20 Ikrafttredelses- og overgangsregler
20.1 Utvalgets forslag
Utvalget foreslår at de generelle reglene om mineralvirksomhet i lovforslaget skal gjelde alle som driver mineralvirksomhet, også mineralvirksomhet som har startet opp før loven trer i kraft. I tillegg foreslår utvalget at det fastsettes noen bestemte overgangsregler for de ulike tillatelsene etter loven.
Utvalget foreslår at undersøkelsesretter som ikke har første prioritet når loven trer i kraft, faller bort etter fem år dersom første prioritet ikke er oppnådd innen den tid.
Utvalget skriver at innføringen av kravet om undersøkelsesplan og årlig rapporteringsplikt ved undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller krever forberedelser og tilpasninger både for mineralmyndighetene og tiltakshaverne, og foreslår derfor at krav om undersøkelsesplan og plikt til rapportering fra undersøkelser først skal inntre fem år etter lovens ikrafttredelse eller ved tidligere forlengelse.
Utvalgets flertall foreslår som redegjort for i punkt 9.2.3 at det skal være et krav om samtykke fra grunneiere for å få undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Utvalget foreslår at samtykkekravet for statens mineraler skal inntre ved fornyelse av undersøkelsestillatelsen, men likevel ikke før det har gått fem år fra lovens ikrafttredelse.
Utvalget foreslår at drift som allerede er i gang og underlagt krav om driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 eller eldre regelverk, skal kunne drive videre med eksisterende driftskonsesjoner. Utvalget skriver at det kan være behov for å revidere de eksisterende driftstillatelsene eller driftsplanene etter en viss tid. For driftskonsesjoner etter mineralloven av 2009 foreslår utvalget at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) kan kreve at revisjon av driftskonsesjonen skal skje som tildeling av driftstillatelse etter den nye loven. For driftskonsesjoner etter eldre regelverk foreslår utvalget at departementet etter fem år fra lovens ikrafttredelse skal kunne kreve at det søkes om driftskonsesjon etter ny lov.
Utvalget foreslår at det skal kunne kreves urfolksvederlag for igangværende drift i tradisjonelle samiske områder fem år etter lovens ikrafttredelse.
Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 23 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.
20.2 Høringsinstansenes syn
Norsk Bergindustri (NBI) mener at det er viktig at en ny lov ikke overstyrer eller setter til side allerede inngåtte avtaler mellom partene.
Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de savner en overgangsbestemmelse som tar stilling til varigheten for tildelte undersøkelsesretter etter gjeldende lov. DMF stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig med en overgangsbestemmelse for undersøkelsesplan for tildelte rettigheter etter gjeldende lov. DMF skriver også at de ikke ser behovet for å skulle tildele ny driftstillatelse etter ny lov ved revisjon av driftskonsesjon gitt etter gjeldende minerallov. DMF peker på at det ikke er noen vesensforskjell i tildelingene som skulle tilsi at det må tildeles ny tillatelse, og ved revisjon vil kravene som gjelder på tidspunktet for revisjonen være gjeldende. Etter DMFs vurdering bør det i stedet komme tydelig frem at det også kan kreves revisjon av disse konsesjonene, noe første setning isolert sett ikke åpner for.
Heidelberg Materials Norway AS (Heidelberg) skriver at de ikke kan se av overgangsbestemmelsene at arealer som er belagt med avtaler om rett til forekomster av industrimineraler, men som ikke er i drift er unntatt fra kravet om fremtidig krav om undersøkelsestillatelse med påfølgende krav om utvinningstillatelse. Videre skriver Heidelberg at den samlede effekten av lovforslagets regler i kapittel 4 og 5 vil være at allerede etablerte privatrettslige rettigheter til uttak nå må igjennom en ny prosess for å etablere den samme rettigheten til uttak som bedriftene i Heidelberg allerede besitter. Heidelberg skriver at de oppfatter dette som et unødvendig og lite industrivennlig inngrep i etablerte materielle rettigheter.
