6 Samiske rettigheter

6.1 Innledning

6.1.1 Forholdet til folkeretten

En stor del av Norges mineralressurser er lokalisert i områder hvor den samiske folkegruppen er bosatt og utøver tradisjonelle samiske næringer. Etablering av mineralvirksomhet i disse områdene vil derfor innebære inngrep som kan begrense eller fortrenge den samiske bruken.

Det oppstår da spørsmål om hvilke rettigheter den samiske folkegruppen har til land- og naturressurser, og hvilket vern disse rettighetene har mot forstyrrelser og inngrep. Dette er både et spørsmål om hva som følger av norsk eiendoms- og bruksrett, og av internasjonale regler som Norge er bundet av.

Samerettigheter har en sterk forankring i folkeretten og i Grunnloven § 108. Samene er anerkjent som et urfolk, og den samiske folkegruppens rettigheter er beskyttet av flere internasjonale konvensjoner og avtaler som Norge har inkorporert i norsk rett. Flere av disse reglene har også forrang foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. I vurderingen av hvilken rett den samiske folkegruppen har til landområder og naturressurser, vil det derfor være sentralt hva som følger av bestemmelsene i inkorporerte konvensjoner og avtaler.

I utgangspunktet er ikke spørsmålet om inngrep i samiske rettigheter annerledes enn andre tilfeller av rettighetserverv fra eiere og rettighetshavere til grunnen. Norges folkerettslige forpliktelser, og da særlig reglene i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 og ILO-konvensjonen nr. 169, fører likevel til at det oppstår en del særlige spørsmål. Disse behandles i dette kapittelet.

6.1.2 Generelle høringsinnspill

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at lovteknikken som er valgt ved å ta inn særbestemmelser som skal ivareta samiske hensyn, vil gjøre det vanskelig å få oversikt over hvilke særregler som faktisk gjelder på området. Ifølge LMD vil dette blant annet være uheldig for ikke-profesjonelle brukere av loven.

Norsk Bergindustri skriver i sitt høringssvar at Norges folkerettslige forpliktelser bør ivaretas på et mer overordnet nivå enn gjennom bestemmelser i en særlov som mineralloven.

Regelrådet skriver at utvalgets lovforslag inneholder svakheter når det gjelder konsekvenser for annet næringsliv og små bedrifter. Ifølge Regelrådet burde det vært mulig å gjennomføre et anslag av hvilke kostnader de enkelte forslagene vil koste for berørt næringsliv. Regelrådet skriver at de derfor ikke har kunnet konkludere om formålet med lovendringene kan nås til en relativt sett lav kostnad for næringslivet.

6.1.3 Konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund

I forbindelse med utarbeidelsen av denne lovproposisjonen har Nærings- og fiskeridepartementet konsultert med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). Sametinget og NRL har i denne prosessen ønsket å ha separate konsultasjonsmøter. I perioden april 2024 til februar 2025 har det vært avholdt totalt syv konsultasjonsmøter med Sametinget og fem konsultasjonsmøter med NRL. To av møtene med Sametinget har vært på politisk nivå.

Nedenfor følger en oversikt over konsultasjonsmøtene som har blitt gjennomført med Sametinget og NRL og hva som har vært tema i de respektive møtene:

• Konsultasjonsmøte I med Sametinget ble holdt 12. april 2024 i Tromsø. Temaet som ble drøftet i møtet var om ny minerallov skulle ha like regler for alle tradisjonelle samiske områder.

• Konsultasjonsmøte I med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt 14. mai 2024 i Tromsø. Temaet som ble drøftet i møtet var om ny minerallov skulle ha like regler for alle tradisjonelle samiske områder.

• Konsultasjonsmøte II med Sametinget ble avholdt 4. og 5. juni i Oslo. Tema for møtet var om ny minerallov skal ha egne regler om konsultasjoner og utformingen av regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

• Konsultasjonsmøte II med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt 20. juni 2024 i Oslo. Temaet for møtet var om ny minerallov skal ha egne regler om konsultasjoner og utformingen av regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

• Konsultasjonsmøte III med Sametinget ble avholdt 21. og 22. august 2024 i Sametingets lokaler i Tromsø. Temaet for møtet var regler om konsultasjoner i mineralloven, regler om avtalekrav for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder og regler om vektlegging av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

• Konsultasjonsmøte III med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt 21. august 2024 i NRLs lokaler i Tromsø. Temaene for møtet var regler om konsultasjoner i mineralloven, regler om avtalekrav for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder og regler om vektlegging av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

• Konsultasjonsmøte IV med Sametinget ble avholdt digitalt 16. september 2024. Temaene for møtet var minerallovens formålsbestemmelse, regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder og regler om oversettelsesplikt.

• Konsultasjonsmøte IV med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt digitalt 13. september 2024. Temaene for møtet var minerallovens formålsbestemmelse, regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder og regler om oversettelsesplikt.

• Konsultasjonsmøte V med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt 24. oktober 2024. Temaene for møtet var lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 og regler om vederlag ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder.

• Konsultasjonsmøte V med Sametinget ble avholdt digitalt 29. oktober 2024. Temaene for møtet var lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 og regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

• Konsultasjonsmøte VI med Sametinget på politisk nivå ble avholdt 21. januar 2025. Temaene for møte var regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder, lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 og lovfesting av krav om avtale i tradisjonelle samiske områder.

• Konsultasjonsmøte VII med Sametinget på politisk nivå (avsluttende møte) ble avholdt 17. februar 2025. Temaet for møte var regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

I forkant av konsultasjonsmøtene har både Sametinget og NRL fått tilsendt utkast til proposisjonstekst med tilhørende forslag til lovtekst og spesialmerknader for de delene av loven som angår samiske rettigheter og interesser. Sametinget har forfattet totalt syv posisjonsnotater som respons på tekstutkastene fra departementet. NRL har utarbeidet totalt fem posisjonsnotater. I posisjonsnotatene har både Sametinget og NRL fremmet forslag til konkrete bestemmelser med merknader. Det har blitt skrevet protokoll fra samtlige konsultasjonsmøter.

Departementet og Sametinget har hatt en ryddig og konstruktiv konsultasjonsprosess. Temaene det har vært konsultert om har i hovedsak vært lovens formål, virkeområdet for samiske rettigheter, avtalekrav, konsultasjonsplikten, vektleggingsregel, inngrepsterskel og vederlagsordninger. For flere av bestemmelsene som regulerer forholdet til samiske rettigheter har departementet og Sametinget kommet til sammenfallende synspunkter. Dette gjelder hvordan ny minerallov skal henvise til konsultasjonsreglene i sameloven, hvordan vektleggingsbestemmelsen i ny § 2-7 skal formuleres og i beslutningen om ikke å innføre bestemmelsen i utvalgets lovforslag § 2-8 tredje ledd andre punktum, som lovfestet en adgang for tiltakshaver til å inngå avtale med berørte siidaer om å godkjenne inngrep som ellers ville vært i strid med SP artikkel 27.

Departementet og Sametinget har likevel ikke kommet til enighet om lovforslaget. Uenigheten har i hovedsak dreid seg om utformingen av bestemmelsen om urfolksvederlag, og hvorvidt inngrepsterskelen i SP artikkel 27 og krav om avtale i tradisjonelle samiske områder skal lovfestes. Etter at konsultasjonene ble avsluttet 17. februar 2025 sendte departementet endelig forslag til de relevante delene av lovutkastet og merknader til forslaget for plenumsbehandling i Sametinget den 18. februar 2025. Sametinget behandlet forslaget til ny minerallov i plenum 14. mars 2025 (sak nr. 14/25). Sametinget vedtok her formelt å ikke gi sitt samtykke til lovforslaget. Protokoll fra Sametingets behandling med Sametingets vedtak følger som vedlegg til proposisjonen.

I tilbakemeldingen fra NRL fremgår det at ettersom det er oppnådd enighet om flere viktige bestemmelser i lovforslaget, vil NRLs endelige uttalelse ikke utgjøre et entydig ja eller nei til proposisjonen, men heller tydeliggjøre hvilke bestemmelser NRL støtter og hva NRL mener utgjør en mangel ved lovforslaget. NRLs innstilling til lovforslaget av 18. mars 2025 følger som vedlegg til proposisjonen.

NRL fikk tilsendt de relevante delene av lovutkastet og merknader til forslaget den 18. februar 2025. NRL behandlet lovforslaget i styremøte 17. mars 2025. NRLs tilbakemelding på lovforslaget ble oversendt departementet 17. mars 2025. NRL har i sin tilbakemelding på lovforslaget vist til at NRL har opplevd konsultasjonsprosessen som konstruktiv og god, samtidig som NRL har vært tydelig på at helheten vil være viktig for å kunne gi sin tilslutning til lovutkastet. NRL understreker at de ikke har fått tilgang til hele proposisjonen, men kun de deler hvor samiske temaer inngår.

Både Sametinget og NRL har gitt høringsinnspill til utvalgets lovforslag. NRL har levert et ordinært høringssvar innenfor tidsfristen, som det refereres til under de relevante kapitlene. Sametingets høringsinnspill ble sendt inn etter høringsfristen, ettersom dette skulle behandles i plenumsmøte før oversendelse. Det vil derfor refereres til plenumsvedtaket av 9. desember 2022 når det vises til Sametingets høringsinnspill.

Departementet redegjør særskilt for de synspunktene som Sametinget og NRL har fremsatt i konsultasjonsmøtene der de har et annet syn enn departementets endelige vurderinger.

6.2 Om det bør gjelde særregler i Finnmark

6.2.1 Gjeldende rett

Et generelt og prinsipielt spørsmål ved utformingen av ny minerallov er om det skal gjelde felles regler for hele det tradisjonelle samiske området, eller om det fortsatt skal være et skille mellom reguleringen i Finnmark og andre tradisjonelle samiske områder i Norge. Finnmark har tradisjonelt blitt sett på som kjerneområdet for reindrift og annen samisk nærings- og kulturutøvelse. I forbindelse med utarbeidelsen av mineralloven av 2009, gikk departementet inn for å videreføre reglene for Finnmark fra den tidligere bergverksloven. De særegne reglene for varslingsplikter, tillatelser og høringsprosesser ble dermed videreført i mineralloven av 2009.

Innføringen av særregler for Finnmark innebærer at samiske interesser i Finnmark og andre deler av landet, behandles ulikt. Samiske interesser utenfor Finnmark har et svakere rettsvern i mineralloven av 2009 enn tilsvarende interesser i Finnmark. Et grunnleggende spørsmål ved utformingen av ny minerallov er om dette skillet kan og bør opprettholdes.

Systemet i mineralloven av 2009, hvor man gir et sterkt vern til samiske interesser i Finnmark, har vært gjenstand for kritikk fra flere hold. Blant annet har FNs spesialrapportør for urfolksrettigheter kritisert lovgivningen i de nordiske landene for å ikke gi god nok beskyttelse til samiske rettigheter. Ett av de viktigste punktene i kritikken handler om at den norske mineralloven forskjellsbehandler den samiske befolkningen i Finnmark, og den samiske befolkningen utenfor Finnmark. ILOs ekspertkomité har også kritisert den norske mineralloven og oppfordret norske myndigheter til å innføre like regler i alle tradisjonelle samiske områder. Kritikken førte også til at Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), i sine årsmeldinger fra 2017 og 2019, anbefalte at det ble etablert regler for å ivareta samiske rettigheter ved mineralvirksomhet også utenfor Finnmark.

Regler for leting, undersøkelser og drift i Finnmark

Mineralloven av 2009 inneholder en rekke spesialbestemmelser som har til formål å ivareta samiske interesser ved mineralaktivitet i Finnmark.

Ved leting etter mineraler i Finnmark skal leteren, i tillegg til å varsle grunneieren og brukeren av grunnen, gi skriftlig varsel så tidlig som mulig til Sametinget, Finnmarkseiendommen, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften. Siidaene skal også få muntlig beskjed når dette er praktisk mulig, jf. mineralloven § 10.

Mineralloven § 17 angir særregler for søknad om undersøkelser av statens mineraler i Finnmark. Før Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) har gitt særskilt tillatelse, gir ikke undersøkelsesrett i Finnmark rett til å foreta undersøkelser eller prøveuttak. Undersøkeren må derfor først søke om alminnelig undersøkelsesrett i samsvar med § 13, og deretter få innvilget særskilt tillatelse etter § 17 første ledd. Når søkeren har fått utvinningsrett, kreves det ny særskilt tillatelse etter § 17 hvis søkeren skal foreta nye undersøkelser. Undersøkeren plikter også i rimelig utstrekning å fremskaffe opplysninger om direkte berørte samiske interesser i området som skal undersøkes, jf. § 17 andre ledd.

Bestemmelsen i § 17 tredje ledd første punktum fastsetter at DMF kan avslå særskilt tillatelse dersom hensynet til samiske interesser taler imot at søknaden innvilges. I vurderingen skal DMF legge «vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv», jf. § 17 tredje ledd andre punktum. En nærmere beskrivelse av hva som ligger i denne vurderingen følger av merknadene til § 17 tredje ledd i Ot.prp. nr. 43 (2008−2009).

Dersom søknaden om undersøkelsesrett innvilges, kan DMF sette vilkår for å ivareta de samiske interessene i området, jf. § 17 tredje ledd tredje punktum. Mulighetene til å sette vilkår er av betydning for vurderingen av om DMF skal gi særskilt tillatelse eller ikke.

Etter § 17 fjerde ledd skal DMF gi grunneieren, Sametinget, kommunen, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften anledning til å uttale seg ved behandling av søknad om undersøkelsesrett. Dersom Sametinget eller grunneieren går imot at søknaden innvilges, skal søknaden avgjøres av departementet, jf. § 17 femte ledd.

For utvinningsrett i Finnmark gjelder de samme reglene i § 17 som for søknad om undersøkelser og prøveuttak, jf. § 30. Den som har skaffet seg utvinningsrett til statens mineraler i Finnmark, må ha særskilt tillatelse fra DMF til å benytte seg av denne.

For søknader om driftskonsesjon i Finnmark gjelder saksbehandlingsreglene i § 17 andre til sjette ledd, jf. § 43 fjerde ledd. Dette gjelder både for statens og grunneierens mineraler.

Regler om kompensasjon i Finnmark

I mineralloven av 2009 er det fastsatt et vederlag på 0,25 prosent ved uttak av statens mineraler i Finnmark, jf. mineralloven § 58. Vederlaget disponeres av det lokale grunneierorganet Finnmarkseiendommen, som forvalter et sted mellom 93 og 96 prosent av alt landareal i Finnmark. Ordningen med at Finnmarkseiendommen er mottaker av vederlaget, har blitt kritisert for å være diskriminerende overfor samer bosatt utenfor Finnmark, og for å være i strid med folkeretten. Det har også blitt uttrykt misnøye med at det er Finnmarkseiendommen som mottar og disponerer vederlaget.

Ved utvinning av grunneiers mineraler legger ikke mineralloven av 2009 opp til at det skal utbetales vederlag i form av andel av mineralverdien til berørte samiske rettighetshavere. På dette området er reglene i mineralloven av 2009 like for samiske rettighetshavere i og utenfor Finnmark.

6.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget er av den oppfatning at vernet av urfolksrettigheter som følger av folkeretten, også må gjelde for samer som er bosatt utenfor Finnmark. Utvalget foreslår derfor å innføre like regler i alle tradisjonelle samiske områder.

Utvalget skriver at folkeretten ikke er til hinder for å gi samer som er bosatt i Finnmark mer vidtgående rettigheter enn samer som er bosatt andre steder i landet. Forutsetningen er at rettighetene til samer utenfor Finnmark er i tråd med de minstekrav som følger av Norges folkerettslige forpliktelser. Utvalget ser imidlertid ikke grunn til å forskjellsbehandle samer utenfor Finnmark i saker etter mineralloven, og foreslår derfor at vernet om samisk kultur og næringsgrunnlag skal være det samme i alle de tradisjonelle samiske områdene.

Begrepet «tradisjonelle samiske områder» tar ifølge utvalget «sikte på områder der det er etablert samisk bosetting og utnytting av landområder og naturressurser». Ifølge utvalget vil dette i all hovedsak «falle sammen med grensene for reinbeitedistrikter og reinbeiteretten». I grensetilfeller vil det imidlertid måtte vurderes konkret om den samiske bruken av landområdet er «omfattende nok» til at området vil falle innunder begrepet.

Forslaget om å innføre like regler i alle de tradisjonelle samiske områdene medfører også nye regler for saksbehandling av vedtak om undersøkelsesrett, prøveuttak, utvinningsrett og driftskonsesjon. Utvalget skriver at de har lagt vekt på å finne frem til mest mulig effektive saksbehandlingsprosesser som sikrer samisk deltakelse, men som ikke stiller for store krav til noen av partene.

I lovforslaget § 2-7 har utvalget foreslått en fellesbestemmelse for undersøkelser, prøveuttak og utvinning som skal skje i tradisjonelle samiske områder. Dersom slike tiltak vil innebære et «inngrep av betydning», vil det etter forslaget være et krav om avtale med rettighetshaverne i området eller at nødvendige rettigheter eksproprieres. Utvalget skriver at dette allerede følger av alminnelige regler og rettspraksis, men at de likevel ønsker at ny minerallov slår dette fast i en egen bestemmelse. Se nærmere om dette under kapittel 6.4 nedenfor.

Utvalget foreslår også å lovfeste en plikt for ansvarlige myndigheter til å legge vekt på virkningene for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse i vurderingen av om det skal gis tillatelse til henholdsvis undersøkelse, prøveuttak og drift på mineralforekomster. Se utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd. Dette behandles under kapittel 6.5.

I mineralloven av 2009 er det nedfelt særegne saksbehandlingsregler for aktiviteter i Finnmark under de ulike kapitlene i loven. Utvalget går i sitt forslag bort fra en slik regulering, ved at de i stedet samler de viktigste særreglene i lovforslaget kapittel 2.

I tillegg til fellesbestemmelsene i lovforslaget §§ 2-7 og 2-8, foreslår utvalget at søknader om tillatelse til undersøkelser og prøveuttak av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder, skal sendes på høring til Sametinget, jf. utvalgets lovforslag § 4-5 tredje ledd andre punktum og § 4-15 andre ledd andre punktum. Tilsvarende regel foreslår utvalget for søknader om driftskonsesjon, med den forskjell at søknaden da også skal sendes på høring til områdestyret for reindriften, se utvalgets lovforslag § 6-4 andre ledd andre punktum. Utvalget foreslår med dette en ny ordning, hvor Sametinget og statsforvalteren involveres mer direkte i søknadsprosessen for tillatelser til undersøkelser, prøveuttak og drift av statens mineraler.

Innføringen av like regler for alle tradisjonelle samiske områder får også betydning for reglene om vederlag. I lovforslaget § 10-6 foreslår utvalget nye regler om vederlag til samiske interesser for utvinning av mineraler i tradisjonelle samiske områder.

Ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder foreslår utvalget å videreføre regelen om at tiltakshaver skal betale et vederlag på 0,25 prosent av verdien av utvunnet mineral. Dette er det samme vederlagsnivået som etter mineralloven av 2009. Utvalget foreslår at det også skal betales vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder. Ved utvinning av grunneiers mineraler foreslår utvalget en fordelingsnøkkel som er forskjellig ut fra hvor utvinningen finner sted, se lovforslaget § 10-6 andre ledd bokstavene a til c.

I forslaget til nye regler om vederlag ved mineralutvinning i tradisjonelle samiske områder, foreslår utvalget å gå bort fra dagens ordning hvor Finnmarkseiendommen mottar og disponerer vederlaget. Utvalget foreslår i stedet at vederlaget skal deles mellom Sametinget og den siidaen som har retten til området hvor mineralutvinningen foregår, med 25 prosent til Sametinget og 75 prosent til siidaen. Utvalgets forslag beskrives nærmere under punkt 6.6.2.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som har inngitt høringsuttalelse synes å være positive til at ny minerallov innfører like regler for tradisjonelle samiske områder i og utenfor Finnmark. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skriver at det er bra at det geografiske området for vektlegging av samiske hensyn utvides til å gjelde for hele det tradisjonelle samiske området i Norge. Ifølge NIM vil dette være en nasjonal gjennomføring som er bedre i tråd med folkerettens bestemmelser om vern av urfolk og minoriteter.

Flere av høringsinstansene etterspør imidlertid en klargjøring av begrepet «tradisjonelle samiske områder». Landbruks- og matdepartementet (LMD) viser til at utvalgets definisjon ikke nødvendigvis vil falle sammen med definisjonene som følger av reindriftsloven og sameloven. LMD skriver at utvalgets definisjon kan innebære en «innsnevring» av hvilke områder som regnes som tradisjonelle samiske områder, hvilket kan føre til en reduksjon og fragmentering av eksisterende reindriftsareal. Dersom mineralloven skal bygge på en egen definisjon av «tradisjonelle samiske områder», skriver LMD at det må påvises et konkret behov for dette. Et slikt behov kan ikke LMD se at foreligger. For å sikre forutberegnelighet rundt begrepet foreslår LMD derfor at loven i stedet refererer til «det samiske reinbeiteområdet», med tilsvarende definisjon som i reindriftsloven § 4.

LMD skriver også i sitt høringsinnspill at de etterspør nærmere veiledning for hvor omfattende den samiske bruken må være for at et område skal kunne regnes som et «tradisjonelt samisk område». Uten slike retningslinjer skriver LMD at det vil være vanskelig å vite hvordan utvalgets definisjon skal fastlegges i praksis.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) foreslår at definisjonen av tradisjonelle samiske områder knyttes til områder hvor det er etablert samisk bosetting og utnytting av landområder og naturressurser, men ønsker at definisjonen også henviser til definisjonen av det samiske reinbeiteområdet i reindriftsloven § 4.

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at det er mange tradisjonelle samiske områder rundt om i landet, og at det derfor bør utarbeides en klar definisjon i loven på denne begrepsbruken. Reinbeitedistriktet foreslår at de tradisjonelle samiske områdene faller sammen med de områdene som ligger innunder det samiske reinbeiteområdet i Norge, fra Øst-Finnmark i nord til Hedmark i sør.

