18 Klage på registerførerens vedtak mv.

18.1 Klage på registerførerens vedtak

18.1.1 Gjeldende rett

Dersom en part eller en med rettslig klageinteresse er uenig i et vedtak som registerføreren har fattet, eller mener at vedtaket er feil, kan vedtaket påklages. Forvaltningsloven gjelder for slike klager. Forvaltningsretten bygger på en to-instansbehandling av klager. Klagen blir først behandlet av den underinstansen som traff vedtaket. Hvis underinstansen ikke omgjør vedtaket, skal klagen behandles av overordnet organ. Klageinstansens vedtak kan ikke påklages. Klageordningen i forvaltningen er en viktig rettssikkerhetsgaranti som gir en part eller andre berørte rett til en lett tilgjengelig, rask og rimelig ny behandling av saken.

Det er bare enkeltvedtak som kan påklages, jf. gjeldende forvaltningslov § 28 første ledd. Enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b som «et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer». Avgjørelser som treffes underveis i saksbehandlingen, såkalte «prosessledende avgjørelser» kan i utgangspunktet ikke påklages. Dette kan for eksempel være en avgjørelse om å innhente mer informasjon i saken.

Ifølge foretaksregisterloven § 9-1 tredje ledd gjelder forvaltningsloven § 29 til § 33 og § 36 for behandling av klager i Foretaksregisteret. Disse bestemmelsene i forvaltningsloven har blant annet regler om klagefrist (§ 29), krav til klagens form og innhold (§ 32) og regler om saksbehandling i klagesaker (§ 33). I forvaltningsloven § 36 er det regler om dekning av sakskostnader dersom et vedtak blir endret til gunst for en part. Selv om foretaksregisterloven § 9-1 tredje ledd bare viser til noen av klagereglene i forvaltningsloven, er det på det rene at også resten av klagereglene i forvaltningsloven gjelder i disse sakene.

Ifølge foretaksregisterloven § 9-1 første ledd kan registerførerens vedtak påklages av enhver som har rettslig klageinteresse i saken, og klagen skal være skriftlig. Dette tilsvarer forvaltningsloven § 28 første ledd og § 32 første ledd bokstav a.

Foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd regulerer klagefrist. Bestemmelsen lyder:

«Klagefristen er 3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket etter § 5-3 er kommet fram til vedkommende. For den som ikke har mottatt slik underretning, løper fristen fra det tidspunkt vedkommende har fått eller burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket. Et vedtak om registrering kan likevel ikke påklages når det er gått mer enn 3 måneder etter at vedtaket ble truffet.»

Bestemmelsene i foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd første og andre punktum tilsvarer reglene om klagefrist i forvaltningsloven § 29 første ledd første punktum og andre ledd første punktum.

Forvaltningsloven § 31 har regler om behandling av klage der klagefristen er oversittet. Det følger av § 31 første ledd at selv om klageren har oversittet klagefristen, kan klagen på visse vilkår likevel tas under behandling. Ifølge bestemmelsen er forutsetningen for å ta klagen under behandling enten at parten eller partens fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med klage etterpå (første ledd bokstav a), eller at det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd (første ledd bokstav b). Ved vurderingen av om klagen skal tas under behandling skal det ifølge forvaltningsloven § 31 andre ledd legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre.

Foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd tredje punktum inneholder en spesialregel om klagefrist for vedtak «om registrering». For Foretaksregisterets registreringsvedtak er det en absolutt klagefrist på tre måneder etter at vedtaket ble truffet.

Også i forvaltningsloven er det en særregel som fastsetter en absolutt klagefrist på tre måneder for visse typer vedtak. Forvaltningsloven § 29 andre ledd andre punktum sier at «[v]ed vedtak som går ut på å tilstå noen en rettighet, skal klagefristen for andre likevel senest løpe ut når det er gått 3 måneder fra det tidspunkt vedtaket ble truffet».

I juridisk teori er det lagt til grunn at begrepet «tilstå noen en rettighet» i forvaltningsloven § 29 andre ledd andre punktum innebærer at vedtaket må være bestemmende for partens rettsstilling, og at det ikke er tilstrekkelig at vedtaket utelukkende har faktiske virkninger.1 Passusen «om registrering» som er brukt i foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd tredje punktum, dekker på sin side alle registreringsvedtak i Foretaksregisteret, herunder registreringer som utelukkende har faktiske virkninger. Det gjelder for eksempel adresseendring og kapitalforhøyelse. Foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd tredje punktum er derfor tolket slik at den innebærer et unntak fra forvaltningsloven § 29 andre ledd andre punktum.

