22 Sanksjoner og tvangsmulkt

22.1 Straff

22.1.1 Gjeldende rett

Foretaksregisterloven § 10-4 har regler om straff ved brudd på meldeplikt. Paragrafen lyder:

«Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelsene i § 4-1 første og annet ledd om meldeplikt til foretaksregisteret, straffes de som har meldeplikt etter § 4-2 med bøter. Medvirkning straffes ikke.»

Enhetsregisterloven har ikke straffebestemmelser. Dette er i forarbeidene til enhetsregisterloven begrunnet med at en antok at straffesanksjoner ved brudd på meldeplikt ved nyregistrering ikke ville ha den ønskede effekt. Det ble også vist til at et annet siktemål med Enhetsregisteret er å gjøre forholdene enklere og ikke mer byrdefulle for næringslivet. Se Ot.prp. nr. 11 (1993–94) punkt 4.4. Om begrunnelsen for ikke å straffesanksjonere brudd på plikten til å melde endringer til Enhetsregisteret, står det i lovproposisjonen punkt 4.9:

«Det er den enkelte registrering[s]enhet som har plikt til å melde endringer i registrerte opplysninger til Enhetsregisteret eller til tilknyttet register «uten ugrunnet opphold». Dette er en pliktregel som i forhold til Enhetsregisteret er uten straffesanksjoner om plikten ikke oppfylles. Bakgrunnen for dette er dels at det er straffesanksjoner bak meldeplikten til de tilknyttede registre, dels at det vil være i den registrertes egen interesse at Enhetsregisteret er oppdatert (opplysningene derfra vil bl.a kunne utløse ønskede rettigheter) og dels at den enkelte registreringsenhet vil kunne ha vanskelig for å unngå ajourhold av registrerte opplysninger; i hvert fall om den har et visst minimums aktivitetsnivå. Også i denne sammenheng vil bestemmelsene om at Enhetsregisteret skal utgjøre «fasiten» og kravet om at særregistrene skal benytte denne «fasiten» i forhold til eget register kunne vise seg å være effektiv. Om f.eks. en person som ifølge Enhetsregisteret ikke har rett til å representere en enhet henvender seg til en bank får å ta ut penger, skal dette ikke kunne la seg gjøre. Om personen kan dokumentere at han/hun er nyvalgt representant for enheten bør dette resultere i en henvisning til å få denne endringen registrert i Enhetsregisteret. Enkelte banker vil kanskje kvie seg for en slik løsning og heller utbetale pengene samtidig som den bistår med å få sendt endringsmelding til Brønnøysund. Men banken vil da ikke være på trygg rettslig grunn. Ifølge Enhetsregisteret vil personen ikke være legitimert, og det er ikke banken men Enhetsregisteret (eller et tilknyttet register) som skal kontrollere grunnlaget for endringen.

Departementet antar at slik disse reglene vil virke i praksis er det ikke behov for egne straffesanksjonsregler for unnlatelse av ajourhold til Enhetsregisteret rettet mot registreringsenhetene. Dette bygger likevel på forutsetningen om at de tilknyttede registre og særregistrene oppfyller sine plikter.»

22.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet punkt 19.1 ingen endringer i adgangen til å straffe forsettlig eller uaktsom overtredelse av enhetsregisterloven og foretaksregisterloven eller bestemmelser gitt i medhold av disse lovene. Departementet skrev at det vil vurdere straffereguleringen i en samlet gjennomgang av Enhetsregisterets og Foretaksregisterets virkemidler og sanksjoner for brudd på lovene. Basert på dette foreslo departementet ingen straffebestemmelser i forslaget til ny enhetsregisterlov, og at straffereguleringen i foretaksregisterloven § 10-4 videreføres i ny foretaksregisterlov.

22.1.3 Høringsinstansenes syn

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter en gjennomgåelse av hvilke lovovertredelser som bør sanksjoneres og på hvilken måte. NHO viser til at det er foreslått å videreføre reglene i foretaksregisterloven om at hvert styremedlem er meldepliktig og at brudd på meldeplikten er straffesanksjonert. NHO ber om at det vurderes om brudd på meldeplikten fortsatt skal være straffesanksjonert. NHO skriver også:

«Etter forslaget er det straffbart for hvert enkelt styremedlem uaktsomt å la være å melde – uten ugrunnet opphold – til Foretaksregisteret enhver endring av opplysning som gjelder forhold som skal registreres etter loven kapittel 3. I HR-2019-1788 avsnitt 58 mente Høyesterett at allerede «en enkelt falsk registreringsmelding» bør gi en kort ubetinget fengselsstraff etter daværende straffeloven § 166. Det er klart behov for å avklare straffverdighet og straffenivå».