Noen høringsinstanser knytter bemerkninger til innholdet i og plasseringen av de prosessuelle bestemmelsene for mineralaktiviteter i tradisjonelle samiske områder. LMD ber departementet om å vurdere mulighetene for større integrasjon av reglene om samiske forhold, slik at loven kan bli lettere å forstå og anvende i praksis.

6.2.4 Departementets vurdering

Innføre like regler i og utenfor Finnmark

Norges folkerettslige forpliktelser krever at alle samer sikres det minstevernet av rettigheter som følger av internasjonale konvensjoner. Så lenge alle samer gis tilgang til disse rettighetene, vil ikke folkeretten være til hinder for at samer i enkelte områder (slik som i Finnmark) gis mer vidtgående rettigheter enn samer i andre tradisjonelle samiske områder.

Etter departementets syn vil samer i andre tradisjonelle samiske områder ha behov for det samme rettighetsvernet som samer bosatt i Finnmark. Dersom det ikke kan vises til en reell begrunnelse for hvorfor det bør gjelde særregler for Finnmark, mener departementet at man bør etterstrebe et regelverk som behandler alle tradisjonelle samiske områder likt. Innføring av like regler i alle tradisjonelle samiske områder vil også imøtegå den kritikken som norske myndigheter har mottatt fra FNs spesialrapportør for urfolksrettigheter og ILOs ekspertkomité («Ekspertkomiteen»).

Departementet er dermed enig med utvalget i at ny minerallov bør innføre like regler for tiltak som berører samiske interesser i og utenfor Finnmark. Etter departementets syn er en slik endring nødvendig for at mineralloven skal være forenlig med folkeretten. Departementet foreslår derfor at nye bestemmelser for søknad om tillatelser til undersøkelser, prøveuttak, utvinning og drift i tradisjonelle samiske områder er like for hele landet. Utvidelsen av regelverket til å gjelde alle de tradisjonelle samiske områdene får også betydning for reglene om vederlag i tradisjonelle samiske områder. Dette behandles nærmere i punkt 6.6.4.

Definisjonen av «tradisjonelle samiske områder»

Innføring av like regler for samiske interesser i alle «tradisjonelle samiske områder» kan skape uklarhet om hvilke landområder reglene gjelder for. Slik flere av høringsinstansene har pekt på, vil det derfor være en forutsetning at ny minerallov gir en klar angivelse av hvilke områder som faller innunder begrepet «tradisjonelle samiske områder».

Utvalget skriver at begrepet tradisjonelle samiske områder «tar sikte på områder der det er etablert samisk bosetting og bruk og utnytting av landområder og naturressurser». Selv om en slik definisjon i de fleste tilfeller vil falle sammen med grensene for reinbeitedistrikter og reinbeiteretten, skriver utvalget at det kan oppstå «grensetilfeller» hvor det må vurderes konkret om den samiske bruken av området er «omfattende nok til at det vil falle inn under begrepet», jf. NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 9.9.3. Utvalget gir ingen nærmere begrunnelse for hvorfor de har foreslått en slik avgrensning av begrepet, og hvordan man i tilfelle skal gå frem for å vurdere om den aktuelle bruken av området er tilstrekkelig.

Om et område faller innunder «tradisjonelle samiske områder» får direkte betydning for anvendelsen til en rekke prosessuelle regler og materielle rettigheter i mineralloven. For å unngå en situasjon hvor ulike lovverk opererer med forskjellige definisjoner av tradisjonelle samiske områder, og hvor dette potensielt skaper uklarhet om rekkevidden til definisjonen i mineralloven, mener departementet at mineralloven bør knyttes opp til allerede etablerte definisjoner i tilgrensende lovverk.

De fleste høringsinstansene anbefaler å knytte begrepet til sameloven. Som det fremgår av punkt 6.2.3 har også noen høringsinstanser tatt til orde for at mineralloven bør henvise til definisjonen av «det samiske reinbeiteområdet» i reindriftsloven § 4. Departementet har derfor vurdert om begrepet «tradisjonelle samiske områder» bør knyttes til reindriftsloven eller sameloven.

I reindriftsloven fra 2007 er lovens geografiske rekkevidde sentrert rundt definisjonen av «det samiske reinbeiteområdet». I reindriftsloven § 4 første ledd går det frem at det samiske reinbeiteområdet omfatter de delene av fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Trøndelag og Hedmark hvor reindriftssamene fra gammelt av har utøvet reindrift, og hvor denne retten har sitt grunnlag i reglene om alders tids bruk.

I sameloven benyttes begrepet «tradisjonelle samiske områder». I forarbeidene til sameloven går det frem at «[u]trykket skal forstås på samme måte som det «samiske reinbeiteområdet» etter reindriftsloven § 4», jf. Prop. 86 L (2020−2021) merknad til § 4-1. Videre går det frem at definisjonen i tillegg omfatter områder som faller innunder lov om reindrift i kommunene Meldal, Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu, Rindal, Sunndal og Surnadal (Trollheimenloven) § 1. Det presiseres at definisjonen «også gjelder for tiltak og beslutninger som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse innenfor dette området». Eksempelvis vil naturinngrep nær grensene for området, men som har virkning også innenfor området, omfattes av definisjonen.

Departementets vurdering er at definisjonen i mineralloven bør henvise til definisjonen av «tradisjonelle samiske områder» i sameloven kapittel 4. Samelovens definisjon omfatter også de områdene som faller innunder Trollheimenloven. Etter departementets vurderinger er det riktig at disse områdene også anses som tradisjonelle samiske områder i ny minerallov.

Dersom mineralloven skulle hatt en egen definisjon av tradisjonelle samiske områder, måtte det i tilfelle kunne påvises et behov eller en begrunnelse for et slikt valg. Departementet forstår utvalgets forslag slik at man – i enkelte tilfeller – ønsker å åpne for konkrete vurderinger av om en bestemt utnyttelse av et område er tilstrekkelig for å bli omfattet av definisjonen. Departementet kan imidlertid ikke se at det er særlige grunner som tilsier at mineralloven bør ha en definisjon som skiller seg fra definisjonen i sameloven. Tvert imot taler hensynet til en forutsigbar lovgivning og regelanvendelse at mineralloven viser til begrepsforklaringen i sameloven.

På denne bakgrunn foreslår departementet at minerallovens definisjon av tradisjonelle samiske områder skal være den samme som i sameloven. Det vises derfor til omtalen av begrepet i Prop. 86 L (2020–2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) kapittel 12 merknad til § 4-1.

Fellesbestemmelser for mineralprosjekter i tradisjonelle samiske områder

Departementet er enig i utvalgets forslag om å vedta fellesbestemmelser for undersøkelser, prøveuttak og utvinning i tradisjonelle samiske områder. Innføringen av fellesbestemmelser vil gjøre det oversiktlig å finne frem til hvilke regler som gjelder for mineralaktiviteter i tradisjonelle samiske områder. Departementet er også enig med utvalget i at ny minerallov bør inneholde en plikt for ansvarlige myndigheter til å legge vekt på virkningene for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse i vurderingen av om det skal gis tillatelse til henholdsvis undersøkelse, prøveuttak og drift på mineralforekomster. Dette reflekteres i departementets endelige lovforslag.

Utvalget har videre foreslått at søknader om tillatelser til undersøkelser og prøveuttak i tradisjonelle samiske områder, skal sendes på høring til Sametinget, se utvalgets lovforslag § 4-5 tredje ledd og § 4-15 andre ledd. For søknader om driftskonsesjon foreslår utvalget at disse i tillegg skal sendes på høring til områdestyret for reindriften, se utvalgets lovforslag § 6-4 andre ledd andre punktum.

Områdestyret for reindriften ble lagt ned i 2014. Den regionale reindriftsforvaltningen ble da i stedet lagt til statsforvalteren (daværende fylkesmannen). I departementets lovforslag er henvisningen til områdestyret for reindriften derfor fjernet fra bestemmelsen. Statsforvalteren er allerede inkludert i listen over aktører som skal motta søknadene om tillatelse til undersøkelse, prøveuttak og drift på høring. Endringen får derfor ingen virkninger i praksis.

Når det gjelder plasseringen av de prosessuelle reglene for aktiviteter i tradisjonelle samiske områder, har blant annet Landbruks- og matdepartementet pekt på at reglene i større grad bør integreres med de øvrige fellesbestemmelsene. Departementet ser poenget med at særreglene som gjelder aktiviteter i tradisjonelle samiske områder samles ett sted i mineralloven. Departementet mener likevel at det er ryddigst om bestemmelsene som knytter seg til søknader om undersøkelser, prøveuttak og drift plasseres i de kapitlene som regulerer nettopp dette.

6.3 Regler om konsultasjoner

6.3.1 Gjeldende rett

Det samiske folks rett til konsultasjon bygger i hovedsak på reglene i ILO-konvensjon nr. 169. FNs menneskerettskomité (Menneskerettskomiteen) har imidlertid lagt til grunn at det også er grunnlag for å innfortolke i SP artikkel 27 en rett for minoriteter til effektiv deltakelse i beslutninger som angår deres sosiale og kulturelle rettigheter (General Comment No. 23, avsnitt 7). Uttalelsene er fulgt opp av Høyesterett i HR-2017-2428-A (Sara), som her uttaler at SP artikkel 27 etablerer en «konsultasjonsplikt», jf. avsnitt 72. Også i Fosen-saken (HR-2021-1975-S) viser Høyesterett til avgjørelser fra Menneskerettskomiteen, der det kommer frem at det har betydning for vurderingen av om rettigheter etter SP artikkel 27 er krenket, om minoriteten har blitt konsulert, jf. avsnitt 120.

Regler om urfolks rett til konsultasjoner følger også av FNs erklæring om urfolks rettigheter (UNDRIP). UNDRIP er ikke rettslig bindende, men er i stor grad inspirert av og reflekterer rettslig bindende bestemmelser i SP artikkel 27 og ILO-konvensjonen nr. 169. Ifølge UNDRIP artikkel 19 har statene plikt til å «i god tro konsultere og samarbeide med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner for å oppnå deres frie og informerte forhåndssamtykke før vedtakelse og gjennomføring av lover eller administrative tiltak som kan berøre dem». Nærmere regler for konsultasjoner ved utnytting av mineralressurser følger også av UNDRIP artikkel 32 nr. 2.

Bestemmelsene om konsultasjoner i ILO-konvensjon nr. 169 ble i første omgang gjennomført i Norge gjennom en avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom Regjeringen og Sametinget i 2005. I dag følger de nærmere kravene til gjennomføringen av konsultasjoner av lov av 12. desember 1987 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) kapittel 4. Reglene ble formelt tatt inn ved endringslov til sameloven mv. (konsultasjoner), som innførte et nytt kapittel i sameloven. Reglene trådte i kraft 1. juli 2021 og gjelder også for beslutninger etter mineralloven.

Ifølge sameloven § 4-1 tredje ledd gjelder bestemmelsene i kapittel 4 ved tiltak og beslutninger som skal iverksettes i «tradisjonelle samiske områder». Bestemmelsene i kapittelet gjelder også for tiltak som settes i verk utenfor et tradisjonelt samisk område, men som kan få virkning på samisk kulturutøvelse innenfor et tradisjonelt samisk område. Sametinget og «andre representanter for berørte samiske interesser» har da rett til å bli konsultert, jf. sameloven § 4-2.

Det følger av sameloven § 4-6 første ledd at konsultasjonene skal gjennomføres «i god tro» og «med formål om å oppnå enighet». Organet som skal gjennomføre konsultasjoner, skal gi fullstendig informasjon om relevante forhold på alle stadier i saksbehandlingen. Det er også lovfestet at konsultasjonene skal begynne så tidlig at partene har en «reell mulighet til å oppnå enighet om beslutningen», jf. sameloven § 4-6 andre ledd. Så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet i saken, skal ikke konsultasjonene avsluttes, jf. § 4-6 tredje ledd.

Reglene i sameloven kapittel 4 må tolkes og anvendes i lys av Norges folkerettslige forpliktelser. De to mest sentrale bestemmelsene om retten til konsultasjon følger av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 og 7. For naturressurssaker finnes det i tillegg spesielle regler om rett til konsultasjon og deltakelse i artikkel 15. Gjennomføringen av konsultasjonsprosessene etter reglene i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 og 7 har også betydning for vurderingen etter SP artikkel 27.

ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 34 gir uttrykk for at statene har en viss fleksibilitet ved oppfyllelse av konvensjonsforpliktelsene. Bestemmelsen åpner for å ta hensyn til forholdene i hver enkelt stat og behovene til den aktuelle urfolksgruppen ved utforming av nasjonale regler om konsultasjoner. Dette er begrunnet med at konvensjonen skal gjelde for alle stater som har urfolk innenfor sine grenser, og at store faktiske variasjoner mellom stater, gjør at konvensjonen ikke presist kan angi hvordan løsningene bør være i hvert enkelt land, utover å fastsette visse minstekrav. Slik Samerettsutvalget II påpeker, vil det imidlertid ikke være grunnlag for en innskrenkende fortolkning som i realiteten setter konvensjonens grunnleggende rettigheter ut av kraft, jf. NOU 2007: 13 punkt 5.6.6.

For en nærmere redegjørelse for gjeldende rett og de relevante konvensjonsbestemmelsene i ILO-konvensjonen nr. 169, viser departementet til utvalgets redegjørelse for dette i NOU-en punkt 9.6.4.2.

6.3.2 Utvalgets forslag

De generelle reglene om konsultasjoner i sameloven kapittel 4 gjelder også for beslutninger og tiltak etter mineralloven. Utvalget foreslår likevel å innføre egne regler om konsultasjoner i ny minerallov, som er tilpasset beslutningsprosessene i mineralsaker. Ifølge utvalget vil dette sikre bedre ivaretakelse og etterlevelse av konsultasjonsreglene.

Utvalget er samtidig opptatt av at de totale belastningene av konsultasjonsreglene ikke må bli for store. Utvalget skriver i NOU-en punkt 9.9.4.1 at det fra samisk hold har blitt fremhevet som en belastning å måtte sette seg inn i prosjekter og delta i møter over en lang periode, med den usikkerheten som dette medfører. Utvalget viser også til at omfattende saksbehandlingsprosesser vil være en merkostnad for tiltakshaver. Utvalget skriver at de derfor har sett det som viktig å «sikre reell informasjon og medvirkning på en måte som ikke stiller for store krav til deltaking på møter og er for belastende for noen av partene».

Utvalget viser også til departementets merknader til endringene i sameloven i Prop. 86 L (2020−2021) punkt 6.4.5. Departementet uttaler her at reglene i mineralloven «ikke fullt ut tilfredsstiller de folkerettslige kravene til konsultasjoner». Videre skriver departementet at det etter en samlet vurdering har kommet til at «saksbehandlingsregler mv. for ivaretakelse av samiske hensyn bør fremgå av sektorlovgivningen». Utvalget skriver at de er enig i at det vil være en fordel å fastsette konsultasjonsordninger som er tilpasset beslutningsprosessene i mineralsaker, og som sikrer at konsultasjonen blir reell.

På denne bakgrunn foreslår utvalget å lovfeste regler for hvilke vedtak etter mineralloven Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere har rett til å bli konsultert om. Se utvalgets lovforslag § 2-9. Opplistingen inneholder følgende vedtak:

• første gangs tillatelse til undersøkelse etter § 4-3 og ved vesentlige endringer i undersøkelsesplanen som vil ha betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse (utvalgets lovforslag § 2-9 bokstav a)

• tillatelse til prøveuttak (utvalgets lovforslag § 2-9 bokstav b)

• tildeling eller forlengelse av driftskonsesjon (utvalgets lovforslag § 2-9 bokstav c)

• ekspropriasjon (utvalgets lovforslag § 2-9 bokstav d)

Utvalget foreslår, jf. første strekpunkt over, at loven fastsetter en rett for Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere til å bli konsultert før det treffes vedtak om «første gangs tillatelse til undersøkelse etter § 4-3». Selv om undersøkelse etter mineraler ikke trenger å innebære omfattende inngrep, skriver utvalget at det kan være forstyrrende for reindrift og annen samisk bruksutøvelse. Ifølge utvalget er det også viktig at det på et tidlig stadium i prosessen blir etablert kontakt mellom den som skal i gang med undersøkelser etter mineraler, og samiske og andre interesser i området. Utvalget viser til at det gjennom konsultasjonsprosessen kan komme frem forhold som det er viktig at undersøkeren blir kjent med og kan ta hensyn til, når vedkommende skal planlegge og gjennomføre undersøkelsene.

Dersom arbeidet med undersøkelsesaktivitetene blir forsinket, eller andre forhold fører til at undersøkelsestillatelsen blir forlenget, mener utvalget at det ikke vil være nødvendig med nye konsultasjoner. Utvalget foreslår imidlertid at det innføres en rett til å bli konsultert ved «vesentlige endringer» i undersøkelsesplanen som vil ha betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. I disse tilfellene mener utvalget at Sametinget og andre representanter for berørte rettighetshavere vil ha en berettiget interesse i å bli konsultert på nytt.

Utvalget foreslår også at det skal gjennomføres konsultasjoner ved tillatelse til prøveuttak. Selv om prøveuttak inngår i undersøkelsene etter mineralforekomster, krever dette egen tillatelse fra DMF. Denne regelen foreslår utvalget å videreføre i ny § 4-14. I vurderingen av om det skal gis tillatelse til prøveuttak, vil ansvarlig myndighet derfor være pålagt å gjennomføre konsultasjoner etter reglene i sameloven kapittel 4. Utvalget mener imidlertid at konsultasjonene da bør ta utgangspunkt i informasjonen og innspillene som kommer frem i forbindelse med konsultasjonene om undersøkelsestillatelsen.

Utvalget foreslår også konsultasjoner ved tildeling av driftskonsesjoner for mineraluttak i tradisjonelle samiske områder. Tilsvarende vil Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere ha rett til å bli konsultert ved en eventuell forlengelse av en tildelt driftskonsesjon.

Utvalget diskuterer også om det er nødvendig å gjennomføre konsultasjoner ved behandling av søknader om utvinningsrett. Utvalget viser til at det er DMF som tildeler utvinningsrett for statens mineraler og at dette baserer seg på en «faglig og regelbundet vurdering». Dersom det foreligger en drivverdig forekomst og undersøkeren oppfyller kvalifikasjonskravene i loven, vil undersøkeren med best prioritet normalt ha krav på utvinningsrett. Når vurderingen ikke baserer seg på mer skjønnsmessige kriterier og avveininger, mener utvalget at det ikke vil være nødvendig med konsultasjonsprosesser på dette stadiet.

I merknadene til § 2-9 skriver utvalget at «[s]pørsmålet om hva som vil kreve konsultasjon etter lovutkastet, vil avhenge av en tolkning av sameloven». Til tross for at utvalget foreslår en opplisting av hvilke beslutninger som vil kreve konsultasjon etter mineralloven, synes det derfor som om utvalget ikke har ment å innsnevre reglene i sameloven. Ifølge utvalget skal det uansett vurderes om et vedtak fordrer at det tilbys konsultasjoner på bakgrunn av de generelle reglene i sameloven kapittel 4.

Utvalget skriver at de ikke ser grunn til at lovgivningen skal skille mellom statens mineraler og grunneiers mineraler når det gjelder konsultasjon før offentlige vedtak om tillatelser. Ifølge utvalget vil inngrepet i samiske interesser være like stort uavhengig av om tillatelsen gjelder utvinning av statens eller grunneiers mineraler.

Utvalget foreslår også å innføre en egen bestemmelse om gjennomføring og samordning av konsultasjoner i tradisjonelle samiske områder, se utvalgets lovforslag § 2-10. Første ledd oppstiller en hovedregel om at konsultasjoner etter mineralloven skal skje i samsvar med reglene i sameloven kapittel 4, så langt ikke annet følger av mineralloven eller tilhørende forskrift. I bestemmelsens andre ledd foreslår utvalget å stille krav om at ansvarlige myndigheter skal samordne konsultasjonene dersom det skal gjennomføres konsultasjoner i forbindelse med flere av vedtakene i § 2-9 bokstavene a til d. Utvalget legger inn som en forutsetning at samordning bare skal foretas «så langt det er mulig». Ifølge utvalget vil slik samordning gjøre konsultasjonsprosessene mer effektive og forutsigbare.

Hensynet til effektivitet og forutsigbarhet ligger også til grunn for bestemmelsens tredje ledd som pålegger ansvarlige myndigheter en samordningsplikt der det skal foretas beslutninger eller tiltak etter plan- og bygningsloven og forurensningsloven.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene tar til orde for at ny minerallov bør inneholde egne regler om konsultasjoner i mineralsaker.

Sametinget skriver i sitt plenumsvedtak av 9. desember 2022 at Minerallovutvalgets forslag til bestemmelser for hva som krever konsultasjoner er i samsvar med hva som følger av sameloven kapittel 4. Sametinget skriver at de imidlertid er usikre på om det er nødvendig og hensiktsmessig med en egen samordningsbestemmelse for statlige myndigheter for konsultasjoner. Sametinget skriver at det allerede er et forslag om samordningsplikt mellom statlige myndigheter i søknadsbehandlingen av mineralvirksomhet i § 1-8. Ifølge Sametinget vil en slik samordning da nødvendigvis også omfatte konsultasjoner med samiske parter. Sametinget viser også til at behovet for samordning er omtalt i Prop. 86 L (2020−2021), hvor departementet gir uttrykk for at regler om samordning vil kunne reguleres nærmere i forskrift. Sametinget skriver at en slik forskriftsregulering i tilfelle bør følge av hjemmel i sameloven, og ikke etter enkelte sektorlover som mineralloven.

