2 Bakgrunn

2.1 Om næringen

Norge har betydelige mineralressurser. Mineralnæringen i Norge omsatte mineraler for 14,25 milliarder kroner i 2023 fordelt på de fem mineralgruppene byggeråstoff, industrimineral, metallisk malm, naturstein og energimineral. Byggeråstoff er den mineralgruppen med klart høyest omsetning (50,6 % av den totale salgsverdien i 2023). De siste årene har det vært størst økning i omsetning innenfor kategoriene industrimineraler og metallisk malm.

Eksportverdien av norske mineraler var på 7 776 millioner kroner i 2023. Dette utgjorde 54,6 % av den totale salgsverdien. Metallmalmer, kull, industrimineraler og naturstein har alle en relativt høy eksportandel, mens byggeråstoff i større grad dekker et lokalt marked, og har en lavere eksportandel (33,6 % av total salgsverdi). Eksportverdien for mineralnæringen har økt hvert år siden 2018, og utgjør en stadig større andel av mineralnæringens totale salgsverdi.

Mineralnæringen er en typisk distriktsnæring, med virksomheter i de aller fleste av landets kommuner. Totalt sysselsatte næringen om lag 4 473 årsverk i 2023.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 3.2 til 3.6 for en nærmere gjennomgang av mineralnæringen i Norge.

2.2 Bakgrunn for lovforslaget

2.2.1 Innledning

Da mineralloven trådte i kraft i 2010 ble reguleringen av all mineralvirksomhet for første gang samlet i én lov. Mineralloven av 2009 innebar en lenge etterspurt modernisering og forenkling av minerallovgivningen. Den nye mineralloven skulle være en lov som ville stimulere til økt aktivitet og tilrettelegge for økt næringsutvikling, samtidig som loven skulle ivareta samfunnets behov for kontroll med driften og sikre bergmessig forsvarlig drift, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 1.1.

I juni 2018 nedsatte Nærings- og fiskeridepartementet et utvalg som skulle evaluere mineralloven med forskrifter. Evalueringsutvalget anbefalte at flere endringer i loven burde vurderes. Blant annet pekte evalueringsutvalget på at det var grunn til å vurdere minerallovens ivaretakelse av samiske interesser ved mineralutvinning for å sikre at mineralloven oppfyller norske folkerettslige forpliktelser. Minerallovutvalget ble derfor oppnevnt to år senere. Minerallovutvalget anbefalte omfattende endringer i regelverket, og fremmet et forslag til en helt ny minerallov i NOU 2022: 8 Ny minerallov. Utvalget foreslår blant annet en gjennomgående modernisering av loven for å gjøre den mer forståelig og for å gjøre anvendelsen av loven mer forutsigbar for forvaltningen og mineralnæringen. Utvalget foreslår særlig omfattende endringer og presiseringer knyttet til forholdet til samiske rettighetshavere og til tillatelsessystemet for undersøkelser. Utvalget har også foreslått endringer i mineralloven og annet regelverk for å bedre koordineringen mellom ulike regelverksprosesser, og de foreslår å utvikle loven tydeligere i retning av en ressursforvaltningslov for mineraler.

Mineralnæringen er et viktig satsingsområde for regjeringen, som la frem Norges mineralstrategi i juni 2023. Mineralstrategien viser hvilke grep regjeringen vil gjøre for å håndtere utfordringene med råvaretilgang for Norge, og for å legge til rette for økt lønnsom og bærekraftig landbasert utvinning av kritiske råvarer. Mineralstrategien inneholder flere tiltakspunkter som følges opp i dette lovforslaget.

2.2.2 EU-rett

EUs grønne vekststrategi «European Green Deal» skal endre EU i retning av en mer moderne, ressurseffektiv og konkurransedyktig økonomi. Målet er blant annet netto null klimagassutslipp innen 2050, en økonomisk vekst som er frakoblet ressursforbruket, og en sosialt inkluderende omstilling. Et viktig bidrag til den grønne given er EUs «Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero age». Dette er EUs plan for å nå sine klimamål, styrke europeisk konkurransekraft og sikre energiforsyning. Planen bygger på følgende fire pilarer: Forenklet regulering, tilgang til kapital, økt kompetanse og global handel.

