasjonstidspunktet og at dette er en forutsetning for at grunneier skal få full erstatning etter Grunnloven og EMK. Det vises til at dersom grunneier hadde fått et kapitalisert engangsbeløp, kunne dette i stedet vært investert og gitt en avkastning som hadde kompensert grunneier for inflasjon og verdistigning på mineralene. Det vises til at tilleggserstatningen i forslaget er satt til kun ti prosent, mens det etter den eldre lovgivningen var 25 prosent.

Norskog viser til Grunnloven § 105 om krav om full erstatning og stiller spørsmål ved om grunneier får full erstatning, dersom forekomster som kan utvinnes ikke tas ut fordi staten kun ønsker å ta ut det av grunneiers mineral som trengs for å få ut statens mineral, og følgene av det er at grunneiers mineral faller inn under definisjonen av ikke-drivverdig etterpå. Dette selv om det ville vært drivverdig om grunneier fra begynnelsen drev ut sitt mineral. Norskog skriver at innspillet deres må sees i sammenheng med punktet om samordnet undersøkelsesrett og deres innspill der.

Statskog SF skriver at de støtter videreføring av gjeldende rett ved at en ved fastsetting av erstatning til grunneier skal se bort fra påregnelighetskravet i oreigningslova. De viser til at dette forenkler grunneiers posisjon i slike saker, og inneholder en betydelig grad av rimelighet. De støtter også at tilsvarende gjelder for ekspropriasjonstillatelse gitt etter annen lov. For grunneier er uttak av mineralressurser det avgjørende, og ikke hjemmelsgrunnlaget eller i tilsvarende situasjon hvem som «først» skaffet seg ekspropriasjonstillatelse til ressursen. Til slutt skriver Statskog SF at en tilleggserstatning kan bidra til å få aksept for mineraluttaket.

Kjell Petter Løhre (grunneier i Eigersund) skriver gjenkjøpsverdien ikke vil være tilstrekkelig til å gi ekspropriat noe tilsvarende det de har i utgangspunktet. Løhre skriver også at man som privatperson føler seg maktesløs mot kommersielle aktører, og at det hadde vært annerledes dersom det var staten som eksproprierte.

Heidelberg Materials/Heidelberg Sement ber om at utvalgets forslag om innføring av tilleggserstatning ikke følges opp videre. De viser til at det er vanlig praksis i grus- og steinbrudd at samtlige grunneiere får samme tonnøre ved uttak av mineraler på grunn av at dette kan være en kilde til konflikt. Ved utvidelse av driften til nye områder, skriver de at forslaget slik det står nå vil gi en ny grunneier insitament til å i stedet å velge ekspropriasjon, da de gjennom dette vil oppnå et pristillegg på 10 prosent.

Treschow-Fritzøe AS og Fritzøe Skoger AS skriver at de er enige i at ekspropriasjonshjemler må foreligge, også med bestemmelser om forhåndstiltredelse, etappeskjønn for endelig fastsettelse av verdier etter hvert som prosjektet avklares etc. De er også enige i den uttrykkelige henvisningen til ekspropriasjonserstatningsloven som fastlegger prinsippet om påregnelig omsetningsverdi. Til utvalgets forslag til ny § 9-1 a peker selskapet på at det foreligger en del uavklarte problemstillinger. De stiller spørsmål ved om bestemmelsen i realiteten hjemler at det er grunneiers samtykke som er gjenstand for ekspropriasjon, da grunneiers samtykke er en forutsetning for at det foreligger en undersøkelsesrett til å begynne med. Eventuelt spør selskapet om bestemmelsen legger opp til ekspropriasjon «på fritt grunnlag» for DMF som tildeler ekspropriasjonstillatelse, da høringsinstansen forstår bestemmelsen slik at i tilfeller der grunneiers undersøkelsestillatelse eksproprieres og erstattes, innebærer det at alle grunneierrettighetene skal erstattes samtidig.

Til utvalgets forslag til ny § 9-1 første ledd bokstav b til f pekes det på at med de samvirkebestemmelsene som loven for øvrig legger opp til, vil mulighetene for minnelige løsninger etter forslaget være betydelig bedre enn tidligere. Deres poeng er at hvis tanken om samvirke etter loven skal fungere må grunneier erstattes for de reelle verdier. Om ikke vil man få en eskalert konfliktsituasjon i næringen fremover.