Omya Hustadmarmor AS mener at § 12-2 g bør utvides til å inkludere at «strategiske» konsesjoner kan gjøres om til utvinningsrett der det vil være feilaktig å søke om driftstillatelse. Lovforslaget vil føre til at mange eldre konsesjoner må fornyes og DMF bør finne en enkel og smidig måte å få til dette på.
20.3 Departementets vurdering
20.3.1 Generelt
Alle søknader som kommer til DMF etter at loven trer i kraft, skal behandles etter ny lov. Motsatt skal søknader som er sendt inn før den nye mineralloven trer i kraft, behandles etter mineralloven av 2009. Departementet foreslår likevel at søkeren kan be om at tidligere innkomne søknader behandles etter den nye mineralloven, dersom saksbehandlingen ikke har kommet så langt at dette vil medføre ekstraarbeid.
Det kan være behov for noe fleksibilitet for å håndtere uforutsette virkninger av loven. Det kan for eksempel være behov for større investeringer i digitale systemer eller mer kapasitet i DMF enn forutsatt. DMF vil også kunne ha behov for tid til å gjennomføre lovendringene, nødvendige endringer i egne systemer og å utarbeide veiledning til næringen. Næringens tilpasning til regelverket kan i en overgangsfase også føre til uforutsette virkninger. Departementet foreslår derfor at departementet kan fastsette forlengede frister for overgangsordningene samt nye overgangsregler. I tillegg foreslås det at DMF i særlige tilfeller kan fravike de samme fristene gjennom å vedta en forlengelse i enkeltsaker.
Departementet foreslår ellers at det gis overgangsregler knyttet til innføringen av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, og til nye krav til driftskonsesjon. Disse omtales i mer detalj under.
20.3.2 Overgang til samlet undersøkelsestillatelse og utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller
Lovforslaget gjelder også for eldre rettigheter som er stiftet under tidligere lovgivning. På noen punkter er det likevel behov for overgangsregler for undersøkelses- og utvinningsretter til statens mineraler som er regulert av mineralloven av 2009 kapittel 4 og 6, og for undersøkelsesretter til industrimineraler og lette metaller som er regulert av mineralloven av 2009 kapittel 3. Disse rettighetene faller inn under reglene om henholdsvis undersøkelsestillatelse i kapittel 4 og utvinningsrett i kapittel 5 i forslaget til ny minerallov.
Bortfall av prioritetssystemet
Lovforslaget innebærer at prioritetssystemet for undersøkelsesretter til statens mineraler avvikles. Dette betyr at det ikke vil være mulig å bli registrert på en «venteliste» for å rykke opp dersom en foranstående undersøkelsesrett faller bort. Departementet vurderer at rettighetshavere som har skaffet en undersøkelsesrett med andre prioritet eller lavere, ikke umiddelbart bør miste denne retten ved innføringen av den nye mineralloven. Det er rimelig at den som allerede har skaffet rettigheter og betalt årlige vederlag til staten for dette, i en periode får en mulighet til å få undersøkelsestillatelse basert på dette. Departementet foreslår derfor en overgangsperiode på tre år fra lovens ikrafttredelse der rettighetshavere med lavere prioritet rykker opp dersom noen med bedre prioritet mister eller gir fra seg retten.
Syv år er den alminnelige varigheten på en undersøkelsesrett med første prioritet i mineralloven av 2009, mens en undersøkelsestillatelse etter lovforslaget gjelder for tre år med mulighet for forlengelser. Overgangsordningen bør etter departementets vurdering avgrenses slik at tiltakshaverne kan tilpasse seg det nye systemet relativt raskt. Departementet foreslår en overgangsperiode som gjør at undersøkelsesretter som ikke har første prioritet når loven trer i kraft, faller bort etter tre år dersom første prioritet ikke er oppnådd innen den tid. Tiltakshavere må betale vederlag etter de nye reglene i denne perioden.