Som en del av denne planen la Europakommisjonen (Kommisjonen) frem forordningen Critical Raw Materials Act (CRMA) 16. mars 2023. CRMA ble offisielt vedtatt 11. april 2024 og trådte i kraft i EU 23. mai 2024.

I forordningen har Kommisjonen definert enkelte råvarer som «strategiske» og «kritiske». Metodikken for å velge ut disse, fremgår av forordningens vedlegg. Felles for begge kategoriene er at det er råvarer som er økonomisk viktige og, som følge av at produksjonen er konsentrert hos noen få tredjeland, er sårbare for forsyningsrisiko. Disse råvarene er gjerne også viktige komponenter i strategiske teknologier knyttet til fornybar energi, digital omstilling og rom- og forsvarssektoren. Det forventes derfor en sterk vekst i etterspørselen etter slike råvarer sammenlignet med nåværende tilbudsnivå. Sett i lys av økende geopolitiske spenninger og et tiltagende ressurskappløp, er forsyningssikkerheten for de strategiske og kritiske råvarene særlig sårbar.

CRMA setter mål for andelen av EUs behov for strategiske råvarer som skal dekkes av egen utvinning, prosessering og materialgjenvinning. For å styrke den europeiske produksjonen introduserer CRMA harmoniserte regler som skal gjøre nasjonale tillatelsesprosesser for kritiske råvareprosjekter hurtigere, mer koordinerte og mer forutsigbare for søkeren. Forordningen innfører krav om å opprette ett eller flere nasjonale kontaktpunkt som skal koordinere søknadsprosessen knyttet til å få de nødvendige tillatelsene for denne typen prosjekter. CRMA fastsetter også regler knyttet til utpeking av strategiske prosjekter og tiltak for å fremme disse. Blant annet skal de strategiske prosjektene gis særlig prioritering i nasjonale saksbehandlingsprosesser, og det settes konkrete saksbehandlingsfrister for tillatelsesprosessen.

For å følge opp bestemmelsene i forordningen etableres det et rådgivende utvalg i EU kalt «The European Critical Raw Materials Board», bestående av representanter fra Kommisjonen og medlemslandene. Det er også etablert arbeidsgrupper under dette organet.

CRMA er merket som EØS-relevant av EU. Det er nå til vurdering i både Norge og de andre EØS EFTA-landene om rettsakten skal innlemmes i EØS-avtalen og implementeres i nasjonal lovgivning. Dersom CRMA innlemmes i EØS-avtalen, vil det få økonomiske og administrative konsekvenser for norsk forvaltning og næringsliv.

2.2.3 Norges mineralstrategi

Norges mineralstrategi ble lagt frem i 2023. Strategiens overordnede ambisjon er at Norge skal utvikle verdens mest bærekraftige mineralnæring, og at Norge skal være en stabil og langsiktig leverandør av mineraler til det grønne skiftet. Strategien søker å legge til rette for lønnsom gjenbruk og materialgjenvinning av råvarer, og støtter opp om tett samarbeid med Europa for å sikre kritiske verdikjeder.

Strategien lister opp en rekke tiltakspunkter for å nå disse målene. Dette forslaget til ny minerallov følger helt eller delvis opp flere av tiltakspunktene i strategien.

2.2.4 Lovhistorikken

Minerallovgivningen i Norge har en lang historie og har gjennomgått flere endringer. Den første reguleringen kom i 1539, ved innføringen av Bergordningen for Norge. Bergordningen er nærmere omtalt i forarbeidene til mineralloven av 2009, Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 4.1. Ordningen bygger på det gamle bergregalet. Bergregalet innebar at Kongen hadde eiendomsretten over metaller og malmer selv om de lå på annen manns grunn.

Bergordningen fra 1539 gjaldt bare for såkalte mutbare mineraler. De mutbare mineralene var primært tyngre metaller og malmer av disse, fordi disse ble ansett som de viktigste og mest verdifulle mineralene i sin tid. Med mindre justeringer er de mutbare mineralene de samme mineralene som er statens mineraler etter mineralloven av 2009.

De mutbare mineralene ble i 1539 og i senere bergverkslovgivning underlagt en regulering som har blitt kalt bergfrihetens prinsipp. Dette innebar for det første at enhver kunne lete etter mutbare mineraler, uavhengig av om leteren eller Kongen eide grunnen. Enhver kunne også søke til Kongen om å få tildelt en eksklusiv undersøkelsesrett til et område. Dersom undersøkelsene viste funn av drivverdige mutbare mineraler, hadde undersøkeren rett til å utvinne mineralene i området.