Skattedirektoratet er positiv til en samlet gjennomgang av Enhetsregisterets og Foretaksregisterets virkemidler og sanksjonsregelverk. Skattedirektoratet skriver at det da spesifikt bør vurderes om proforma-registrering skal være en selvstendig forbrytelse, både for den som lar seg registrere og den medvirker til slik registrering.

Skatteforsk – Centre for Tax Research NMBU (Skatteforsk) skriver at det er uklart om gjeldende sanksjonsmuligheter fungerer godt nok.

22.1.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om ikke å fastsette straffebestemmelser i ny enhetsregisterlov, og at straffereguleringen i foretaksregisterloven § 10-4 videreføres i ny foretaksregisterlov.

Departementet deler høringsinstansenes vurdering av at det er behov for å gjennomgå straffebestemmelsene i enhetsregisterloven og foretaksregisterloven, og vil derfor vurdere straffereguleringen i disse lovene i en samlet gjennomgang. Registrering er dels sterkt knyttet til bestemmelser i selskapslovene, og ved gjennomgangen vil det etter departementets syn være hensiktsmessig å også vurdere straffebestemmelsene i disse. Det er naturlig at man i et slikt arbeid blant annet vurderer om straff er egnet som virkemiddel for å sikre etterlevelse av registerlovgivningen, hvilke pliktbrudd som eventuelt bør være straffesanksjonert, hvem som skal kunne idømmes straff og hva som er riktig straffenivå. Departementet vil i dette arbeidet vurdere innspillene fra NHO, Skattedirektoratet og Skatteforsk nærmere.

Eventuelle forslag til endringer i reglene om straff vil bli sendt på høring. Det vil gi berørte aktører mulighet til å komme med innspill til den nærmere reguleringen.

Se forslaget til ny foretaksregisterlov § 11-1.

22.2 Tvangsmulkt

22.2.1 Gjeldende rett

Tvangsmulkt er aktuelt som virkemiddel der en plikt som følger av lov, forskrift, eller pålegg gitt av forvaltningen, ikke blir oppfylt. Tvangsmulkt karakteriseres ved at formålet er å fremtvinge oppfyllelse. I Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 31.4.1 er vedtak om tvangsmulkt definert slik:

«Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige for å sikre at plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd. Formålet med trusselen må være å sikre at pålegget blir etterlevd.»

Enhetsregisterloven og foretaksregisterloven har flere bestemmelser som gir registerføreren hjemmel til å ilegge virksomheter og meldepliktige tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg eller lovpålagte plikter. Tvangsmulkt er etter disse bestemmelsene aktuelt i fire situasjoner. Disse gjennomgås nedenfor.

Tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg om å sende inn melding om nyregistrering eller endringsmelding

Enhetsregisterloven § 16 første ledd og foretaksregisterloven § 4-5 første ledd gir registerføreren hjemmel til å pålegge virksomheten, innen en bestemt frist, å sende inn melding til Enhetsregisteret eller Foretaksregisteret der en registreringspliktig virksomhet ikke er registrert eller meldeplikten for øvrig er forsømt.

Dersom virksomheten ikke etterkommer pålegget, kan registerføreren ilegge virksomheten og meldepliktige løpende tvangsmulkt inntil meldingen er sendt inn til registeret, jf. forskrift 3. juli 2017 nr. 1107 om tvangsmulkt etter foretaksregisterloven og etter enhetsregisterloven (tvangsmulktforskriften) § 2, jf. enhetsregisterloven § 16 tredje ledd og foretaksregisterloven § 4-5 andre ledd.

Tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg om å sende inn melding der registerføreren oppdager feil i registrerte opplysninger

Dersom registerføreren for Foretaksregisteret oppdager en feil i registeret og det er uklart hvordan feilen skal rettes eller den på annen måte ikke kan rettes uten etter ny melding fra foretaket, kan registerføreren innta en opplysning om feilen i registeret, jf. foretaksregisterloven § 7-1 andre ledd. Registerføreren skal samtidig pålegge foretaket å sende inn ny melding innen en bestemt frist. Tilsvarende regulering finnes i enhetsregisterloven § 25 tredje ledd.

