5 Overordnede mål og hensyn mv.

5.1 Overordnede samfunnsmessige mål

5.1.1 Effektiv bruk av samfunnets ressurser

Regjeringen ønsker at registerlovgivningen skal innrettes slik at den bidrar til et overordnet mål om størst mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer. I dette ligger blant annet at effekten av regelverket må sees i lys av alle den påvirker, og at positive og negative effekter må avveies mot hverandre. Målsettingen om størst mulig samlet verdiskaping innebærer at de positive effektene innenfor alle samfunnsområder samlet skal være større enn de negative.

Registrering i offentlige registre som Enhetsregisteret og Foretaksregisteret er ikke et mål i seg selv, men et middel for å legge til rette for effektiv bruk av samfunnets ressurser, det vil si samfunnsøkonomisk effektivitet. De som skal registrere virksomheter i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, har kostnader i form av registreringsgebyr og administrative kostnader knyttet til å innrapportere opplysninger. Det er også kostnader til drift og utvikling av Enhetsregisteret og Foretaksregisteret. De samlede kostnadene må veies opp mot den samlede nytten Enhetsregisteret og Foretaksregisteret gir for private aktører, offentlige myndigheter og andre.

Enhetsregisteret og Foretaksregisteret medvirker til at informasjon om virksomheter er samlet i sentrale registre. Enhetsregisteret er et grunndataregister. Offentlige organer og registre plikter å bruke opplysninger fra Enhetsregisteret, jf. enhetsregisterloven § 1. Innretningen av Enhetsregisteret har derfor betydning for saksbehandling og ressursbruk hos andre offentlige myndigheter. Ulike offentlige organer etterspør og lagrer mye informasjon om virksomheter, og til dels etterspørres den samme informasjonen av flere ulike offentlige organer. Det er et mål at informasjon som det offentlige spør om, bare skal rapporteres én gang. Registerlovgivningen bør innrettes slik at den ikke påfører næringslivet, frivilligheten, offentlige aktører og andre brukere av Enhetsregisterets og Foretaksregisterets tjenester større administrative og økonomiske byrder enn nødvendig. Registerlovgivningen bør også innrettes slik at den legger til rette for effektiv ressursbruk i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret og hos andre offentlige myndigheter.

Enhver har rett til innsyn i opplysninger som er registrert i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret. De aller fleste opplysningene er gratis og enkelt tilgjengelige på Brønnøysundregistrenes nettsider, eller de kan bestilles gjennom Brønnøysundregistrenes elektroniske bestillingsløsning. De fleste opplysningene deles også via API-tilganger, som gjør at de kan benyttes i brukernes egne fagsystemer. Dette gjør at aktører enkelt kan skaffe seg opplysninger de har bruk for om norske virksomheter, samt om utenlandske foretak som har virksomhet i Norge. Registerregelverket er også innrettet slik at aktørene skal kunne stole på de registrerte opplysningene. På den måten reduseres ressursbruken knyttet til å innhente opplysninger om virksomheter mv. sammenlignet med om slike opplysninger var spredt og måtte innhentes fra den enkelte virksomheten.

I hvilken grad målet om samfunnsøkonomisk effektivitet kan oppnås, beror også på andre forhold. Blant annet bør ikke plikten til å registrere opplysninger i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret gå lengre enn formålet med registreringsplikten. Samtidig må meldte opplysninger underlegges tilstrekkelig kontroll, slik at næringslivet, offentlige myndigheter og andre kan ha tillit til at registrerte opplysninger er korrekte og basere sine handlinger på dette. Hvor omfattende kontrollen skal være, beror blant annet på en avveining av det å sikre at opplysninger er korrekte opp mot at aktørene og Brønnøysundregistrene ikke bruker flere ressurser enn nødvendig. For å nå målet om samfunnsøkonomisk effektivitet må i tillegg registrerte opplysninger som viser seg å være feil, kunne rettes på en effektiv måte.

