5 Retten til mineralforekomster

5.1 Bakgrunn

Spørsmålet om hva som er det beste systemet for å forvalte mineralressurser har vært et diskusjonstema i økonomisk, rettsøkonomisk og rettslig teori i flere tiår. Sentralt i diskusjonen står forholdet mellom statlig og privat eierskap til mineralressursene og forholdet mellom statens og grunneiers rettigheter.

For samfunnet er det viktig at landets mineralressurser blir utnyttet på en effektiv og forsvarlig måte innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. Prosessene med å kartlegge hvor mineralforekomstene befinner seg vil imidlertid normalt være svært kostnads- og ressurskrevende og innebære stor grad av usikkerhet. Insentiver til leting og undersøkelser av mineralressurser vil derfor være avgjørende for utviklingen av mineralnæringen i Norge.

En viktig kartlegging av mulige mineralressurser i Norge foregår i regi av det offentlige gjennom undersøkelsene til Norges geologiske undersøkelse (NGU). NGU undersøker ikke om mineralressursene er drivverdige, men foretar en mer overordnet registrering av hvor mineralressurser befinner seg. Undersøkelsesaktivitet fra private aktører og rapportering av resultater fra denne aktiviteten utgjør derfor et viktig supplement til den offentlige kunnskapsinnhentingen.

Forutsetningene for diskusjonen om hva som er det mest effektive og formålstjenlige systemet for å gi tilgang til mineralressurser er i stadig endring. Utviklingen av ny teknologi og omleggingen til fornybare energisystemer krever tilgang til store mengder mineraler. Mineraler som tidligere har blitt ansett å ha liten verdi kan bli mer verdt og oppleve større grad av etterspørsel. Denne utviklingen faller sammen med fremveksten av ny teknologi som kan brukes til leting og undersøkelser etter mineraler og til produksjon og bearbeiding av mineraler.

Utviklingstrekkene nødvendiggjør en vurdering av hva slags system som i tiden fremover vil føre til den totalt sett beste forvaltningen av norske mineralressurser.

Mineralloven av 2009 opererer med et todelt system hvor det skilles mellom statens mineraler og grunneiers mineraler. Begrepene ble innført med mineralloven, som da gikk bort fra begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler i den tidligere bergverksloven. Departementet foreslo å innføre begrepet statens mineraler, da dette ble vurdert som mer forståelig enn mutbare mineraler, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.5.3. Innføringen av de nye begrepene hadde imidlertid ikke til formål å endre innholdet i de ulike definisjonene.

Mineralloven endret også ellers terminologien fra begrepene «skjerping», «muting» og «utmål» til «leting», «undersøkelsesrett» og «utvinningsrett».

Det har blitt anført fra flere hold at systemet med to forskjellige mineralkategorier kompliserer regelverket. Dette er i tilfelle uheldig for aktørene i bransjene og andre som skal bruke og forstå mineralloven. Skillet mellom statens og grunneiers mineraler har også ført til utfordringer i de tilfeller hvor mineraler fra begge kategoriene ligger sammenblandet i grunnen og må utvinnes sammen. Sistnevnte problemstilling kom særlig på spissen i Høyesteretts avgjørelse i HR-2024-550-A (Engebødommen).

Hvorvidt det er mulig å oppheve grensen mellom mineralkategoriene har vært drøftet av flere lovutvalg og i forskjellige sammenhenger. For en nærmere beskrivelse av rettsutviklingen og hovedstrukturen i rettighetssystemet til norske mineralressurser, vises det til Minerallovutvalgets redegjørelse i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 8.2.

5.2 Kort om rettsutviklingen frem til mineralloven

Et sentralt element i norsk mineralrett har vært en fri rett for alle til å lete etter visse mineraler, at det kan tildeles undersøkelsesrett til disse mineralene, og at finneren får retten til å utvinne mineralforekomsten (bergfrihetens prinsipp).

At staten har rett til visse mineraler utledes av det såkalte bergregalet, og prinsippet om bergfrihet har nær sammenheng med dette. Begrepet har en noe uklar opprinnelse, men bygger på tanken om at Kongen hadde retten til visse verdier («regaler») og kunne disponere over dem i kraft av sin autoritet og posisjon.

