18 Forvaltningstiltak og administrative sanksjoner
18.1 Gjeldende rett
Reglene om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner er nedfelt i kapittel 12 i mineralloven av 2009. Kapittelet inneholder bestemmelser om pålegg, umiddelbar iverksetting, midlertidig stans av virksomhet, endring og tilbakekall av tillatelse, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i §§ 62 – 67.
Forvaltningstiltak og administrative sanksjoner kan iverksettes der det finnes avvik og mineralmyndigheten har avdekket brudd på regelverket eller manglende oppfølging av vedtak. Forvaltningstiltak som pålegg og tvangsmulkt har som formål å sikre at plikter etter lov, forskrift og gitte tillatelser etterleves. Slike forvaltningstiltak er mindre inngripende overfor den som tiltakene retter seg mot, sammenlignet med overtredelsesgebyr som er en administrativ sanksjon med karakter av straff. Administrative sanksjoner skal normalt ikke brukes dersom mindre inngripende virkemidler eller tiltak kan sikre at tiltakshaveren overholder pliktene sine etter loven.
Legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og EMK artikkel 7 krever at bestemmelser som hjemler ileggelse av administrative sanksjoner, må være tydelige og klare slik at det for borgerne er forutsigbart når en sanksjon kan ilegges. Sanksjonsbestemmelser som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, vil normalt ikke tilfredsstille legalitetsprinsippets klarhetskrav, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3. Dersom overtredelser av bestemmelser i forskrift skal kunne sanksjoneres, må loven gi hjemmel for dette.
18.2 Utvalgets forslag
Bestemmelsene om forvaltningstiltak og sanksjoner i mineralloven av 2009 er etter utvalgets vurdering i hovedsak tilstrekkelige og hensiktsmessige. Utvalget mener imidlertid det er behov for å følge opp næringen tettere gjennom veiledning og tilsyn, ved at det da blir mindre attraktivt å drive useriøst. Utvalget foreslår derfor primært strukturelle endringer i reglene om forvaltningstiltak og sanksjoner.
Når det gjelder reglene om pålegg, umiddelbar iverksetting, midlertidig stans og endring og tilbakekall av tillatelser, har utvalget konsentrert seg om å forenkle reglene i lovforslaget. Utvalget foreslår blant annet å fjerne bestemmelsen om midlertidig stans slik denne følger av § 64 i mineralloven av 2009, og i stedet innarbeide den i en fellesbestemmelse om pålegg om stans, retting og umiddelbar iverksetting. Se utvalgets lovforslag § 11-1. Utvalget vurderer også nødvendigheten av en egen bestemmelse om endring og tilbakekall, men kommer til at reglene om dette i mineralloven av 2009 § 65 bør videreføres i ny minerallov. Bestemmelsen i utvalgets lovforslag er imidlertid forenklet på flere områder under henvisning til reglene om omgjøring i forvaltningsloven. Utvalget foreslår også å videreføre reglene om tvangsmulkt i mineralloven av 2009.
Ifølge utvalget er bestemmelsen om overtredelsesgebyr i mineralloven av 2009 § 67 svært overordnet utformet. Utvalget mener derfor at bestemmelsen bør presiseres for å samsvare bedre med legalitetsprinsippets krav om klarhet i utformingen av sanksjonsbestemmelser. Med henvisning til hvordan regler om overtredelsesgebyr er regulert i andre sektorlover som forurensningsloven og plan- og bygningsloven, foreslår utvalget at det presiseres hvilke overtredelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr i ny minerallov. Se utvalgets lovforslag § 10-4.
18.3 Høringsinstansenes syn
Justis- og beredskapsdepartementet (JD) gjør oppmerksom på at forvaltningslovens regler om administrativ foretakssanksjon ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63. Det fremgår nå av forvaltningsloven § 46 at skyldkravet for å kunne bruke administrativ foretakssanksjon er uaktsomhet, med mindre annet er bestemt. Se nærmere redegjørelse i Prop. 81 L (2001–2022). Ifølge JD er det adgang til å oppstille strengere skyldkrav i særlovgivningen, men det forutsetter en konkret vurdering av behov for slike regler på det aktuelle området, og om et slikt ansvar ligger innenfor de rammene som følger av EMK.
Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er positive til at reglene om retting, stans og umiddelbar iverksetting i mineralloven av 2009 §§ 62–63, slås sammen i forslaget til ny § 11-1. DMF er også enig i at reglene i § 65 første ledd bokstav c og d tas ut av lovforslaget, da dette anses dekt av ordinære forvaltningsrettslige prinsipper, ulovfestet rett og forvaltningsloven § 35. DMF er også positive til lovforslaget om tvangsmulkt i ny § 11-3, men mener det bør vurderes om tvangsmulktens størrelse heller bør reguleres i forskrift.
Til slutt skriver DMF at de også er positive til utvalgets forslag til regler om overtredelsesgebyr i ny § 11-4. DMF ser imidlertid behovet for å innføre selvstendige straffehjemler i mineralloven. DMF viser i den forbindelse til eksempler på brudd på mineralloven som etter direktoratets syn ikke sanksjoneres tilstrekkelig med tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Ifølge DMF vil selvstendige straffehjemler i mineralloven også ha en allmennpreventiv effekt ved å bidra til at regelverket overholdes av aktørene.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at overtredelsesgebyr som virkemiddel må forbeholdes alvorlige overtredelser med uaktsomhet som skyldkrav. NHO ber departementet innarbeide et skyldkrav om uaktsomhet i bestemmelsen om overtredelsesgebyr for foretak. NHO henviser i den forbindelse til Lovavdelingens brev til Finansdepartementet av 12. mai 2021, der det går frem at det «ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor foretak stilles krav om at den som har opptrådt på vegne av foretaket har utvist alminnelig uaktsomhet.».
Videre skriver NHO at de foreslår at «konstatert miljøskade» legges til i momentlisten ved vurdering av ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr, samt at loven bør inneholde en øvre ramme for overtredelsesgebyr. NHO viser til og foreslår at rammen i naturmangfoldloven på 6G legges til grunn. Ved mer alvorlige reaksjoner, mener NHO at overtredelsen bør forfølges i straffesporet. Endelig er NHO uenig i utvalgets forslag om at morselskap skal hefte subsidiært for datterselskaps overtredelsesgebyr.
18.4 Departementets vurdering
Departementet er i all hovedsak enig i utvalgets vurderinger og forslag om å videreføre reglene om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner i mineralloven av 2009.
18.4.1 Pålegg om stans, retting og umiddelbar iverksetting
Departementet er enig med utvalget i å videreføre reglene om pålegg, retting og umiddelbar iverksetting i mineralloven av 2009 §§ 62 og 63. Utvalget har foreslått mindre justeringer i innholdet til bestemmelsene, hvor reglene om stans, retting og umiddelbar iverksetting er slått sammen i én bestemmelse. Se utvalgets lovforslag § 11-1. Departementet vurderer dette som en hensiktsmessig løsning, ettersom reglene om stans, retting og umiddelbar iverksetting henger nøye sammen. Departementet har heller ikke mottatt noen høringsinnspill som er kritiske til lovforslaget. På dette grunnlag foreslår departementet å videreføre gjeldende rett, i tråd med utvalgets forslag.
Se lovforslaget § 11-1 og merknad til § 11-1.
18.4.2 Endring og tilbakekall av tillatelse
Departementet ser heller ikke grunn til å foreslå materielle endringer i reglene om endring og tilbakekall i mineralloven av 2009 § 65. Utvalget har i sitt lovforslag fjernet henvisningen til å endre eller trekke tilbake tillatelser som følge av uriktige og ufullstendige opplysninger og ved bortfall av vesentlige forutsetninger som lå til grunn for tillatelsen, jf. mineralloven av 2009 § 65 første ledd bokstav c og d. Forslaget støttes av DMF, som mener at de to alternativene omfattes av omgjøringsreglene i forvaltningsloven. Departementet er enig i at en tillatelse som gis på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger om forhold av vesentlig betydning vil anses ugyldig og dermed kunne trekkes tilbake etter forvaltningslovens regler. Henvisningen til dette alternativet vil derfor kunne fjernes fra lovforslaget uten at adgangen til å endre eller trekke tilbake tillatelser innskrenkes sammenlignet med gjeldende rett.