Ifølge forvaltningsloven § 31 tredje ledd kan klagen «ikke tas under behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet». En eventuell endring av vedtaket etter dette må eventuelt skje i medhold av reglene om omgjøring i forvaltningsloven § 35. I juridisk teori er det noe ulikt syn på om ettårsregelen i forvaltningsloven § 31 tredje ledd også gjelder der vedkommende ikke har fått underretning om vedtaket. Ifølge Karnov lovkommentar2 til bestemmelsen, trekker både lovens ordlyd og forarbeider mot at ettårsfristen er generell, og gjelder uavhengig av om man har fått underretning.

For klager på vedtak i Enhetsregisteret gjelder også forvaltningslovens regler om klage. Dette følger av enhetsregisterforskriften § 20 Klage der det står at «[r]egisterførerens vedtak kan påklages til departementet etter reglene i forvaltningsloven».

I forarbeidene til enhetsregisterloven kommer det også frem at et nektingsvedtak er et enkeltvedtak, se Ot.prp. nr. 11 (1993–94) punkt 4.9 og kapittel 6 Til § 19 Registreringsnekting. De alminnelige klagereglene i forvaltningsloven gjelder derfor også for klager på Enhetsregisterets vedtak om registreringsnektelse.

Enkeltvedtaksbegrepet i gjeldende forvaltningslov er foreslått videreført i NOU 2019: 5, se utredningen punkt 20.5.1.

18.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet punkt 15.1.2 skrev departementet at regler om klage på registerførerens vedtak bør fremgå av lov og ikke av forskrift. Departementet foreslo å ha like klageregler i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov. Etter departementets syn var det ikke spesielle forhold ved Enhetsregisteret og Foretaksregisteret som tilsier ulik regulering i de to lovene.

Departementet skrev at forvaltningslovens klageregler burde gjelde fullt ut for registerførerens vedtak, med mindre det er særskilte grunner til å ha fravikende klageregler. Departementet skrev også at regler som følger av forvaltningsloven, ikke bør gjentas i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov. Det ble foreslått å ta inn en bestemmelse i de nye lovene om at registerførerens vedtak kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Hensikten med en slik bestemmelse er å gi brukerne av lovene oversikt over hvilke klageregler som gjelder.

Foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd tredje punktum fastsetter at registreringsvedtak ikke kan påklages når det er gått mer enn tre måneder etter at vedtaket ble truffet. Bestemmelsen avviker fra forvaltningslovens klageregler. Departementet foreslo i høringsnotatet at reguleringen i foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd tredje punktum videreføres i ny foretaksregisterlov, og at en tilsvarende bestemmelse tas inn i ny enhetsregisterlov.

18.1.3 Høringsinstansenes syn

Lotteri- og stiftelsestilsynet (Stiftelsestilsynet) skriver at forslaget om at registreringsvedtak i Enhetsregisteret ikke kan påklages senere enn tre måneder etter at vedtaket er fattet, synes godt begrunnet. Stiftelsestilsynet ber departementet vurdere om en slik innskrenkning i klageretten bør innebære en utvidet plikt for Enhetsregisteret til å kunngjøre slike vedtak.

Statistisk sentralbyrå (SSB) ber departementet å vurdere om det er behov for å presisere at fastsetting av næringskode ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og slik at avgjørelse om hvilken næringskode aktiviteten faller innunder, ikke kan påklages. SSB mener at heller ikke inndeling i underenheter er enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven.

18.1.4 Departementets vurdering

Klagereglene i forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder generelt for all virksomhet som utøves i forvaltningen, når ikke annet er bestemt i lov. Departementet opprettholder vurderingen i høringsnotatet om at forvaltningslovens klageregler bør gjelde fullt ut for klage på registerførerens vedtak, med mindre det er særskilte grunner til å ha fravikende klageregler.