Hustadlitt AS skriver at utvalgets forslag om å innføre tilleggserstatning vil lede til flere ekspropriasjonssaker og derigjennom mer byråkrati og sendrektige prosesser. De viser til at det kan bli ekstra problematisk der en forekomst strekker seg over flere eiendommer og hvor en aktør har inngått en frivillig avtale, mens neste grunneier som motsetter seg avtale kan oppnå ti prosent mer gjennom en ekspropriasjonsprosess.

Franzefoss Pukk AS skriver at forslaget om å innføre en tilleggserstatning vil gjøre det vanskeligere å få til frivillige avtaler med grunneiere, griper inn i den frie forhandlingsretten og bør tas ut. De mener at forslaget vil øke faren for utilsiktede effekter, som at grunneieren får et tydelig insentiv til ikke å inngå ordinær grunneieravtale, men heller spekulere i å la forhandlinger gå til ekspropriasjon.

Franzefoss Minerals AS (med datterselskapet Verdalskalk AS) og Visnes kalk og Marmorbrudd AS (med datterselskapene Visnes kalk AS og Visnes Eklogitt AS) skriver at de er imot forslaget om tilleggserstatning da de mener at forslaget sannsynligvis vil lede til at flere saker ender med ekspropriasjon.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) skriver at kompetansen til å ekspropriere utvinningsrett til grunneiers mineral, jf. utvalgets forslag til § 9-1 bokstav d fremdeles bør ligge hos departementet. De skriver at dette gjelder særlig dersom man opprettholder skillet mellom grunneiernes og statens interesser, slik at DMF fortsatt blir sittende med to hatter, både eier og forvaltningsmyndighet. AMR foreslår videre at § 9-1 presiserer at dersom det søkes om ekspropriasjon til eie etter § 9-1 bokstaver a, b, c, e, eller f, skal søknaden behandles etter § 9-1 bokstav d om utvinningsrett til grunneiers mineraler, ettersom eksproprianten vil ved ekspropriering til eie i tillegg få med mineraler eid av grunneier. AMRs begrunnelse er å forhindre misbruk av regelverket, ved at noen kamuflerer sin interesse i rett til mineraler i grunnen ved å heller søke om ekspropriasjon av eiendomsrett til grunnen.

Videre understreker AMR at tidspunktet for når vedtak om ekspropriasjon skal treffes er viktig, og at senest ved vedtak om driftskonsesjon ikke er godt nok, slik det forstås for ekspropriasjon etter § 9-1 d, e og f. De skriver at ekspropriasjon for utvinningstillatelse eller for rettigheter for å gjøre denne praktisk gjennomførbar, bør skje uten opphold etter at søknad om ekspropriasjon har kommet inn til DMF (eller NFD for ekspropriasjon av utvinningstillatelse), men gjerne slik at erstatningsfastsettelsen utestår til «senest ved vedtak om driftstillatelse etter § 6-2» dersom det ikke foreligger grunnlag for å fastsette den tidligere. AMR påpeker i tillegg et behov for en egen bestemmelse i loven som forplikter ekspropriasjonsmyndigheten å vurdere grunneiers dokumentasjon og avgjøre erstatningens utmåling på grunnlag av nevnt dokumentasjon, skulle grunneier kreve det.

AMR skriver videre at det er viktig at ekspropriasjon samt erstatning fastsettes så raskt som mulig, særlig av hensyn til tilfeller der et prosjekt beror på at det tilkjennes en lav erstatningssum. AMR fremholder deres forståelse av mineralloven av 2009 § 32, og redegjør for at det vil kunne være aktuelt med en mulighet for å kunne ekspropriere det som betegnes etter loven som statens mineraler, men hvor staten ikke lenger er rettighetshaver.

AMR skriver at det bør presiseres at bestemmelsen i § 9-3 siste ledd kun er aktuell ved ekspropriasjon etter utkastets § 9-1 bokstav d. AMR mener at bestemmelsen om erstatningens opphør, ikke tar høyde for tilfeller der en virksomhet avsluttes før alle mineraler som grunneier selv kunne tatt ut og benyttet, er tatt ut. AMR mener at i tilfeller der det gjenstår lønnsomme forekomster av grunneiers mineraler, skal grunneier få erstattet disse verdiene enten de tas ut eller ikke, jf. Grl. § 105. Dette vil sikre at størst mulig verdier i forekomsten blir realisert.