Hvis foretaket ikke etterkommer pålegget, kan registerføreren for Foretaksregisteret ilegge foretaket og meldepliktige løpende tvangsmulkt inntil melding er sendt inn til registeret. Hjemmelen til å ilegge tvangsmulkt følger av foretaksregisterloven § 7-1 andre ledd tredje punktum, som fastsetter at foretaksregisterloven § 4-5 andre ledd får tilsvarende anvendelse. Tilsvarende hjemmel til å ilegge tvangsmulkt finnes ikke i bestemmelsene om retting i enhetsregisterloven § 25. Årsaken til denne forskjellen er ikke forklart nærmere i forarbeidene til enhetsregisterloven § 25, Ot.prp. nr. 11 (1993–94).

Tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg om å sende inn melding i forbindelse med etterkontroll av registrerte opplysninger

Det følger av enhetsregisterforskriften § 22 jf. enhetsregisterloven § 16 andre ledd at registerføreren kan henvende seg til samtlige enheter eller et utvalg av enheter og pålegge disse å sende inn melding for å kontrollere om de registrerte opplysningene er riktige. Dersom virksomheten ikke etterkommer pålegget, kan registerføreren ilegge virksomheten og meldepliktige løpende tvangsmulkt inntil meldingen er sendt inn til Enhetsregisteret, jf. tvangsmulktforskriften § 2, jf. enhetsregisterloven § 16 tredje ledd.

Foretaksregisterloven har ikke regler om etterkontroll av registrerte opplysninger, og dermed heller ikke regler om tvangsmulkt knyttet til dette.

Tvangsmulkt der virksomhetens dokumenter mv. ikke inneholder lovpålagte opplysningskrav

Dersom et foretaks dokumenter mv. ikke inneholder de opplysningene som er pålagt i foretaksregisterloven § 10-2, kan registerføreren ilegge foretaket og meldepliktige løpende tvangsmulkt inntil dokumentene er i samsvar opplysningskravene, jf. § 10-2 fjerde ledd.

Tilsvarende hjemmel til å ilegge tvangsmulkt finnes ikke i reguleringen av dokumentopplysninger i enhetsregisterloven § 23. Årsaken til denne forskjellen er ikke forklart nærmere i forarbeidene til paragrafen; Ot.prp. nr. 11 (1993–94).

Nærmere regler om tvangsmulkt

Nærmere regler om tvangsmulkt ilagt etter enhetsregisterloven og foretaksregisterloven er fastsatt i tvangsmulktforskriften. Forskriften § 1, § 2 og § 5 gir regler om beregning og ettergivelse av tvangsmulkt. Etter tvangsmulktforskriften § 1 fjerde ledd og § 2 fjerde ledd kan tvangsmulkt ikke ilegges uten at Enhetsregisteret eller Foretaksregisteret har varslet virksomheten og/eller den meldepliktige om manglende overholdelse av melde- eller dokumentopplysningsplikten, og gitt en rimelig frist til å rette opp forholdet. I tillegg stilles det i forskriften § 3 forbud mot å ilegge tvangsmulkt etter begge lover for samme forhold. Etter forskriften § 4 kan vedtak om tvangsmulkt påklages til departementet etter reglene i forvaltningsloven.

22.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet punkt 19.2.2 at nåværende regulering av tvangsmulkt i enhetsregisterloven og foretaksregisterloven i all hovedsak videreføres i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov. Nåværende regler gir Foretaksregisteret videre adgang enn Enhetsregisteret til å ilegge tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg. Departementet foreslo å samordne registrenes adgang til å ilegge tvangsmulkt.

Forslagene innebærer at både Enhetsregisteret og Foretaksregisteret skal kunne ilegge virksomheten og meldepliktige tvangsmulkt hvis virksomheten ikke etterkommer pålegg om å sende inn i) melding om nyregistrering og endringsmelding, ii) melding der registerføreren oppdager feil i registrerte opplysninger og iii) melding i forbindelse med etterkontroll av registrerte opplysninger.

Det ble foreslått å videreføre at Foretaksregisteret kan ilegge virksomheten og meldepliktige tvangsmulkt der virksomheten ikke oppfyller lovpålagte krav om dokumentopplysninger, og at tilsvarende fastsettes i ny enhetsregisterlov.

Departementet foreslo i høringsnotatet at reguleringen av tvangsmulkt samles i én paragraf i hver av de to lovene.