Regler om klage på registerførerens vedtak bør etter departementets syn fremgå av lov, og ikke av forskrift slik tilfellet er i dag for klager på vedtak i Enhetsregisteret. Det vil gi brukerne av enhetsregisterloven bedre oversikt over hvilke klageregler som gjelder.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det skal fremgå av ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov at forvaltningslovens klageregler gjelder for klager på registerførerens vedtak. Forvaltningslovens regler om klage vil uansett gjelde, og det kan argumenteres for at en slik bestemmelse er overflødig. Brukerne av Enhetsregisteret og Foretaksregisteret omfatter imidlertid alt fra store børsnoterte selskaper til små aksjeselskaper, sameier, lag og foreninger. Personer med roller i slike mindre virksomheter er ofte ikke-profesjonelle aktører uten inngående kjennskap til regelverket. Det er ikke gitt at disse kjenner til at de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven gjelder for vedtak fattet av Enhetsregisteret og Foretaksregisteret. Et hovedmål med lovforslagene er et mer brukervennlig regelverk. Det kan gi mindre behov for ekstern bistand. Departementet vurderer det derfor som hensiktsmessig å ha bestemmelser i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov som sier at registerførerens vedtak kan påklages etter reglene i forvaltningsloven. Det kan gjøre det enklere for brukerne å finne frem til forvaltningsloven og dermed ivareta sine rettigheter. Det kom ikke innvendinger mot forslaget i høringen.

Hensynet til et oversiktlig og brukervennlig registerregelverk tilsier også at ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov bør ha like klageregler. Det er etter departementets syn ikke spesielle forhold ved de to registrene som tilsier ulik regulering. Etter departementets syn bør heller ikke regler som allerede følger av forvaltningsloven gjentas i enhetsregisterloven og foretaksregisterloven.

Spesielle klageregler

Spørsmålet er om det bør gjelde spesielle klageregler for klager på vedtak fattet i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, eller om forvaltningslovens alminnelige klageregler skal gjelde fullt ut for slike vedtak. I dag er det bare foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd tredje punktum som inneholder en regel som i utgangspunktet avviker fra forvaltningslovens klageregler. Bestemmelsen fastsetter at den absolutte klagefristen for et vedtak «om registrering», er tre måneder etter at vedtaket ble truffet. Som det fremgår av punkt 18.1.1 om gjeldende rett ovenfor vil forvaltningslovens tremåneders klagefrist for vedtak «som går ut på å tilstå noen en rettighet», etter departementets vurdering ikke omfatte alle registerførerens registreringsvedtak.

Forvaltningslovens absolutte frist for å kunne ta en klage under behandling er ett år fra vedtaket ble fattet, jf. forvaltningsloven § 31 tredje ledd. Denne fristen vil kun gjelde i et fåtall tilfeller, fordi de aller fleste som har behov for det, vil få underretning om vedtaket eller bli kjent med eller burde bli kjent med innholdet i vedtaket før det har gått ett år. Departementet har vurdert om forvaltningslovens alminnelige grense på ett år også bør gjelde for registerførerens vedtak, eller om dagens klagefrist på tre måneder på registerførerens registreringsvedtak i foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd tredje punktum bør beholdes.

Registreringsvedtak er særlig kjennetegnet ved at de har legitimasjonsvirkninger overfor tredjeparter, altså at tredjeparter i god tro kan legge til grunn at det som er registrert, er korrekt. For tredjeparter som har innrettet seg etter registreringsvedtaket, er ett år lang tid. En klage med etterfølgende usikkerhet og mulig omgjøring vil kunne få uheldige følger for virksomheten og andre som har innrettet seg etter registreringsvedtaket.

Etter departementets vurdering er det flere grunner som taler for at den absolutte fristen for å klage på registreringsvedtak bør være kortere enn ett år. I praksis vil registreringsvedtak være avgjørende for foretaks mulighet til å drive virksomhet. Departementet viser til at både gjeldende foretaksregisterlov og utkastet til ny foretaksregisterlov § 4-1 krever at foretak meldes til Foretaksregisteret, og slik registrering har selskapsrettslig betydning. For aksjeselskaper trer for eksempel ikke ansvarsfriheten for stifterne inn før selskapet er registrert. I tillegg er det i lovgivningen krav om at en rekke ulike beslutninger må registreres i Foretaksregisteret før de kan tre i kraft. Dette gjelder blant annet beslutninger om kapitalforhøyelse og om å ta opp lån hvor fordringen gir rett til å kreve utstedt aksjer. Registreringsvedtak innvirker dermed også på foretaks mulighet til å skaffe kapital. Etter departementets vurdering er det derfor særlige grunner som tilsier en kortere klagefrist på registreringsvedtak, enn forvaltningslovens absolutte klagefrist på ett år.