Omya Hustadmarmor AS skriver at de er skeptiske til innføring av tilleggserstatning da dette kan være et insitament for å unngå avtale. De mener at det kan bli spekulasjoner rundt dette, flere ekspropriasjonssaker, forsinkelser og skjevheter (ulik kompensasjon) i avtalene med grunneierne.

Amnesty International Norge (Amnesty) skriver at det bør stilles krav til at det samiske samfunn ved Sametinget samtykker til ekspropriasjon i samiske områder da dette vil bedre sikre at kriteriene om legitimitet, nødvendighet og forholdsmessighet i forhold til samisk kultur, næringer og samfunnsliv er hensyntatt. Dette foreslås tatt inn som et nytt tredje ledd i utvalgets forslag til § 9-1. Videre mener Amnesty at det ikke skal kunne gis tillatelse til ekspropriasjon før det er gitt driftskonsesjon, og de foreslår at siste del av siste punktum i utvalgets forslag til § 9-1 fjerde ledd strykes.

Til slutt skriver Amnesty at det ikke bør gis forhåndstiltredelse ved ekspropriasjonsinngrep der samiske rettigheter er berørt, og særlig ikke der det er uenighet om tiltaket vil stride mot folkeretten.

16.4 Departementets vurdering

16.4.1 Fellesbestemmelse for ekspropriasjon av nødvendige rettigheter

Departementet er enig i utvalgets forslag om å samle hjemlene for ekspropriasjon til mineralvirksomhet i én fellesbestemmelse. Se nærmere om departementets vurdering av forslaget om at DMF er ekspropriasjonsmyndighet i punkt 16.4.2.

Departementet viser til vurderingen under punkt 9.4.3 og lovforslaget § 4-3 for forståelsen av § 9-1 første ledd bokstav a. Departementet foreslår å ikke innføre et krav om avtale med grunneier for undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Dette innebærer at det ikke vil være behov for å ekspropriere undersøkelsesrett til disse mineralene, da denne retten følger av undersøkelsestillatelsen som skal gis av DMF. Undersøkelsesrett til andre grunneiermineraler enn industrimineraler og lette metaller krever fremdeles avtale etter lovforslaget § 4-2 eller ekspropriasjonsvedtak etter § 9-1 første ledd bokstav a.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å klargjøre undersøkerens rettsstilling ved ekspropriasjon av grunneiers mineraler i forslag til § 9-1 andre og tredje ledd. Departementet viser til lovforslaget § 4-2 og § 5-2 tredje ledd om ekspropriasjon av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller.

Departementet er enig med utvalget i at undersøkerens rettsstilling er uklar i mineralloven av 2009 § 37. Som utvalget påpeker kan undersøkelser være svært kostbare, og den som driver undersøkelser bør etter departementets syn ha en trygghet for at ikke andre aktører kan få rettigheter som forhindrer mulighetene for å nyttiggjøre den undersøkelsesaktiviteten som er gjennomført. Departementet vurderer at dette vil bidra til trygghet for undersøkerne og kan gi insentiv til undersøkelsesaktivitet.

Departementet er videre enig i utvalgets forslag om at søkeren må ha en avtale eller et ekspropriasjonsvedtak som er mindre enn ti år gammelt for å få tillatelse til ekspropriasjon av utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein mv. Dette gir den som har ekspropriert en undersøkelsesrett, tid til å gjennomføre de nødvendige undersøkelsene og inngå i forhandlinger med grunneier dersom forekomsten antas å være drivverdig. I de tilfellene hvor forhandlingene ikke fører frem, vil en eksklusiv rett til å søke ekspropriasjon i ti år bidra til å sikre undersøkerens rettsstilling, ved at grunneier ikke kan gi utvinningsrett til andre.

Departementet mener, som utvalget, at dersom den som har gjennomført undersøkelsene har gjennomført disse på en god måte og har opptrådt ryddig og utført pliktene etter lovforslaget, bør det gis tillatelse til å ekspropriere utvinningsrett dersom vilkårene for ekspropriasjon ellers er oppfylt.

Høringsinstansene har ikke kommentert utvalgets forslag til § 9-1 andre og tredje ledd.