Det ble ikke foreslått endringer i tvangsmulktforskriften. Det vises til omtalen i høringsnotatet kapittel 20.

22.2.3 Høringsinstansenes syn

I høringen kom det ikke innvendinger mot forslagene til regulering av tvangsmulkt i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov.

NHO viser til at forslaget innebærer at Foretaksregisteret kan ilegge tvangsmulkt til meldepliktige (fysiske personer) selv om det er foretaket som ikke etterkommer pålegg fra Foretaksregisteret. NHO skriver at dette bør forutsette at disse personene har fått melding fra registeret om pålegget.

SMB Norge skriver at tvangsmulkt rammer små og mellomstore bedrifter relativt sett mye hardere enn store virksomheter, og at det skyldes at små og mellomstore bedrifter vanligvis har mindre omsetning og dårligere forutsetning for å betale tvangsmulkt. SMB Norge skriver at satsene for tvangsmulkt bør justeres og differensieres etter bedriftenes størrelse.

22.2.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at tvangsmulkt fortsatt kan være et effektivt virkemiddel for å sikre at pålegg fra registerføreren blir etterkommet og at lovpålagte krav i registerlovgivningen blir overholdt. Tvangsmulkt er samtidig et inngripende virkemiddel. Det er derfor viktig med mekanismer som ivaretar virksomhetenes og de meldepliktiges rettssikkerhet på en god måte.

Reglene i enhetsregisterloven og foretaksregisterloven innebærer at Enhetsregisteret og Foretaksregisteret kan pålegge en virksomhet å sende inn melding. Det er også virksomheten som er pliktsubjekt for lovkravene til dokumentopplysninger i forretningsdokumenter mv. Der slike pålegg ikke blir etterkommet eller de lovpålagte kravene ikke blir overholdt, kan registrene imidlertid ilegge både virksomheten og meldepliktige personer i virksomheten tvangsmulkt. Ifølge Brønnøysundregistrene ilegges tvangsmulkt normalt kun virksomheten. For å ivareta rettssikkerheten til både virksomheten og de meldepliktige er det avgjørende at disse gis mulighet til å etterkomme pålegget eller rette opp eventuelle feil i dokumentopplysningene før de eventuelt ilegges tvangsmulkt. Det finnes bestemmelser i nåværende regulering som skal sikre dette.

Departementet viser her særlig til tvangsmulktforskriften § 1 fjerde ledd som fastsetter at tvangsmulkt ikke kan ilegges «uten at Foretaksregisteret har varslet virksomheten/den meldepliktige om manglende overholdelse av melde- eller dokumentopplysningsplikten, og gitt denne en rimelig frist til å rette opp forholdet». Tilsvarende krav gjelder for Enhetsregisteret, jf. tvangsmulktforskriften § 2 fjerde ledd. Dette legger til rette for at virksomhetene og meldepliktige kan unngå å måtte betale tvangsmulkt ved å følge opp pålegget om å sende inn melding eller rette opp dokumentopplysningene i virksomhetens forretningsdokumenter mv. som ikke er i samsvar med de lovbestemte kravene innen fristen som er satt. Det sikrer også at meldepliktige ikke kan ilegges tvangsmulkt uten at de først har fått informasjon om pålegget som virksomheten ikke har etterkommet eller dokumentsopplysningskravene som virksomheten ikke har overholdt.

Registerførerens vedtak om tvangsmulkt kan også påklages til departementet etter reglene i forvaltningsloven, jf. tvangsmulktforskriften § 4. Departementet kan som klageinstans prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Det gir virksomhetene og meldepliktige rett til å få prøvd vedtaket om tvangsmulkt og grunnlaget for det. Vedtak om tvangsmulkt kan i tillegg bringes inn for domstolene til prøving. Også dette ivaretar rettssikkerheten til virksomhetene og de meldepliktige.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at nåværende regulering av tvangsmulkt i all hovedsak videreføres i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov. Enkelte utvidelser foreslås imidlertid for å samordne reguleringen i de to lovene.

Nåværende regler innebærer at det både etter enhetsregisterloven og foretaksregisterloven kan ilegges tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg om å sende inn melding om nyregistrering eller endringsmelding. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å videreføre dette i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov.