Når det gjelder lengden på den absolutte klagefristen, anser departementet at tre måneder er en hensiktsmessig frist for dem som ikke har fått informasjon om vedtaket. Selv om en som klager etter den alminnelige treukersfristen, ikke har krav på å få klagen behandlet, jf. forvaltningsloven § 31 første og andre ledd, vil likevel den potensielle usikkerheten som et foretak, rolleinnehavere og tredjeparter har knyttet til et vedtak, dermed bli tydelig begrenset i tid. Etter utløpet av en absolutt klagefrist på tre måneder vil det i all hovedsak være mulig å innrette seg etter registreringsvedtaket. Hensynet til effektiv ressursbruk taler også for å sette en endelig klagefrist på tre måneder. Departementet viser til at jo lengre tid som går, desto mer ressurskrevende blir det for Enhetsregisteret og Foretaksregisteret å sette seg inn i saken på nytt.

På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om å videreføre den absolutte klagefristen på tre måneder i foretaksregisterloven § 9-1 andre ledd tredje punktum, og at en tilsvarende fristbestemmelse tas inn i ny enhetsregisterlov. Stiftelsestilsynet støtter forslaget. Det kom ikke innvendinger mot forslaget i høringen. Utenom en slik spesialregel er det departementets vurdering at klagereglene i forvaltningsloven bør gjelde fullt ut for registerførerens vedtak.

Se forslagene til ny enhetsregisterlov § 10-1 og ny foretaksregisterlov § 10-1.

Stiftelsestilsynet ber departementet om å vurdere om en slik innskrenkning i den absolutte klagefristen på ett år bør innebære en utvidet plikt for Enhetsregisteret til å kunngjøre vedtak.

I dag kunngjøres flere typer registreringer i Foretaksregisteret i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon. Dette omfatter blant annet registrering av nye virksomheter, viktige endringer, oppløsning og sletting. Se punkt 16.4 om kunngjøring av opplysninger som registreres i Foretaksregisteret. Kunngjøring av viktige hendelser skjer også for enheter som er registrert i andre tilknyttede registre enn Foretaksregisteret. Kunngjøring gjøres først og fremst av hensyn til virksomhetens rettssikkerhet, og fordi næringsdrivende foretak har behov for at viktige hendelser i et foretaks «liv» skal komme til tredjeparts kunnskap. Dette gjelder særlig virksomhetens penge- og realkreditorer.

Departementet foreslår i denne proposisjonen at varsel om sletting av virksomheter i Enhetsregisteret skal kunngjøres. Sletting er en viktig hendelse, og hensynet til berørte virksomheters rettssikkerhet og virksomhetenes kreditorer tilsier at kunngjøring bør skje før en virksomhet kan slettes fra Enhetsregisteret. Se punkt 19.3.4 om dette.

Stiftelsestilsynet ber departementet vurdere om en absolutt klagefrist på tre måneder bør medføre krav om å kunngjøre andre hendelser enn sletting i «livet» til en virksomhet som bare registreres i Enhetsregisteret, slik tilfellet er for virksomheter som også er registrert i Foretaksregisteret. Departementets vurdering er at det ikke er det samme behovet for å kunngjøre andre typer hendelser for virksomheter som bare er registrert i Enhetsregisteret. Departementet viser til at næringsdrivende virksomheter (juridiske personer) skal registreres i både Foretaksregisteret og Enhetsregisteret. Virksomheter som bare er registrert i Enhetsregisteret har normalt i mindre grad økonomiske forpliktelser overfor tredjeparter enn virksomheter som også er registrert i Foretaksregisteret. Behovet for at tredjeparter gjøres kjent med hendelser i virksomheter som bare er registrert i Enhetsregisteret gjennom kunngjøring er derfor normalt mindre. Departementet viser også til at en rekke av kravene om kunngjøring av hendelser som blir registrert i Foretaksregisteret følger av regler i særlovgivningen. Slike kunngjøringskrav er særskilt begrunnet, og ofte fastsatt for å ivareta hensynet til vern av kreditorenes interesser. Dessuten følger flere av kravene om kunngjøring av hendelser som blir registrert i Foretaksregisteret av EØS-rettslige forpliktelser. Departementets vurdering er at en absolutt klagefrist på tre måneder også for registreringsvedtak som er fattet i Enhetsregisteret, ikke tilsier at det er flere hendelser enn sletting av enheter som er av så stor betydning at registreringsvedtak i Enhetsregisteret bør kunngjøres.