Av lovtekniske hensyn har departementet foreslått en mindre justering i utvalgets forslag til § 9-1 andre ledd.

Se lovforslaget § 9-1 andre og tredje ledd.

16.4.2 Ekspropriasjonsmyndighet

Departementet er enig i utvalgets forslag om at kompetansen til å fatte vedtak om ekspropriasjon i første instans legges til DMF.

DMF er positive til at myndigheten overføres til dem, men mener at det bør tydeliggjøres i loven av ekspropriasjon skal vurderes etter søknad. AMR skriver i sitt høringsinnspill at utvalgets forslag vil innebære at DMF blir sittende med to hatter dersom kompetansen til å fatte vedtak om ekspropriasjon av utvinningsrett til grunneiers mineral flyttes. I sitt høringsinnspill skriver LMD at vedtak om ekspropriasjon innenfor det samiske reinbeiteområdet alltid skal fattes av departementet, da disse sakene har en folkerettslig side. Øvrige høringsinstanser som har kommentert utvalgets forslag er positive til endringen.

Etter departementets vurdering er det gode grunner for å følge utvalgets forslag om at DMF bør være den primære ekspropriasjonsmyndigheten, med departementet som klageinstans. Som utvalget påpeker, håndterer DMF det som i stor grad er et tilsvarende vurderingstema i deres behandling av søknader om driftskonsesjon. Både i ekspropriasjonssakene og konsesjonssakene legger regelverket opp til en bred vurdering hvor ulike samfunnshensyn skal veies mot hverandre, som hensynet til klima og natur, verdiskaping og samiske hensyn der det er aktuelt. Til LMDs innspill vil departementet påpeke at alle vedtak som fattes av offentlige myndigheter, også DMF, må være i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser. Vurdering av ekspropriasjonssøknader vil faglig sett ligge innenfor den kompetansen etaten har og utøver i dag.

Gjennom de øvrige oppgavene som etaten fyller, som utsteder av undersøkelsestillatelser, utvinningsrett og i rollen som fagmyndighet som gir innspill i plansaker, har DMF god kjennskap til prosjektene fra start, og kan på en effektiv måte se helheten i sakskomplekset. Til AMRs høringsinnspill vil departementet påpeke at DMF utøver offentlig myndighet og er underlagt forvaltningsloven og reglene om at forvaltningsorganet ikke må ta utenforliggende hensyn eller forskjellsbehandle parter og saker uten saklig grunn.

Etter departementets syn er det ikke behov for en ytterligere tydeliggjøring av at ekspropriasjon vurderes etter søknad, slik DMF skriver. I lovforslaget § 9-2 går det tydelig frem at oreigningslovas regler gjelder, inkludert saksbehandlingsreglene om og til søknader.

Ekspropriasjonsinstituttet er til for de situasjonene hvor partene, etter forutgående forhandlinger, ikke har kommet til enighet. Erfaringsmessig er det ikke uvanlig at vedtak i denne type saker påklages. Ved at myndigheten legges til DMF, blir departementet klageinstans og siste beslutningsmyndighet (foruten rettsvesenet) for saken.

Alternativet, slik det til dels fungerer etter gjeldende rett, er at departementet fatter vedtak i første instans og Kongen i statsråd er klageinstans. I det siste tilfellet ligger myndigheten til Kongen, men det vil være departementet som er forpliktet til å gjøre en ny vurdering i lys av klagene og forbereder saken for behandling i statsråd. Etter departementets vurdering vil en løsning med DMF som myndighet i første instans i større grad sikre en avstand til de opprinnelige vurderingene for klageinstansen og sikre en mer reell to-instansvurdering.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at DMF har den nødvendige kompetansen til å beslutte saker om ekspropriasjon etter mineralloven. Dette vurderes som den beste og mest mulig effektive løsningen.

Se lovforslaget § 9-1.

Departementet er ikke enig i utvalgets forslag til § 9-2 tredje ledd om at ekspropriasjonsmyndigheten i enkelte saker likevel skal ligge til departementet.

Departementet viser til argumentene over, som i stor grad tilsier at det ikke er behov for utvalgets forslag til ny § 9-2 tredje ledd.