Når det gjelder utvalgets forslag til konsultasjonsberettigede vedtak, skriver Sametinget at en utvinningsrett ikke gir adgang til å utføre noen mineralaktivitet eller produksjon utover innledende undersøkelser. Sametinget synes dermed å være enig med utvalget i at det ikke vil være nødvendig med konsultasjoner på dette stadiet i saksbehandlingsprosessen. Sametinget gir samtidig uttrykk for at utvinningsbegrepet i mineralloven kan være misvisende, ettersom det både kan brukes til å beskrive produksjons- og driftsaktiviteter, samt om en fortrinnsrett eller opsjon på å søke om slike tillatelser. For å unngå misforståelser foreslår Sametinget at man i stedet for «utvinningsrett» benytter begrepet «fortrinnsrett» eller «opsjon» i mineralloven.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at bestemmelsen i utvalgets lovforslag § 2-9 må forstås slik at konsultasjonsplikten kommer i tillegg til kravet om avtaleinngåelse med rettighetshavere. NRL begrunner dette med at «rettigheter ikke skal være gjenstand for konsultasjoner, men at rettigheter kan forvaltes gjennom avtaleforhandlinger og enighet». NRL foreslår på denne bakgrunn at dette konkretiseres i bestemmelsen ved følgende tillegg i ordlyden (kursivert):

Før det fattes vedtak om tiltak eller virksomhet som nevnt i bokstav a til d nedenfor som vil kunne påvirke naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse i tradisjonelle samiske områder, har Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere, i tillegg til avtale, rett til å bli konsultert.

NRL skriver og at konsultasjonsprosesser ofte medfører store kostnader og tap av arbeidstid for reindriften. Ifølge NRL er dette kostnader som tiltakshaver må dekke i det søknadsprosessen starter. På denne bakgrunn skriver NRL at de foreslår et nytt siste ledd i § 2-9 med følgende ordlyd:

Kostnader i forbindelse med konsultasjoner dekkes av tiltakshaver.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de er positive til å ta konsultasjonsplikten inn i mineralloven for å konkretisere plikten i mineralsaker. DMF viser imidlertid til at utvalgets lovforslag legger opp til konsultasjon i større utstrekning enn det som følger av DMF sin praksis i dag. DMF skriver at de anser kostnadsspørsmålet som potensielt avgjørende for at konsultasjoner skal kunne gjennomføres på en optimal måte og i det omfang som kreves, og at dette derfor bør reguleres i lov eller forskrift.

Troms og Finnmark fylkeskommune skriver at samiske interesser og rettigheter til tidlig konsultasjon må sikres i ny lov og at det må tydeliggjøres hvem som har ansvaret for at konsultasjoner blir gjennomført.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikasearvi (NSR) skriver at de er glade for at regler om konsultasjoner tas inn i ny minerallov. NSR er samtidig opptatt av at det må komme frem av mineralloven at kostnader i forbindelse med konsultasjoner skal dekkes av tiltakshaver.

Andre høringsinstanser er uenige i at mineralloven bør ha egne regler om konsultasjoner.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skriver at de stiller spørsmål ved behovet for egne sektorspesifikke regler om konsultasjoner. NIM skriver at de forutsetter at eventuelle bestemmelser i mineralloven om konsultasjonsretten fullt ut tilfredsstiller de folkerettslige kravene til konsultasjoner, og at disse ikke gir grunnlag for en lavere terskel for konsultasjoner enn det som følger av samelovens bestemmelser. For NIM fremstår det som uklart om utvalgets lovforslag § 2-9 forutsetter konsultasjon når planlagte tiltak utenfor tradisjonelle samiske områder kan få virkning på samisk kulturutøvelse i tilstøtende tradisjonelle samiske områder. NIM skriver at formuleringen i § 2-8 første ledd kan tyde på at vektlegging av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse bare gjelder ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til tiltak i tradisjonelle samiske områder. Ifølge NIM vil konsultasjonsretten etter utvalgets forslag til ny minerallov i så fall være svakere enn det som følger av reglene i sameloven kapittel 4.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) skriver at det ikke er klart for dem på hvilke områder lovfesting av konsultasjonsplikten gir noen merverdi. Etter NVEs syn følger kravene om konsultasjon allerede av reglene i sameloven kapittel 4.

6.3.4 Departementets vurdering

Lovfesting av konsultasjonsretten

Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse om konsultasjoner i ny minerallov. Departementet har imidlertid kommet til en annen konklusjon enn utvalget når det gjelder utformingen av og innholdet i en slik bestemmelse. Etter departementets syn vil særregler for konsultasjoner i mineralsaker innebære en dobbeltregulering av konsultasjonsplikten, der man kan risikere at en konkret opplisting av tidspunkt for konsultasjoner gir en snevrere adgang til konsultasjoner enn det som følger av sameloven kapittel 4. For å unngå at reglene i mineralloven fører til en utilsiktet innsnevring av rettigheter nedfelt i sameloven, mener departementet at bestemmelsen i ny minerallov i stedet bør henvise til de generelle reglene i sameloven kapittel 4.

Departementet ser poenget, som også enkelte høringsinstanser fremhever, om at en opplisting av når det vil foreligge en konsultasjonsrett kan ha en pedagogisk funksjon og bidra til større grad av likebehandling ved at det blir konsultert i samme type saker. En konkretisering av når det foreligger en konsultasjonsrett, i form av en liste slik utvalget foreslår, vil også kunne bidra til å redusere tvil og usikkerhet om når representanter for berørte rettighetshavere har rett til å bli konsultert på minerallovens område, og med dette skape større forutsigbarhet for næringen. Som departementet kommer tilbake til, vil imidlertid disse hensynene kunne ivaretas ved at man i merknader til lovbestemmelsen og eventuelt veiledningsmateriell, gir eksempler på når det skal legges til rette for konsultasjoner i mineralsaker. Nærmere vilkår kan også vurderes tatt inn i forskrift, men slik at disse vil vike ved motstrid mot sameloven og rettsutviklingen under SP artikkel 27.

Enkelte høringsinstanser har vist til potensielle ulemper med at regler om konsultasjoner går frem av ulike deler av sektorlovgivningen. Dersom regler om konsultasjoner følger av forskjellige sektorlover, kan det bli vanskeligere for saksbehandlere og andre som skal anvende loven å få oversikt over hvilke særregler som gjelder på et konkret område. Høringsinstansene som er uenige i at mineralloven bør ha egne konsultasjonsregler, skriver at tiltakshaver heller bør forholde seg til og foreta konkrete vurderinger av når det skal konsulteres på grunnlag av de generelle reglene i samelovens kapittel 4.

Etter departementets syn er det særegne forhold ved saksbehandlingen etter mineralloven som nødvendiggjør nærmere veiledning om når det normalt skal gjennomføres konsultasjoner i mineralsaker. Saksbehandlingen etter mineralloven består av flere ulike trinn og søknadsprosesser. Dersom lovgivningen skulle lagt opp til konsultasjoner på hvert av disse trinnene, ville det blitt svært ressurskrevende for både myndigheter og representanter for berørte samiske rettighetshavere å følge opp. Dette taler isolert sett for å inkludere en opplisting av hvilke vedtak etter mineralloven det skal legges til rette for konsultasjoner. Etter departementets syn er det imidlertid som nevnt ikke hensiktsmessig at en slik konkretisering inntas i selve lovteksten. Det kan eventuelt gis nærmere veiledning i forskrift, eller i eventuelt veiledningsmateriell. Se også merknad til departementets lovforslag § 2-8.

For departementet har det vært avgjørende at en opplisting av hvilke vedtak som gir konsultasjonsrett i mineralloven, vil kunne føre til en snevrere konsultasjonsordning enn det som følger av reglene i sameloven og folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Slik også flere høringsinstanser peker på, er det en risiko for at utvalgets lovforslag kan tolkes slik at Sametinget og representanter for andre samiske interesser ikke vil ha konsultasjonsrett ved andre vedtak enn de som eventuelt listes opp i lovforslaget. Prinsippet om lex specialis, at spesielle regler går foran generelle regler av samme rang, vil da tilsi at de spesielle reglene i mineralloven går foran de generelle reglene i sameloven kapittel 4. For å unngå at det oppstår en konflikt mellom reglene i mineralloven og sameloven, mener departementet derfor at ny minerallov ikke bør inneholde en opplisting av i hvilke tilfeller det foreligger en rett til å bli konsultert.

Etter departementets syn vil listen over vedtak i utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd bokstavene a til d likevel være retningsgivende for når det skal tilbys konsultasjoner i saker etter mineralloven. Opplistingen er imidlertid ikke uttømmende, og vil derfor kun være veiledende for når det normalt vil være riktig å konsultere med Sametinget og andre representanter for berørte rettighetshavere.

Selv om departementet foreslår å ikke inkludere en opplisting av når det skal tilbys konsultasjoner i mineralsaker, mener departementet at ny minerallov bør inneholde en bestemmelse som stadfester at det skal gjennomføres konsultasjoner i saker etter mineralloven. Historikken med mineralloven fra 2009 viser at reglene om konsultasjoner i noen tilfeller praktiseres ulikt, og at det finnes et forbedringspotensial for å sikre gode og reelle konsultasjonsprosesser. Departementet har også fått henvendelser som tilsier at konsultasjoner ikke alltid blir gjennomført, selv om representanter for berørte samiske rettighetshavere har uttrykt ønske om dette. For å motvirke at rett til konsultasjon ikke oppfylles, bør kravet om konsultasjoner ved mineralvirksomhet komme tydelig frem av mineralloven.

Å innta en bestemmelse som henviser til generelle regler i annen lovgivning kan resultere i en dobbeltregulering. Departementet mener likevel at det på minerallovens område er et særskilt behov for at reglene om konsultasjoner tas inn og løftes frem i lovteksten. Konsultasjoner spiller en sentral rolle på minerallovens område, som regulerer tillatelsesprosessene til potensielt svært omfattende areal- og ressursinngrep. For å klargjøre sammenhengen mellom de to regelverkene, og for å bidra til å styrke bevisstheten rundt reglenes anvendelse på minerallovens område, vurderer departementet det som nødvendig at ny minerallov inneholder en henvisning til reglene om konsultasjoner i sameloven kapittel 4.

Samordning av konsultasjoner

Når det gjelder utvalgets lovforslag i § 2-10 tredje ledd om samordning av konsultasjoner etter ulike regelverk, er departementet av den oppfatning at dette innebærer en konkretisering og eksemplifisering av den generelle samordningsplikten. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen tas ut og i stedet omtales i merknadene til samordningsbestemmelsen i departementets lovforslag § 1-8.

Departementet foreslår imidlertid å innta en bestemmelse om samordningsplikt i de tilfeller der en og samme myndighet etter loven skal fatte flere vedtak etter mineralloven i samme sak, se utvalgets lovforslag § 2-10 andre ledd. Et eksempel er dersom myndighetene skal tildele driftskonsesjon og samtidig gi tillatelse til ekspropriasjon. For disse tilfellene vil ikke den generelle samordningsbestemmelsen i § 1-8 fastsette en plikt for myndighetene til å samordne konsultasjonene så langt det er mulig. Departementet er enig med utvalget i at mineralloven bør inneholde en slik samordningsplikt, da dette vil kunne føre til en mer effektiv og ressursbesparende konsultasjonspraksis, til beste for både rettighetshaverne, aktørene og staten. I likhet med utvalgets forslag legges det imidlertid inn en forutsetning om at konsultasjonene bare skal samordnes «så langt det er mulig».

På bakgrunn av vurderingene ovenfor foreslår departementet å slå sammen bestemmelsene i utvalgets lovforslag §§ 2-9 og 2-10 til én ny fellesbestemmelse i § 2-8. Bestemmelsen i utvalgets lovforslag § 2-10 første ledd, som viser til reglene i sameloven kapittel 4, foreslås nå tatt inn i departementets lovforslag § 2-8 første ledd, riktignok med enkelte språklige justeringer. Bestemmelsen om samordningsplikt i utvalgets lovforslag § 2-10 andre ledd foreslås tatt inn i departementets lovforslag § 2-8 andre ledd.

Se lovforslaget § 2-8 og merknad til § 2-8.

Kostnader ved konsultasjoner

Enkelte høringsinstanser har pekt på behovet for å avklare hvem som skal dekke kostnader i forbindelse med konsultasjoner. Dette fremheves blant annet av NRL, som foreslår at det fremgår uttrykkelig av mineralloven at kostnader i forbindelse med konsultasjoner skal dekkes av tiltakshaver. DMF viser i sitt høringssvar til at det i dag er opp til partene å bli enige om kostnadsfordelingen i hver enkelt sak, og at dette fører til manglende likebehandling.

Noe veiledning for kostnadsspørsmålet følger av Kommunal- og distriktsdepartementets (KDD) tolkningsuttalelse om reglene i sameloven fra 30. juni 2022. KDD skriver her at det ikke kan utledes en rettslig plikt av reglene i sameloven om at kommunene skal dekke utgifter til reise, kost og losji i forbindelse med konsultasjoner. Ifølge KDD må det imidlertid gjøres «en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av hva som skal til for at konsultasjonene blir tilrettelagt for begge parter og skjer i god tro». Som eksempel viser KDD til at konsultasjonene kan foregå vekselvis hos den samiske parten og hos den offentlige myndigheten. Departementet legger til at det ikke er et krav i sameloven om at konsultasjoner må foregå fysisk. Ved å legge til rette for digitale konsultasjoner kan man redusere kostnadene på begge sider i forbindelse med konsultasjonsprosessene.

Departementet er av den oppfatning at spørsmålet om kostnadsfordeling ikke bør reguleres særskilt i en sektorlov som mineralloven. Spørsmålet om kostnadsdeling ved konsultasjoner har heller ikke vært på høring, ettersom utvalget ikke har omtalt dette i NOU-en. Departementet har derfor ikke grunnlag for å skulle foreslå egne regler om dette. Departementet ønsker samtidig å presisere at plikten til å legge til rette for konsultasjoner etter sameloven og folkeretten vil kunne innebære å legge til rette for at konsultasjonsberettigede representanter gis en reell mulighet til å delta i konsultasjonene.

6.4 Avtalekrav for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder

6.4.1 Gjeldende rett

I rettspraksis ble det helt frem til slutten av 1960-tallet lagt til grunn at samisk bruksutøvelse var en form for «tålt bruk» som ikke etablerte grunnlag for eiendomsrett eller andre rettigheter til grunnen, se blant annet Rt. 1931 s. 57 (Dergafjeld) og Rt. 1955 s. 361 (Marsfjell). Dette innebar at samisk bruk ikke hadde ekspropriasjonsrettslig vern og måtte vike for andre former for utnytting som etter hvert ble aktuelle, uten krav på erstatning.

Høyesterett gikk bort fra denne rettsoppfatningen i avgjørelsene i Rt. 1968 s. 394 (Brekken sameie) og Rt. 1968 s. 429 (Altevann). Samiske bruksretter ble her anerkjent som rettigheter, både overfor andre private rettigheter og overfor staten, og ikke lenger sett på som en form for tålt bruk. Inngrep i rettighetene kunne bare skje etter avtale eller ved ekspropriasjon med hjemmel i lov. Dersom arealene ble ekspropriert til formål som utelukket eller påvirket samiske bruksrettigheter, hadde rettighetshaverne nå krav på erstatning. Skiftet i rettsoppfatningen kom etter hvert også dels til uttrykk i lovgivningen, blant annet i reindriftsloven av 1978. For øvrig viser departementet til NOU-en punkt 9.5.1 der utvalget sammenfatter den historiske utviklingen av eiendomsretten i samiske områder.

Mineralloven av 2009 har ingen bestemmelse som uttrykkelig lovfester et krav om avtale eller ekspropriasjon ved mineralvirksomhet som påvirker samiske bruksrettigheter. Rettsgrunnlaget for en slik regel følger derfor av høyesterettspraksis. Utvalget har redegjort nærmere for utviklingen av samiske bruksrettigheter, herunder de høyesterettsavgjørelsene som har drevet frem rettsutviklingen, i NOU-en punkt 9.5.

6.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny bestemmelse i § 2-7 som slår fast at mineralvirksomhet i tradisjonelle områder, som vil medføre et «inngrep av betydning» i samiske bruksrettigheter, enten krever avtale med rettighetshaverne i området eller ekspropriasjon. Utvalget skriver at dette allerede følger av alminnelige regler og rettspraksis, men at utvalget likevel ønsker å klargjøre dette i ny minerallov.

Utvalget skriver i merknadene til § 2-7 at det er på det rene at samiske rettigheter har vern mot inngrep, og at det kreves avtale med rettighetshaverne eller ekspropriasjon for å gjøre inngrep av betydning. Ifølge utvalget er det imidlertid slått fast i rettspraksis at det gjelder «en viss tilpasningsplikt», og dermed en tålegrense for påvirkning av reindriftsretten. Utvalget viser her til Høyesteretts uttalelser i Rt. 1975 s. 1029 (Røssåga), hvor det går frem at det avgjørende kriteriet er om inngrepet «rokker ved selve næringsgrunnlaget for reindriften». Utvalget bemerker imidlertid at dommen er avsagt under dissens, og at det i etterkant har skjedd en utvikling i synet på tålegrensen.

Utvalget skriver at de har formulert normen i § 2-7 slik at det kreves avtale eller ekspropriasjon dersom det skjer inngrep «av betydning» i samiske bruksrettigheter. Utvalget skriver at det er ment at inngrepet «må påvirke utøvelsen av rettigheten på en måte som påvirker det økonomiske utbyttet eller annet utbytte av retten eller på en måte som ikke kan kompenseres ved en omlegging av bruken». Ifølge utvalget vil den nærmere grensen for dette måtte trekkes i praksis i lys av utviklingen i rettspraksis.

Endelig viser flertallet i utvalget til at mindretallets forslag til ny § 4-3 andre ledd kan føre til at undersøkelse etter statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i noen større grad kan gjennomføres uten avtale med samiske interesser enn det som følger av flertallets forslag. Utvalget viser imidlertid til at også mindretallets lovforslag legger opp til at DMF skal vurdere hvilke virkninger undersøkelsen vil ha for samiske interesser.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Sametinget skriver at det er bra at lovforslaget legger opp til at det som hovedregel må inngås avtale mellom tiltakshaver og samiske rettighetshavere, og at det må søkes om ekspropriasjon dersom slik avtale ikke oppnås (§ 2-7). Sametinget skriver at dette først og fremst er en tydeliggjøring av gjeldende rett, men at en lovfesting av regelen kan føre til at tiltakshavere gjennomfører et reelt forsøk på å oppnå avtale. Ifølge Sametinget er det grunn til å tro at samiske bruksrettshavere svært ofte ikke blir invitert til reelle avtaleforhandlinger før søknader sendes til myndighetene. Sametinget skriver at det derfor er positivt med en lovbestemmelse som understreker at avtalekravet skal være utprøvd.

Ifølge Sametinget er det imidlertid uklart hvordan forslaget til ny § 2-7 skal forstås når en slik generell bestemmelse ikke følges opp i de mer konkrete saksbehandlingsreglene. Sametinget viser i den forbindelse til at utvalgets lovforslag bare stiller krav om grunneiers samtykke for at myndighetene skal kunne innvilge undersøkelsestillatelse (§ 4-3), prøveuttakstillatelse (§ 4-14) og utvinningsrett (§ 5-2). Sametinget viser også til utvalgets lovforslag § 10-6 andre ledd bokstavene b til c, hvor utmålingen av vederlag for utvinning av grunneiers mineraler knyttes til prosentsatsen i allerede inngått avtale om grunneiervederlag.

Endelig viser Sametinget til at utvalget er delt i synet på om det må foreligge samtykke med grunneier eller ekspropriasjon for at det kan gis undersøkelses- og prøveuttakstillatelse. Sametinget skriver at de ser at det kan argumenteres for begge løsninger, men at de vurderingene myndighetene skal foreta for om det kan gis tillatelse ligger nær de vurderingene som må foretas for ekspropriasjon. Ifølge Sametinget vil krav om avtale med grunneier kunne føre til mindre grundige vurderinger av søknadene, noe som kan gå utover bruksrettshavere som det ikke er krav om samtykke fra.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at det har vært en betydelig rettsutvikling når det gjelder samiske rettighetshaveres stilling i rettssystemet, og at det derfor er positivt at dette tydeliggjøres i forslaget til minerallov. NRL skriver imidlertid at formuleringen «[…] og som vil medføre et inngrep av betydning i samiske bruksrettigheter i området […]» er uklar, blant annet fordi den ikke sier noe om hva som kreves for at et inngrep er av betydning. NRL viser i denne sammenheng til Fosen-dommen (HR-2021-1975-S), hvor det i avsnitt 119 ble lagt til grunn at inngrepet «[…] må sees i sammenheng med andre tiltak, både tidligere og planlagte. Den samlede effekten av tiltakene er avgjørende for om det foreligger en krenkelse». NRL skriver at dette nødvendigvis vil kreve en kartlegging av tidligere og planlagte inngrep i samiske områder, noe man fra næringens side har påberopt seg over flere år. NRL skriver at de foreslår at dette derfor konkretiseres i bestemmelsen ved følgende tillegg i ordlyden (kursivert):

For undersøkelser, prøveuttak og utvinning som skal skje i tradisjonelle samiske områder, og som i forhold til andre tiltak, både tidligere og planlagte, vil medføre inngrep av betydning i samiske bruksrettigheter i området, kreves avtale med rettighetshaverne i området eller ekspropriasjon av nødvendige rettigheter etter kapittel 9.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at de er positive til at det klargjøres i lovteksten at det er et krav om at mineralvirksomhet i det samiske reinbeiteområdet forutsetter avtale med rettighetshavere. LMD skriver imidlertid at de etterlyser en klargjøring i både lovtekst og merknad med tanke på hva som menes med «inngrep av betydning». Ifølge LMD er det uklart om paragrafen får anvendelse avhengig av inngrepets betydning, eller om man i denne vurderingen også eller istedenfor skal se hen til om virkningen av et inngrep er av betydning. LMD viser til at et relativt lite inngrep kan få virkning av stor betydning for samiske interesser, avhengig av hvor inngrepet skjer. LMD foreslår derfor at det skal gå tydelig frem av bestemmelsen at det er virkningen av et inngrep som avgjør om det kreves avtale med rettighetshavere.