Det ble foretatt enkelte endringer i reguleringen av leting etter, undersøkelser og utvinning av de mutbare mineralene i de ulike bergverksordningene og -lovene frem til vedtakelsen av mineralloven i 2009. Den frie tilgangen til mineralene og førstefinners rett ble likevel i all hovedsak opprettholdt. Leting etter, undersøkelse og utvinning av ikke-mutbare mineraler har ikke vært regulert i en samlet lov før mineralloven ble vedtatt. Retten til disse mineralene har vært hos grunneieren og har i hovedsak basert seg på at mineralvirksomhet på slike mineraler krever avtale med grunneieren.

En nærmere gjennomgang av den historiske utviklingen av minerallovgivningen finnes i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 8.2 og 4.2.1, NOU 1996: 11 Forslag til minerallov, s. 24–25, Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), punkt 4.1 og NUT 1967: 2, s. 12–15.

Mineralloven trådte i kraft 1. januar 2010 og regulerer leting, undersøkelser og utvinning av metaller og mineraler. Loven bygger blant annet på NOU 1996: 11 Forslag til minerallov. I mineralloven ble reguleringen av all mineralvirksomhet for første gang samlet i én lov. Loven avløste bergverksloven av 1972, deler av den tidligere industrikonsesjonloven (nå vannfallrettighetsloven), lov om erverv av kalkstensforekomster, lov om erverv av kvartsforekomster og mineralavståingsloven.

Mineralloven har stått relativt uendret, og det er kun foretatt mindre endringer. I 2021 ble det innført krav til nødvendige kvalifikasjoner for all mineralvirksomhet, adgang til overdragelse av konsesjon, en utvidet mulighet til å forlenge undersøkelsesretten og utvidet frist for varsling av undersøkelser. Det ble også foretatt forenklinger og språklige presiseringer i loven, se Prop. 124 L (2020–2021) og Prop. 13 L (2021–2022). Disse endringene fulgte blant annet opp innspill fra Evalueringsutvalget som ble nedsatt i 2018, se nærmere omtale i punkt 2.2.5.

2.2.5 Evaluering av mineralloven i 2018

I 2018 hadde mineralloven virket i åtte år, og Nærings- og fiskeridepartementet, Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF), næringslivet og andre berørte hadde hatt tid til å samle erfaringer med praktiseringen av loven. Nærings- og fiskeridepartementet nedsatte derfor et utvalg i juni 2018 som skulle evaluere mineralloven med forskrifter.

Evalueringsutvalget leverte sin innstilling 17. desember 2018. Evalueringsutvalget pekte blant annet på et behov for å vurdere lovens regulering av leting, undersøkelser og utvinning, og at det var grunn til å vurdere minerallovens ivaretakelse av samiske interesser ved mineralutvinning for å sikre at mineralloven oppfyller norske folkerettslige forpliktelser.

Evalueringsutvalget anbefalte at det burde vurderes omfattende endringer i mineralloven. På bakgrunn av Evalueringsutvalgets rapport fastslo Nærings- og fiskeridepartementet at det videre arbeidet med loven skulle skje todelt. Noen mindre endringsforslag skulle følges opp av departementet selv, mens de mer prinsipielle spørsmålene skulle behandles av et utvalg.

2.2.6 Minerallovutvalgets sammensetning og mandat

Minerallovutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 23. juni 2020. Utvalgets sammensetning var følgende:

Ernst Nordtveit, professor, Bergen, leder. Rune Sverre Fjellheim, direktør, Karasjok. Frode Michal Nilsen, konsernsjef, Andøy. Katrine Broch Hauge, førsteamanuensis, Oslo. Jøril Mæland, førsteamanuensis, Bergen. Kurt Aasly, førsteamanuensis, Trondheim. Riikka Aaltonen, gruveoverinspektør, Helsingfors.

Utvalget fikk blant annet som mandat å identifisere mangler og mulige forbedringsområder og forenklinger i mineralloven, og utarbeide et forslag til endringer i mineralloven. Utvalget ble spesielt bedt om å foreslå endringer i mineralloven som legger til rette for effektive tillatelsesprosesser og samtidig forebygge og redusere konflikter knyttet til blant annet naturavtrykk, disponeringen av overskuddsmasser fra mineraluttak og forholdet til samiske interesser og særlig reindriften.