5.1.2 Rettssikkerhet

Rettssikkerhet kan defineres som «den sikkerhet og trygghet som ligger i at samfunnet er regulert av rettsregler og at myndighetene håndhever dem».1 Begrepet rettssikkerhet i relasjon til offentlig virksomhet er drøftet i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov kapittel 10.2. Der står det blant annet:

«Ordet «rettssikkerhet» blir gjerne brukt som en samlebetegnelse for beskyttelse mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetene, til å kunne forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine interesser.2 Av og til er det ønske om at også andre elementer tas med, for eksempel hensyn til likhet og rettferdighet.»

Rettssikkerhet har betydning i ulike sammenhenger. Et viktig forhold er at forvaltningen ikke skal overskride sin kompetanse. Dette er sentralt ved drøftelsen av regler om kontroll av registermeldinger, mulighet til å rette feil, regler om klage på registrerings- og nektingsvedtak, og hensynet til at saksbehandlingen bør involvere partene, være hensynsfull og ikke ta for lang tid. Rettssikkerhetsbetraktninger er også sentrale for reglene om vern av personopplysninger og forretningshemmeligheter, samt om informasjonsdeling.

Enhetsregisteret og Foretaksregisteret skal også ivareta de registrertes rettssikkerhet ved å hindre at uvedkommende urettmessig gjør disposisjoner i deres navn. Samtidig bidrar registrene til å ivareta rettssikkerheten til tredjeparter ved at disse kan legge til grunn de registrerte opplysningene, jf. reglene om legitimasjonsvirkninger i enhetsregisterloven § 24 og foretaksregisterloven § 10-1. For å ivareta rettssikkerheten er det avgjørende at registrene har tillit og legitimitet hos brukerne ved at opplysningene er korrekte, oppdaterte og tilgjengelige. Det forutsetter blant annet at registerregelverket legger til rette for at aktører på en effektiv måte både kan innrapportere opplysninger og få tilgang til registrerte opplysninger. Samtidig forutsetter det at innrapporterte opplysninger underlegges en viss kontroll, og at ikke uvedkommende kan endre registrerte opplysninger.

5.2 Sentrale hensyn

5.2.1 Innledning

En rekke forhold (hensyn) må tas i betraktning når man vurderer hvordan registerregelverket bør innrettes for å oppnå de overordnede målene om samfunnsøkonomisk effektivitet og rettssikkerhet. Dette gjelder blant annet hvilke opplysninger som skal registreres i Foretaksregisteret og Enhetsregisteret, hvordan opplysninger som meldes til registrering skal dokumenteres og/eller bekreftes, samt hva Enhetsregisteret og Foretaksregisteret skal kontrollere ved mottak av registermeldinger og hvordan kontrollen skal skje.

Sentrale hensyn er blant annet tillit og legitimitet, effektivitet og ressursbruk, tydelig regelverk, tilgjengelighet, vern av personopplysninger og forretningshemmeligheter, samt informasjonssikkerhet. Noen av hensynene er overlappende. For eksempel har det at man kan stole på registrerte opplysninger betydning både for tillit og legitimitet, og for effektivitet. I noen tilfeller vil de ulike hensynene være motstridende. Hensynene må i slike tilfeller avveies mot hverandre.

Hvilken vekt de ulike hensynene skal ha, kan være forskjellig for reguleringen av Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, siden de to registrene har forskjellige formål og oppgaver. Departementet vil nedenfor omtale de ulike hensynene.

5.2.2 Tillit og legitimitet

Enhetsregisteret og Foretaksregisteret er kilder til informasjon om norske virksomheter, samt om utenlandske foretak med aktivitet i Norge. I hvilket omfang registrene blir benyttet som informasjonskilde, avhenger blant annet av om brukerne har tillit til at informasjonen som er registrert, er korrekt. Brønnøysundregistrenes registervirksomhet skal føre til at registrerte data i størst mulig grad og til enhver tid er sikre og korrekte. God registerkvalitet er en forutsetning for at Enhetsregisteret og Foretaksregisteret har tillit og legitimitet hos brukerne.

Registrenes legitimitet forutsetter også at virksomheter ser nytteverdien av å bli registrert. Registrering kan ha en egenverdi for registrerte virksomheter ved at aktører som disse samhandler med, enkelt kan få tilgang til opplysninger ett sentralt sted, og uten å måtte involvere den registrerte virksomheten.