Amnesty International Norge (Amnesty) skriver at de støtter at det i § 2-7 innføres et krav om avtale med rettighetshavere i samiske områder. Ifølge Amnesty vil dette være i tråd med urfolks rett til fritt, forhåndsinformert samtykke. Amnesty skriver imidlertid at ordlyden «inngrep av betydning i samiske bruksrettigheter i området» kan skape usikkerhet. Ifølge Amnesty må vurderingen av hva som utgjør «inngrep av betydning» ta utgangspunkt i den kumulative effekten av tidligere og planlagte inngrep i det enkelte området. Amnesty skriver at det også bør tydeliggjøres at det er effekten av inngrepet, og ikke nødvendigvis størrelsen på inngrepet, som avgjør betydningen av inngrepet. Amnesty skriver at det også vil være behov for å avklare hva som inngår i «området», ettersom naturinngrep i samiske bruksområder både kan ha lokale og regionale effekter.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at det å lovfeste avtalekravet, i praksis vil skape utfordringer for etableringen av ny mineralvirksomhet, blant annet knyttet til å fastlegge hva terskelen «inngrep av betydning» betyr. FeFo skriver at det allerede i dag er store utfordringer i flere kommuner med å få etablert nødvendig uttak som skal dekke det lokale behovet for byggeråstoff. FeFo skriver at det derfor vil være et viktig spørsmål om slike mindre lokale uttak blir å regne som «inngrep av betydning».

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at de stiller spørsmål til hva som ligger i begrepet «inngrep av betydning», og hvem som skal avgjøre om et inngrep har betydning. Reinbeitedistriktet skriver at det «[m]ed tanke på at inngrep ikke kan vurderes enkeltvis, men må sees i sammenheng med andre inngrep for å gi et bilde av virkninger, bør det klargjøres at dette er vurderinger som skal innhentes hos berørte reinbeitedistrikt».

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at selv om det ikke foreslås at det skal være krav om enighet gjennom avtalekravet, er det viktig at samiske rettighetshavere og Sametinget får en sentral rolle i å vurdere konsekvensene av inngrep. NRS skriver at det også er viktig at man er klar over at konsultasjoner ikke kan erstatte avtalekravet for rettighetshaverne. Ifølge NSR kan ordlyden «inngrep av betydning» skape usikkerhet om hvordan man skal tolke dette. Ifølge NSR vil stort sett alle arealinngrep ha betydning for samiske rettighetshavere, og at det er den samlede belastningen fra både tidligere og planlagte inngrep som er med i saksgrunnlaget når dette skal vurderes.

Norsk Bergindustri (NBI) skriver at de anerkjenner at prosjekter for uttak av mineraler kan være lokalisert i områder med betydning for samisk reindrift. NBI skriver at det derfor må tilrettelegges for god dialog mellom samiske interessenter og bergindustrien ved utvikling av mineralprosjekter, der dette er relevant. Ifølge NBI er det en fordel om slik konsultasjon kan skje så tidlig som mulig, slik at det lettere kan finnes løsninger som begge parter kan leve med.

6.4.4 Departementets vurdering

Departementet er ikke enig med utvalget i at ny minerallov bør lovfeste et krav om avtale eller ekspropriasjon for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder som innebærer et «inngrep av betydning» i samiske bruksrettigheter (se utvalgets lovforslag § 2-7). Slik utvalget påpeker, følger det allerede av alminneligere regler og rettspraksis at tiltakshaver må inngå avtale med samiske bruksrettshavere dersom et tiltak overgår den ulovfestede tilpasningsplikten (se NOU-en kapittel 24 merknad til § 2-7). Departementet vurderer derfor at det ikke er behov for en lovfesting av dette kravet i ny minerallov slik utvalget foreslår.

Flere av høringsinstansene som uttaler seg om utvalgets lovforslag i § 2-7 er positive til at det klargjøres i lovteksten at det gjelder et avtalekrav ved inngrep av betydning i tradisjonelle samiske områder. Flere høringsinstanser etterspør imidlertid en nærmere avklaring av hva som ligger i det foreslåtte begrepet «inngrep av betydning». Innspillene går særlig på hvordan man skal vurdere om et inngrep overskrider tålegrensen, samt betydningen av tidligere og planlagte tiltak i det aktuelle området. Når begrepet «tålegrense» anvendes her, refererer det til terskelen for inngrep som er foreslått i lovforslaget § 2-7.

Utvalgets formulering av tålegrensen er ny. Høyesterett har i tidligere avgjørelser om erstatningskrav for inngrep i reindriftsutøvelsen uttalt at det avgjørende vil være at inngrepet ikke «rokker ved selve næringsgrunnlaget for reindriften», jf. Rt. 1975 s. 1029 (Røssåga). Høyesterett har også uttalt at det gjelder en tilpasningsplikt, slik at reindriftsnæringen plikter å foreta visse «omlegginger i næringsutøvelsen» for å begrense ulempene ved inngrep i næringens bruksområder, jf. HR-2000-40-A (Seiland). Det finnes imidlertid ingen høyesterettsavgjørelser som uttrykkelig benytter begrepet «inngrep av betydning» ved angivelsen av når et tiltak krever avtale eller vedtak om ekspropriasjon.

Utvalget skriver i merknaden til § 2-7 at de med begrepet «inngrep av betydning» har ment at inngrepet «påvirker utøvelse av rettigheten på en måte som påvirker det økonomiske utbyttet eller annet utbytte av retten eller på en måte som ikke kan kompenseres ved en omlegging av bruken». Utvalgets beskrivelse har linjer til uttalelsene i høyesterettspraksis, som også omtaler forholdet til tilpasningsplikten. I merknadene til lovforslaget § 2-7 skriver utvalget at de med bestemmelsen har ment å slå fast den regelen som allerede følger av alminnelig rett og rettspraksis. Den nærmere grensen for når terskelen er overskredet vil da måtte utledes av rettspraksis.

Departementet har forståelse for de hensynene som begrunner en lovfesting av avtalekravet i ny minerallov. Ved å innføre en egen lovbestemmelse som stiller krav om avtale ved inngrep av betydning, synliggjøres dette kravet for både tiltakshavere og berørte rettighetshavere. Departementet viser her til de innspillene som har kommet i høringsrunden og til de argumentene som Sametinget og NRL har lagt frem i konsultasjonene om temaet. Departementet vurderer likevel at det ikke bør innføres en lovbestemmelse i ny minerallov som angir terskelen for når det må inngås avtale eller gjennomføres ekspropriasjon med en annen ordlyd enn det som følger av høyesterettspraksis. Det er også lovtekniske innvendinger mot at en offentligrettslig sektorlov som mineralloven skal ha en bestemmelse som regulerer forholdet mellom to private parter. Målsettingen om at flere tiltakshavere og berørte rettighetshavere skal bli bevisst på at det gjelder et avtalekrav må da heller sikres ved bruk av andre tiltak, eksempelvis gjennom utarbeidelse av veiledere eller andre former for informasjonsarbeid.

Departementet er for øvrig enig med høringsinstansene som peker på at det er virkningen av inngrepet som vil være avgjørende for om et inngrep overskrider tålegrensen for når det kreves avtale med samiske bruksrettshavere. Slik NRL fremhever i sitt høringsinnspill, må det i vurderingen sees hen til tidligere og/eller fremtidige tiltak i det aktuelle området. Et tiltak som isolert sett ikke innebærer et stort inngrep i samiske bruksrettigheter, vil følgelig kunne overskride terskelen dersom det allerede finnes eller er planlagt andre tiltak i området som samlet sett rokker ved næringsgrunnlaget til rettighetshaveren. Et eksempel kan være at det gis tillatelse til prøveuttak i et område hvor det allerede finnes andre areal- og ressurskrevende prosjekter som virker negativt på samiske bruksrettigheter. I vurderingen må det også tas hensyn til når tiltaket skal skje, ettersom tiltakets innvirkning på reindriften vil kunne variere. I enkelte perioder er reindriften mer sårbar enn andre perioder, eksempelvis i forbindelse med reinflytting og i kalvingsperiode.

6.5 Vektlegging av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv

6.5.1 Gjeldende rett

Reglene om beskyttelse av grunnlaget for samisk kultur setter materielle grenser for myndighetenes handlingsrom når det gjelder lovgivning og administrative tiltak som vil påvirke samisk kulturutøvelse. Disse grensene går først og fremst frem av SP artikkel 27, men også ILO-konvensjon nr. 169 har bestemmelser som verner om det materielle grunnlaget for samisk kultur. Høyesterett har lagt til grunn at den sentrale bestemmelsen for vern av samisk kulturutøvelse er SP artikkel 27.

SP artikkel 27 verner om retten for minoriteten til å «dyrke sin egen kultur» («to enjoy their own culture»). Denne retten omfatter ideelle kulturytringer som samisk språk og joik. Det følger imidlertid av Menneskerettskomiteens praksis at utrykket også dekker materiell kulturutøvelse, som reindrift, fiske og andre næringer som utgjør et vesentlig element («essential element») i minoritetens kultur. Begrepet omfatter også det materielle grunnlaget for kulturutøvelsen, som landområder og naturressurser. At reindrift er vernet etter bestemmelsen, ble slått fast av Høyesterett i HR-2017-2247-A (Langsundet) avsnitt 120.

Gjennomføringen av SP artikkel 27 overvåkes av Menneskerettskomiteen. Komiteen har blant annet gitt ut General Comment No. 23, som gir føringer for tolkningen av SP artikkel 27. Høyesterett uttalte i HR-2008-2175-S at praksis fra Menneskerettskomiteen har «betydelig vekt» som rettskilde for tolkning av konvensjonen.

I flere avgjørelser fra Menneskerettskomiteen er det uttalt at det ikke kan gjennomføres inngrep i samisk materiell kulturutøvelse som kan sidestilles med en nektelse («amount to a denial») av slik kulturutøvelse. Vurderingen av om et inngrep overskrider denne terskelen må sees i sammenheng med andre tiltak som innebærer inngrep i det aktuelle området, både planlagte og gjennomførte tiltak. Det er derfor summen av virkningene («the overall effect») på kulturutøvelsen som er avgjørende for om det foreligger en krenkelse av SP artikkel 27, jf. Jouni Länsman mfl. mot Finland I (CCPR-1995-671) punkt 10.7.

Det kan også foreligge en krenkelse av SP artikkel 27 ved tiltak som har vesentlig negativ innvirkning («a substantive negative impact») på urfolks mulighet til å utøve sin kultur, selv om de ikke mister sitt livsgrunnlag. Hvor grensen går vurderes konkret i hver enkelt sak. I vurderingen av om rettighetene etter SP artikkel 27 er overskredet, har Menneskerettskomiteen i flere saker lagt vekt på om minoriteten har blitt konsultert og fått muligheten til å påvirke beslutningsprosessen frem mot endelig vedtak.

SP artikkel 27 skiller seg fra de fleste andre regler som beskytter menneskerettighetene ved å oppstille en absolutt grense for hvilke tiltak som kan tillates. Dersom terskelen i SP artikkel 27 er overskredet, skal det i utgangspunktet ikke tas hensyn til de interessene som eventuelt begrunner tiltaket. Et inngrep som vil overskride terskelen i SP artikkel 27 vil da heller ikke kunne gjennomføres ved ekspropriasjon, jf. Fosen-dommen avsnitt 124. Reglene i SP artikkel 27 er inkorporert i norsk rett med forrang og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Etter mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd andre punktum, jf. §§ 30 og 43 fjerde ledd «skal det legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv» ved vurderingen av søknader om undersøkelsesrett, utvinningsrett eller driftskonsesjon i Finnmark. Utover dette er det ikke fastsatt noen mer spesifikk norm eller endelig terskel for når det eventuelt vil være riktig å gi avslag på søknaden.

6.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget skriver i NOU-en punkt 9.9.1 at det må gis klare kriterier for hvor grensen for rettsstridige inngrep går i ny minerallov. Ifølge utvalget er det viktig å komme lenger i utformingen av normgrunnlaget enn å si at det skal «legges vekt på hensynet til samisk kultur og samfunnsliv» i vurderingene av om det skal gis tillatelse til mineralvirksomhet. Utvalget skriver at spesielt avklaringene i Fosen-dommen gir grunnlag for å utforme klarere grenser for hvilke inngrep i samisk kulturutøvelse som vil være en krenkelse av SP artikkel 27.

Utvalget gir uttrykk for at spørsmålet om hvilke grenser som gjelder for inngrep i samisk kulturutøvelse, i utgangspunktet hører hjemme i en generell lov om samiske rettigheter. Så lenge spørsmålet om grensen for inngrep i naturgrunnlaget ikke er regulert i sameloven, skriver utvalget at de mener at dette bør reguleres i mineralloven. Ifølge utvalget reiser mineralutvinning også en del særspørsmål som det uansett vil være mest hensiktsmessig og nødvendig å regulere i mineralloven.

Generelle regler om grensene for inngrep i tradisjonelle samiske områder

Utvalget foreslår nye generelle regler om grensene for inngrep i tradisjonelle samiske områder i sitt lovforslag § 2-8. Etter første ledd skal myndighetene ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder, legge vekt på den virkningen vedtaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Utvalget forklarer at hensynene som taler for å gi tillatelse, må veies opp mot hensynet til reindriftsnæringen og eventuelle andre samiske interesser. Ifølge utvalget er dette i hovedsak i samsvar med det som gjelder etter § 17 tredje ledd andre punktum i mineralloven av 2009.

Utvalget foreslår også at virkningene av tiltaket det er søkt om, skal sees i sammenheng med «andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området». I merknaden til § 2-7 skriver utvalget at det er «den totale virkningen for samisk bruk av området fra tiltak som infrastrukturprosjekter, vindkraftverk og mineralprosjekter som vil være avgjørende». Ifølge utvalget vil planlagte tiltak omfatte tiltak der det foreligger konkrete planer, og der gjennomføring er sannsynlig eller påregnelig. Utvalget skriver at den foreslåtte regelen tar sikte på å forhindre at det skjer en «trinnvis reduksjon av naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse», gjennom tiltak som hver for seg ikke utgjør en vesentlig reduksjon.

Selv om et inngrep ikke vil innebære en krenkelse av SP artikkel 27, skriver utvalget at tiltak som griper inn i naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse må ha «positive virkninger som overstiger de negative virkningene». Ifølge utvalget vil det imidlertid ikke være avgjørende at samiske interesser kan bli skadelidende dersom hensynene som taler for inngrepet veier tyngre.

I lovforslaget § 2-8 andre ledd foreslår utvalget at det skal legges vekt på om det er oppnådd enighet i de tilfeller det er gjennomført konsultasjoner etter § 2-9. Utvalget skriver at dersom samiske interesser, myndighetene og tiltakshaver kommer til enighet, skal dette legges til grunn som en avtale. Ifølge utvalget vil dette være et «sterkt moment i retning av å innvilge en søknad om mineralvirksomhet eller ekspropriasjon». Der det ikke er oppnådd enighet, foreslår utvalget at det skal legges vekt på momenter av betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse som har kommet frem gjennom konsultasjonene. Utvalget understreker imidlertid at det ikke er et krav at det er oppnådd enighet.

Grensen for inngrep i naturgrunnlaget – kodifisering av SP artikkel 27

Utvalget skriver at det er klarlagt i Fosen-dommen at SP artikkel 27 setter en absolutt grense for hvilke inngrep i naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse som vil være forenlig med folkeretten. Dommen gjaldt vindkraftanlegg, men ifølge utvalget vil også andre tiltak, herunder mineralprosjekter, måtte vurderes etter den samme normen. Ettersom mineralloven av 2009 ikke inneholder regler om inngrepsterskelen i SP artikkel 27, mener utvalget at dette må tas inn i ny minerallov.

Utvalget peker på at Høyesteretts uttalelser i Fosen-dommen vil gjelde for tiltak etter mineralloven, uavhengig av om uttalelsene tas inn i ny minerallov eller ikke. Til tross for at en lovfesting ikke vil ha noen direkte rettslig betydning, skriver utvalget at det vil virke «klargjørende og opplysende for næringsaktører og samiske interesser» om formuleringen tas inn i loven. Utvalget foreslår derfor at det i § 2-8 tredje ledd første punktum går frem at det ikke kan gis tillatelse til inngrep som vil innebære «vesentlig negative virkninger for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse». Utvalget skriver at de ved å bruke samme formulering som Høyesterett i Fosen-dommen har til hensikt å legge seg på samme norm som Høyesterett. Ifølge utvalget må ansvarlige myndigheter da gjøre en konkret vurdering på grunnlag av de kriteriene som Høyesterett har trukket opp i Fosen-dommen.

I de tilfeller det er mulig å finne avbøtende tiltak som reduserer ulemper eller skadevirkninger for reindriften, skriver utvalget at det er situasjonen etter at disse tiltakene er gjennomført som skal vurderes opp imot inngrepsterskelen. Utvalget skriver at det vil være en forutsetning at tiltakene som foreslås legger til rette for at reindriften kan foregå på tradisjonelt vis. Utvalget skriver at det ifølge Høyesterett skal en god del til før det foreligger en krenkelse av SP artikkel 27, og at de derfor antar at normen Høyesterett la til grunn bare vil ramme et fåtall mineralprosjekter.

Samtykke til inngrep som vil kunne være i strid med SP artikkel 27

Utvalget vurderer også om den konkrete reindriftsutøveren, siidaen, reinbeitedistriktet eller Sametinget kan gi sitt samtykke til inngrep som uten slikt samtykke ville vært i strid med SP artikkel 27. Utvalget viser til at SP artikkel 27 skal verne det aktuelle urfolkets rett til kulturutøvelse, og at denne retten også tilhører fremtidige medlemmer av urfolksgruppen. Utvalget skriver at nåværende utøvere av retten i utgangspunktet ikke vil kunne frasi seg retten med virkning for fremtidige generasjoner/rettighetshavere.

Utvalget skriver videre:

Det går likevel frem av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 16 at det kan legges vekt på om det foreligger et «fritt og informert samtykke». Det er noe uklart hvor langt dette slår gjennom etter artikkel 27. Utvalget mener at det er behov for en regel som gjør det mulig å få avklart om et tiltak er i strid med artikkel 27, før det startes undersøkelse. Utvalget har derfor foreslått at dersom siidaen inngår avtale med tiltakshaveren om godkjenning av undersøkelsestillatelse, undersøkelsesrett eller utvinningsrett, på bestemte vilkår, og avtalen godkjennes av Sametinget, bør det ikke kunne gjøres gjeldende av andre at undersøkelsen er en krenking av artikkel 27. Ved dette vil samiske rettighetshavere og representanter ha full rådighet over om det skal tillates en virksomhet som kan tenkes å være i strid med artikkel 27, uten at det vil være mulig for andre som kunne tenke seg å ta opp reindrift eller annen samisk bruk i området, å kreve dette så lenge virksomheten pågår.

Utvalget skriver også at i det i noen tilfeller kan være umulig å unngå et inngrep som vil innebære en krenkelse av SP artikkel 27, men at krenkelsen vil være tidsbegrenset. Som eksempel viser utvalget til prosjekter hvor det skal drives utvinning av en begrenset ressurs som vil være uttømt om et visst antall år, eller hvis noen vil starte med dagbrudd og etter hvert gå over til underjordsdrift. I slike tilfeller skriver utvalget at det kan være lettere å akseptere at det skjer et inngrep som innebærer en krenkelse som faller innunder SP artikkel 27.

På dette grunnlag foreslår utvalget i § 2-8 tredje ledd andre punktum at de involverte partene, med samtykke fra Sametinget, kan inngå avtale om å akseptere inngrepet. Utvalget skriver at de forutsetter at et eventuelt samtykke skjer mot et vederlag eller tiltak som kan motvirke noen av de negative virkningene av inngrepet, eksempelvis i form av en tidsbegrensning. Ettersom Sametinget må gi sitt samtykke, skriver utvalget at de samiske interessene vil ha full råderett over spørsmålet.

Endelig skriver utvalget at en inngått avtale vil være til hinder for at andre aktuelle eller potensielle utøvere av reindrift kan kreve å få overta området på grunnlag av at inngrepet er en krenkelse etter SP artikkel 27. Ifølge utvalget må det være en forutsetning at det skal skje en tilbakeføring av området, slik at mineralvirksomheten ikke vil være til hinder for fremtidig bruk av områdene der mineralaktiviteten skal foregå. Utvalget viser til at inngrepet i fremtidige generasjoners muligheter for kulturutøvelse dermed vil være begrenset.

6.5.3 Høringsinstansenes syn

Sametinget skriver at de støtter videreføringen av regelen i gjeldende minerallov § 17 om at det alltid skal legges vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse ved vurdering av tillatelse til mineralvirksomhet. Sametinget bemerker imidlertid at utvalget ikke benytter ordlyden fra gjeldende minerallov § 17 om at det skal legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur med videre. Ifølge Sametinget er det viktig at hensynene skal tillegges vesentlig vekt fordi dette følger av SP artikkel 27, og fordi det vil bidra til at man unngår at enhver diskusjon om tiltak konsentreres til å bare handle om hva som kan gjøres for å ikke bryte folkeretten.

Sametinget skriver videre at de er enig med utvalget i at det som konsekvens av Fosen-dommen bør utarbeides generelle bestemmelser for regulering av den materielle grensen i SP artikkel 27. Ifølge Sametinget er det bra at utvalget foreslår at det ikke skal gis tillatelse til tiltak som vil ha negative virkninger for naturgrunnlaget (§ 2-8 tredje ledd første punktum). Sametinget skriver imidlertid at det samtidig bør vurderes om alle kriterier som inngår i vurderingen av inngrepsterskelen i SP artikkel 27, også bør gå frem av lovbestemmelsen.