Det overordnede vurderingstemaet i ekspropriasjonssaker legger opp til en bred vurdering av berørte hensyn. I mineralsaker vil dette, som nevnt over, innebære en avveining av betydelige samfunnshensyn. Et unntak vil raskt lede tilbake til dagens rettstilstand, og fremstår som prosessdrivende ved at det innfører ett nytt saksbehandlingsledd gjennom at det først skal fattes et vedtak hvor det besluttes hvilken myndighet som kan fatte vedtaket. Dette blir et enkeltvedtak som kan påklages. Departementet vurderer at forslaget ikke vil bidra til en mer effektiv saksbehandling i ekspropriasjonssaker etter mineralloven.

Hensynet til en reell to-instansvurdering er vel så viktig i denne type saker. Saksbehandling av departementet er sikret gjennom klageinstituttet.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at utvalgets forslag til § 9-2 tredje ledd utgår.

16.4.3 Samtidig behandling av ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon

Departementet er i utgangspunktet enig i utvalgets forslag om at behandling av søknader om ekspropriasjon og driftskonsesjon bør skje samtidig. Departementet vurderer, som utvalget, at dette vil bidra til en mer helhetlig vurdering av tiltaket og bidra til å redusere saksbehandlingstiden.

Det er få høringsinstanser som har kommentert forslaget. De som har kommentert, som blant annet Sametinget, Norsk Industri og LMD er i hovedsak positive. DMF stiller spørsmål ved hvorvidt det bør være en «bør»-bestemmelse da det også er formulert en unntaksadgang. LMD, Nord-Senja reinbeitedistrikt og NRL skriver at de er imot en mulighet til å treffe vedtak om ekspropriasjon før vedtak om driftskonsesjon. LMD påpeker at tillatelsene må gis som to selvstendige vedtak.

Til innspillene fra LMD, NRL og Nord-Senja reinbeitedistrikt vil departementet understreke at utvalget ikke har foreslått et absolutt rekkefølgekrav, slik at ekspropriasjonsvedtak skal fattes før eventuelle vedtak om driftskonsesjon. Departementet er enig i at en slik løsning ikke vil være hensiktsmessig.

Departementet deler ikke fullt ut utvalgets vurdering av at samtidighet vil hindre at partene opplever at en tillatelse til ekspropriasjon som ble gitt på et tidligere tidspunkt, fungerer som en form for forhåndsgodkjenning av prosjektet. Det må legges til grunn at bedriftene er kjent med at alle nødvendige tillatelser må være på plass før drift kan igangsettes, og at et vedtak om ekspropriasjon ikke fungerer som et forhåndssamtykke.

Utvalget har formulert forslaget til bestemmelse om samtidighet med ordlyden «bør». Utvalget har dermed ikke foreslått et krav om samtidig behandling, og bestemmelsen gir dermed ikke så mye slik den står nå. Dersom bestemmelsen skulle formuleres som et krav med en «skal»-bestemmelse, gis bedriftene lite fleksibilitet i hvordan de ønsker å legge opp sin prosjektprosess.

Etter departementets syn bør bruk av lovhjemmel i hovedsak være forbeholdt tilfeller hvor det pålegges plikter eller gis rettigheter. For å sikre at bedriftene har mulighet til fleksibilitet foreslår departementet at utvalgets forslag til § 9-1 fjerde ledd tas ut av lovforslaget. Departementet vil likevel understreke at det vil være en klar fordel at bedriftene og offentlige myndigheter legger opp til en samtidig behandling av søknadene.

16.4.4 Alminnelige ekspropriasjonsregler

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre en egen bestemmelse i § 9-2 som henviser til reglene i oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova.

I tillegg til en generell henvisning har utvalget foreslått å ta inn et andre ledd, som henviser til nødvendighetskriteriet og proporsjonalitetsprinsippet slik de fremgår i oreigningslova § 2 første og andre ledd. Det er også tatt inn en presisering av muligheten til å sette vilkår, som også fremgår av oreigningslova § 10. Utvalget skriver at forslaget er ment som en klargjøring.

Høringsinstansene har ikke substansielle merknader til forslaget, utover at enkelte er positive til at det henvises til oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova.

At det ikke skal søkes ekspropriasjon utover det som er nødvendig og at ekspropriasjon uten tvil skal være mer til gagn enn skade, er to velkjente hovedprinsipp i ekspropriasjonsretten. Selv om departementet generelt ønsker et pedagogisk og klargjørende regelverk, vurderes det at en henvisning til disse prinsippene, i samme bestemmelse som det henvises til ekspropriasjonsregelverket, er overflødig.

