6 Lovstruktur og lovspråk

6.1 Lovenes titler

Titlene til ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov bør gjenspeile hovedinnholdet i lovene. Nåværende lover heter lov om Enhetsregisteret og lov om registrering av foretak. Sistnevnte lov har offisiell korttittel foretaksregisterloven. Lovene skal regulere Enhetsregisteret og Foretaksregisteret og registrering av virksomheter i disse. Departementet foreslår at de nye lovene får titlene lov om Enhetsregisteret og lov om Foretaksregisteret, med de offisielle korttitlene enhetsregisterloven og foretaksregisterloven. Etter departementets syn vil slike lovtitler være forklarende. Det vil også samsvare med titlene til andre lover som regulerer lignende offentlige registre, slik som lov 1. mars 2019 nr. 2 om register over reelle rettighetshavere.

6.2 Lovenes oppbygging

Suksessive endringer i lover gjør dem ofte mindre oversiktlige enn de var da loven opprinnelig ble vedtatt. Det er også tilfellet for både enhetsregisterloven og foretaksregisterloven. En svakhet er for eksempel at kapitlene i lovene noen steder har bestemmelser som har liten saklig sammenheng. Kapittelinndelingen gir derfor brukerne liten hjelp til å finne frem i regelverket. I begge lovene er det også kapitler med titlene «Forskjellige bestemmelser» som inneholder paragrafer med svært ulikt innhold.

Departementet legger vekt på at de nye lovene skal gi en redaksjonell forbedring sammenlignet med lovene de vil erstatte.

Ved utformingen av forslagene til ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov er hensynet til brukerne av lovene sentralt. Brukerne av de to lovene vil omfatte alt fra store virksomheter med stort administrativt apparat til små lag og foreninger. For departementet er det viktig at begge lovene får en oppbygging og teknisk utforming som gjør dem lett tilgjengelige uten at det er nødvendig med juridisk bistand. Det er forsøkt lagt opp til at brukerne lett kan finne frem til de relevante bestemmelsene, og at bestemmelsene er klare og lette å forstå. At bestemmelsene gir en presis og riktig beskrivelse av den ønskede materielle løsningen, er ikke tilstrekkelig. Klare, tydelige og lett tilgjengelige bestemmelser er også viktig for å oppnå regeleffektivitet og rettssikkerhet (forutberegnelighet og likebehandling).

Departementet har lagt vekt på at lovene får en logisk og oversiktlig systematikk. Dette utgangspunktet gir imidlertid ikke en entydig anvisning om inndeling og rekkefølge av lovens forskjellige kapitler. Departementet foreslår at begge lovene blir inndelt i 13 kapitler og med samme rekkefølge på kapitlene. I hvert av de to lovforslagene er det ett kapittel som bare finnes i den ene loven. Dette gjelder kapittel 2 i forslaget til ny enhetsregisterlov om plikt til å bruke opplysninger fra Enhetsregisteret. Kapittelet inneholder regler som er særskilte for Enhetsregisteret som nasjonal felleskomponent. På tilsvarende måte er det i forslaget til ny foretaksregisterlov et eget kapittel 6 om kunngjøring. Ut over dette er inndelingen av og rekkefølgen på kapitlene i de to lovene foreslått å være like. Lovforslagene har kapittelinndeling som vist i tabell 6.1 på neste side.

6.3 Utforming av paragrafene i lovforslagene

Nåværende enhetsregisterlov og foretaksregisterlov har ikke samme paragrafnummerering. I enhetsregisterloven er paragrafene nummerert fortløpende (§ 1, § 2, § 3 osv.), mens paragrafene i foretaksregisterloven er nummerert kapittelvis. Eksempelvis er paragrafene i kapittel II i foretaksregisterloven § 2-1 og § 2-2.