Sametinget skriver at SP artikkel 27 inneholder en absolutt terskel for hva staten kan tillate av tiltak. Sametinget skriver at de derfor ikke ser det som aktuelt at avtaler mellom tiltakshaver og samiske rettighetshavere kan godkjenne inngrep som vil innebære vesentlige negative virkninger for naturgrunnlaget for samisk kultur (§ 2-8 tredje ledd andre punktum). Ifølge Sametinget er det en annen sak at det kan være usikkerhet og tvil om et tiltak er av en slik karakter at det bryter med terskelen i SP artikkel 27. Sametinget skriver at samiske rettighetshaveres og Sametingets vurderinger da må være av avgjørende betydning. På denne bakgrunn foreslår Sametinget at det arbeides videre med en ordlyd som legger vekt på samiske rettighetshaveres ønsker og Sametingets godkjennelse av tiltak der det kan være tvil eller grunn til å tro at virkningene er tett opp til hva folkeretten tillater.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at utvalgets lovforslag i § 2-8 første ledd innebærer en svekkelse av ordlyden i mineralloven av 2009 § 17, hvor det i tredje ledd heter at det skal «legges vesentlig vekt» på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. NRL foreslår derfor at det i § 2-8 første ledd legges til at det skal legges «vesentlig vekt» på virkningen tiltaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

NRL skriver at de i prinsippet er imot at siidaer skal kunne inngå avtaler som rokker ved kollektive rettigheter. Ifølge NRL skal disse rettighetene sikres for fremtidig reindrift. NRL skriver at dersom det fra reindriftens side skal kunne inngås avtaler, må det stilles strengere krav enn det som fremgår av § 2-8 tredje ledd andre punktum. For det første må alle siidaer være enige. I tillegg må avtalen være godkjent av distriktsstyret og til slutt også godkjent av Sametinget. NRL foreslår på dette grunnlag følgende presisering i § 2-8 tredje ledd andre punktum:

Dette gjelder likevel ikke dersom tiltakshaver har inngått avtale om det aktuelle tiltaket med alle berørte siidaer og avtalen er enstemmig godkjent av distriktsstyret og endelig godkjent av Sametinget.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) skriver at forslaget til ny § 2-8 tredje ledd første punktum innebærer en kodifisering av Høyesteretts tolkning av menneskerettsloven og SP artikkel 27 i Fosen-dommen. JD skriver at slik de forstår Fosen-dommen, utleder Høyesterett denne terskelen for krenkelse av SP artikkel 27 av en uttalelse fra Menneskerettskomiteen fra 27. mars 2009 (Ángela Poma Poma mot Peru), hvor spørsmålet var om inngrepet hadde «a substantive negative impact» på kulturutøvelsen.

JD skriver at de er enig med utvalget i at det er viktig med tiltak som støtter oppunder etterlevelsen av konvensjonsforpliktelser, og at det etter omstendighetene kan være grunnlag til å lovfeste lang og fast rettspraksis, selv om dette ikke vil endre rettstilstanden. Ifølge JD er det imidlertid for tidlig å skulle kodifisere en terskel for krenkelse av SP artikkel 27 i dette tilfellet. JD viser til at rettstilstanden på feltet fortsatt er i utvikling, og at en kodifisering på et for tidlig stadium i rettsutviklingen kan virke mot sin hensikt. JD skriver at en slik lovbestemmelse da kan stå i fare for å bli utdatert ved at nye kilder kommer til, slik som ny rettspraksis, og dermed ikke lenger være hverken klargjørende eller opplysende for rettsanvendere.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) viser til at bestemmelsen i § 2-8 første ledd ikke nevner tillatelse til ekspropriasjon i listen over tillatelser hvor det skal legges vekt på virkningen vedtaket vil ha for grunnlaget for samisk kulturutøvelse. LMD skriver at bestemmelsen bør omfatte søknad om ekspropriasjonstillatelse, og spør om utelatelsen beror på en misforståelse.

LMD viser til at det etter gjeldende minerallov § 17 tredje ledd skal «legges vesentlig vekt» på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. Når det i utvalgets forslag til § 2-8 første ledd går frem at det skal «legges vekt på virkningen», skriver LMD at dette innebærer en svekkelse av samiske interesser. LMD ber derfor om at formuleringen «vesentlig vekt» videreføres i ny minerallov.

Videre skriver LMD at det er behov for å presisere nærmere i ordlyden hva som menes med «andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området». LMD skriver at det ikke er klart ut fra ordlyden i lovforslaget hvilket geografisk område som faktisk er omfattet av bestemmelsen. Ifølge LMD må begrepet knyttes til det området som omfatter den reindriften som blir berørt av tiltaket. LMD skriver at dette kan gjelde den siidaen eller distriktet som får tiltaket innenfor sine reinbeiteområder, men også nabosiidaer og distrikter vil kunne oppleve negative konsekvenser, blant annet ved større press på sine beiteområder av rein fra den siidaen eller distriktet som er direkte berørt av tiltaket.

Når det gjelder utvalgets forslag til ny § 2-8 tredje ledd, skriver LMD at de er enig med utvalget i at normen i SP artikkel 27 bør komme til uttrykk i mineralloven. LMD skriver imidlertid at de ikke er enig i den tilnærmingen som utvalget har valgt ved utformingen av ny § 2-8 tredje ledd andre punktum. Ifølge LMD bør ikke lovgivningen legge til rette for at enkeltutøvere skal kunne si fra seg en rettighet med virkning for fremtidige generasjoner. Selv om det skulle vært presisert i lovforslaget at en eventuell avtale må være tidsbegrenset, skriver LMD at det heller ikke ville vært opplagt hvordan SP artikkel 27 da ville slått inn. LMD foreslår derfor at § 2-8 tredje ledd andre punktum ikke inkluderes i bestemmelsen.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) viser til at tillatelse til utvinningsrett ikke er nevnt i forslaget til ny § 2-8 første ledd. DMF skriver at utvinningsrett i seg selv ikke gir større rett til inngrep enn ved undersøkelsesrett og at man derfor kan si at samiske interesser ikke er like relevant ved tildeling av utvinningsrett. DMF viser imidlertid til at den som har utvinningsrett kan gjennomføre undersøkelser. Ifølge DMF vil en tildeling av utvinningsrett derfor kunne forlenge perioden med undersøkelsesaktivitet i samiske områder. DMF skriver at konsekvensen av utvalgets forslag da vil kunne være at undersøkelsesarbeiders påvirkning på naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, ikke blir vurdert der disse skal gjennomføres innenfor utvinningsretten.

DMF skriver at de anbefaler å endre ordlyden i § 2-8 andre ledd for å synliggjøre koblingen til bestemmelsens første ledd. DMF foreslår en mindre språklig endring i ordlyden, slik at det henvises til «vurderingen etter første avsnitt». DMF skriver at uten en slik kobling mellom første og andre ledd, kan betydningen av gjennomført konsultasjon bli mindre tydelig.

Endelig skriver DMF at de er spørrende til den foreslåtte unntaksbestemmelsen i § 2-8 tredje ledd andre punktum. DMF viser til utvalgets merknad til bestemmelsen hvor det går frem at utvalget «antar» at en avtale inngått på denne måten vil passere etter SP artikkel 27. Ifølge DMF er det avgjørende at dette bringes på det rene før en slik bestemmelse eventuelt tas med videre, inkludert en avklaring av forholdet mellom ILO-konvensjonen nr. 169 og SP artikkel 27.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skriver at de mener det vil være en fordel å tydeliggjøre terskelen og vurderingstemaene som inngår i den samlede vurderingen av om et inngrep nærmer seg grensen for krenkelse av SP artikkel 27. Ifølge NIM bør en eventuell lovtekst reflektere de vurderingstemaene som inngår i en slik samlet vurdering, blant annet momenter som effektiv deltakelse/konsultasjoner, kumulative virkninger og avbøtende tiltak, i samsvar med vurderingstemaene i SP artikkel 27. NIM skriver at for rettsanvendere ville en slik mer detaljert anvisning på vurderingstemaer og vekting gi bedre veiledning, og dermed også bidra til å sikre bedre menneskerettslig etterlevelse.

NIM skriver at utvalgets lovforslag ikke ser ut til å inkludere en henvisning til avbøtende tiltak. NIM viser til at avbøtende tiltak er et sentralt moment i Menneskerettskomiteens og Høyesteretts praksis om vurdering av SP artikkel 27 i inngrepssaker, og at hjemmel for å fastsette avbøtende tiltak finnes i gjeldende minerallov § 17 tredje ledd. NIM skriver at de mener at en lignende hjemmel for avbøtende tiltak bør fremgå i den nye mineralloven, og at denne også bør vise til hensyn til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. NIM skriver også at det i merknaden til et lovforslag som er knyttet til gjennomføringen av SP artikkel 27 i norsk rett, bør fremgå at praksis om denne bestemmelsen vil være i utvikling, både i Menneskerettskomiteen og Høyesterett.

NIM skriver at de mener det er positivt hvis prinsippet om kumulative virkninger av flere inngrep kommer direkte til uttrykk i mineralloven. NIM viser til at både Menneskerettskomiteen og Høyesterett har fastsatt at det i vurderingen av terskelen etter SP artikkel 27, vil være sentralt å vurdere virkningene av tidligere, nåværende og fremtidige inngrep for minoritetens muligheter for å fortsette å utøve sin kultur.

NIM skriver at utvalgets forslag til ny § 2-8 tredje ledd første punktum bidrar til å synliggjøre hva vurderingen etter SP artikkel 27 dreier seg om. NIM skriver imidlertid at det kan stilles spørsmål ved om SP artikkel 27 tillater avtaler som bryter med reglene om derogasjon i SP artikkel 4. Ifølge NIM reiser forslaget om å tillate avtaler som fraviker vernet i SP artikkel 27 flere spørsmål som i liten grad drøftes i utredningen. NIM viser blant annet til at SP artikkel 27 er inkorporert med forrang i menneskerettsloven. Ifølge NIM er det da usikkert om mineralloven kan bestemme at en menneskerettsbestemmelse med forrang skal kunne fravikes ved avtale.

NIM skriver at de mener at begrepet i bestemmelsens ordlyd, «berørte siidaer», ikke bør anvendes slik utvalget foreslår. Ifølge NIM er forslaget og utvalgets begrunnelse problematisk i henhold til SP artikkel 27, ILO-konvensjonen nr. 169 og avtalerettslige prinsippet om at avtaler gjelder mellom partene og ikke binder andre personer. NIM skriver at de oppfatter utvalget slik at en avtale etter ny § 2-8 tredje ledd andre punktum skal kunne hindre både vern og påberopelse av vern etter SP artikkel 27, også for andre individer og grupper enn den berørte siidaen. Til dette skriver NIM at de mener at rettigheter og vern etter SP artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 kan omfatte en betydelig videre personkrets enn en siida. NIM skriver at en eventuell lovtekst bør være generelt utformet på en måte som kan inkludere alle som kan tenkes å påberope seg vern etter SP artikkel 27.

Alta kommune skriver at utvalgets forslag i § 2-8 tredje ledd andre punktum vil legge til rette for en praksis som kan få uheldige og utilsiktede konsekvenser for parter som ikke er direkte involvert i avtalen. Ifølge Alta kommune vil en slik ordning også endre grunnlaget for hva som skal inngå i en erstatning, som igjen vil påvirke senere prosesser.

Amnesty International Norge (Amnesty) skriver at de er bekymret for at ny § 2-8 første ledd innebærer en svekkelse av ordlyden i mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd. Amnesty foreslår derfor at kravet om «vesentlig vekt» tas inn igjen i bestemmelsen.

Amnesty er positive til at enighet fremheves og at rettighetshavere/siidaer og Sametinget får en sentral rolle i å vurdere konsekvensene, og gjennom avtale kan fastslå slik enighet, særlig ved store konsekvenser. Amnesty skriver at de imidlertid beklager at det ikke stilles krav om enighet etter konsultasjoner med rettighetshavere og Sametinget ved vurdering av tillatelse. Ifølge Amnesty svekkes implementeringen av prinsippet om et fritt og forhåndsinformert samtykke når loven ikke stiller krav om slik enighet.

Endelig skriver Amnesty at de er bekymret for at forslaget i § 2-8 tredje ledd andre punktum vil medføre at det inngås avtaler av enkeltsiidaer som rokker ved den kollektive reindriftsretten. For å avverge dette foreslår Amnesty at det stilles strengere krav til enighet både i siidaer og reinbeitedistrikt, i tillegg til endelig godkjenning av Sametinget.

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at ekspropriasjon må inngå som en del av opplistingen i § 2-8 første ledd, ettersom det også ved ekspropriasjon må vurderes hvordan dette vil innvirke på etablerte samiske rettigheter. Reinbeitedistriktet skriver at de også registrerer at man i lovforslaget har gått bort fra å bruke begrepet «vesentlig» ved vektlegging av samiske rettigheter. Ifølge reinbeitedistriktet kan ikke dette forstås på annen måte enn at forslaget svekker bestemmelsen i gjeldende minerallov § 17 tredje ledd. Endelig skriver reinbeitedistriktet at det må være enstemmighet i distriktet for å kunne inngå avtaler med en tiltakshaver. Ifølge reinbeitedistriktet kan det ikke være slik at enkelte siidaer kan inngå avtaler, og dermed legge press på de siidaer som enten blir sterkere berørt av tiltaket, eller som helhetlig sett ikke ser rom for flere inngrep. Reinbeitedistriktet skriver at det som en sikkerhetsventil kan være greit at Sametinget foretar en endelig godkjenning, som igjen beror på at distrikter er enstemmige.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at det ikke skal kunne inngås avtaler av enkeltrettighetshavere som enkeltpersoner, siidaandeler, reineiere, siidaer, reinbeitedistrikter og andre samiske rettighetshavere, uten at de kollektive rettighetene blir tatt hensyn til. NSR skriver at utvalget foreslår et rammeverk for slike avtaler i § 2-8, men at dette må styrkes. Ifølge NSR må de kollektive rettighetene sikres ved at slike avtaler kun kan inngås dersom alle i et reinbeitedistrikt, og/eller andre berørte samiske rettighetshavere godkjenner dette, og ved at Sametinget også må gi sitt endelige samtykke til slike avtaler. NSR skriver at dette vil sikre at det ikke inngås avtaler som rokker ved fremtidige generasjoners muligheter.

Reindriftsstyret skriver at de mener det er positivt at lovforslaget legger seg på samme norm som Høyesterett la til grunn i Fosen-dommen. Reindriftsstyret skriver også at det er et sentralt poeng at konsultasjonsprosessen tar sikte på å avklare hvilke konsekvenser mineralutvinningen kan ha for naturgrunnlaget for samisk språk, kultur og samfunnsliv, og hvilke tiltak det er mulig å gjennomføre for å redusere eller fjerne eventuelle negative konsekvenser. Ifølge Reindriftsstyret må det da også klargjøres hvor grensen går for negative konsekvenser som kan aksepteres fra samisk side.

6.5.4 Departementets vurdering

Generelle regler for inngrep i tradisjonelle samiske områder

Departementet er enig med utvalget i at ny minerallov bør ha generelle regler om grensene for inngrep i tradisjonelle samiske områder. Departementet har imidlertid foreslått enkelte endringer i utvalgets lovforslag til ny § 2-8 første ledd, som nå følger av departementets lovforslag § 2-7 første ledd. Slik det går frem nedenfor, er det departementets vurdering at bestemmelsen også bør gjelde ved søknad om utvinningsrett og ekspropriasjonstillatelse. Departementet er også av den oppfatning at kravet om vesentlig vekt i mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd andre punktum bør videreføres i ny lovbestemmelse.

I mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd er det egne regler om vektlegging av hensynet til samiske interesser ved søknad om undersøkelsesrett i Finnmark. Bestemmelsen i § 17 gjelder bare for søknader om undersøkelsesrett, men det følger av andre bestemmelser i mineralloven at reglene også gjelder for søknader om prøveuttak (§ 20 andre ledd), utvinningsrett (§ 30), ekspropriasjon (§ 40 tredje ledd) og driftskonsesjon (§ 43 fjerde ledd).

I utvalgets forslag til ny § 2-8 første ledd er det bare tillatelser til undersøkelser, prøveuttak og drift som er nevnt uttrykkelig i bestemmelsen. LMD og Nord-Senja reinbeitedistrikt har pekt på at utvalget ikke har inkludert tillatelser til ekspropriasjon som vedtak hvor det skal legges vekt på virkningene for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Tilsvarende er heller ikke tillatelser til utvinningsrett omtalt i utvalgets lovforslag, slik DMF viser til i sitt høringssvar. Utvalget har ikke begrunnet hvorfor tillatelser til utvinningsrett og ekspropriasjon er utelatt fra bestemmelsen. I og med at disse tillatelsene omfattes av mineralloven av 2009 sine særregler for Finnmark (§§ 30 og 40 tredje ledd), og departementet heller ikke kan se gode grunner til å skulle utelate disse, bør også vedtak om utvinningsrett og tillatelse til ekspropriasjon inkluderes i bestemmelsen.

Flere høringsinstanser er negative til utvalgets forslag om å fjerne kravet om vesentlig vekt, se utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd. NRL skriver at endringen vil innebære at ordlyden blir svekket sammenlignet med § 17 tredje ledd andre punktum i mineralloven av 2009. Departementet er enig i at fjerning av begrepet «vesentlig» i utgangspunktet fremstår som en svekkelse av ordlyden sammenlignet med tidligere lovbestemmelse. Ordlyden i utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd er imidlertid også endret på andre områder. Departementet har derfor nedenfor vurdert om de samlede endringene i lovbestemmelsen tilsier at ordlyden ikke er svekket, til tross for at vesentlighetskravet er tatt ut.

I utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd har utvalget foreslått at det skal legges vekt på virkningen vedtaket vil ha for «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse». Dette istedenfor «hensynet til samiske interesser», slik det står i § 17 tredje ledd første punktum i mineralloven av 2009. I § 17 tredje ledd andre punktum er det også vist til hvilke hensyn som skal vektlegges i vurderingen, i form av «samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv». I merknaden til utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd er ikke begrepet «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» kommentert. Utvalget har imidlertid foreslått å ta inn dette begrepet i forslaget til ny formålsbestemmelse i § 1-1 andre ledd, nærmere drøftet i kapittel 3.1.2 og 3.1.4. Dette istedenfor ordlyden i mineralloven av 2009, som i formålsbestemmelsen i § 2 bokstav b sier at formålet med loven blant annet er å ivareta hensynet til «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv». I merknad til utvalgets lovforslag § 1-1 viser utvalget til Høyesteretts uttalelser i Fosen-dommen om at reindrift og annen tradisjonell samisk næringsutøvelse er en del av kulturutøvelsen. Utvalget skriver at de mener at uttrykket «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» omfatter det som ligger i gjeldende bestemmelse, og at et nytt begrep ikke skal føre til en realitetsendring av hvor langt vernet av samiske interesser går.

I og med at begrepet «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» brukes også i utvalgets lovforslag § 2-8, antar departementet at det utvalget har skrevet om begrepet i tilknytning til § 1-1, også gjelder for lovforslaget § 2-8. Departementet legger dermed til grunn at forslaget til formulering i lovforslaget § 2-8 er ment å bety det samme som formuleringen i § 17 tredje ledd andre punktum i mineralloven av 2009.

Den andre endringen i utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd er at det nå skal legges vekt på «virkningen» som vedtaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Dette skiller seg fra § 17 tredje ledd andre punktum i mineralloven av 2009, som bare sier at det skal legges vekt på de hensynene som er listet opp i bestemmelsen. Å legge vekt på «virkningen» av et vedtak kan tilsi at myndighetene skal se nærmere på hvordan et vedtak faktisk påvirker naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. I så måte fremstår endringen i ordlyden som en utvidelse av det samiske rettighetsvernet, sammenlignet med bestemmelsen i § 17 tredje ledd annet punktum i mineralloven av 2009. Etter departementets syn vil det imidlertid kunne være en del av å legge vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv å også vurdere hvordan det aktuelle vedtaket virker inn på disse hensynene. I alle fall kan ikke departementet se at innføringen av ordlyden «virkning» innebærer at det skal legges noe særlig større vekt på hensynet til samiske interesser enn det som allerede følger av § 17 tredje ledd annet punktum i mineralloven av 2009.

På bakgrunn av vurderingen ovenfor er det departementets syn at å fjerne begrepet «vesentlig» i utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd, ikke er tilstrekkelig begrunnet. Begrepet er godt innarbeidet i mineralloven av 2009 og oppfattes som et viktig begrep for flere av høringsinstansene som representerer samiske interesser. Dersom ordlyden skal endres på dette punktet må det, etter departementets syn, være tilstrekkelig gode grunner for å ikke videreføre begrepet i ny lovbestemmelse. Noen slik begrunnelse følger ikke av utvalgets lovforslag til § 2-8 første ledd, og departementet kan heller ikke se noen grunner til en slik lovendring.

Departementet foreslår derfor at lovforslaget til ny vektleggingsbestemmelse i § 2-7 første ledd skal pålegge myndighetene å legge «vesentlig vekt» på virkningen vedtaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

Se lovforslaget § 2-7 første ledd første punktum og merknad til bestemmelsen.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at det bør komme tydeligere frem av ordlyden i vektleggingsbestemmelsen hva som menes med «andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området». Ifølge LMD må begrepet knyttes til det området som omfatter den reindriften (eller annen form for kulturutøvelse), som blir berørt av det aktuelle tiltaket. Departementet ser behovet for at det i mineralloven gis føringer for hva som utgjør det relevante området i relasjon til lovforslaget. Departementet har derfor kommentert dette i merknad til § 2-7 første ledd.

Menneskerettskomiteen har i flere avgjørelser fremhevet viktigheten av å vurdere de kumulative effektene av tidligere og fremtidige tiltak i relasjon til SP artikkel 27. Dette er et sentralt poeng, ettersom retten til kulturutøvelse gjerne trues av ulike typer naturinngrep av ulik størrelse, over tid, som samlet sett kan bli så omfattende at det overstiger terskelen for det tillatte etter SP artikkel 27. Departementet er derfor enig med utvalget i at det bør komme tydelig til uttrykk i lovforslaget § 2-7 første ledd at virkningene av et vedtak skal sees i sammenheng med andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området.

Se lovforslaget § 2-7 andre ledd og merknad til bestemmelsen.

Betydningen av enighet og argumenter som kommer frem ved konsultasjoner

Departementet er enig med utvalget i at det bør gå frem av mineralloven at det skal legges vekt på momenter av betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse som har kommet frem gjennom konsultasjon. Slik Samerettsutvalget II skriver i NOU 2007: 13 punkt 5.5.3.13, vil gjennomføring av konsultasjoner og aktiv deltakelse fra urfolk i beslutningsprosesser i saker som angår dem, være et viktig virkemiddel for statens oppfyllelse av SP artikkel 27. Ved å lovfeste at det skal legges vekt på de momentene som kommer frem i konsultasjonene, gjøres det tydelig at innholdet i konsultasjonene skal få en reell betydning for myndighetenes vurderinger. Utvalgets lovforslag i § 2-8 andre ledd andre punktum legges derfor til grunn, med noen språklige tilpasninger, i lovforslaget til ny § 2-7 andre ledd.