Historisk har statens rett vært knyttet til mineralene med størst verdi, først og fremst de tyngre metallene. Formålet med systemet med bergfrihetens prinsipp er å legge til rette for og stimulere til økt lete- og undersøkelsesaktivitet, slik at de viktigste og mest verdifulle mineralene skal oppdages og utnyttes. Staten har utøvd sin rett til de såkalte mutbare mineralene ved å tilby ressursene til den som finner dem og ønsker å starte utvinning.

Ordningen med prinsippet om bergfrihet har senere blitt opprettholdt i den norske lovgivningen, riktig nok med visse modifikasjoner. Den første bergverksloven ble vedtatt av Stortinget i 1842 og bygde på at metaller og ertser (tysk erz – «malm») var mutbare. Uten at det fremgikk uttrykkelig, var det allerede da en oppfatning om at bare metaller med egenvekt over 5 gram/cm³ var mutbare, jf. NOU 1996: 11 punkt 3.1.2.

Skillet mellom mutbare og ikke mutbare mineraler ble ikke endret i bergverksloven av 1972. Det ble derimot lovfestet uttrykkelig at bare metaller med egenvekt på 5 gram/cm³ eller høyere var mutbare.

Historisk har det vært liten utvikling i hva som regnes som mutbare mineraler, selv om det har skjedd visse justeringer. Det er tyngre metaller med egenvekt over 5g/cm³ som har blitt definert som mutbare mineraler. I forarbeidene til bergverksloven av 1972 går det også frem at man har sett på skillet mellom statens og grunneiers mineraler som et nokså etablert skille.

For en nærmere redegjørelse for den historiske utviklingen vises det til NOU 1996: 11 punkt 3.1 og 3.2.

5.3 Skillet mellom statens og grunneiers mineraler

5.3.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 opprettholder og klargjør til en viss grad skillet mellom statens og grunneiers mineraler.

Utvalget som forberedte mineralloven, foreslo å beholde begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler, som de mente var godt innarbeidet. Departementet ønsket på sin side å forenkle begrepsbruken, og gikk inn for at disse skulle erstattes med kategoriene «statens mineraler» og «grunneiers mineraler». Den nærmere definisjonen av henholdsvis statens og grunneiers mineraler følger av mineralloven § 7. Bestemmelsen lyder:

Med statens mineraler menes i denne lov:

• a. metaller med egenvekt 5 gram/cm³ eller høyere, herunder krom, mangan, molybden, niob, vanadium, jern, nikkel, kobber, sink, sølv, gull, kobolt, bly, platina, tinn, sink, zirikonium, wolfram, uran, kadmium og thorium og malmer av slike metaller. Dette gjelder likevel ikke alluvialt gull,

• b. metallene titan og arsen og malmer av disse,

• c. magnetkis og svovelkis.

Med grunneiers mineraler menes i denne lov alle mineraler som ikke er statens mineraler etter første ledd. Dette gjelder likevel ikke petroleum etter lov 4. mai 1973 nr. 21 om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde.

I § 7 første ledd er det slått fast hvilke mineraler og metaller som defineres som statens mineraler. Det følger av første ledd bokstav a at metaller med egenvekt 5 gram/cm³ eller høyere regnes som statens mineraler. Det er listet opp en rekke metaller i lovteksten, men denne listen anses ikke som uttømmende, ettersom det avgjørende er metallets egenvekt. Egenvektsgrensen etter bokstav a har imidlertid enkelte unntak. I bokstav b og c er det angitt metaller og mineraler som er lettere enn 5 gram/cm³, men som likevel er statens mineraler.

Statens rett omfatter også «malmer av» de mineralene som faller inn under definisjonen i første ledd, jf. bokstav a og b. En vanlig definisjon av «malm» er at dette er en bergart som inneholder ett eller flere mineraler eller grunnstoffer i en mengde som gjør at det er drivverdig. I HR-2024-550-A (Engebødommen) tok Høyesterett stilling til hva som ligger i malmbegrepet. Med utgangspunkt i bestemmelsens ordlyd, sammenhold med forarbeidene til loven og tidligere reguleringer, kom flertallet til at uttrykket «malm» omfatter metallaggregater som inneholder tungmetaller, der forekomsten av metall er drivverdig (avsnitt 130). Høyesterett tok ikke eksplisitt stilling til hva som vil være løsningen dersom malmen bare er drivverdig når statens og grunneiers mineraler blir vurdert samlet.