De forskjellige temaene er utdypet nærmere i mandatet. Mandatet er gjengitt i NOU 2022: 8 Ny Minerallov punkt 1.2.

2.2.7 NOU 2022: 8 Ny minerallov

Minerallovutvalgets innstilling – NOU 2022: 8 Ny minerallov ble lagt frem 1. juli 2022. Utvalget foreslår omfattende endringer i dagens regulering, og anbefaler at disse fastsettes i en helt ny helhetlig lov som skal avløse den gjeldende mineralloven.

Utvalget har et uttalt mål om at den nye loven skal legge til rette for større verdiskaping og å dekke samfunnets behov for mineraler – innenfor bærekraftige rammer. Utvalget skriver at de har lagt vekt på å gi en overordnet og sammenhengende regulering, og forutsetter at en del detaljer reguleres i forskrifter.

Utvalget skriver at de har lagt vekt på at loven skal gi riktige insentiver til aktørene i bransjen og andre interessenter, i retning av å bidra til å utvikle en lønnsom og bærekraftig mineralnæring, blant annet ved å belønne innsats og investeringer og sikre etablerte rettigheter.

Utvalget konstaterer at det har vært en betydelig utvikling i samfunnets forventninger og krav til at mineralvirksomhet skal foregå innenfor bærekraftige rammer. Utvalget peker også på at det har vært en utvikling i forståelsen av innholdet i samiske rettigheter og de folkerettslige forpliktelsene som Norge har til å opprettholde naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Utvalget skriver at forslaget tar sikte på å møte disse forventningene på en balansert måte.

Utvalgets forslag opprettholder skillet mellom statens mineraler og grunneiers mineraler, men foreslår flere grep for å harmonisere reglene i større grad enn i dag.

Innstillingen er i hovedsak enstemmig, men utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall på enkelte spørsmål knyttet til reguleringen av blant annet undersøkelsestillatelse og ekspropriasjon.

Et sammendrag av utvalgets forslag følger i NOU-en kapittel 2.

2.2.8 Høringen

Nærings- og fiskeridepartementet sendte Minerallovutvalgets utredning på offentlig høring 1. juli 2022. Høringsfristen ble opprinnelig satt til 1. november 2022, men ble forlenget til 30. november 2022.

Utredningen ble sendt til følgende instanser og organisasjoner:

• Departementene

• Statsforvalterne

• Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Landbruksdirektoratet

• Miljødirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norges geologiske undersøkelse (NGU)

• Brønnøysundregistrene

• Kystverket

• Regelrådet

• Riksantikvaren

• Statens kartverk

• Statens vegvesen

• Sametinget

• Nord universitet

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Universitetet i Oslo (UiO)

• Universitetet i Tromsø (UiT)

• Fylkeskommunene

• Alta kommune

• Bamble kommune

• Bjerkreim kommune

• Brønnøy kommune

• Eigersund kommune

• Fauske kommune

• Hammerfest kommune

• Karasjok kommune

• Kautokeino kommune

• Kvænangen kommune

• Kåfjord kommune

• Larvik kommune

• Lund kommune

• Nome kommune

• Nord-Odal kommune

• Nordreisa kommune

• Os kommune

• Porsgrunn kommune

• Rana kommune

• Ringerike kommune

• Røros kommune

• Senja kommune

• Sokndal kommune

• Steinkjer kommune

• Suldal kommune

• Sunnfjord kommune

• Sør-Odal kommune

• Sør-Varanger kommune

• Tana kommune

• Vanylven kommune

• Verdal kommune

• Nils Mikkelsen Utsi

• Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL)

• Protect Sàpmi

• Reindriftsstyret c/o Landbruksdirektoratet

• Akademikerne

• Landsorganisasjonen i Norge (LO Norge)

• Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO)

• Norsk Arbeidsmandsforbund

• Norsk Bergindustri

• Norsk Industri

• Norske Sivilingeniørers Forening (Tekna)

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Framtiden i våre hender

• Greenpeace

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Naturvernforbundet

• Norges Miljøvernforbund

• Norske Lakseelver

• Sabima

• WWF Verdens naturfond

• Finnmarkseiendommen (FeFo)

• Norges Bondelag

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norskog

• Opplysningsvesenets fond (OVF)

• Statskog SF

• Den Norske Advokatforening

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Norges Juristforbund

• Norsk forening for fjellsprengningsteknikk (NFF)

• Norsk Friluftsliv

• Utmarkskommunenes sammenslutning (USS)

• AF Gruppen ASA

• Arctic Minerals AB

• Arctic Mineral Resources AS

• Asplan Viak AS

• Elkem ASA

• EMX Royalty Corp.