Verdien av registrering for den registrerte kan avhenge både av i hvilken grad andre benytter seg av opplysninger som er registrert i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, og hvilken tillit disse har til at registrerte opplysninger er korrekte og oppdaterte. Hvilken nytteverdi aktører ser av å være registrert, kan også bero på omfanget av registreringskravene. Det tilsier blant annet at aktører ikke påføres strengere rapporterings- og registreringskrav enn nødvendig.

De registrerte må også ha tillit til at innsendte opplysninger og dokumenter behandles på riktig måte, herunder blant annet at skjermingsverdig informasjon håndteres av registerføreren i tråd med gjeldende regelverk.

5.2.3 Effektivitet og ressursbruk

Både Enhetsregisteret og Foretaksregisteret bidrar til effektivitet i næringslivet, i organisasjonslivet og i forvaltningen ved at registrene gir samlet tilgang til informasjon om selskaper og andre sammenslutninger. Registrene legger til rette for at brukerne enkelt kan finne vesentlig informasjon om dem de samhandler med, og at de kan legge denne informasjonen til grunn uten å måtte foreta nærmere undersøkelser.

Graden av effektivitet har sammenheng med Enhetsregisterets og Foretaksregisterets tillit og legitimitet. Dersom aktører ikke har tillit til at opplysningene i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret er korrekte og oppdaterte, kan det føre til at aktørene leter etter informasjon andre steder. Det vil redusere effektiviteten. Effektiviteten påvirkes også av om de registrerte virksomhetene kan stole på at registrerte opplysninger om dem ikke blir endret av uvedkommende.

Hensynet til effektivitet og lav ressursbruk vil derfor ha betydning for reguleringen av hvem som skal og kan registreres i de to registrene, hvilke opplysninger som skal registreres, og hvordan opplysningene skal dokumenteres og kontrolleres.

Hensynet til effektivitet innebærer også at registerregelverket må legge til rette for effektiv saksbehandling. Dette gjelder både effektiv saksbehandling hos registerføreren og effektiv rapportering og håndtering hos den registrerte eller den som melder inn opplysninger. Virkemidler som digitalisering, hel eller delvis automatisert saksbehandling og at innrapportering kan skje på en enkel måte, kan bidra til dette. Effektiv saksbehandling kan føre til bedre registerkvalitet ved at Enhetsregisteret og Foretaksregisteret er løpende oppdaterte, og dermed bidra til å øke tilliten til disse.

Regelverk som legger til rette for økt bruk av digitale løsninger kan bidra til effektivisering, samt ha en positiv effekt for næringslivet og andre i form av reduserte administrative og økonomiske byrder. Dette må imidlertid avveies mot kostnadene for det offentlige ved å utvikle og administrere slike løsninger. Man bør unngå å utvikle løsninger som medfører uforholdsmessige kostnader sammenlignet med eventuelle gevinster, eller der utviklingstid påvirker utnyttelsen.

I hensynet til effektivitet ligger ikke bare at saksbehandlingen skal være rask, men også at den skal være kostnadseffektiv. I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 10.3 står det om kostnadseffektivitet:

«En rask saksbehandling vil ofte være kostnadseffektiv, men det beror på hvor store ressurser som blir brukt på saksbehandlingen. Ressursbruken må ses i forhold til målrealiseringen, enten man har formålet med den aktuelle loven eller et mål om rettsriktige avgjørelser for øye. En rask og enkel saksbehandling som i liten grad involverer berørte parter, vil i seg selv kreve relativt små ressurser. Men den kan øke antallet feilaktige eller uhensiktsmessige avgjørelser og føre til klagesaker og begjæringer om omgjøring. Det må tas i betraktning når man skal ta stilling til om en enkel saksbehandling vil være mer kostnadseffektiv enn en mer omhyggelig behandling.»