Departementet har vurdert overgangsregelen opp mot tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Grensen for grunnlovsvernet avhenger av en totalvurdering av hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for forventningene sine, om inngrepet er plutselig og betydelig, og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte særlig hardt. Det skal også tas hensyn til statens behov for handlefrihet. Se NOU-en punkt 23.1 for en nærmere redegjørelse for de rettslige rammene for overgangsregler. Departementet vurderer at lavere prioritets rettighet ikke er en veldig sterk rettighet, da den er avhengig av at en annens rettighet bortfaller. Rettighetshavere til lavere prioritets rettighet vil som regel ikke ha investert i rettigheten utover et nokså lavt årlig vederlag til staten. Departementet vurderer derfor overgangsregelen som et nokså beskjedent inngrep i rettighetshavernes etablerte rettigheter.
Krav om undersøkelsestillatelse og avtale med grunneier for undersøkelse av industrimineraler og lette metaller
Overgangen til en felles undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller innebærer at det ikke lenger vil være krav om å inngå avtale med grunneier for å gjennomføre undersøkelser av industrimineraler og lette metaller. Departementet vurderer at det er behov for overgangsregler for å ivareta interessene til tiltakshavere og grunneiere som allerede har inngått avtaler om undersøkelser eller er i forhandlinger om slike avtaler. Departementet foreslår for det første at den som har fått omgjort en undersøkelsestillatelse til statens mineraler etter gammel lov til undersøkelsestillatelse etter ny lov, ikke skal ha anledning til å undersøke industrimineraler og lette metaller uten avtale med grunneier de tre første årene etter lovens ikrafttredelse. Dette innebærer at den som har undersøkelsestillatelse til statens mineraler tidligst kan få rett til å undersøke industrimineraler og lette metaller ved en eventuell forlengelse av undersøkelsestillatelsen, dersom ikke grunneier har samtykket til at undersøkelser kan gjennomføres på et tidligere tidspunkt.
Videre foreslår departementet at grunneieren eller den som har avtale med grunneieren kan gjennomføre undersøkelser av industrimineraler og lette metaller uten krav om undersøkelsestillatelse etter § 4-3 i områder med påbegynt eller planlagt drift på industrimineraler eller lette metaller de første fem årene etter lovens ikrafttredelse. Departementet foreslår også at DMF i de samme områdene kun kan tildele undersøkelsestillatelse etter § 4-3 til statens mineraler inntil fem år fra lovens ikrafttredelse.
Enkelte høringsinstanser har påpekt at arealer som er belagt med avtaler om rett til forekomster av industrimineraler eller lette metaller, men som ikke er i drift, ikke er unntatt fra kravet om fremtidig krav om undersøkelsestillatelse med påfølgende krav om utvinningsrett fra DMF. Effekten av dette vil være at allerede etablerte privatrettslige rettigheter nå må igjennom en ny prosess for å etablere den samme rettigheten. Departementet har forsøkt å delvis imøtekomme disse innspillene, ved å gi aktører som har etablert slike rettigheter gjennom private avtaler rett til å undersøke i tråd med avtalene i fem år fra lovens ikrafttredelse. Samtidig vil departementet påpeke at det er en tilsiktet endring med lovforslaget at det ikke skal være mulig å beslaglegge mineralforekomster gjennom private avtaler, uten at det faktisk gjennomføres undersøkelser, slik dagens system åpner for. Et formål med loven er å stimulere til økt aktivitet. En måte å oppnå dette på er blant annet gjennom krav til aktivitet i undersøkelsesperioden og kortere varighet av undersøkelsestillatelsen, se for eksempel punkt 9.4.9.
Departementet vurderer at innføringen av krav om undersøkelsestillatelse ikke vil innebære inngrep i etablerte rettigheter i strid med grunnloven § 97. Den som har etablert undersøkelsesrett ved avtale vil ha eksklusiv rett til å undersøke grunneiers mineraler i fem år etter lovens ikrafttredelse, uten krav om undersøkelsestillatelse. Departementet vurderer at fem år bør være tilstrekkelig tid for en tiltakshaver til å vurdere om det er grunnlag for å søke om utvinningsrett til forekomsten, eller eventuelt forberede en søknad om undersøkelsestillatelse etter § 4-3.
Krav om undersøkelsesplan og rapporteringsplikt
Innføringen av kravet om årlig rapporteringsplikt ved undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller vil kunne kreve forberedelser og tilpasninger for både mineralmyndighetene og tiltakshavere. Departementet foreslår derfor at disse kravene ikke inntrer før ved første gangs forlengelse av eksisterende undersøkelsesrettigheter.