Departementet er imidlertid uenig med utvalget i at ny minerallov også bør inneholde en bestemmelse som sier uttrykkelig at det skal legges vekt på om det er oppnådd enighet i konsultasjonene. Etter departementets syn vil en bestemmelse som sier at det skal legges vekt på hvorvidt partene har blitt enige eller ikke, kunne gi berørte rettighetshavere insentiver til å unngå å komme til slik enighet. Konsultasjoner skal gjennomføres med formål å oppnå enighet, og skal ikke avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken, jf. sameloven § 4-6 første og tredje ledd. Det er imidlertid ikke et krav om at partene faktisk blir enige i konsultasjonene, men at myndighetene gjennomfører konsultasjoner i tråd med samelovens regler. Etter departementets syn kan utvalgets lovforslag om at det skal legges vekt på om det er oppnådd enighet, være egnet til å skape uklarheter rundt innholdet i konsultasjonsreglene. Departementet foreslår derfor å ikke videreføre utvalgets lovforslag i § 2-8 andre ledd første punktum.

Se lovforslaget § 2-7 andre ledd og merknad til bestemmelsen.

Fastsetting av vilkår ved innvilgelse av søknad

I mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd tredje punktum går det frem at det kan settes vilkår for å ivareta hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv dersom en søknad innvilges. Utvalget har ikke foreslått å videreføre denne bestemmelsen i lovforslaget § 2-8, men skriver i merknaden til § 2-8 første ledd at bestemmelsen «innebære[r] at det skal vurderes hvilke vilkår som kan stilles for å ivareta hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse der det gis tillatelse».

For tillatelser som i større eller mindre grad beror på forvaltningens skjønn, har domstolene innenfor den alminnelige vilkårslæren godtatt at det kan knyttes plikter til en ellers begunstigende avgjørelse. For å ivareta samiske hensyn kan myndighetene etter mineralloven av 2009 sette vilkår for en tillatelse. De nærmere vilkårene for å kunne sette slike krav bør gå frem av mineralloven. Det er ikke uvanlig at det inntas bestemmelser i sektorlovgivningen som uttrykkelig gir forvaltningen fullmakt til å sette nærmere betingelser for tillatelser eller andre begunstigende vedtak (se for eksempel konsesjonsloven § 11). Ettersom en slik bestemmelse allerede følger av § 17 tredje ledd tredje punktum i mineralloven av 2009, vil en videreføring av denne bestemmelsen bidra til mindre uklarhet. NIM har også tatt til orde for at en bestemmelse om avbøtende tiltak bør videreføres i ny minerallov. Departementet foreslår derfor at dette kommer til uttrykk i et eget ledd i lovforslaget § 2-7 tredje ledd.

Se lovforslaget § 2-7 tredje ledd og merknad til bestemmelsen.

Lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27

I Fosen-dommen har Høyesterett avklart at SP artikkel 27 setter en absolutt grense for hvilke inngrep som kan gjøres i naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Særlig sentralt står førstvoterendes uttalelser om at det vil foreligge en krenkelse av rettighetene etter SP artikkel 27 dersom inngrepet fører til «vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse» (avsnitt 119). Dommen gjaldt etablering av vindkraftanlegg, men det er ikke tvilsomt at uttalelsene om SP artikkel 27 også vil gjelde for vedtak etter mineralloven. Utvalget foreslår på bakgrunn av disse uttalelsene å lovfeste inngrepsterskelen i SP artikkel 27 i mineralloven med formuleringen «vesentlig negative virkninger», se utvalgets lovforslag § 2-8 tredje ledd første punktum. Slik departementet kommer nærmere tilbake til, er det imidlertid her en forskjell mellom utvalgets lovforslag og Høyesteretts angivelse av inngrepsterskelen i Fosen-dommen.

Departementet har vurdert spørsmålet og kommet til at Høyesteretts uttalelser om inngrepsterskelen i SP artikkel 27 ikke bør lovfestes i ny minerallov. Departementet foreslår derfor å ikke gå videre med utvalgets lovforslag til ny § 2-8 tredje ledd første punktum. Nedenfor følger begrunnelsen for departementets vurdering.

Det samlede inntrykket fra høringen er at forslaget om å lovfeste inngrepsterskelen etter SP artikkel 27 har relativt bred støtte blant høringsinstansene. Høringsinstansene som skriver at de er positive til å lovfeste inngrepsterskelen, synes å fokusere på betydningen av å synliggjøre at SP artikkel 27 setter absolutte begrensninger for tiltak etter mineralloven. Enkelte høringsinstanser mener at en lovfesting av inngrepsterskelen vil sikre bedre etterlevelse av menneskerettighetene ved at reglene tydeliggjøres for myndighetene som skal anvende mineralloven. JD mener imidlertid at det er for tidlig å lovfeste inngrepsterskelen.

Departementet ser at det er flere argumenter som kan tale for å innføre en bestemmelse i mineralloven som lovfester Høyesteretts tolkning av inngrepsterskelen i SP artikkel 27, slik den er formulert i Fosen-dommen. En lovfesting av inngrepsterskelen kan gjøre det tydeligere for samiske rettighetshavere og næringsaktører at SP artikkel 27 setter en absolutt grense for hvilke tiltak som kan tillates etter mineralloven. En lovfesting ville også, slik enkelte høringsinstanser har pekt på, kunne sikre en bedre etterlevelse av menneskerettighetene ved å synliggjøre reglene for myndighetene som skal anvende og forholde seg til mineralloven. Til det siste poenget ønsker departementet å peke på at ansvarlige myndigheter både bør ha og har kjennskap til reglene i SP artikkel 27. Saksbehandling i tråd med de grensene som folkeretten setter, er derfor ikke avhengig av at reglene går frem av sektorlovgivningen. Rent lovteknisk vurderer departementet på generelt grunnlag at man bør være varsom med å lovfeste tolkninger av folkerettslige enkeltbestemmelser i sektorlovgivningen.

Etter departementets syn er det også et moment at Høyesteretts tolkning av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 anses å gi uttrykk for en nokså festnet og etablert rettstilstand. Selv om Høyesteretts angivelse av inngrepsterskelen på norsk er ny, følger det av praksis fra Menneskerettskomiteen at SP artikkel 27 ikke tillater inngrep som har «a substantive negative impact» på kulturutøvelsen, jf. Ángela Poma Poma mot Peru (CCPR-2006-1457) punkt 7.5. Høyesteretts angivelse av terskelen ligger dermed tett opptil uttalelser i Menneskerettskomiteens praksis.

Etter departementets vurdering er det imidlertid også forhold som taler mot å lovfeste inngrepsterskelen etter SP artikkel 27 i mineralloven. Ett forhold er at det ikke vil ha noen direkte rettslig betydning å lovfeste Høyesteretts tolkning. SP artikkel 27 er ratifisert av Norge og inkorporert i norsk rett med forrang gjennom menneskerettsloven §§ 2 og 3. Høyesteretts uttalelser i Fosen-dommen om vurderingstemaet etter SP artikkel 27 vil derfor være retningsgivende for alle vedtak etter mineralloven, uavhengig av om inngrepsterskelen lovfestes eller ikke.

Et annet forhold er at det etter departementets vurdering er for tidlig å lovfeste Høyesteretts tolkning av inngrepsterskelen. Departementet er dermed enig med JD. Rettsutviklingen i internasjonal og nasjonal rettspraksis viser at hensynet til urfolk gis et stadig større rettighetsvern i relasjon til SP artikkel 27. Det er også en utvikling i hvilke momenter som inngår i vurderingen etter SP artikkel 27, samt hvilken vekt de ulike momentene skal tillegges. Et eksempel er betydningen av at det er gjennomført konsultasjoner i vurderingen av om SP artikkel 27 er krenket, se blant annet HR-2017-2247-A (Reinøya) avsnitt 121 og HR-2017-2428-A (Reintallreduksjon I) avsnitt 72. En lovfesting av inngrepsterskelen på et for tidlig tidspunkt vil da kunne virke mot sin hensikt, ved at reglene i mineralloven kan havne i utakt med rettsutviklingen. Gitt rettsutviklingen på dette området de siste årene, kan man ikke se bort fra at det vil komme ny rettspraksis om SP artikkel 27 i tiden fremover, og heller ikke at samer vil kunne oppleve å få sterkere vern for sin kulturutøvelse gjennom fremtidig rettspraksis. En lovfesting vil da kunne innebære at lovbestemmelsen ikke gir uttrykk for gjeldende tolkning av SP artikkel 27, og da hverken være klargjørende eller opplysende for de som skal anvende loven.

Departementet er ikke uenig i at en lovfesting kan gjøre det tydeligere for ansvarlige myndigheter at SP artikkel 27 setter en absolutt grense for tiltak etter mineralloven. Etter departementets syn vil det imidlertid være begrenset med veiledning i å lovfeste selve inngrepsterskelen, uten at lovteksten også reflekterer de vurderingstemaene som skal inngå i vurderingen og hvordan disse skal vektes. Hensynet til å unngå at rettstilstanden i mineralloven havner i utakt med rettsutviklingen i internasjonal og nasjonal praksis tilsier at man også bør være varsom med en slik lovfesting. Departementet merker seg også at utvalget foreslår å bruke begrepet vesentlig negative «virkninger», mens Høyesterett i Fosen-dommen bruker vesentlig negative «konsekvenser». En lovfesting i tråd med utvalgets lovforslag i § 2-8 tredje ledd første punktum vil derfor ikke innebære en nøyaktig gjengivelse av Høyesteretts tolkningsuttalelse i dommens avsnitt 119. Selv om departementet måtte tatt hensyn til denne nyanseforskjellen ved et eventuelt forslag om å lovfeste inngrepsterskelen etter SP artikkel 27, har ikke dette vært avgjørende for departementets vurdering av om inngrepsterskelen bør lovfestes eller ikke.

Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at Høyesteretts tolking av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 fra Fosen-dommen, ikke bør lovfestes i en egen bestemmelse i ny minerallov. Departementet ønsker likevel å presisere at mineralloven gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjon nr. 169 og SP artikkel 27. Dette innebærer også at Høyesteretts uttalelser og angivelse av inngrepsterskelen etter SP artikkel 27 får betydning for hvilke tiltak som kan tillates etter ny minerallov.

Departementet vil for øvrig følge med på rettsutviklingen på feltet fremover og vurdere om inngrepsterskelen i SP artikkel 27 bør lovfestes på et senere tidspunkt.

Samtykke til inngrep som vil kunne være i strid med SP artikkel 27

Utvalget foreslår å lovfeste en regel i mineralloven om at berørte siidaer skal kunne samtykke til inngrep som vil kunne være i strid med SP artikkel 27, før inngrepet har skjedd. Som det går frem ovenfor, foreslår ikke departementet i denne proposisjonen å lovfeste grensene for inngrepsterskelen i SP artikkel 27. Spørsmålet om å samtykke til inngrep som kan tenkes å være i strid med SP artikkel 27, må sees i sammenheng med vurderingen ovenfor om lovfesting av inngrepsterskelen. Etter departementets vurdering kan en slik samtykkebestemmelse vanskelig lovfestes uten at også inngrepsterskelen lovfestes. Departementet vil likevel drøfte forslaget fra utvalget.

Det følger av praksis fra både Menneskerettskomiteen og Høyesterett at SP artikkel 27 ikke bare gir individuelle rettigheter, men også et kollektivt rettighetsvern (se blant annet Lubicon Lake Band mot Canada (Communication No. 167/1984). Dette understrekes av Samerettsutvalget II i NOU 2007: 13, som viser til at «[i]ndividets rett til kulturutøvelse nødvendigvis [vil] avhenge av gruppens mulighet til kulturutøvelse. Dersom kulturen ikke opprettholdes, vil heller ikke de individuelle rettighetene til kulturutøvelse kunne utøves», se punkt 5.5.3.4. Disse utgangspunktene legger, etter departementets syn, begrensninger for hvilke ordninger som kan innføres i sektorlovgivningen.

Som begrunnelse for forslaget viser utvalget til ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 16, hvor det går frem at det kan legges vekt på om det foreligger et «fritt og informert samtykke». Utvalget skriver at det er «noe uklart hvor langt dette slår gjennom etter SP artikkel 27», men at det er «behov for en regel som gjør det mulig å få avklart om et tiltak er i strid med artikkel 27, før det startes undersøkelse». Departementet ser at det kan være gode grunner til å få avklart om et planlagt tiltak er forenlig med SP artikkel 27, før dette settes i gang. Etter departementets syn vil det også kunne oppstå situasjoner hvor de samiske rettighetshaverne aksepterer inngrep i tradisjonelle samiske områder. Det kan også argumenteres for at representanter for berørte samiske rettighetshavere bør ha rett til å bestemme selv over egne rettigheter.

Slik også NIM fremhever i sitt høringsinnspill, er det imidlertid uavklart hvordan reglene i ILO-konvensjonen nr. 169 forholder seg til SP artikkel 27 når det gjelder adgangen til å frasi seg det kollektive rettighetsvernet. Selv om ILO-konvensjonen nr. 169 legger vekt på autonomi og retten til å inngå avtaler, er det ikke sikkert at det vil være forenlig med SP artikkel 27 å frasi seg vernet gjennom avtale. Dette tilsier at man bør være varsom med å innføre regler i sektorlovgivningen som åpner for denne type avtaler.

I vurderingen av om inngrepsterskelen i SP artikkel 27 er overskredet, vil det være av betydning hvordan konsultasjonsreglene har blitt ivaretatt (Ilmari Länsman mfl. mot Finland (CCPR-1992-511) punkt 9.6 og Jouni Länsman mfl. mot Finland I (CCPR-1995-671) punkt 10.5). Det vil imidlertid ikke nødvendigvis være avgjørende for vurderingen om og i hvilken grad minoriteten har blitt konsultert. Dersom konsekvensene av inngrepet er store nok, vil det ikke hindre krenkelse av SP artikkel 27 at konsultasjoner er gjennomført, jf. Fosen-dommen avsnitt 121. Selv om utvalgets forslag til utformingen av bestemmelsen i § 2-8 tredje ledd andre punktum ikke direkte gjelder regler om konsultasjoner, bygger bestemmelsen på et premiss om at de som er beskyttet av SP artikkel 27 skal kunne frasi seg rettighetsvernet ved å godkjenne tiltak som overstiger inngrepsterskelen. Etter departementets syn er det uklart om en slik regel vil være forenlig med folkeretten. Uten at dette spørsmålet er rettslig avklart på overordnet nivå, mener departementet at det ikke bør innføres slike regler i en sektorlov som mineralloven.

Reglene i SP artikkel 27 er inkorporert i norsk rett med forrang, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. Det betyr at dersom rettighetsvernet i SP artikkel 27 kommer i konflikt med andre lover i norsk rett, følger det av menneskerettsloven at reglene i SP artikkel 27 skal gå foran. Det vil derfor kunne være problematisk å innføre bestemmelser i mineralloven om at en menneskerettighetsbestemmelse med forrang skal kunne fravikes gjennom en privatrettslig avtale. Hensynet til ikke å lovfeste en rettstilstand som er i utvikling, taler også imot å innføre regler om samtykke til tiltak som overskrider SP artikkel 27. Dersom det er folkerettslig adgang til å inngå denne typen avtaler, vil dette gjelde uavhengig av om det innføres egne regler i mineralloven eller ikke. Før spørsmålet har fått en avklaring i rettspraksis, vurderer departementet at det bør utvises varsomhet med å innføre slike regler i sektorlovgivningen.

Departementet er også bekymret for at en lovfesting av at berørte siidaer kan akseptere et tiltak som er i strid med SP artikkel 27, vil kunne gi insentiver for tiltakshavere til å inngå flere av denne type avtaler. Etter departementets syn vil dette kunne føre til at siidaer blir utsatt for et større press om å akseptere tiltak som i utgangspunktet er i strid med det kollektive rettighetsvernet i SP artikkel 27.

Av høringsinstansene som uttaler seg om utvalgets lovforslag i § 2-8 tredje ledd andre punktum, er nær sagt samtlige kritiske til lovforslaget. Sametinget viser til at SP artikkel 27 angir en absolutt terskel for hva staten kan tillate av tiltak, og at det derfor ikke kan inngås avtaler som godkjenner inngrep som overgår denne terskelen. NRL skriver at de er imot at enkeltstående siidaer skal kunne inngå avtaler som rokker ved de kollektive rettighetene etter SP artikkel 27. Departementet mener det er grunn til å legge særlig vekt på disse innspillene, ettersom Sametinget og NRL representerer de interessene som gis anledning til å inngå avtaler med tiltakshaver etter utvalgets lovforslag § 2-8 tredje ledd andre punktum.

Ifølge utvalget vil det at avtalen skal godkjennes av Sametinget innebære at samiske rettighetshavere og representanter vil ha «full rådighet over om det skal tillates en virksomhet som kan tenkes å være i strid med SP artikkel 27», se merknaden til § 2-8 tredje ledd andre punktum. For departementet er problemet likevel at det er uklart om det er rettslig adgang til å inngå denne type avtaler i lys av det kollektive rettighetsvernet i SP artikkel 27. Hensynet til å være føre var tilsier også at man ikke bør innføre en slik bestemmelse i mineralloven.

På denne bakgrunn foreslår departementet ikke å lovfeste en regel om at berørte siidaer kan inngå avtale om tiltak med tiltakshaver.

6.6 Erstatning og vederlag i tradisjonelle samiske områder

6.6.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett har berørte samiske rettighetshavere krav på erstatning for tap de lider som følge av inngrep i naturgrunnlaget for tradisjonelle samiske næringer. Dette følger av alminnelige norske tings- og ekspropriasjonsrettslige regler, uavhengig av hva som følger av folkeretten og av regler i mineralloven. Utgangspunktet i norsk rett er at erstatningen er begrenset til den skadelidtes økonomiske tap. I enkelte tilfeller vil skadelidte også kunne kreve erstatning for ikke-økonomisk tap, men det krever et særskilt rettsgrunnlag.

I tillegg til regler om erstatning ved mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder, er det et spørsmål om samiske rettighetshavere også har krav på en andel av verdien av mineralressursene som utvinnes.

ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 2 andre ledd regulerer urfolks rett til kompensasjon der det skjer utnytting av mineralressurser eller andre underjordiske ressurser innenfor de tradisjonelle områdene deres. Bestemmelsen lyder slik:

In cases in which the State retains the ownership of mineral of sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, […] [t]he peoples concerned shall wherever possible participate in the benefits of such activities, and shall recieve fair compensation for any damages which they may sustain as a result of such activities.

Bestemmelsen er oversatt slik til norsk av Kommunal- og distriksdepartementet i den uoffisielle oversettelsen av konvensjonen:

I tilfeller der staten beholder eiendomsretten til mineraler eller ressurser under jorden eller rettigheter til andre ressurser som finnes i landområdet, […] skal vedkommende folk [når det er mulig], ha del i nytteverdien av slik virksomhet, og skal tilkjennes rimelig erstatning for enhver skade de måtte lide som følge av slik virksomhet.

Det går frem av ordlyden i bestemmelsen at urfolk har krav på en andel av nytteverdien, i tillegg til erstatning for det tap eller skade de måtte lide som følge av virksomheten. Uttrykket «nytteverdi» («benefits») er et forholdsvis vidt begrep som vil kunne omfatte både direkte og indirekte økonomiske fordeler (se ILOs guide til konvensjonen fra 2009 om tolkningen av artikkel 15 nr. 2 andre punktum). Da begrepet ikke er nærmere avgrenset i bestemmelsen, vil det også kunne omfatte ikke-økonomiske fordeler. Fordelingen av verdiene kan da skje i form av vederlag utbetalt i penger, men også mer indirekte gjennom investeringer i nødvendig infrastruktur, helsetjenester, eller ved å gi rett til arbeid og/eller oppdrag knyttet til mineralvirksomheten.

Bestemmelsen inneholder en begrensning, da urbefolkningen kun skal ha rett til en del av nytteverdien «når dette er mulig» («wherever possible»). Uttrykket kan tilsi at det gjelder en viss begrensning i retten til en del av nytteverdien. Det er imidlertid vanskelig å se for seg situasjoner hvor det ikke vil være praktisk mulig å sørge for at samene mottar en del av nytteverdien til slik virksomhet. Andre fordeler i form av rett til arbeid og oppdrag vil kunne være mer problematisk, eksempelvis i møte med EØS-avtalens forbud mot nasjonale regler som direkte eller indirekte diskriminerer på grunn av nasjonalitet (nærmere beskrevet under punkt 6.6.4 nedenfor).

Det følger av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 2 andre ledd at det er «the peoples concerned» som skal ha del i nytteverdien og har krav på erstatning. Ordlyden tilsier at det er medlemmene av urfolket som berøres av undersøkelses- og/eller utvinningsaktiviteten, som også skal gis del i nytteverdien og erstatningen. ILOs ekspertorgan har lagt til grunn at dette også omfatter urfolk som er bruksrettshavere i områder der det skal gjennomføres undersøkelser og utvinningsvirksomhet.

Ifølge ordlyden i konvensjonsbestemmelsen er det bare ved utvinning av statens mineraler («[i]n cases in which the State retains the ownerships of mineral […]») at det er påkrevd å gi berørte rettighetshavere en del av nytteverdien. Forpliktelsen gjelder derfor ikke for utvinning av grunneiers mineraler.

En internasjonal konvensjon som ILO-konvensjonen nr. 169 kan ikke sette detaljerte vilkår for alle aktiviteter knyttet til utnyttelse av naturressurser, men skal gi et generelt rammeverk for å regulere disse forpliktelsene. Statene har følgelig et visst handlingsrom til å bestemme hvordan de skal implementere forpliktelsene i konvensjonen.