Etter departementets syn er det mindre opplagt at forvaltningslovens og ulovfestede omgjøringsregler også omfatter tilfeller hvor vesentlige forutsetninger for en tillatelse faller bort. Departementet kan ikke se at utvalget har vurdert om slike tilfeller vil dekkes av forvaltningslovens eller andre ulovfestede omgjøringsregler, utover å konstatere at også dette vil være en ugyldighetsgrunn. For å unngå at reglene i ny minerallov potensielt gir en snevrere omgjøringsadgang enn § 65 i mineralloven av 2009, foreslår departementet at henvisningen til bortfall av vesentlige forutsetninger i § 65 første ledd bokstav d videreføres i ny minerallov.
Utvalget foreslår også å endre ordlyden i mineralloven av 2009 § 65 første ledd bokstav a, fra «grov» til «alvorlig» overtredelse. Se utvalgets lovforslag § 11-2 første ledd bokstav a. Endringen innebærer at terskelen for å endre eller kalle tilbake tillatelser på dette grunnlaget senkes noe sammenlignet med mineralloven av 2009. Departementet vurderer imidlertid at endringen vil være marginal, og at begrepet «alvorlig» fremstår som en mer anvendbar angivelse av terskelen. Alternativet vil dessuten bare ha selvstendig betydning i de tilfeller det ikke er gitt pålegg etter lovforslaget § 11-2 første ledd bokstav b. Sett i lys av at det heller ikke har kommet noen merknader til utvalgets forslag, foreslår departementet å endre ordlyden i tråd med utvalgets lovforslag.
Et særskilt spørsmål er om tilbakekall av tillatelse etter mineralloven er å anse som et administrativt rettighetstap etter forvaltningsloven § 45, med de følger dette får for hvilke formelle krav som stilles til lovhjemmelen og hvilke saksbehandlingsregler som må overholdes. I utgangspunktet vil tilbaketrekking av en offentlig tillatelse på det grunnlag at den som har tillatelsen ikke er skikket eller egnet til å inneha en stilling eller til å drive en virksomhet eller aktivitet som bygger på tillatelser, ikke være straff etter EMK, jf. Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 14.2.2. Forslaget til ny minerallov har til formål at tiltakshaver skal utøve større kontroll av egen virksomhet (internkontroll), fremfor utstrakt bruk av tilsyn og ekstern kontroll. Dette innebærer at det stilles høye krav til tiltakshaverens egnethet. I den grad det forekommer overtredelser eller tiltakshaver ikke etterkommer pålegg fra ansvarlige myndigheter, vil dette være forhold som tilsier at tiltakshaver eller rettighetshaver ikke er skikket eller egnet til å utøve virksomhet i tråd med de kravene som følger av mineralloven. Etter departementets vurdering vil derfor ikke vedtak om tilbakekall av tillatelse etter mineralloven anses som administrative rettighetstap etter forvaltningsloven § 45.
Se lovforslaget § 11-2 og merknad til § 11-2.
18.4.3 Tvangsmulkt
Departementet vurderer at reglene om tvangsmulkt i mineralloven av 2009 § 66 bør videreføres i ny minerallov, i tråd med utvalgets lovforslag. Den eneste forskjellen fra mineralloven av 2009 er at hjemmelen til å gi forskrift om tvangsmulkt følger av en egen forskriftshjemmel i ny § 11-5 bokstav b, og ikke av selve bestemmelsen om tvangsmulkt i ny § 11-3. Nærmere regler om tvangsmulktens størrelse og varighet kan fastsettes i forskrift, jf. lovforslaget § 11-5 bokstav b.