• Franzefoss AS

• Franzefoss Minerals AS

• HeidelbergCement Norway AS

• Hæhre Entreprenør AS

• Implenia Norge AS

• Leonhard Nilsen & Sønner AS

• Lundhs AS

• NCC Norge AS

• Nordic Mining ASA

• Norge Mineraler AS

• Nussir ASA

• Nye Sulitjelma Gruver AS

• Omya Hustadmarmor AS

• Peab AS

• Pro Invenia AS

• Rana Gruber AS

• Skanska Norge AS

• Sydvaranger Gruve AS

• Titania AS

• Veidekke ASA

Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til utvalgets forslag til ny minerallov:

• Energidepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Statsforvalteren i Innland

• Statsforvalteren i Rogaland

• Statsforvalteren i Troms og Innland

• Statsforvalteren i Trøndelag

• Bane NOR

• Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Miljødirektoratet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Norges geologiske undersøkelse (NGU)

• Regelrådet

• Riksantikvaren

• Statens vegvesen

• Sametinget

• NTNU Industriell Økologi

• Agder fylkeskommune

• Innland fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Troms og Finnmark fylkeskommune

• Trøndelag fylkeskommune

• Vestfold og Telemark fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Viken fylkeskommune

• Alta kommune

• Alvdal kommune

• Bindal kommune

• Bærum kommune

• Eigersund kommune

• Farsund kommune

• Fauske kommune

• Gjesdal kommune

• Hammerfest kommune

• Hjelmeland kommune

• Kvænangen kommune

• Larvik kommune

• Meråker kommune

• Nome kommune

• Oslo kommune

• Ringerike kommune

• Røros kommune

• Røyrvik kommune

• Sokndal kommune

• Tana kommune

• Tynset kommune

• Vanylven kommune

• Verdal kommune

• Vinje kommune

• Oslo Havn KF

• Vest-Finnmark Rådet

• Øst-Finnmarkrådet

• Finnmarkseiendommen (FeFo)

• Kvensk Finsk Riksforbund

• Nord-Senja reinbeitedistrikt

• Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL)

• Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR)

• Protect Sàpmi

• Reindriftsstyret c/o Landbruksdirektoratet

• Tjåhkere Sijte

• Den Norske Advokatforening

• Den Norske Turistforening (DNT)

• Industri Energi

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kystrederiene

• Landsorganisasjonen i Norge (LO Norge)

• Norges Bondelag

• Norges Skogeierforbund

• Norsk Arbeidsmandsforbund

• Norsk Bergindustri

• Norsk Industri

• Norske Havner

• Norske Sivilingeniørers Forening (Tekna)

• Norskog

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Sintef

• Statskog SF

• Utmarkskommunenes sammenslutning (USS)

• Amnesty International Norge

• Greenpeace

• Natur og Ungdom

• Naturvernforbundet

• Naturvernforbundet i Sør-Varanger

• Norges Institusjon for Menneskerettigheter (NIM)

• Norsk Friluftsliv

• Sabima

• WWF Verdens naturfond

• Arctic Mineral Resources AS

• EMX Royalty Corp.

• Feiring AS

• Franzefoss AS

• Franzefoss Minerals AS

• Hardanger Rock AS

• HeidelbergCement Norway AS

• Hessjøgruva AS

• Hustadlitt AS

• Norconsult AS

• Nordic Mining ASA

• Nye Veier AS

• Omya Hustadmarmor AS

• Titania AS

• Playfair Mining Ltd.

• Playfair Mining Norge ASA

• Siviløkonom Thormodsæter AS

• Skanska Industrial Solutions AS

• Sweco Norge AS

• Treschow-Fritzøe AS

• Viken Miljøpark AS

I tillegg har 5 privatpersoner avgitt høringssvar.

Følgende instanser har svart at de ikke har merknader til forslaget:

• Samferdselsdepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Kystverket

Høringsinstansenes synspunkter behandles i tilknytning til de enkelte forslagene nedenfor.