Anledningen til å sette vilkår for ekspropriasjonsvedtak følger ikke bare av oreigningslova § 10, men også av den alminnelige vilkårslæren. Etter departementets syn bør lovteksten begrense seg til nødvendige hjemler, og ikke i unødvendig grad gjenta bestemmelser som fremgår i andre lover. I dette tilfellet fremgår henvisningen til de relevante reglene i første ledd, og dette bør etter departementets vurdering være tilstrekkelig.

På denne bakgrunn foreslår departementet å ikke ta inn utvalgets forslag til § 9-2 andre ledd.

Se lovforslaget § 9-2.

16.4.5 Erstatning

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre reglene om erstatning i mineralloven av 2009 § 39 slik det fremgår i utvalgets forslag til § 9-3 første og andre ledd.

I utvalgets forslag til andre ledd fremgår det at unntaket fra påregnelighetskravet i ekspropriasjonserstatningslova også skal gjelde dersom ekspropriasjonstillatelsen er gitt med hjemmel i en annen lov.

Flere høringsinstanser har innvendinger til forslaget. Statskog SF er positive til å videreføre gjeldende rett. SVV viser til at forslaget, sett i sammenheng med bestemmelsen om lovens virkeområde, innebærer at deres ekspropriasjon etter veglova for sideuttak i forbindelse med veiprosjekter, underlegges nye utmålingsregler for kommersielle tiltak. De skriver at dette skiller seg fra regelen i veglova, som gjelder ikke-kommersielle tiltak, og bryter med et vesentlig prinsipp i de ekspropriasjonsrettslige reglene. De mener at når hensikten ikke er knyttet til industriell utnyttelse og salg av mineralene, men til andre samfunnsnyttige formål, er det ikke gode grunner til å gjøre unntak fra påregnelighetskravet. Innspillet støttes av Viken fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune og Vestland fylkeskommune. Ny Veier AS viser til det samme i sitt høringsinnspill.

Departementet ønsker å peke på at hvorvidt et sideuttak omfattes av mineralloven og lovforslaget § 9-3 andre ledd, beror på tolking av hvorvidt tiltaket faller under definisjonen i lovens virkeområde, slik det er definert i lovforslaget § 1-2. Det avgjørende er altså om sideuttaket utgjør mineralvirksomhet i lovens forstand. Da vil virksomheten måtte overholde de reglene som følger av forslaget til kapittel 9, uavhengig av om det også eller primært er søkt om ekspropriasjon etter annet regelverk.

Departementet er ikke enig i SVVs utgangspunkt om at veiprosjekter vil underlegges nye utmålingsregler ved dette forslaget. SVVs innspill knytter seg til sideuttak, som allerede i dag er omfattet av mineralloven. Se redegjørelsen av gjeldende rett i punkt 3.2.1. Departementet ser imidlertid ikke bort fra at det kan ha vært ulik praktisering rundt forståelsen av mineralloven av 2009 sitt virkeområde. Det kan være tilfellet at uttak har vært omfattet av minerallovens regler, uten at tiltakshaver har vært kjent med dette.

Departementet har eksplisitt angitt de bestemmelsene som skal gjelde for masser som tas ut til annen bruk av grunnområdet, og ekspropriasjonsreglene er ikke omfattet av disse. Det betyr at masser som tas ut «i veibanen» ikke er omfattet av minerallovens regler om ekspropriasjon, mens sideuttak som åpnes for å skaffe masser som skal brukes i veibanen, som tidligere, vil være omfattet. Dette er masser som tiltakshaver ellers ville ha måttet skaffe i markedet. Disse massene er ikke overskuddsmasser fra selve veibyggingen. Se nærmere om departementets vurdering av lovens saklige virkeområde i punkt 3.2.4.

Se lovforslaget § 9-3 andre ledd.

Departementets vurdering av utvalgets forslag om å innføre tilleggserstatning i § 9-3 tredje ledd fremgår i punkt 16.4.6.

Departementet er videre enig i utvalgets forslag om å videreføre reglene i mineralloven av 2009 § 39 slik de fremgår i utvalgets forslag til § 9-3 fjerde, femte og sjette ledd.

Se lovforslaget § 9-3 tredje til sjette ledd og merknad til bestemmelsene.