5.2.4 Tydelig regelverk

Registerregelverket bør innrettes slik at de som skal bruke det, lett kan lese og forstå det. Regelverket bør være klart, presist og tilpasset brukerne. Det bør fremkomme klart hvilke opplysninger som skal meldes til registrering og hvordan innsenderen skal dokumentere meldte opplysninger. Det bør også fremgå klart hva registerføreren skal kontrollere, og hva virksomhetene selv skal innestå for. Et regelverk som er enkelt å forstå gir mindre behov for ekstern bistand, høyere etterlevelse og gjør det enklere å kontrollere at regelverket etterleves. Det legger også til rette for at brukerne kan forutberegne sin rettsstilling og ivareta sine rettigheter. Tydelige regler kan gi en positiv effekt for aktørene i form av reduserte administrative og økonomiske byrder.

5.2.5 Tilgjengelighet

Effektiv utnyttelse av opplysninger i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret forutsetter at aktører som skal bruke opplysningene har tilgang til dem. Tilgjengelighet til opplysningene har også betydning for registrenes tillit og legitimitet.

Tilgjengelighet har også en egenverdi. Det er generelt høy oppmerksomhet om innsyn i og offentlighet om økonomiske forhold fra offentlige myndigheter, media og interesseorganisasjoner både nasjonalt og internasjonalt. Det å påvise selskapsendringer og hvem som innehar tillitsverv i foretak er i mange sammenhenger sentralt. Tilgang til opplysninger om økonomiske forhold regnes som et viktig virkemiddel for å avdekke og hindre økonomisk kriminalitet.

Økt deling av data og mer sammenhengende tjenester kan gi verdi for næringslivet, offentlige myndigheter og andre aktører. Innretningen av registerregelverket påvirker mulighetene til slik datadeling. Blant annet vil det ha betydning om regelverket legger til rette for at dataene er tilgjengelige, gjenfinnbare og kan sammenstilles med andre data.

5.2.6 Vern av opplysninger og forretningshemmeligheter mv.

Vern av personopplysninger er en viktig verdi i det norske samfunnet. Grunnloven § 92 fastslår at statlige styresmakter skal respektere og trygge menneskerettighetene, slik de er nedfelt i Grunnloven og i traktater om menneskerettigheter som Norge er bundet av. Vern om privatliv, familieliv, hjemmet og kommunikasjon med andre har en særlig beskyttelse i Grunnloven § 102. Ifølge lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2 gjelder blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjonen og FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP-konvensjonen) som norsk lov. Av menneskerettsloven § 3 går det frem at disse konvensjonene ved motstrid går foran bestemmelser i annen lovgivning. Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven), som gjennomfører EUs personvernforordning i norsk rett, fastsetter regler for hvordan personvern skal ivaretas av både offentlige myndigheter og private virksomheter. Hensynet til personvern og det eksisterende personvernregelverket stenger ikke for behandling av personopplysninger, men regulerer når og hvordan slik behandling kan skje.

For samfunnet er det også en egenverdi å verne forretningshemmeligheter. I lov 27. mars 2020 nr. 30 om forretningshemmeligheter står det i § 1 at loven skal «sikre innehavere av forretningshemmeligheter vern mot urettmessig tilegnelse, bruk og formidling av hemmeligheten». Vern av forretningshemmeligheter legger til rette for innovasjon, utvikling og god konkurranse. Det gjør også at næringsdrivende kan beskytte investeringer, innovasjon og avtaler. Både regler om personvern og vern av forretningshemmeligheter kan gripe inn i det grunnlovfestede vernet om ytringsfrihet, jf. Grunnloven § 100, menneskerettsloven § 2 nr. 1 og 3, jf. SP-konvensjonen artikkel 19 og Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10.

Enhetsregisteret og Foretaksregisteret er underlagt personvernregelverket og regler om taushetsplikt for opplysninger om noens personlige forhold og forretningshemmeligheter i forvaltningsloven. Taushetsplikt kan også følge av annet regelverk. Vern av personopplysninger og forretningshemmeligheter er likevel et særskilt hensyn som også må ivaretas ved utforming av registerregelverket. Et eksempel er behov for regler som i størst mulig grad hindrer at registrene mottar informasjon som ikke har betydning for det som skal kontrolleres og registreres (overskuddsinformasjon).

Hensynet til vern av personopplysninger og forretningshemmeligheter må også sees i sammenheng med den teknologiske utviklingen og utviklingen i databruk. Det gjelder også utviklingen i fremtiden. Dette omfatter blant annet mulighetene til deling av data og hvordan data brukes og misbrukes.