Se lovforslaget § 11-3 og merknad til § 11-3.
18.4.4 Overtredelsesgebyr
Departementet foreslår å gjøre enkelte endringer fra reglene om overtredelsesgebyr i mineralloven av 2009 § 67.
Departementet er for det første enig med utvalget i at bestemmelsen i ny minerallov bør presisere hvilke overtredelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og EMK artikkel 7 krever at bestemmelser som hjemler ileggelse av administrative sanksjoner må være tydelige og klare, slik at det er forutberegnelig når en sanksjon kan ilegges. Klarhetskravet innebærer at det må fremgå tydelig i loven hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til en sanksjon ved overtredelse, og hvilke foretak som det kan reageres mot.
For å sikre at reglene i ny minerallov ivaretar disse kravene, vurderer departementet at sanksjonshjemmelen i ny minerallov bør angi hvilke bestemmelser som kan gi grunnlag for ileggelse av overtredelsesgebyr. Reglene i mineralloven vil da følge samme systematikk som reglene om overtredelsesgebyr i forurensningsloven § 80, plan- og bygningsloven § 32-8 og konkurranseloven § 29. Etter departementets syn har utvalget fått med seg de relevante lovbruddene i opplistingen som følger av lovforslaget § 11-4 første ledd, og departementet foreslår derfor å legge denne til grunn i det endelige lovforslaget.
Dersom overtredelser av bestemmelser i forskrift skal kunne sanksjoneres, må loven selv gi hjemmel for det, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3. For å unngå at mineralloven blir for omfattende, er det helt nødvendig at regelverket utfylles gjennom forskriftsbestemmelser. For flere av handlingene og unnlatelsene som kan gi grunnlag for overtredelsesgebyr etter mineralloven, gis det nærmere føringer i forskrift. Det kan også være aktuelt å innføre nye plikter i forskrift, hvor tilsynsmyndighetene da også bør ha adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved manglende etterlevelse. Departementet vurderer derfor at mineralloven bør gi hjemmel for tilsynsmyndighetene til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av forskriftsbestemmelser, i tråd med utvalgets lovforslag § 11-4 andre ledd. Det er imidlertid en forutsetning at det da går tydelig frem av forskriftsbestemmelsene at overtredelse kan føre til ileggelse av overtredelsesgebyr, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.3.1.
Etter endringer i forvaltningsloven i Prop. 81 L (2021–2022) følger det nå av § 46 første ledd at skyldkravet ved ileggelse av administrativ sanksjon overfor et foretak er uaktsomhet, med mindre annet er bestemt. Dette innebærer at den eller de som handler på vegne av foretaket må utvise alminnelig uaktsomhet eller forsett for at foretaket skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. I særlovgivningen kan det oppstilles strengere krav til skyld enn det som følger av forvaltningslovens regler, men da på grunnlag av en konkret vurdering av om et slikt ansvar vil ligge innenfor de rammene som følger av EMK, jf. Prop. 81 L (2021–2022) kapittel 10 merknader til § 46.
Det følger av § 67 første ledd tredje punktum i mineralloven av 2009 at et foretak ikke kan ilegges overtredelsesgebyr «dersom overtredelsen skyldes forhold utenfor foretakets kontroll». Fysiske personer kan bare ilegges overtredelsesgebyr for forsettlige eller uaktsomme overtredelser, jf. § 67 første ledd andre punktum. I vurderingen av om gebyr skal ilegges skal det blant annet legges vekt på hvor alvorlig overtredelsen er og graden av skyld, jf. § 67 andre ledd. Tilsvarende formuleringer er anvendt i utvalgets lovforslag § 11-4 tredje og fjerde ledd. Etter departementets syn bør reglene i ny minerallov angi skyldkravet for foretak på samme måte som i forvaltningsloven § 46 første ledd. Dette for å unngå uklarheter om hvorvidt ny minerallov opererer med et annet skyldkrav enn forvaltningsloven. At skyldkravet skal være det samme som i forvaltningsloven er også presisert i merknadene til lovforslaget § 11-4 tredje ledd.