Departementet opprettholder også forslaget om å videreføre reguleringen i foretaksregisterloven § 7-1 andre ledd som gir registerføreren hjemmel til å ilegge tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg om å sende inn melding der registerføreren oppdager feil i registrerte opplysninger. Det samme gjelder reguleringen i foretaksregisterloven § 10-2 fjerde ledd som gir registerføreren hjemmel til å ilegge tvangsmulkt der foretaket ikke oppfyller lovpålagte krav til dokumentopplysninger.

Registerføreren for Enhetsregisteret har etter gjeldende rett ikke myndighet til å ilegge tvangsmulkt i disse tilfellene. Etter departementets syn er det ikke vesentlige forskjeller ved Enhetsregisterets og Foretaksregisterets formål eller oppgaver, eller andre forhold, som tilsier at adgangen til å ilegge virksomheter og meldepliktige tvangsmulkt skal være ulik for de to registrene ved manglende etterlevelse av samme type pålegg eller lovpålagte plikter. Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om at også registerføreren for Enhetsregisteret skal kunne ilegge enheten og meldepliktige tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegg om å sende inn melding der registerføreren oppdager feil i registrerte opplysninger. Det samme gjelder der enheten ikke oppfyller lovpålagte krav til dokumentopplysninger. Etter departementets syn vil enhetens og de meldepliktiges rettssikkerhet være tilstrekkelig ivaretatt gjennom reguleringen i tvangsmulktforskriften, samt adgangen til å påklage vedtak om tvangsmulkt og eventuelt reise søksmål om dette. Det vises til omtalen ovenfor.

Departementet har i punkt 13.7 foreslått å videreføre reglene i enhetsregisterforskriften § 22, jf. enhetsregisterloven § 16 andre ledd, som gir registerføreren myndighet til å pålegge enheter å sende inn informasjon i forbindelse med etterkontroll av registrerte opplysninger i Enhetsregisteret. Se forslaget til ny enhetsregisterlov § 5-5 andre ledd. Det er også foreslått å ta inn tilsvarende regulering i forslaget til ny foretaksregisterlov § 4-5 andre ledd. Enhetsregisterloven § 16 tredje ledd åpner for å ilegge tvangsmulkt dersom pålegget ikke etterleves. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at denne adgangen videreføres i forslaget til ny enhetsregisterlov, og at det samme fastsettes i forslaget til ny foretaksregisterlov. Adgangen for registerføreren til å ilegge tvangsmulkt her kan bidra til at plikten til å sende inn informasjon ved etterkontroll etterleves, og dermed legge til rette for god registerkvalitet i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret. God registerkvalitet er en forutsetning for at Enhetsregisteret og Foretaksregisteret har tillit og legitimitet hos brukerne.

Reguleringen av tvangsmulkt er i dag spredt i ulike bestemmelser i enhetsregisterloven og foretaksregisterloven. Det er også flere forskriftshjemler som gir myndighet til å gi nærmere regler om tvangsmulkt. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at reguleringen av tvangsmulkt samles i én paragraf i hver av de to lovene. Det vil etter departementets syn gi et mer oversiktlig regelverk for brukerne av lovene. Samleparagrafer om tvangsmulkt gjør samtidig at man kun trenger én forskriftshjemmel om tvangsmulkt i hver lov, og bidrar dermed til at lovene ikke svulmer opp.

Se forslagene til ny enhetsregisterlov § 11-1 og ny foretaksregisterlov § 11-2.

Departementet foreslo i høringsnotatet ingen endringer i tvangsmulktforskriften. Det vises til omtalen i høringsnotatet kapittel 20. Departementet vil fortløpende vurdere hensiktsmessigheten av reglene i tvangsmulktforskriften. Dersom det blir aktuelt å gjøre materielle endringer i denne forskriftsreguleringen, vil forslag til forskriftsbestemmelser bli sendt på offentlig høring. Det vil gi næringslivet, frivilligheten, offentlige myndigheter og andre interessenter mulighet til å komme med innspill til den nærmere reguleringen.

SMB Norge har spilt inn at satsene for tvangsmulkt bør justeres og differensieres etter bedriftenes størrelse. Satsene for tvangsmulkt er fastsatt i tvangsmulktforskriften. Departementet har i punkt 22.1.4 varslet en samlet gjennomgang av Enhetsregisterets og Foretaksregisterets virkemidler og sanksjoner for brudd på loven. Departementet anser at det i en slik gjennomgang også kan være hensiktsmessig å vurdere innretningen av og nivået på tvangsmulkt i tvangsmulktforskriften.