5.2.7 Informasjonssikkerhet

Informasjonssikkerhet sies normalt å ha tre aspekter. Det første er at skjermingsverdig informasjon, for eksempel forretningshemmeligheter, skal skjermes fra uvedkommende. Det andre aspektet er at informasjon skal være tilgjengelig ved behov. Det tredje er at informasjon skal sikres mot å bli endret av uvedkommende eller endres utilsiktet.3 Alle de tre aspektene må vurderes ved utforming og innretning av registerlovgivningen.

5.3 Særlig om forholdet til pågående utviklingsprosjekter i Brønnøysundregistrene

Enhetsregisteret og Foretaksregisteret er heldigitale registre. Brukerne forholder seg hovedsakelig til registrene på digitale plattformer, både ved innsending av endringsmeldinger og ved oppslag i registrene. Noen av endringsmeldingene er også gjenstand for helautomatisk saksbehandling. Også den manuelle saksbehandlingen gjennomføres i stor grad i digitale systemer. Brønnøysundregistrene holder på med ulike prosjekter som gjelder registerplattformen og innrapporterings- og tilgjengeliggjøringstjenester til denne. I den grad forslag til regelendringer krever tekniske tilpasninger eller utvikling av nye tekniske løsninger i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, må disse ses i sammenheng med og vurderes opp mot disse pågående utviklingsprosjektene.

Store pågående utviklingsprosjekter i Brønnøysundregistrene

Prosjekt for ny registerplattform

Brønnøysundregistrenes pågående prosjekt for ny registerplattform (BRsys) skal erstatte gamle saksbehandlingsløsninger og danne grunnlag for automatisert saksbehandling, samordning på tvers av registrene og enklere realisering av nye registre. Brønnøysundregistrene har startet arbeidet med hovedleveranse 3 av prosjektet, med overføring av Foretaksregisteret og Enhetsregisteret til ny plattform. Etter planen skal BRsys ferdigstilles innen første kvartal 2028. En samkjøring av den teknologiske utviklingen og det juridiske rammeverket er viktig for å kunne legge til rette for fremtidige gode løsninger, og for å unngå at prosjektet utvikler unødvendige løsninger, eller ikke utvikler tilstrekkelig fleksible løsninger ut fra fremtidens behov og regelverk.

Prosjektet Brukervennlige registertjenester

BRsys omfatter ikke utvikling av innrapporterings- og tilgjengeliggjøringstjenester til og fra den nye registerplattformen, da disse ble ansett som gode nok på utredningstidspunktet. Rask teknologisk utvikling har gjort at dette ikke lenger er tilfellet, og gevinster av BRsys-prosjektet kan dermed ikke fullt hentes ut. Prosjektet Brukervennlige registertjenester er iverksatt for å løse dette problemet, i tillegg til utfordringer med tungvinn og ineffektiv innrapportering.

I Prop. 1 S (2024–2025) for Nærings- og fiskeridepartementet står det om prosjektet Brukervennlige registertjenester på side 111:

«Prosjektet skal utvikle innrapporterings- og tilgjengeliggjøringstjenester til og fra den nye registerplattformen og det vil gi gevinster for næringslivet i form av forenklet innrapportering og uthenting av data. I forslaget ligger det også inne finansiering av krav i digitaliseringsdirektivet knyttet til elektronisk løsning for registrering av NUF (Norsk avdeling av utenlandsk foretak) og lagring av dokumenter i strukturert og maskinlesbart format. I Prop. 1 S (2023–2024) er det vist til at planlagt utviklingsperiode for prosjektet er 2024–2027, med løpende gevinstrealisering, med en styringsramme på 399,5 mill. kroner og en kostnadsramme på 515 mill. kroner. Departementet gjør oppmerksom på at styrings- og kostnadsrammen ble oppgitt i 2023-kroner.»

I prosjektet legges det opp til at innrapporterings- og tilgjengeliggjøringstjenester for de ulike registrene utvikles parallelt med at det aktuelle registeret overføres til ny registerplattform (samkjøring av BRsys-prosjektet og prosjektet Brukervennlige registertjenester).