Mineraler eller metaller som ikke faller inn under definisjonen av statens mineraler, defineres som grunneiers mineraler.

Skillet mellom statens mineraler og grunneiers mineraler innebærer at mineralloven har et todelt system med ulike regler for de to mineralkategoriene. Mineraler som tilhører kategorien statens mineraler er stilt til disposisjon for mineralvirksomhet ved at staten kan tildele undersøkelses- og utvinningsretter. For grunneiers mineraler, kreves det avtale med grunneier om rett til undersøkelse og utvinning.

Ettersom statens mineraler ofte befinner seg på eiendom som tilhører andre enn staten, vil statens rett i realiteten innebære en rett til å utvinne det som faller inn under kategorien statens mineraler, jf. mineralloven § 32 første ledd. Den som har utvinningsrett vil også kunne ta ut grunneiers mineraler, så lenge dette er nødvendig for å ta ut forekomster av statens mineraler, jf. mineralloven § 32 første ledd andre punktum. Den som har utvinningsrett til statens mineraler, vil kunne nyttiggjøre seg disse mineralene med mindre forekomsten av grunneiers mineraler åpenbart kan utnyttes selvstendig jf. § 32 andre ledd første og andre punktum.

Spørsmålet om hvorvidt statens rett er avgrenset til drivverdige forekomster, er ikke løst i mineralloven av 2009 eller dens forarbeider direkte. Mineralloven § 7 første ledd sier ikke uttrykkelig at staten formelt er eier av alle mineral- og metallforekomster som defineres som statens mineraler. Den praktiske konsekvensen av at staten er eier av ikke-drivverdige forekomster ville vært at grunneier (eller andre som utnytter en eiendom) kunne blitt forhindret i å utnytte eiendommen sin fordi det potensielt finnes mindre, ikke-drivverdige forekomster av statens mineraler.

Spørsmålet om hvorvidt statens rett – og dermed finnerens rett – er avgrenset til drivverdige mineralforekomster, ble problematisert av Bergverkslovkomiteen av 1961. Komiteen mente da at spørsmålet ble løst ved at det bare var funn av drivverdige forekomster som kunne være grunnlag for å få utmål («utvinningsrett»). Uttalelsene tyder på at komiteen mente at omfanget av statens rett var avgrenset gjennom begrensningen av mutingsretten til drivverdige forekomster.

Ulempene med tilnærmingen som Bergverklovskomiteen legger til grunn, er at drivverdigheten av en forekomst vil kunne variere i takt med prisutviklingen på mineraler, samt utviklingen i teknologi og utvinningsmetoder.

5.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalgets mandat og overordnede vurderinger av dagens skille

Kategoriseringen av mineraler og systemet for tilgang til mineralressurser er nevnt flere steder i Minerallovutvalgets mandat. I mandatets punkt 3.2 vises det til at Evalueringsutvalget foreslo i sin innstilling at skillet mellom grunneiers og statens mineraler bør vurderes opphevet. Minerallovutvalget ble bedt om å utarbeide forslag til hvordan regelverket for leting, undersøkelse og utvinning av grunneiers og statens mineraler kan harmoniseres. Til slutt ble utvalget også bedt om å vurdere hvorvidt bergfrihetens prinsipp og førstefinners rett er hensiktsmessige prinsipper som bør videreføres i ny minerallov.

Utvalget har ikke tolket mandatet slik at de skal vurdere om skillet mellom statens og grunneiers mineraler kan eller bør oppheves. Utvalget skriver at de skal «peke på løsninger for samordning og harmonisering for de to mineralkategoriene». Selv om utvalget mener at det vil være en fordel med ett regelsett for alle mineralkategorier, har utvalget derfor ikke vurdert om det er rettslig adgang til å oppheve eller justere dagens skille mellom statens og grunneiers mineraler. Utvalget nøyer seg med å peke på de overordnede konsekvensene av å gjøre grunneiers mineraler til statens mineraler, og motsatt.