I forarbeidene til enhetsregisterloven står det at også vedtak om registreringsnektelse i Enhetsregisteret skal regnes som enkeltvedtak. Etter departementets vurdering faller slike vedtak inn under definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningsloven, uavhengig av hva som er presisert i forarbeidene. Det samme gjelder vedtak om å nekte registrering i Foretaksregisteret. Vedtak om å nekte registrering i både Enhetsregisteret og Foretaksregisteret er i dag gjenstand for klagebehandling. Departementet anser det derfor ikke som nødvendig å presisere dette i lov.

SSB foreslår at det bør lovfestes at fastsetting av næringskode og inndeling i underenheter ikke er enkeltvedtak. Fastsettelse av næringskode er en statistisk opplysning som brukes av SSB for å dekke statistiske behov. Fastsettelsen er en standardisert prosess basert på virksomhetens hovedaktivitet, og tildelingen er i seg selv ikke avgjørende for rettigheter og plikter direkte for virksomheten. Etter departementets syn er dette et spørsmål som eventuelt bør utredes og avklares i regelverket som tildelingen av statistikkoder springer ut av, og det er derfor ikke hensiktsmessig å regulere dette i enhetsregisterloven eller foretaksregisterloven.

18.2 Vilkår for å reise sak for domstolene om registerførerens vedtak

18.2.1 Gjeldende rett

I tillegg til retten til å påklage registrerings- og nektingsvedtak til overordnet forvaltningsorgan, kan slike vedtak også bli brakt inn for domstolene til overprøving.

Foretaksregisterloven § 9-2 (domstolskontroll) stiller som generelt vilkår for å reise sak om registerførerens vedtak for domstolene at retten til å påklage vedtaket etter foretaksregisterloven § 9-1 er benyttet, og at klagen er avgjort av departementet. Bestemmelsen gjelder for «[d]en som har fått melding i samsvar med § 5-3 første ledd», det vil si de som skal få underretning om vedtaket. Dette omfatter melderen, tredjepart som har fått anledning til å uttale seg etter foretaksregisterloven § 5-1 tredje ledd, samt verdipapirsentral dersom registerførerens vedtak gjelder emisjon av finansielle instrumenter.

Ifølge foretaksregisterloven § 9-2 andre punktum får bestemmelsene i forvaltningsloven § 27 tredje ledd og § 27 b tilsvarende anvendelse. Henvisningen til forvaltningsloven § 27 tredje ledd innebærer at registerføreren i underretningen om vedtaket må opplyse om vilkårene for å reise søksmål i foretaksregisterloven § 9-2. Hvis det ikke er skjedd, får ikke vilkårene anvendelse overfor vedkommende part. Henvisningen til forvaltningsloven § 27 b innebærer at registerføreren kan bestemme at søksmål ikke skal kunne reises uten at parten har brukt klageadgangen, og at klagen er avgjort av klageinstansen. Henvisningen til forvaltningsloven § 27 b innebærer også at det alltid kan reises søksmål om registerførerens vedtak når det har gått mer enn seks måneder fra klagen ble fremsatt for første gang. Dette gjelder likevel ikke dersom det skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger. I NOU 2019: 5 ble det foreslått å videreføre gjeldende regel om at et forvaltningsorgan kan sette som vilkår for å ta ut søksmål for domstolene, at parten har klaget og at klagesaken er endelig avgjort.