Utvalget har også foreslått en ny regel i § 11-4 femte ledd om at mineralmyndighetene skal kunne kreve overtredelsesgebyr fra morselskap i konsern. Som begrunnelse for lovforslaget viser utvalget til at det er innført en tilsvarende bestemmelse i akvakulturloven § 30 tredje ledd, som etablerer et subsidiært ansvar for morselskapet der det ansvarlige foretaket inngår i et konsern. Departementet har forståelse for hensynene bak lovforslaget, men vurderer at det ikke bør innføres en tilsvarende regel på minerallovens område. Slik også utvalget legger til grunn er den klare hovedregelen at overtredelsesgebyret skal inndrives fra overtrederen. En regel som åpner for å rette gebyret mot morselskapet i et konsern, og hvor det hverken er en forutsetning at datterselskapet er insolvent eller at alle utveier er forsøkt hos overtrederen, vil kunne føre til en praksis hvor det er morselskapet som ofte blir ilagt gebyret. Departementet viser til at et morselskap ikke behøver å eie alle aksjene eller ha fullstendig beslutningsmyndighet på tvers av underliggende selskaper for å defineres som et morselskap. Etter departementets syn bør man derfor være varsom med å innføre regler som åpner for å ilegge overtredelsesgebyr ovenfor morselskap til overtrederen. Utvalgets lovforslag § 11-4 femte ledd er derfor tatt ut fra departementets lovforslag.
Til slutt foreslår utvalget at det innføres en bestemmelse om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr, se lovforslaget § 11-4 åttende ledd. En slik regel følger ikke av § 67 i mineralloven av 2009. Ifølge utvalget bør adgangen til å ilegge gebyr foreldes to år etter at overtredelsen har opphørt, med mindre tilsynsmyndigheten innen denne fristen gir forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr. Departementet er enig med utvalget i at det ut fra hensynet til forutsigbarhet og effektiv ressursbruk i forvaltningen bør innføres regler om en endelig frist for å ilegge overtredelsesgebyr. Dette er også vanlig i de fleste sektorlover som gir hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr (se for eksempel konkurranseloven § 29 fjerde ledd, akvakulturloven § 30 sjette ledd og personopplysningsloven § 28).
Departementet har imidlertid et annet syn enn utvalget når det gjelder foreldelsesfristens varighet. På minerallovens område ilegges overtredelsesgebyr i hovedsak i de tilfeller der det er tatt ut masser uten nødvendig konsesjon. DMF har forklart at slike overtredelser enten avdekkes i forbindelse med direktoratets tilsynsvirksomhet, eller ved at DMF mottar tips om potensielt ulovlige uttak. I begge tilfeller er det en risiko for at overtredelsen først avdekkes en god stund etter at det ulovlige uttaket har opphørt. Departementet vurderer at reglene om foreldelse i ny minerallov bør ta hensyn til disse tilfellene, og anser derfor en foreldelsesfrist på to år som for kort. For å sikre at tilsynsmyndighetene gis anledning til å ilegge gebyr også der overtredelsen avdekkes etter noen tid, foreslår departementet derfor at fristen settes til fem år. Etter departementets syn vil næringens behov for forutsigbarhet være tilstrekkelig ivaretatt også ved en slik foreldelsesfrist. Departementet viser til at dette også er tilsvarende foreldelsesfrist som i personopplysningsloven § 28 og for de fleste overtredelser i konkurranseloven § 29 fjerde ledd.
NHO skriver i sitt høringssvar at mineralloven bør inneholde en øvre ramme for overtredelsesgebyr. Departementet viser her til at dette er noe som må vurderes ved utarbeidelse av forskrift om størrelsen på overtredelsesgebyret, jf. lovforslaget § 11-5 bokstav c.
Se lovforslaget til 11-4 og merknad til § 11-4.