Utvalget skriver at en overføring av grunneiers mineraler til staten ville gitt et enklere og mer oversiktlig regelverk, men viser samtidig til at en slik løsning ikke ville hindret eksternalisering av negative konsekvenser fra virksomheten til grunneiere og andre brukere av grunnen. Utvalget viser også til tidligere lovutvalgs vurderinger av det rettslige handlingsrommet for å utvide statens rett til å omfatte flere drivverdige mineralforekomster. I vurderingene utvalget viser til, konkluderes det med at en overføring av grunneiers mineraler til statens mineraler ville vært i strid med Grunnloven §§ 105 og 97 og EMK P1-1, blant annet på bakgrunn av deres forståelse av uttalelser fra Lovavdelingen.

På dette grunnlaget konkluderer utvalget med at direkte inngrep i eiendomsretten ikke fremstår som en «rettslig farbar vei for å etablere like regler for statens og grunneiers mineraler».

Utvalget drøfter også muligheten for å gjøre statens mineraler til grunneiers mineraler. Utvalget peker på at løsningen ville gitt et enklere regelverk, men at det samtidig ville ført til en økning i transaksjonskostnadene ved oppstart av mineralvirksomhet. Ifølge utvalget ville løsningen også medført å oppheve bergfriheten og den lovfestede fortrinnsretten.

Prinsippet om bergfrihet for statens mineraler

Utvalget foreslår at prinsippet om bergfrihet for statens mineraler opprettholdes i ny minerallov. Utvalget viser til formålet med prinsippet, som er å redusere transaksjonskostnadene knyttet til å skaffe rettigheter til mineralutvinning. Selv om det ikke er helt klart hvilken effekt bergfriheten har som insentiv til satsing, mener utvalget at «det er viktig å belønne innsats og investering i undersøkelser etter mineraler».

Utvalget skriver videre at bergfrihetens prinsipp trolig stimulerer til undersøkelsesaktivitet i noen grad. Ifølge utvalget kan det derfor ha uoversiktlige følger å skulle oppheve prinsippet. Med dette som bakgrunn tilrår utvalgt at prinsippet om bergfriheten videreføres i ny lov.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) påpeker at det lovforslaget og gjeldende lov omtaler som «statens mineraler» hovedsakelig er grunnstoffer. «Mineraler» er ikke definert i loven, men brukes i den geologiske betydningen flere andre steder i lovteksten.

DMF viser videre til at den språklige endringen som er gjort i opplistingen i eksempler på statens mineraler kan tolkes til at alle metallene etter alluvialt gull (kobolt, bly, platina og så videre) er unntatt fra kategorien statens mineraler.

DMF mener at paragrafens overskrift og meningsinnhold bare delvis samsvarer, og at de sentrale begrepene statens og grunneiers mineraler bør tas inn i definisjonsparagrafen § 1-7.

Vestfold og Telemark fylkeskommune omtaler §§ 1-6 og 1-7 under ett, og mener paragrafene bør bytte rekkefølge. Fylkeskommunen mener § 1-6 må inneholde et klart skille mellom statens og grunneiers mineraler, basert på moderne kunnskap og behov, og definisjonene i § 1-7.

Når det gjelder skillet mellom statens og grunneiers mineraler, er det fylkeskommunens syn at dagens bestemmelse er foreldet, og ikke bør videreføres. Blant annet vises det til at skillet ved 5 gram/cm³ er basert på gamle oppfatninger av hva som er metaller, og at dette skillet er uegnet for fremtidens behov. Videre mener fylkeskommunen at begrepsbruken bør moderniseres, slik at det vises til grunnstoffer i stedet for mineraler.

Skillet mellom statens og grunneiers mineraler bør ifølge fylkeskommunen endres til å fokusere på hva hensikten med utvinningen er. Fylkeskommunen viser til en konkret liste med grunnstoffer som etter deres syn bør defineres som statens mineraler.