Enhetsregisterloven har ikke regler som tilsvarer foretaksregisterloven § 9-2. Registerføreren for Enhetsregisteret kan imidlertid i den enkelte sak eller sakstype bestemme at søksmål om gyldigheten av vedtaket eller krav om erstatning som følge av vedtaket, ikke skal kunne reises uten at parten har benyttet sin adgang til å klage på vedtaket, og at klagen er avgjort av klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 27 b første punktum. Også i disse tilfellene kan det alltid reises søksmål når det er gått seks måneder fra klagen ble fremsatt for første gang, forutsatt at det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens side at klageinstansens avgjørelse ikke foreligger, jf. § 27 b andre punktum.

18.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet punkt 15.2.2 at reguleringen i foretaksregisterloven § 9-2 videreføres i ny foretaksregisterlov og at en tilsvarende regel tas inn i ny enhetsregisterlov.

18.2.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene uttalte seg om forslaget.

18.2.4 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering er det gode grunner til at det bør være krav om at klageretten i forvaltningen er benyttet før det kan reises søksmål for domstolene om Foretaksregisterets registrerings- og nektingsvedtak. Klagebehandling i forvaltningen er normalt billigere og raskere enn domstolsbehandling. Det er også ønskelig å unngå parallell klagebehandling og domstolsbehandling om samme registrerings- eller nektingsvedtak.

Vilkåret for å reise søksmål om registerførerens vedtak etter foretaksregisterloven § 9-2 gjelder for alle registerførerens vedtak, forutsatt at det er informert om dette i underretningen om vedtaket. Klagemuligheten i forvaltningen må dermed være uttømt før klageren har mulighet til å reise sak for domstolen. Som nevnt ovenfor, viser foretaksregisterloven § 9-2 til forvaltningsloven § 27 b.

Enhetsregisteret og Foretaksregisteret driver masseproduksjon av vedtak, og traff i 2023 mer enn 650 000 registrerings- og nektingsvedtak. Dette er en enorm saksmengde, og det er etter departementets syn ønskelig å begrense søksmålsadgangen for alle registrerings- og nektingsvedtak i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret ved å videreføre et vilkår om at klageadgangen må være uttømt før søksmål kan reises. Å videreføre reguleringen i foretaksregisterloven § 9-2 vil gi forvaltningen mulighet til å korrigere feil utenfor domstolsapparatet, og er dermed i tråd med prinsippet om forvaltningens autonomi og spesialkompetanse. At saken først forsøkes løst i forvaltningen, bidrar også til å avlaste domstolsapparatet. Hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser taler derfor også for å videreføre reguleringen. Departementet finner det hensiktsmessig at regelen fortsatt fremgår direkte av foretaksregisterloven, og foreslår på denne bakgrunnen å videreføre en generell regel om uttømming av klageadgangen før det kan reises søksmål for domstolene.

På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget i høringsnotatet om å videreføre reguleringen i gjeldende foretaksregisterlov § 9-2 i ny foretaksregisterlov.

I tråd med departementets generelle syn er det også ønskelig at ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov i så stor grad som mulig skal ha like klageregler. På dette området kan ikke departementet se grunn til at det skal gjelde andre regler for Enhetsregisteret enn for Foretaksregisteret. Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om å ta inn en tilsvarende regel i ny enhetsregisterlov.

Se forslagene til ny enhetsregisterlov § 10-2 og ny foretaksregisterlov § 10-2.

18.3 Adgang til å stille behandling av melding eller klage i bero

18.3.1 Gjeldende rett

Det hender at forvaltningen treffer avgjørelser om at en sak stilles i bero. Dette innebærer at en sak som er innledet, inntil videre ikke vil bli avgjort, typisk i påvente av rettslige eller faktiske avklaringer. Se nærmere om dette i NOU 2019: 5 punkt 26.5.4.

Det finnes enkelte spredte bestemmelser i lovgivningen som gir forvaltningen adgang til å stille saker i bero. Eksempler på dette er lov 15. desember 1967 nr. 9 om patenter (patentloven) § 17 andre ledd, lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) § 22 første ledd og lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 33 og § 34 tredje ledd.