I norsk rett følger det av § 58 i mineralloven av 2009 at departementet ved forskrift kan fastsette en høyere årsavgift til grunneier ved utvinning av statens mineraler på Finnmarkseiendommens grunn. I forskriften til mineralloven § 5-6 er det fastsatt at det i tillegg til grunneieravgiften skal betales et vederlag i form av en forhøyet grunneieravgift på 0,25 prosent på Finnmarkseiendommens grunn. Ifølge bestemmelsen er det Finnmarkseiendommen som skal motta det fastsatte vederlaget i Finnmark. Reglene har sitt grunnlag i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 2 om urfolks rett til del i nytteverdien av mineralvirksomhet, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18 merknad til § 58.

6.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget har i lovforslaget § 10-6 første ledd foreslått at det i tradisjonelle samiske områder skal betales erstatning for tap som oppstår på grunn av begrensninger i bruken som følge av mineralvirksomhet. Utvalget skriver at det ikke er tvil om at samene har krav på erstatning for tap de lider som følge av inngrep i tradisjonelle samiske næringer, og at dette allerede følger av alminnelige tingsrettslige og ekspropriasjonsrettslige regler. Utvalget viser også til at retten til slik erstatning er nedfelt i ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2. Utvalget foreslår likevel at dette tas inn i en egen bestemmelse i ny minerallov. Bestemmelsen henviser til de alminnelige reglene for ekspropriasjonserstatning. Dette innebærer at det skal gis full erstatning, men at vanlige regler om tålegrense og tilpasnings- og tapsbegrensningsplikt gjelder. I merknadene til bestemmelsen skriver utvalget at henvisningen til de alminnelige reglene er ment å fange opp en eventuell rettsutvikling på ekspropriasjonserstatningsrettens område.

Utvalget går deretter videre til å vurdere spørsmålet om samiske rettighetshavere i tillegg har rett på en andel i verdien av mineralressurser som utvinnes. Utvalget tar utgangspunkt i ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2 og presiserer at de folkerettslige forpliktelsene bare gjelder ved drift på statens mineraler («[i]n cases in which the State retains the ownership of mineral»). Utvalget viser også til uttalelser fra ILOs guide til konvensjonen fra 2009, som sier at det ikke er én bestemt måte å oppfylle kravet om en andel av nytteverdien. Utvalget peker samtidig på at ordlyden «whenever possible» («når dette er mulig») ikke får betydning for om det skal gis rett til andel i nytteverdien, men at det kan virke inn på hvilke fordeler som eventuelt kan kreves.

Ved uttak av statens mineraler foreslår utvalget at tiltakshaver skal betale et årlig vederlag på 0,25 prosent av verdien av utvunnet mineral i tradisjonelle samiske områder (se utvalgets lovforslag § 10-6 første ledd bokstav a). Utvalget foreslår med dette å videreføre det vederlagsnivået som gjelder ved drift på statens mineraler på Finnmarkseiendommens grunn etter mineralloven av 2009.

Utvalget foreslår også at tiltakshaver skal betale vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder (se utvalgets lovforslag § 10-6 første ledd bokstav b og c). Utvalget begrunner forslaget med at samisk bruk av tradisjonelle samiske områder, og særlig reindriftsretten, er etablert ved alders tids bruk og står på eget grunnlag ved siden av eiendomsretten. Ifølge utvalget bør dette også gi rett til en andel i utnyttelsen av grunneiers mineraler i området. Selv om det ikke er et krav etter folkeretten, foreslår utvalget derfor at tiltakshaver også skal betale vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder.

Utvalget foreslår imidlertid en annen vederlagsberegning og vederlagsnivå ved utvinning av grunneiers mineraler. Ved utvinning av grunneiers mineral på statens grunn, Finnmarkseiendommens grunn eller i statsallmenninger, foreslår utvalget at vederlaget settes til 25 prosent av det avtalte eller fastsatte grunneiervederlaget. Ved utvinning av grunneiers mineraler på privat grunn og i bygdeallmenninger, er vederlaget foreslått satt til 10 prosent av avtalt eller fastsatt grunneiervederlag. Nivået på vederlaget ved utvinning av grunneiers mineraler vil dermed avhenge av nivået på det vederlaget som avtales med grunneier. Statsallmenningene er statseide fjell- eller skogområder hvor den lokale befolkningen har bruksrettigheter, mens bygdeallmenninger er et område hvor eiendomsretten tillegger minst halvparten av de jordbrukseiendommer som fra gammel tid har bruksrett i allmenningen (retten kan ikke omsettes). Utvalget gir ingen begrunnelse for hvorfor de foreslår ulike satser for utvinning på statlig og privat grunn.

Utvalget foreslår videre å gå bort fra ordningen hvor Finnmarkseiendommen mottar og disponerer vederlaget. Utvalget skriver at gjeldende ordning har blitt kritisert for å være diskriminerende overfor samer som er bosatt utenfor Finnmark. Utvalget foreslår at vederlaget i stedet skal fordeles mellom Sametinget og den siidaen som har retten til området hvor mineralutvinningen foregår, med 25 prosent til Sametinget og 75 prosent til siidaen. I tilfeller der flere siidaer blir berørt av mineralvirksomheten, foreslår utvalget at vederlaget skal fordeles mellom siidaene etter hvor sterkt berørt de blir av tiltaket.

Utvalget foreslår i § 10-6 fjerde ledd at fordelingen av vederlaget mellom siidaene som blir berørt, kan fastsettes ved avtale. Ved eventuell tvist om rett til og fordeling av vederlag mellom siidaene, foreslår utvalget at fordelingen skal fastsettes ved skjønn av skjønnsretten. Ved avtale om virksomhet som vil innebære et vesentlig inngrep i naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, foreslår utvalget at partene kan avtale ytterligere vederlag, se utvalgets lovforslag § 2-8 tredje ledd.

6.6.3 Høringsinstansenes syn

Sametinget skriver at det er positivt at utvalget foreslår at reglene om urfolksvederlag skal omfatte hele det tradisjonelle samiske området, uavhengig av om samer har eier- eller bruksrettigheter i området. Sametinget viser til at urfolksvederlaget skal gå til «the people concerned», som skal forstås som «det folk det gjelder» eller «vedkommende folk». Ifølge Sametinget omfatter dette det samiske fellesskapet som urfolk, og ikke bare de samene som blir mest berørt av tiltaket. Som representant for det samiske folk, mener Sametinget at de bør være mottaker av vederlaget og ha ansvar for å fordele vederlaget videre. Sametinget skriver samtidig at det er gode grunner til at vederlaget må tilkomme de som er mest berørt av tiltaket.

Sametinget skriver videre at Minerallovutvalget ikke har hatt mandat til å vurdere størrelsen på urfolksvederlaget ved utvinning av statens mineraler. Ifølge Sametinget har utvalget derfor bare videreført de reglene som allerede følger av dagens forskriftsbestemmelser. Sametinget skriver at det kan være gode grunner til å ha en ny gjennomgang av satsene for urfolksvederlag, da det for Sametinget ikke er åpenbart at samenes vederlag skal være halvparten av vederlaget som tilkjennes grunneier. Sametinget skriver også at størrelsen på urfolksvederlag bør fastsettes i forskrift, og ikke tas inn i loven, slik utvalget har foreslått.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) er positive til utvalgets forslag om at utvinner skal betale urfolksvederlag i alle tradisjonelle samiske områder. LMD er også positive til forslaget om at vederlaget skal fordeles mellom Sametinget og siidaene som blir berørt av tiltaket. Ifølge LMD kommer det imidlertid ikke tydelig frem av lovforslaget § 10-6 andre ledd at vederlaget kommer i tillegg til eventuell erstatning.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at utvalgets forslag utelukker muligheten for at andre enn reindriften kan ha rettigheter som kan utløse rett til urfolksvederlag. Ifølge FeFo er det Sametinget, som representant for det samiske folk, som bør være mottaker av urfolksvederlaget og som bør få i oppdrag å fordele midlene videre. FeFo uttaler også at utvalgets forslag om fordeling av vederlaget når flere siidaer blir berørt, vil føre til rettslige prosesser og uenigheter mellom de ulike rettighetshaverne.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) støtter forslaget om vederlag, og herunder prinsippet om at samiske rettighetshavere skal sitte igjen med deler av overskuddet. NRL understreker at vederlaget ikke skal dekke direkte utgifter ved inngrepet, men være et positivt bidrag for samisk ressursutnyttelse i området.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at det er positivt at utvalget foreslår at rett til vederlag skal gjelde hele det tradisjonelle samiske området. Ifølge NSR vil dette innføre et viktig prinsipp om at samiske rettighetshavere ikke bare skal ha kostnader ved virksomhet, men også sitte igjen med deler av overskuddet. NSR skriver at det er viktig å understreke at dette ikke er ment å dekke direkte utgifter/kostnader ved inngrepet, men være et positivt bidrag fra alternativ ressursutnyttelse i området der slik virksomhet er mulig. Til slutt viser NSR til at utvalget ikke har vurdert størrelsen på vederlag for drift på statens mineraler. Ifølge NSR bør denne ordningen ha en ny gjennomgang, hvor Sametinget vil være best skikket til å fastsette nye retningslinjer for dette.

Regelrådet skriver at utvalgets lovforslag inneholder svakheter når det gjelder konsekvenser for annet næringsliv og små bedrifter. Ifølge Regelrådet burde det vært mulig å gjennomføre et anslag av hvilke kostnader de enkelte forslagene vil koste for berørt næringsliv. Regelrådet skriver at de derfor ikke har kunnet konkludere om formålet med lovendringene kan nås til en relativt sett lav kostnad for næringslivet. Uttalelsen gjelder for flere deler av utvalgets lovforslag, men er også av betydning for reglene om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

Reindriftsstyret skriver at det er positivt at forslaget legger opp til at det betales vederlag for tap som oppstår på grunn av mineralvirksomhet, og at dette kommer berørte siidaer til gode. Reindriftsstyret viser også til at det ofte er en skjev ressursfordeling mellom aktørene, ved at de fleste reinbeitedistrikt og siidaer har begrenset med økonomiske og menneskelige ressurser.

Enkelte av kommunene som har levert høringsinnspill, skriver at de er skeptiske til at FeFo skal fjernes som mottaker av urfolksvederlag i Finnmark. Alta kommune skriver at vederlag til FeFo som grunneier kommer alle innbyggerne til gode, og at denne ordningen derfor bør bestå. Kvænangen kommune skriver at innføring av et fast urfolksvederlag på 10 prosent for utvinning av grunneiers mineraler på privat grunn vil være problematisk å forvalte i praksis, og at dette kan bidra til urett og diskriminering. Kvænangen kommune foreslår derfor at bestemmelsen om urfolksvederlag for utvinning av grunneiers mineraler tas ut. Alternativt skriver Kvænangen kommune at bestemmelsen bare må gjelde i særlige tilfeller der det kan dokumenteres at det faktisk foreligger betydelige samiske rettigheter utover grunneierretten. I alle tilfeller skriver kommunen at ordningen bør avgrenses til å bare gjelde mineraluttak i større omfang. Tana kommune skriver at reindriftsnæringen ikke skal særbehandles foran andre rettighetshavere.

Norsk Bergindustri (NBI) skriver at det samlede vederlaget som næringen må betale til samiske rettighetshavere vil øke som følge av utvalgets forslag. NBI er mot at det skal ilegges særskilt urfolksvederlag for mineralnæringen alene, og skriver at eventuelle regler om urfolksvederlag bør vurderes i et bredere perspektiv.

Hessjøgruva AS skriver at reindriftens interesser bøs tas ut av lovarbeidet, da dette hører hjemme i overordnet regelverk. Sett i lys av målet om størst mulig samlet verdiskaping, skriver selskapet at de går mot et særskilt urfolksvederlag.

Børre St. Børresen skriver at det er uforståelig at vederlaget foreslås avgrenset og fordelt mellom Sametinget og reindriftssiidaer. Ifølge Børresen må en fordeling av vederlaget hvor mesteparten går til reindriften begrunnes i at det kun er denne næringen som får ulempene ved mineralvirksomhet.

6.6.4 Departementets vurdering

Regler om erstatning i tradisjonelle samiske områder

Det er etter gjeldende rett ikke tvilsomt at samene som urfolk har krav på erstatning for økonomiske tap de lider som følge av inngrep i naturgrunnlaget for tradisjonelle samiske næringer. Dette følger av alminnelige tings- og ekspropriasjonsrettslige regler. Det er imidlertid grunn til å tro at kjennskapen til og etterlevelsen av disse reglene varierer i mineralsaker. Departementet vurderer derfor, i likhet med utvalget, at det vil ha et pedagogisk formål å presisere at det skal betales erstatning for økonomisk tap som oppstår som følge av mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder. Det er kun de tilfeller hvor de alminnelige vilkårene for ekspropriasjonserstatning foreligger, at det oppstår krav på erstatning. Dette innebærer blant annet at de vanlige reglene om tålegrense og tilpasnings- og tapsbegrensningsplikt gjelder. De alminnelige ekspropriasjonsrettslige reglene gjelder og vil fange opp en eventuell rettsutvikling i lovgivningen eller rettspraksis.

Som det redegjøres nærmere for nedenfor, foreslår departementet å dele opp reglene om erstatning og vederlag i separate lovbestemmelser. Oppdelingen er ikke ment å ha innholdsmessig betydning, men har til formål å tydeliggjøre forskjellen mellom erstatning og vederlag.

Se lovforslaget § 10-6 og merknad til bestemmelsen.

Vederlag ved utvinning av statens mineraler

Departementet er enig med utvalget i at dagens regler om forhøyet grunneieravgift i Finnmark bør videreføres i ny minerallov, men slik at det geografiske rettighetsområdet utvides til alle tradisjonelle samiske områder. Departementet er enig med utvalget i at vederlagsordningen bør ta utgangspunkt i samme innretning som i mineralloven av 2009, hvor det er tiltakshaver som skal betale et årlig vederlag.

Etter departementets syn går det klart frem av folkeretten at samene som urbefolkning har krav på en andel av nytteverdien ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Dette følger av ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2 som krever at «[t]he peoples concerned» skal ha del i nytteverdien av slik virksomhet. Spørsmålet er derfor ikke om berørte samiske rettighetshavere har krav på en andel av nytteverdien ved utvinning av statens mineraler, men hva slags vederlag som skal tilkjennes og hvordan ordningen skal innrettes.

Enkelte av høringsinstansene har gitt uttrykk for at mineralloven ikke bør ha regler om særskilt vederlag til berørte samiske rettighetshavere ut ifra formålet om størst mulig samlet verdiskaping. Flere av de samme høringsinstansene peker på at utvalgets forslag om å utvide vederlagsreglenes geografiske virkeområde til alle «tradisjonelle samiske områder», innebærer en betydelig økning i det samlede vederlaget som næringen må betale til samiske rettighetshavere. Departementet understreker at Norge er folkerettslig forpliktet til å sikre at samene som urbefolkning mottar en form for vederlag ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Departementet kan derfor ikke velge bort å innføre slike regler for statens mineraler ut fra hensynet til andre politiske prioriteringer. Et annet spørsmål er hvordan selve ordningen kan og bør innrettes.

Vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler

Når det gjelder utvalgets forslag om å innføre regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder, har departementet kommet til en annen konklusjon enn utvalget. Etter departementets vurdering har ikke utvalget gitt en tilstrekkelig begrunnelse for å pålegge næringen de økte utgiftene som et slikt vederlagssystem vil innebære.

Det følger av ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2 at Norge bare er forpliktet til å innføre regler om vederlag for mineraler som staten har eierskap til («[…] in which the State retains the ownership of»). Dersom det skal innføres regler om vederlag for grunneiers mineraler, må det i tilfelle være andre argumenter som begrunner en slik lovendring. Dette uttales også i mandatsteksten til Minerallovutvalget, hvor det i punkt 3.5 går frem at vurderingene av urfolksvederlag «skal ta utgangspunkt i hva Norges folkerettslige forpliktelser krever at tilbys». Dersom utvalget skulle foreslå alternativer som går lenger enn det folkeretten krever, var det en uttalt forutsetning at dette skulle «synliggjøres og begrunnes» av utvalget.

Slik utvalget redegjør for, er retten til å utøve reindrift en selvstendig rett med grunnlag i reglene om alders tids bruk. Dette er også slått fast i en rekke høyesterettsdommer, se blant annet HR-2001-4-B (Selbu) og HR-2019-2395-A (Anti). Departementet er enig i at dette gir en rett til erstatning for innskrenkinger i den samiske bruken av området som skyldes mineralvirksomhet, se departementets lovforslag § 10-6. Etter departementets syn er det imidlertid ikke gitt at den som utøver reindriftsretten, også vil ha rett til en andel av verdien til grunneiers mineraler som utvinnes i rettighetsområdet.

Departementet ser poenget med at innvirkningen på naturgrunnlaget for reindriften og andre samiske bruksrettshavere kan være like omfattende, uavhengig av om et prosjekt drifter på statens eller grunneiers mineraler. Hensynet til likebehandling vil da kunne tilsi at tiltakshavere også bør betale et vederlag til berørte rettighetshavere ved drift på grunneiers mineraler. Etter departementets syn er imidlertid ikke dette tilstrekkelig som begrunnelse for å innføre de økte avgiftene som et slikt vederlagssystem vil innebære for næringen. Slik utvalget påpeker er ikke fortjenestemarginen ved utnytting av mange av mineralressursene spesielt høy (NOU-en punkt 19.3.8.8). Særlig gjelder dette i oppstartsfasen av et prosjekt. Dersom man ønsker å gi insentiver til at flere aktører skal sette i gang slike prosjekter, må man være varsom med å innføre økte avgifter gjennom en ny vederlagsordning uten at dette er grundig vurdert og utredet.

Departementet har foretatt en overordnet vurdering av de økonomiske konsekvensene av utvalgets lovforslag i § 10-6 andre ledd bokstav b og c. Som beskrevet i NOU-en punkt 9.9.6, foreslår utvalget ulike satser og beregningsgrunnlag for vederlag på henholdsvis statlig og privat grunn. Oversiktstall fra DMF tilsier at det i 2023 var totalt 340 prosjekter som driftet på grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder. Av disse prosjektene var 64 på statens grunn, mens de øvrige foregår på privat eller annen form for offentlig eid grunn. Basert på innrapporterte data for de ulike mineralkategoriene som regnes som grunneiers mineraler, utgjorde det samlede grunneiervederlaget for grunneiers mineraler totalt 68 millioner kroner i 2023. Beregnet årlig vederlag etter utvalgets lovforslag § 10-6 andre ledd bokstav b og c, vil da utgjøre 5,6 millioner kroner på privat grunn og i bygdeallmenninger, og 3 millioner kroner på statens grunn, Finnmarkseiendommens grunn og i statsallmenninger.

Hvilke konsekvenser utvalgets lovforslag vil få for tiltakshavere i tradisjonelle samiske områder, vil variere blant annet ut fra hvilke råvarer som utvinnes. For byggeråstoff, som står for omtrent 60 prosent av omsetningsverdien i næringen, er det flere av tiltakshaverne som i dag opererer med relativt små marginer. Dette taler isolert sett for å være varsom med å ilegge økte kostnader gjennom en vederlagsordning. Markedet for byggeråstoff er imidlertid mindre avhengig av eksport, slik at det vil være en mulighet for tiltakshavere å overføre de økte kostnadene til kundene gjennom økte priser. For naturstein og industrimineraler, som begge er en del av en konkurranseutsatt næring med stor grad av eksport til utlandet, vil det være mindre mulighet for å velte de økte kostnadene over på kundene. Særlig for naturstein er det sannsynlig at tiltakshaverne kan oppleve en svekket konkurranseevne som følge av den foreslåtte vederlagsordningen. Tilsvarende vil også enkelte uttak av industrimineraler kunne få svekket konkurranseevne av selv beskjedne kostnadsøkninger gjennom en vederlagsordning, men næringen antas her å ha noe bedre evne til å tåle økte kostnader.

Samlet sett må likevel 8,6 millioner kroner i årlige overføringer fra tiltakshaverne i denne næringen sies å være et betydelig beløp.

Departementet ser at det også kan være positive sider ved å innføre regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler. Ved at samiske bruksrettshavere gis en andel av nytteverdien til mineralressursene, kan dette tenkes å redusere konfliktnivået i en del saker. Fastsatte regler om vederlag vil også kunne innebære en større grad av forutsigbarhet for enkelte samiske bruksrettshavere. Sett i lys av de økonomiske virkningene av utvalgets forslag, som er nærmere beskrevet ovenfor, vurderer departementet likevel at foreslått vederlagsordning vil påføre tiltakshaverne uforholdsmessige merkostnader på nåværende tidspunkt.

Videre vurderer departementet at det også må sees hen til at tiltakshavere er pålagt å inngå avtale med samiske bruksrettshavere for tiltak som overgår grensene for tålt bruk. Se nærmere om dette under kapittel 6.4. Tiltakshaver må da fremforhandle en avtale med de samiske rettighetshaverne, hvor det i den forbindelse vil fastsettes et vederlag som økonomisk kompensasjon. Ettersom samiske bruksrettshavere da sikres et vederlag som følge av mineralvirksomheten i området, kan dette redusere behovet for at rettighetshavere i tillegg skal motta en andel av nytteverdien til mineralressursene som utvinnes.

Departementet har etter dette kommet til at ny minerallov ikke bør ha egne regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder. I vurderingen har departementet lagt avgjørende vekt på utvalgets manglende vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene ved å innføre et slikt vederlagskrav. Dersom det senere skal vurderes å innføre regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler, må det på forhånd gjennomføres en grundig utredning av hvordan dette vil påvirke næringen. Aktørene som berøres av et slikt lovforslag må da også få anledning til å kommentere lovforslaget i en ny høringsrunde. En slik prosess har ikke departementet hatt tid til å gjennomføre i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets lovforslag. Utvalgets lovforslag i § 10-6 andre ledd bokstav b og c er derfor foreslått utelatt fra departementets endelige lovforslag §§ 10-7 og 10-8, som bare regulerer vederlag ved utvinning av statens mineraler.