Fylkeskommunen stiller også spørsmål ved om karbon burde vært statens mineral, men forholder seg til at det er grunneiers mineral som i dag. Fylkeskommunen mener at mineralloven bør inneholde en egen paragraf som omhandler håndtering av kritiske og strategiske mineralressurser, noe som vil være særlig viktig i en eventuell krisesituasjon.

Norsk Bergindustri (NBI) skriver at mineralloven bør innrettes slik at det gis mulighet til å løfte frem mineralforekomster av nasjonal og internasjonal interesse. Dette med henvisning til Europakommisjonens arbeid med nytt råvaredirektiv. Mineralloven bør også inneholde henvisninger til direktivets definisjoner.

NBI støtter at dagens skille mellom statens og grunneiers mineraler videreføres, men det bør gjøres tilpasninger. NBI mener at å oppheve dagens skille kan føre til utfordringer, fordi man gjerne foretar undersøkelser over mange grunneieres områder, som i sin tur vil føre til behov for en rekke grunneieravtaler, med påfølgende uforutsigbarhet for bransjen. NBI foreslår at dagens liste over statens mineraler utvides, eventuelt i forskrift, og det bør utredes om enkelte kritiske mineraler også skal inkluderes i statens mineraler. En slik liste kan bli enklere å følge, og medføre at strategisk viktige mineraler gis forrang.

Norsk Industri mener at konsekvensene av å opprettholde dagens skille mellom statens og grunneiers mineraler, med forrang for uttak av statens mineraler, bør revurderes. Dette fordi skillet kan medføre at det gjøres prioriteringer rundt nye mineraluttak som ikke er optimale med tanke på samfunnets behov for mineraler. Norsk Industri viser også til Europakommisjonens arbeid med nytt råvaredirektiv, og at mineralloven bør vise til definisjonene og prioriteringene av mineraler i direktivet.

Norges Skogeierforbund støtter en videreføring av det gjeldende skillet mellom statens og grunneiers mineraler.

Norskog viser i sitt høringssvar til at de er for en sterk eiendomsrett, men kan etter en avveining likevel slutte seg til videreføringen av skillet mellom statens og grunneiers mineraler som går frem av utvalgets lovforslag.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) støtter at skillet mellom statens og grunneiers mineraler videreføres, men synes begrepsbruken kunne vært diskutert. USS bemerker at det er lite intuitivt hva som menes med statens og grunneiers mineraler.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) foreslår å fjerne skillet mellom statens og grunneiers mineraler, slik at alle mineraler omfattet av loven skal tilhøre grunneier.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS, Visnes Kalk og Marmorbrudd AS, Visnes Kalk AS, og Visnes Eklogitt AS (Franzefoss m.fl.) viser i sin felles uttalelse til at gjeldende regelverk og rettspraksis gir statens mineraler forrang fremfor grunneiers mineraler, uavhengig av verdi og samfunnsnytte. Dette kan medføre at feil mineraler prioriteres, og skillet mellom statens og grunneiers mineraler bør derfor fjernes.

Omya Hustadmarmor AS mener det er en uheldig sammenblanding av statens og grunneiers mineraler i lovforslaget. Selskapet er av den oppfatning at man enten må bevare skillet slik det er i dag, eller gjøre alle mineraler til grunneiers mineraler.

Titania AS mener at skillet mellom statens og grunneiers mineraler bør oppheves, med nødvendige overgangsordninger. Det bør videre etableres et system for å identifisere kritiske mineraler for samfunnet, uavhengig av eierskap, for å sikre disse mot nedbygging og øke muligheten for utnyttelse.

5.3.4 Departementets vurdering

Som det fremgår over, har ikke Minerallovutvalget gjort en grundig vurdering av spørsmålet om det er rettslig adgang til å oppheve eller justere dagens skille mellom statens og grunneiers mineraler. Utvalget har foreslått en ny bestemmelse om retten til forekomster i § 1-6, som i all hovedsak viderefører gjeldende rett.