Departementet foreslår også at de som allerede har etablert undersøkelsesrett til statens mineraler, skal være unntatt fra krav om undersøkelsesplan, frem til en eventuell forlengelse av undersøkelse.
20.3.3 Tillatelser til drift som er i gang
Drift med tillatelse etter mineralloven
Drift som allerede er i gang, og der det tas ut mer enn 10 000 m3 urørt (in situ) masse, er allerede underlagt krav om driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 eller eldre regelverk. For uttak som drives med driftskonsesjon etter mineralloven av 2009, vil ikke krav og vilkår som er pålagt etter mineralloven av 2009, avvike vesentlig fra reglene om driftskonsesjon i lovforslaget. Det vil være ressurskrevende både for tiltakshavere og DMF om det skulle bli innført krav om nye driftskonsesjoner for alle uttak når loven trer i kraft. Departementet vurderer derfor at det ikke er behov for å pålegge tiltakshavere som har driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 å søke om ny konsesjon etter lovforslaget.
Det kan imidlertid være behov for å revidere de eksisterende driftskonsesjonene eller driftsplanene etter en viss tid. Lovforslaget inneholder derfor regler om revisjon av driftskonsesjon og driftsplan. Departementet foreslår at direktoratet kan kreve revisjon av driftskonsesjonen og driftsplanen i samsvar med § 6-7. I så fall vil kravene som gjelder på tidspunkt for revisjonen være gjeldende.
Departementet vurderer at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at nye lover gis virkning på eksisterende aktivitet og gitte tillatelse og at alle næringsaktører må regne med at rammevilkår vil kunne endre seg. Departementet vurderer at overgangsregelen gir tiltakshavere tid til å innrette seg til etter nytt regelverk på en skånsom måte.
Drift med tillatelse etter andre lover
Drift som allerede er i gang med driftskonsesjon etter andre lover enn mineralloven av 2009, har driftskonsesjoner som er minst 14 år gamle. Disse har varierende vilkår, avhengig av hvilken lov tillatelsen er gitt på grunnlag av. Departementet foreslår at drift etter eldre lover kan fortsette i en overgangsperiode uten hinder av krav om driftskonsesjon etter forslaget til ny lov, på vilkårene som gjelder etter de eksisterende tillatelsene. Etter fem år fra ny minerallov trer i kraft, kan departementet kreve at det etter en rimelig frist søkes om driftskonsesjon etter ny lov. Departementet vurderer at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at nye lover gis virkning på eksisterende aktivitet og gitte tillatelser. Drift av mineraluttak er allerede underlagt et regelregime, og næringsaktørene må regne med at rammevilkår for driften vil kunne endre seg. Dette gjelder særlig for drift som er i gang med konsesjoner etter eldre regelverk. Med en overgangsperiode blir kravet om å søke driftskonsesjon etter nytt regelverk innført på en skånsom måte for virksomhetene dette gjelder.
20.3.4 Vederlag til berørte samiske rettighetshavere i tradisjonelle samiske områder
Departementet foreslår at vederlag til berørte samiske rettighetshavere i tradisjonelle samiske områder etter forslaget til ny minerallov først kan kreves når det har gått fem år fra lovens ikrafttredelse. Departementet vurderer at et krav om vederlag til berørte samiske rettighetshavere ved drift som allerede er i gang i tradisjonelle samiske områder, representerer en ny regel som tiltakshaverne bør få noe tid til å innstille seg på. Departementet har foreslått at adgangen til å kreve urfolksvederlag skal være en «kan»-bestemmelse. Dette innebærer at det må gjøres en konkret vurdering av om det bør gis krav om urfolksvederlag til eksisterende drift. Vurderingen av om det skal innkreves urfolksvederlag beror særlig på om det er berørte samiske rettighetshavere i det aktuelle området og i hvilken grad de er berørt av den eksisterende mineralaktiviteten. Departementet vurderer at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at nye lover gis virkning på eksisterende aktivitet og gitte tillatelse og at alle næringsaktører må regne med at rammevilkår vil kunne endre seg.