Utmåling og innretning av vederlagsordningen ved utvinning av statens mineraler

For vederlag ved utvinning av statens mineraler tar utvalgets lovforslag i § 10-6 andre ledd bokstav a utgangspunkt i at tiltakshaver skal betale et årlig vederlag som fastsettes på grunnlag av verdien av utvunnet mineral. Dette er samme innretning som gjelder for mineralloven av 2009, jf. reglene om forhøyet grunneieravgift i § 58. I utvalgets mandat punkt 3.5 går det frem at utvalget burde «drøfte mulige forvaltningsmodeller for et urfolksvederlag». Utover å innhente en ekstern utredning av muligheten for å gi den samiske befolkningen fortrinnsrett til arbeid eller oppdrag i tradisjonelle samiske områder, har imidlertid ikke utvalget vurdert andre innretninger av et vederlagssystem. I utredningen ble det vist til at det ikke skal mye til før nasjonale tiltak utgjør potensielle restriksjoner i retten til fri bevegelighet av arbeidskraft og tjenester, i strid med EØS-rettens krav. Ifølge forfatteren av utredningen vil det være kravet til proporsjonalitet som trolig vil utgjøre det største hinderet for en ordning med fortrinnsrett til arbeid eller oppdrag for den samiske befolkningen. Uten en nærmere spesifisering av hvordan eventuelle konsesjonsvilkår kan utformes, var det ikke mulig å gi en endelig konklusjon på problemstillingen.

Departementet ser at det kunne vært grunnlag for å gjøre en nærmere vurdering av alternative vederlagsordninger, og herunder om det finnes andre måter å oppfylle kravene i ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15. Ettersom utvalget ikke har foretatt en nærmere vurdering av andre måter å innrette en vederlagsordning ved utvinning av statens mineraler, har slike alternativer heller ikke vært på høring. Departementet har derfor ikke hatt anledning til å vurdere alternative innretninger nå.

Departementet har også lagt vekt på at det ikke har kommet innspill i høringsrunden til utvalgets forslag om at vederlaget skal betales av tiltakshaver og fastlegges på grunnlag av verdien av utvunnet mineral. Hensynet til et forutsigbart rettssystem tilsier da at ny minerallov viderefører den innretningen som allerede følger av eksisterende system og lovgivning for Finnmark. Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett på dette området, som også er det utvalget foreslår.

Økonomiske og administrative konsekvenser av regler om vederlag for statens mineraler i tradisjonelle samiske områder

Dersom reglene om forhøyet grunneieravgift på Finnmarkseiendommens grunn utvides til å gjelde for utvinning av statens mineraler i alle tradisjonelle samiske områder, vil det ut fra dagens situasjon være én ny tiltakshaver som kan bli pålagt å betale et årlig vederlag. Med utgangspunkt i denne tiltakshaverens regnskapstall for 2023, vil et årlig vederlag på 0,25 prosent utgjøre totalt 4,82 millioner kroner. Selv om denne aktørens regnskapstall ikke nødvendigvis vil være illustrerende for andre tiltakshavere som starter opp med å utvinne statens mineraler, viser regnestykket at den foreslåtte vederlagsordningen og satsen kan utgjøre et relativt betydelig årlig beløp. En utvidelse av reglene om vederlag til alle tradisjonelle samiske områder, vil derfor kunne resultere i en ikke uvesentlig kostnadsøkning for selskapene som omfattes av reglene.

Bedrifter som utvinner statens mineraler, selger sine produkter i internasjonale markeder med internasjonalt fastsatte priser. Det vil derfor være vanskelig for disse tiltakshaverne å overføre eventuelle kostnader av en vederlagsordning over på kundene sine. Det kan også være stor variasjon i salgsinntekter og overskudd hos bedriftene som følge av varierende råvarepriser. Samtidig utgjør vederlaget kun 0,25 prosent, og det er departementets vurdering at vederlagsordningen isolert sett trolig ikke vil ha avgjørende betydning for bedriftenes evne til å gå med overskudd eller langsiktig utviklingsevne.

Mottaker av vederlag ved utvinning av statens mineraler

Departementet er enig med utvalget i at det vil være de berørte siidaene som normalt vil bli mest berørt av mineralutvinning i tradisjonelle samiske områder, og som derfor bør være mottaker av størstedelen av vederlaget. Det vises her til uttalelsene fra ILOs ekspertorgan som slår fast at retten til nytteverdi ikke er forbeholdt urfolk som er grunneiere etter nasjonal rett, men at bestemmelsen også gir bruksrettshavere en slik rett. I saker etter mineralloven vil de berørte bruksrettshaverne i de fleste tilfeller være reindriftssiidaer. Ved at berørte siidaer får 75 prosent av vederlaget, sikrer loven at de som oftest blir berørt av mineralaktivitet får en del av nytteverdien. En slik ordning vil også bidra til en mest mulig praktisk innretning av ordningen og sikre forutsigbarhet for reindriftsnæringen.

Enkelte høringsinstanser har vist til at det finnes andre samiske rettighetshavere og næringer utover reindriften som kan bli berørt av mineralutvinning i tradisjonelle samiske områder. For å sikre at også andre samiske rettighetshavere mottar vederlag i de tilfeller dette er aktuelt, foreslår departementet i likhet med utvalget at 25 prosent av vederlaget skal holdes av til dette formålet. Sametinget har i konsultasjonene gitt uttrykk for at de ønsker å administrere hele vederlaget, og at en ordning hvor bare 25 prosent av vederlaget administreres av dem ikke er aktuelt. Ansvaret for å fordele den resterende delen av vederlaget må derfor forvaltes av departementet selv. Departementet vil i vurderingen måtte se hen til om det er andre rettighetshavere som berøres av utvinningsaktiviteten, og om disse da bør gis en del av vederlaget. Departementet vil i forskrift fastsette nærmere regler om utbetaling og fordeling av vederlaget. En slik ordning vil etter departementets syn oppfylle de folkerettslige forpliktelsene i ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2.

Departementet er for øvrig enig med utvalget i at vederlaget må fordeles etter bruken av området der flere siidaer blir berørt. Departementet ser at det kan bli utfordrende å vite hvordan fordelingen mellom siidaene skal fastlegges i praksis, og at dette potensielt kan være prosessdrivende. Departementet vurderer det da som en fornuftig løsning at fordelingen skal fastsettes ved skjønn i de tilfeller siidaene ikke selv blir enige.

Lovforslaget innebærer at FeFo, som i dag mottar og disponerer den forhøyede grunneieravgiften i Finnmark, mister denne rettigheten. Enkelte av høringsinstansene, de fleste av dem kommuner, har uttrykt skepsis mot å fjerne FeFo som mottaker av urfolksvederlaget. Departementet har forståelse for den endringen som forslaget innebærer for FeFos rolle og mandat. Til tross for dette vurderer departementet at Norges folkerettslige forpliktelser nødvendiggjør en endring i hvem som mottar vederlaget. Endringen av mottaker er da også en naturlig konsekvens av at ny minerallov legger til rette for vederlag i hele det tradisjonelle samiske området, og ikke bare i Finnmark.

Se lovforslaget § 10-8 og merknad til § 10-8.

Lovteknisk løsning for inn- og utbetaling av vederlaget

Departementet foreslår at vederlagsordningen utformes som en avgift som Stortinget vedtar årlig etter Grunnloven § 75 bokstav a. Ved å pålegge tiltakshaver å betale en fast årlig prosentsats av verdien av utvunnet mineral, innebærer dette en form for avgift på selskapets økonomiske virksomhet. Det følger da av Grunnloven § 75 bokstav a at Stortinget skal fastsette avgiftene gjennom årlige stortingsvedtak.

Som en konsekvens av at vederlagsordningen innrettes som en avgift til statskassen, foreslår departementet å innføre to separate lovbestemmelser i ny minerallov. I forslaget til ny § 10-7 første ledd foreslår departementet en egen bestemmelse som pålegger tiltakshaver å betale en årlig avgift til statskassen, i samsvar med Stortingets vedtak. Videre foreslår departementet en egen bestemmelse i ny § 10-8 første ledd, som lovfester de berørte samiske rettighetshavernes rett til vederlag ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Departementet kan fastsette nærmere regler i forskrift om innbetaling og kontroll av avgiften, samt om utbetaling og fordeling av vederlaget. Se lovforslaget § 10-7 andre ledd og § 10-8 andre ledd.

Departementet har fått innspill i høringsrunden om at vederlagssatsen bør tas inn i lovteksten eller i forskrift til ny minerallov. Sametinget er av den oppfatning at nivået på vederlaget bør reguleres i forskrift, og viser til at en slik løsning vil gjøre det lettere å gjøre eventuelle endringer i vederlagssatsene. Dette er også hvordan innretningen med forhøyet grunneieravgift i Finnmark er regulert i mineralloven av 2009 § 58, med tilhørende forskriftsbestemmelser.

En konsekvens av å innrette vederlagsordningen som en avgift til statskassen, er at Stortinget skal treffe årlige stortingsvedtak. Stortingsvedtaket vil legge grunnlaget for innkreving av avgiften til statskassen og inneholde den endelige vederlagssatsen. Lovbestemmelsene i, eller forskriften til, ny minerallov vil da ikke inneholde vederlagssatsen, men i stedet vise til stortingsvedtaket hvor satsen fastsettes årlig.

Utvalget foreslår å videreføre og lovfeste vederlagssatsen på 0,25 prosent, som i dag gjelder på Finnmarkseiendommens grunn etter mineralloven av 2009 § 58 og forskrift til mineralloven § 5-6. Slik det går frem av vurderingene ovenfor, vurderer departementet at utvalgets forslag om å videreføre satsen til alle tradisjonelle samiske områder, vil medføre en betydelig kostnadsøkning for selskapene som omfattes av lovforslaget. Sett i lys av at tiltakshavere som utvinner statens mineraler gjerne har bedre lønnsomhet enn tiltakshavere som utvinner grunneiers mineraler, vurderer departementet likevel at lovforslaget ikke vil ha avgjørende betydning for tiltakshaverens evne til å gå med overskudd.

I og med at utvalget ikke har foretatt en nærmere vurdering av om det bør gjøres justeringer i vederlagssatsen, har ikke departementet grunnlag for å gi en annen tilrådning enn at det ved beregningen av avgiften tas utgangspunkt i utvalgets forslag.

Departementet foreslår derfor at det tas utgangspunkt i dagens vederlagssats på 0,25 prosent i ny minerallov, og at vederlagssatsen fastsettes av Stortinget i sine årlige stortingsvedtak etter Grunnloven § 75 bokstav a.

6.7 Oversettelsesplikt i tradisjonelle samiske områder

6.7.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet i Norge er at forvaltningsspråket er norsk. Reglene om veiledningsplikt, utrednings- og informasjonsplikt og begrunnelsesplikt i forvaltningsloven forutsetter at forvaltningen klarer å kommunisere med borgeren, men disse pliktene anses ikke å danne grunnlag for et generelt krav om å oversette saksdokumenter i saker som involverer ikke-norsktalende personer. Kun i unntakstilfeller kan hensynet til rettssikkerhet og forsvarlig saksbehandling tilsi at skriftlig informasjon gis parten på et annet språk, se Justis- og beredskapsdepartementets tolkningsuttalelse om veilednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven §§ 11 og 17, av 30. januar 2003.

Samelovens kapittel 3 har egne regler om bruk av samisk språk i og overfor den offentlige forvaltningen. Rettighetene i sameloven gjelder sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk, jf. § 1-5. Sameloven § 3-2 inneholder regler om oversettelse til samisk. Etter § 3-2 første ledd første punktum skal lover og forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, oversettes til samiske språk av ansvarlig departement. Tilsvarende har kommuner og fylkeskommuner ansvar for å oversette lokale forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, jf. § 3-2 første ledd andre punktum. Etter § 3-2 andre og tredje ledd skal også kunngjøringer fra offentlige organer, samt papirbaserte og digitale skjema foreligge på både samisk og norsk. Det offentlige organet skal selv vurdere hvilket eller hvilke samiske språk det skal oversettes til, hvor det i vurderingen skal tas hensyn til hvem informasjonen retter seg mot og hva informasjonen dreier seg om, jf. § 3-2 fjerde ledd.

Sameloven har også regler om språkrettigheter for samisktalende. Etter § 3-3 første ledd andre punktum har den som henvender seg skriftlig på samisk til et statlig organ med en språkutviklings- eller språkvitaliseringskommune i sin tjenestekrets, rett til skriftlig svar på samisk. Det samme gjelder for den som henvender seg muntlig på samisk, jf. sameloven § 3-3 andre og tredje ledd. Den som henvender seg har rett til svar på samisk på det eller de samiske språkene som er i bruk og som har tradisjonell geografisk tilknytning til det offentlige organets tjenestekrets, jf. sameloven § 3-3 fjerde ledd.

Etter sameloven § 3-15 kan Kongen gi forskrift om hvilke kommuner og fylkeskommuner som skal inngå i forvaltningsområdet for samiske språk, samt hvilke kommuner som skal regnes som språkutviklingskommuner med videre. I dag er 13 kommuner med i forvaltningsområdet for samisk språk og de fire nordligste fylkeskommunene. Forskriftshjemmelen dekker imidlertid ikke en mer tematisk utvidelse av oversettelsesplikten, slik utvalget foreslår i sitt lovforslag § 2-11.

For private tiltakshavere er det ikke et krav i dagens lovgivning om at de skal oversette dokumenter til samisk som inngår som underlag i søknader til mineralmyndighetene.

6.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å innføre en ny bestemmelse i § 2-11 om oversettelsesplikt i tradisjonelle samiske områder.

I utvalgets lovforslag § 2-11 første ledd foreslår utvalget at private tiltakshavere skal ha en plikt til å oversette til samisk dokumenter som inngår som underlag i søknad om undersøkelsestillatelse, prøveuttak, driftskonsesjon eller ekspropriasjon. Plikten gjelder for dokumenter som «er av betydning for å ivareta samiske interesser», og «dersom berørte rettighetshavere krever det». Utvalget poengterer at private parter ikke har en slik plikt etter reglene i sameloven kapittel 3. Utvalget mener likevel det er rimelig at den som ønsker å skaffe seg rettigheter i tradisjonelle samiske områder, sørger for at dokumenter som er nødvendige for at samer skal kunne vareta sine interesser, også foreligger på samisk, se utvalgets merknader til § 2-11 første ledd i NOU-en. Hva som er «nødvendig» vil måtte avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle, men må ifølge utvalget omfatte «planer, konsekvensutredning, andre søknadsdokumenter og svaret fra offentlige organer».

Videre foreslår utvalget at det i § 2-11 andre ledd skal gå frem at tilsvarende plikt gjelder for «offentlige myndigheter etter denne loven» for «dokumenter som inngår som underlag i konsultasjoner». Utvalget skriver ikke noe nærmere om hvilke myndigheter som ville blitt omfattet av et slikt krav, men det er naturlig å forstå lovforslaget slik at iallfall DMF og Nærings- og fiskeridepartementet, som ansvarlig myndighet og klageinstans etter mineralloven, vil bli pålagt å oversette alle dokumenter som inngår i forbindelse med konsultasjonsprosessene etter sameloven kapittel 4.

6.7.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) viser til at utvalgets lovforslag § 2-11 andre ledd vil pålegge offentlige myndigheter å oversette dokumenter som inngår som underlag i konsultasjoner til samisk. DMF skriver at det kan bli utfordrende å få tak i oversettere, ettersom to av de tre samiske språkene som snakkes i Norge (lulesamisk og sørsamisk), i dag brukes av få personer. Ifølge DMF er det et ytterligere moment at oversettelse av dokumentene vil kreve innsikt i og kompetanse for oversettelse av fagterminologi. DMF skriver at de savner en problematisering av dette forholdet i utredningen, særlig med tanke på at oversettelse foreslås innført som et absolutt krav der berørte rettighetshavere krever det. Ifølge DMF er det også uklart hva som vil bli konsekvensene for saksbehandlingen dersom kravet om oversettelse ikke oppfylles i praksis.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) skriver at utvalgets forslag går vesentlig lenger enn det som følger av sameloven. NVE mener endringsforslaget har gode intensjoner, men er redd det kan bli utfordrende å håndtere i praksis. Videre skriver NVE at det ikke går frem av utvalgets forslag om det er en plikt til oversettelse til alle samiske språk, eller om det er de språkene som er mest utbredt i et gitt område som det skal oversettes til. NVE skriver at de er bekymret for at dette kan medføre en lang saksbehandlingstid for søknader om konsesjon og skape utfordringer med tanke på tidlig involvering av berørte parter i prosessen.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at forslaget til oversettelsesplikt må anses som et positivt tiltak for å bidra til at berørte parter skal kunne gjøre seg kjent med dokumenter av stor betydning for dem.

Amnesty International Norge (Amnesty) skriver at de støtter utvalgets forslag om oversettelsesplikt og peker på at dette kan styrke retten til informasjonstilgang og retten til fritt forhåndsinformert samtykke.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at de støtter kravet om at sentrale dokumenter i søknadsprosessen skal oversettes til samisk. NRL skriver samtidig at de forutsetter at kravet om oversettelse følger de ulike språkområdene.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at lovforslaget om oversettelsesplikt i tradisjonelle samiske områder er positivt og et godt krav. NSR skriver samtidig at det er viktig at oversettelsesplikten følger språkområdene, da det er lite hensiktsmessig å oversette til for eksempel nordsamisk i sørsamisk område. NSR skriver at denne plikten bør styrkes ytterligere ved at tolkning og fortløpende oversettelser av korrespondanse dekkes av tiltakshavere.

6.7.4 Departementets vurdering

Departementet har kommet til en annen konklusjon enn utvalget når det gjelder spørsmålet om oversettelsesplikt i tradisjonelle samiske områder. Slik departementet vurderer det, bør ikke ny minerallov inneholde egne regler om oversettelsesplikt, hverken for tiltakshavere eller for ansvarlige myndigheter. Hvilke regler som gjelder for offentlige myndigheter om oversettelse og svar på samisk bør i stedet følge av generelle språkregler, som i sameloven. Etter departementets syn vil dette sørge for en mer ensartet og helhetlig regulering av ansvarlige myndigheters og private tiltakshaveres plikt til å svare på og oversette sentrale dokumenter til samisk.

Utvalget foreslår at private tiltakshavere og offentlige myndigheter skal oversette nærmere angitt underlagsdokumentasjon til samisk dersom berørte rettighetshavere krever det. For private tiltakshavere finnes det ikke et slikt krav til oversettelse i dagens lovgivning. Utvalgets lovforslag utgjør derfor en helt ny forpliktelse. For offentlige myndigheter stilles det noen krav i sameloven kapittel 3, som blant annet gir en rett til svar på samisk for den som ber om dette. Reglene i sameloven pålegger imidlertid ikke offentlige myndigheter å oversette underlagsdokumentasjon i forbindelse med konsultasjoner. Også for myndighetene etter mineralloven utgjør derfor utvalgets lovforslag om oversettelsesplikt en ny forpliktelse.

NVE har i sitt høringsinnspill vist til at det er uklart om oversettelsesplikten i utvalgets lovforslag § 2-11 gjelder for alle samiske språk. Departementet viser her til sameloven § 1-5 andre punktum som slår fast at sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk skal være likestilte med norsk etter reglene i sameloven kapittel 3. Oversettelsesplikten som utvalget foreslår vil derfor som et minimum måtte gjelde for disse tre samiske språkene. Ettersom departementet har kommet til at ny minerallov ikke bør ha egne regler om oversettelsesplikt, ser imidlertid ikke departementet grunn til å gå nærmere inn på hvilke av de samiske språkene utvalgets forslag til oversettelse omfatter.

Reglene i sameloven kapittel 3 stiller minimumskrav til offentlige myndigheter. Det er derfor ikke noe i veien for å innføre strengere krav eller forpliktelser i sektorlovgivningen enn det som følger av samelovens regler. En oversettelsesplikt slik den utvalget foreslår kunne lagt til rette for at flere berørte rettighetshavere fikk presentert dokumenter på sitt morsmål, og slik fått bedre forutsetninger for å forstå innholdet i saker og vedtak som angår dem. På sikt ville regler om oversettelsesplikt også kunne bidratt til å styrke samisk som språk ved å stille krav til at de brukes.

Når departementet likevel har kommet til at det ikke bør innføres egne regler om oversettelsesplikt i ny minerallov skyldes dette flere forhold. Som et overordnet poeng mener departementet at reglene om oversettelse og svar på samisk bør følge av generelle språkregler som i sameloven, heller enn av sektorlovgivningen. Det departementet som er ansvarlig for de samiske språkreglene, vil da kunne sørge for en mer helhetlig lov- og forskriftsregulering. Departementet har også lagt vekt på at utvalgets forslag om oversettelsesplikt vil kunne være uforholdsmessig ressurskrevende for både offentlige myndigheter og private tiltakshavere å håndtere i praksis. Særlig for private tiltakshavere vil det være et omfattende arbeid å skulle oversette dokumenter som inngår i søknad om undersøkelsestillatelse, prøveuttak, driftskonsesjon og ekspropriasjon. I de fleste saker vil dette også omfatte store dokumentsamlinger med mye fagspesifikk terminologi. Det vil også kreve økte ressurser hos offentlige myndigheter å skulle oversette all underlagsdokumentasjon i forbindelse med konsultasjoner. Selv om det er uvisst i hvor stor grad berørte rettighetshavere vil be om oversettelse, taler dette imot å innføre en oversettelsesplikt i tråd med utvalgets lovforslag.

Departementet viser her også til at utvalget ikke ser ut til å ha vurdert de administrative og økonomiske konsekvensene av lovforslaget, utover å konstatere at lovforslaget vil gi «noe økte kostnader», se NOU-en, punkt 22.3. Dersom det skal innføres mer vidtgående oversettelsesregler i særlovgivningen, bør dette utredes grundigere opp mot de generelle reglene som allerede følger av sameloven. I likhet med NVE, er departementet også bekymret for at en oversettelsesplikt for private tiltakshavere og offentlige myndigheter ville ført til lenger saksbehandlingstid og mer omstendelige tillatelsesprosesser. Departementet har derfor kommet til at ny minerallov ikke bør inneholde en oversettelsesplikt i tråd med utvalgets lovforslag § 2-11.