I lys av nyere utvikling ser departementet at det kan være aktuelt med en vurdering av hvorvidt skillet mellom statens og grunneiers mineraler kan flyttes. Det kan blant annet vises til at etterspørselen etter visse grunneiermineraler har økt i takt med det grønne skiftet, og til en ny sikkerhetspolitisk situasjon hvor visse grunneiermineraler spiller en viktig rolle i kritiske verdikjeder for blant annet forsvarsteknologi, satellitt- og romfartsindustri.

En eventuell justering av skillet mellom statens og grunneiers mineraler vil imidlertid kunne ha konsekvenser for grunneiere. Et lenge omdiskutert spørsmål har vært i hvilken utstrekning det kan gjøres justeringer i skillet mellom statens og grunneiers mineraler, uten å utløse krav om erstatning til grunneiere etter Grunnloven § 105. I flere senere lovarbeider har det blitt lagt til grunn at det i alle fall vil utløse erstatningskrav fra grunneiere å oppheve skillet mellom statens og grunneiers mineraler, se eksempelvis NOU 1996: 11 s. 50–52 og NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 8.4.1. I en tolkningsuttalelse fra 17. desember 1993 (JDLOV-1993-2580) uttaler Lovavdelingen seg om hvilke justeringer som kan gjøres i skillet mellom mutbare og ikke mutbare mineraler, uten å utløse erstatningsplikt etter Grunnloven § 105. Lovavdelingen tar i denne sammenheng ikke stilling til spørsmålet om «ikke mutbare mineraler er underlagt grunneiers eiendomsrett», men legger dette forutsetningsvis til grunn for vurderingen. For tilfeller der utnyttingsretten til mineralet ikke er «aktuell eller praktisk realiserbar», nærmere bestemt dersom det dreier seg om «mineraler som ikke har vært ledd i ‘eiendomsrettens utøving’ og hvis utnytting ‘har vært ansett for fjern’, og det ikke gripes inn i noen aktuell utnyttingsrett», vurderte Lovavdelingen det slik at en overføring ikke vil utløse erstatningsplikt. Dette synspunktet var blant annet basert på en tidligere tolkningsuttalelse fra 27. august 1971, hvor Lovavdelingen kom til at det ikke ville utløse erstatning etter Grunnloven § 105 å gjøre alle petroleumsforekomster på land statlige. Dette ble også drøftet på Stortinget før loven om utvinning av petroleum under land ble vedtatt, se Innst.O. nr. 30 (1972–73) s. 136.

Etter departementets syn tilsier Lovavdelingens tolkningsuttalelse fra 1993 at det er et handlingsrom for å justere på lovens mineralkategorier ved å inkludere flere mineraltyper i kategorien statens mineraler, uten at lovendringen vil utløse erstatning etter Grunnloven § 105. Departementet anser at Lovavdelingens konklusjoner fra 1993, slik de er gjengitt ovenfor, fortsatt er uttrykk for gjeldende rett. Departementet mener imidlertid at det bør gjøres en nærmere vurdering av dette, blant annet på bakgrunn av eventuell samfunns- og rettsutvikling som kan ha betydning for grunnlovstolkningen. Et sentralt spørsmål er hvilke former for justeringer som kan gjennomføres uten erstatningsplikt, herunder hva som ligger i «aktuell og praktisk realiserbar» utnyttelse av et mineral, særlig sett opp mot de mineralene som i tiden etter tolkningsuttalelsen har vist seg å være – eller å kunne bli – verdifulle for blant annet grønn omstilling. Etter departementets syn er det nødvendig at de nevnte spørsmålene vurderes grundig, og at eventuelle lovendringer sendes på høring. Det betyr at det ikke er aktuelt å gjøre en slik endring i denne lovproposisjonen.

På denne bakgrunn legger departementet på nåværende tidspunkt opp til å videreføre gjeldende rett, inntil det er avklart hvilket handlingsrom som foreligger, og inntil det er vurdert om en lovendring er ønskelig. Formuleringer i proposisjonen om «grunneiers» mineraler og lignende er dermed heller ikke ment å ha noen betydning for spørsmålet om en justering av mineralkategoriene vil utgjøre en avståelse av grunneiers eiendom eller om det vil utløse plikt til å betale erstatning.