Ifølge Justis- og beredskapsdepartementets hefte Lovteknikk og lovforberedelse skal paragrafene i en lov vanligvis nummereres fortløpende. I heftet står det at kapittelvis nummerering, det vil si en kombinasjon av kapittelnummer og paragrafnummer (paragrafene i kapittel 2 vil være § 2-1, § 2-2, § 2-3 osv.), ikke alltid gjør det lettere å føye til nye paragrafer på et senere tidspunkt. Kapittelvis nummerering bør etter Justis- og beredskapsdepartementets syn bare overveies for store lover med markert kapittelinndeling.

Departementet vurderer at det foreligger særlige hensyn som tilsier at kapittelvis nummerering brukes både i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov. Begge lovene er omfattende. Kapittelvis nummerering vil etter departementets syn gjøre lovene mer oversiktlige og lettere å finne frem i. Kapittelvis nummerering gjør det også lettere senere å innpasse nye bestemmelser i lovene uten å måtte skyve på andre bestemmelser. En konsekvens av dette er at det blir lettere å orientere seg i forarbeidene selv om det kommer til noen nye bestemmelser etter hvert, det blir lettere å orientere seg i rettspraksis knyttet til endrede bestemmelser mv. Etter departementets syn vil det å bruke kapittelvis nummerering i de nye lovene være klart mest hensiktsmessig.

Det er lagt vekt på at hver paragraf i størst mulig grad bare skal omhandle ett tema. Hver paragraf har også en egen overskrift som viser hva den regulerer.

6.4 Lovspråk

Det er et siktemål i arbeidet med forslagene til ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov at lovene utformes slik at de blir forstått av de gruppene som skal forholde seg til dem. Begge lovene vil henvende seg til både profesjonelle aktører i store virksomheter og til personer som representerer små lag og foreninger. Lovene bør derfor kunne forstås også av dem uten juridisk bakgrunn. Samtidig inneholder lovverk om registrering i registre nødvendigvis også tekniske krav og termer som kan være vanskelige å få grep om. Departementet har derfor lagt vekt på å skrive utfyllende merknader til bestemmelser som inneholder tekniske krav og termer.

Enkelte av bestemmelsene i nåværende enhetsregisterlov og foretaksregisterlov er vanskelige å forstå, enten fordi de er lange og omstendelige eller fordi de er uklart formulert. Ved utforming av bestemmelsene i lovforslagene har departementet lagt vekt på at registerregelverket bør innrettes slik at de som skal bruke det, lett kan lese og forstå det. Regelverket bør være klart, presist og tilpasset brukerne. Et regelverk som er enkelt å forstå gir mindre behov for ekstern bistand, fører til høyere etterlevelse og gjør det enklere å kontrollere at regelverket etterleves. Det legger også til rette for at brukerne kan forutberegne sin rettsstilling og ivareta sine rettigheter. Tydelige regler kan gi en positiv effekt for aktørene i form av reduserte administrative og økonomiske byrder.

Enhetsregisterloven og foretaksregisterloven bør ha kjønnsnøytral utforming. Dette innebærer at betegnelser i nåværende lover som bruker «han» når det refereres til registerfører eller til revisor og andre personer med roller i virksomhetene, ikke videreføres.

I lovforslagene er det ikke brukt forkortelser av ord, med unntak for «mv.», «jf.» og «nr.».

Enkelte av bestemmelsene i lovforslagene innebærer å beholde det materielle innholdet i bestemmelser i nåværende enhetsregisterlov og foretaksregisterlov. Dagens lover er fortolket og utfylt gjennom rettspraksis, forvaltningspraksis og juridisk teori. Det er derfor viktig at bestemmelsene i de nye lovene utformes slik at dette tolkingsmaterialet beholder sin verdi. Brukerne av loven vil ellers bli påført et utilsiktet og unødvendig merarbeid. Departementet har derfor vært forsiktig med å innføre nye betegnelser og uttrykk i lovtekstene. Der man har vært i tvil, har departementet beholdt nåværende uttrykksmåte fremfor å risikere utilsiktede realitetsendringer som kan følge av å modernisere språket.

Ved henvisning til andre lover er det i tråd med Justis- og beredskapsdepartementets lovteknikkhefte brukt lovens offisielle korttittel når dette finnes, eksempelvis «forvaltningsloven». For lover som ikke har offisiell korttittel, er det henvist til lovens offisielle tittel med dato og nummer.