16.4.6 Tilleggserstatning

Departementet er enig med utvalgets mindretall i synet på å innføre tilleggserstatning for ekspropriasjon.

De fleste høringsinstansene er imot flertallets forslag om å innføre tilleggserstatning.

Bondelaget, Norskog, LMD og Statskog AS støtter flertallets forslag. Statskog SF skriver at tilleggserstatning kan bidra til økt aksept for mineraluttaket.

SVV skriver at dette spørsmålet bør vurderes i et bredt lovarbeid knyttet til ekspropriasjonserstatning generelt, og at det ikke er heldig at grenser flyttes gradvis på begrensede områder uten en grunnleggende utredning og diskusjon. Nye Veier AS, Viken fylkeskommune, Møre- og Romsdal fylkeskommune og Vestland fylkeskommune støtter innspillet fra SSV. Naturvernforbundet mfl. skriver at økt økonomisk belastning for selskaper bør komme fra miljøavgifter eller lignende, som tar næringen i bærekraftig retning fremfor tilleggserstatning. Franzefoss Pukk AS skriver at forslaget vil gjøre det vanskeligere å få til frivillige avtaler med grunneiere.

Utvalget skriver at ressursutvinning ofte innebærer ulemper som ikke fører til erstatning og at manglende deling med berørte bruksrettshavere og lokalsamfunn fører til sterk motstand mot aktiviteten. Utvalget mener at det er grunn til å tro at skjønnsrettens utmåling av erstatning for utvinningsrett til grunneiers mineraler gjennomgående befinner seg i den nedre delen av det som utgjør den faktiske markedsprisen. Utvalget underbygger imidlertid ikke denne påstanden. Utvalgets flertall viser til rimelighetshensyn og at det ved mineralvirksomhet i større grad er grunn til å fordele gevinsten ved utnyttelsen av ressursene som eksproprieres.

Departementet legger til grunn at gjeldende rettsregler gir grunneier rett på full erstatning ved ekspropriasjon, jf. Grl. § 105 og reglene i ekspropriasjonserstatningslova.

Etter departementets vurdering innebærer innføring av tilleggserstatning et brudd med de alminnelige reglene om ekspropriasjonserstatning. Forslaget om å innføre tilleggserstatning fremstår heller ikke som tilstrekkelig begrunnet av utvalget. Departementet er enig med SVV i at slike endringer bør gjennomgås bredt og ikke på avgrensede områder.

Departementet vurderer at flertallets forslag innebærer en ytterligere økonomisk byrde på mineralvirksomhet, noe som i utgangspunktet bør unngås.

Departementet vurderer at regelverket i størst mulig grad bør gi både tiltakshaver og grunneier eller andre rettighetshavere insentiver til å inngå avtale, og at ekspropriasjonssporet unngås. Som mindretallet og flere høringsinstanser peker på, kan en regel om tilleggserstatning gi utslag i at grunneier eller andre ønsker ekspropriasjon fremfor avtale. Det kan argumenteres for at en tilleggserstatning kan gi tiltakshaver et insentiv til å tilby mer i avtaleforhandlingene siden tiltakshaver da både må betale for ekspropriasjonsprosessen og erstatning pluss tilleggserstatning. Etter departementets syn kan dette være en prisdrivende løsning. Departementet er også enig i utvalgets mindretall i at forslaget kan lede til spekulasjon rundt tilleggserstatningen, og bidra til at saksbehandlingstiden forlenges.

Utvalgets flertall argumenterer for at tilleggserstatning kan bidra til at mer av verdiskapingen kommer lokalsamfunnet til gode, og at dette kan bidra til større aksept for prosjektene. Departementet vurderer at dersom et mål med tilleggserstatning skal være at pengene skal komme lokalsamfunnet til gode, vil det være lite treffsikkert å gi penger direkte til grunneieren. Etter departementets syn vil andre, mer generelle, virkemidler være bedre egnet for å oppnå dette formålet. Det er ikke gitt at grunneieren skatter til kommunen. Vedkommende kan være bosatt i en annen kommune. Etter departementets vurdering er ikke dette et tungtveiende argument for å innføre tilleggserstatning.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet å følge Minerallovutvalgets mindretall og innfører ikke en tilleggserstatning for ekspropriasjon.

Se lovforslaget § 9-3.