6.5 Fordeling av regelverk mellom lov og forskrift

Legalitetsprinsippet innebærer at inngrep i private rettsforhold krever hjemmel i lov. Prinsippet innebærer imidlertid ikke et krav om at bestemmelsene i sin helhet må stå i lov. Mange regelverk består derfor av en lov med sentrale regler og med utfyllende regler i forskrift. Ved revisjon av regelverk er det en avveining hva som bør stå i lov og hva som egner seg best i forskrift.

Forskrifter brukes gjerne for å regulere detaljerte og tekniske krav. Forskrifter gir også mulighet for raskere justeringer og tilpasninger enn lover. Vide forskriftsfullmakter kan imidlertid vanskeliggjøre Stortingets kontroll med at forskriftsbestemmelser er i samsvar med hjemmelsgrunnlaget. Utstrakt bruk av forskrifter kan også gjøre regelverket uoversiktlig. Selv om utbygging av databaser har gjort det enklere for brukerne å få tilgang til regelverk, kan omfattende bruk av forskrifter medføre risiko for å overse relevante bestemmelser. Forskrifter har heller ikke særskilte forarbeider som er offentlige på samme måte som lover. Et annet forhold som taler mot å vedta mange bestemmelser i forskrift, er at disse gjerne gjentar innholdet i lovtekster. Det samlede regelverket svulmer dermed opp.

For å bedre tilgjengeligheten til registerregelverket anser departementet derfor at sentrale regler bør gis i lovs form. I lovforslagene er flere sentrale materielle bestemmelser som i dag er gitt i forskrift tatt inn i selve loven. Eksempler på dette er forslagene til ny enhetsregisterlov § 6-5 Underretning om vedtaket og § 10-1 Klage på registerførerens vedtak. Regler om dette står i dag i enhetsregisterforskriften.

Det har imidlertid vært viktig å unngå at den nye enhetsregisterloven og den nye foretaksregisterloven blir for omfattende, slik at oversikten og hovedreglene forsvinner i lange detaljerte bestemmelser. Det må også legges vekt på behovet for en enkel og smidig endringsprosess for tekniske bestemmelser som endres hyppig. Ved vurderingen av om en bestemmelse skal stå i lov eller i forskrift, har departementet derfor lagt vekt på bestemmelsenes lengde og kompleksitet, detaljeringsgrad og tekniske karakter.

6.6 Utforming av forskriftshjemler og forskriftsmyndighet

Nåværende enhetsregisterlov og foretaksregisterlov har en rekke bestemmelser som gir adgang til å fastsette nærmere regler i forskrift. I enhetsregisterloven er myndigheten til å gi slike forskrifter i all hovedsak lagt til departementet. På et par områder er forskriftsmyndigheten lagt til Kongen. Ifølge enhetsregisterloven § 28 kan Kongen gi de forskrifter som finnes påkrevd til utfylling og gjennomføring av enhetsregisterloven. I tillegg er det lagt til Kongen å gi nærmere regler om enhetsregisterlovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen, jf. enhetsregisterloven § 29.

I nåværende foretaksregisterlov er myndigheten til å gi forskrifter delt mellom departementet og Kongen. For enkelte bestemmelser der myndigheten er lagt til Kongen, er myndigheten delegert til departementet ved kongelig resolusjon. Dette gjelder foretaksregisterloven § 1-1 tredje ledd, § 4-5 andre ledd tredje punktum og § 10-6.

Myndigheten til å gi forskrifter er i de to lovforslagene konsekvent lagt til departementet. Eneste unntak er myndigheten til å gi nærmere regler om lovenes anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Her foreslås det å videreføre at myndigheten til å gi forskrifter ligger til Kongen. Se punkt 8.3 om dette.

I lovforslagene er det lagt opp til at forskriftsfullmaktene i størst mulig grad bør stå sammen med de materielle bestemmelsene. Forskriftsfullmaktene er derfor plassert til slutt i den aktuelle paragrafen.