Det er ikke bestemmelser i enhetsregisterloven eller foretaksregisterloven som regulerer om registerføreren kan stille behandlingen av en melding eller klage i bero. Det må likevel antas at registerføreren har en viss adgang til dette etter forvaltningsloven § 11 a. Bestemmelsen fastsetter at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold». I forvaltningslovutvalgets utredning NOU 2019: 5 punkt 13.7.3.1 står det blant annet om forvaltningsloven § 11 a:

«Kravet om at en sak skal avgjøres uten ugrunnet opphold, gjør at en sak – eller en gruppe saker – ikke kan legges til side (stilles i bero) inntil videre uten at det er lovhjemmel for det. Slike lovhjemler finnes i f.eks. patentloven § 17 og utlendingsloven § 33. Forvaltningsorganet kan likevel utsette behandlingen av en sak en stund for å se saker av lignende art i sammenheng, eller i påvente av en prinsipiell avklaring, f.eks. en klagesak for Sivilombudsmannen eller en pågående sak for Høyesterett.»

Forvaltningslovutvalget skriver i NOU 2019: 5 punkt 26.5.4 at utenfor de tilfeller adgangen til å stille en sak i bero er hjemlet i lov eller forskrift, må det i det minste være saklig grunn for at et forvaltningsorgan skal kunne legge til side en sak som er tatt opp av en privatperson. Utvalget foreslo ikke å ta inn regler om adgang til å stille en sak i bero i forvaltningsloven.

18.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet punkt 15.3.2 å ta inn bestemmelser i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov som gir registerføreren adgang til å stille behandlingen av en melding i bero, der det er reist søksmål eller inngitt forliksklage om underliggende forhold som kan ha betydning for registerførerens kontroll. Det ble også foreslått at registerføreren og klageinstansen på samme vilkår kan stille behandlingen av en klage på et registreringsvedtak eller nektingsvedtak i bero. Etter forslaget kan avgjørelsen om å stille en sak i bero, gjelde frem til søksmålet eller forliksklagen er endelig avgjort.

18.3.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene uttalte seg om forslaget.

18.3.4 Departementets vurdering

Enhetsregisteret og Foretaksregisteret har noen ganger til behandling meldinger eller klager på registrerings- eller nektingsvedtak som berøres av pågående søksmål. Registrenes vedtak vil kunne påvirkes av utfallet av søksmålet. Et eksempel kan være der det er reist søksmål om gyldigheten av styrevalg, og der styret er meldt til eller registrert i Enhetsregisteret eller Foretaksregisteret. Hvis det foreligger en rettskraftig dom om at styrevalget er ugyldig, må Enhetsregisteret og Foretaksregisteret legge dette til grunn ved behandlingen av melding eller klage.

Som nevnt i punkt 18.3.1 må det antas at Enhetsregisteret og Foretaksregisteret har en viss adgang til å stille saker i bero med grunnlag i forvaltningsloven § 11 a der det er reist søksmål om forhold som ligger til grunn for det som er meldt registrert eller som er registrert. Spørsmålet er om det bør tas inn bestemmelser i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov som gir registerføreren uttrykkelig adgang til å stille behandlingen av en melding eller klage på et registrerings- eller nektingsvedtak i bero, hvis det er reist søksmål om forhold som kan ha betydning for utfallet av meldings- eller klagesaken.

Det finnes få bestemmelser om å stille saker i bero i lovgivningen. Det er altså ikke en vanlig ordning. Etter omstendighetene kan berostillelse medføre lengre saksbehandlingstid og dermed usikkerhet for den enkelte. Dette tilsier at det bare bør innføres regler om adgang til å stille saker i bero i enhetsregisterloven og foretaksregisterloven dersom det er nødvendig. I vurderingen av om det er nødvendig med regler om berostillelse, må det også ses hen til om andre regler er egnet til å løse utfordringene der det pågår søksmål som kan påvirke registrenes vedtak.

Foretaksregisterloven § 9-2 fastslår at den som har fått underretning om registreringsvedtak i Foretaksregisteret, ikke kan reise søksmål om vedtaket uten å ha benyttet sin rett til å klage på vedtaket etter § 9-1 og klagen er avgjort av departementet. Departementet har foreslått å videreføre denne bestemmelsen i ny foretaksregisterlov, og å ta inn en tilsvarende bestemmelse i ny enhetsregisterlov. Dette er omtalt i punkt 18.2 ovenfor. Departementet finner grunn til å presisere at registreringsvedtak ikke innebærer at eventuelle feil knyttet til de underliggende forholdene repareres. Søksmål om selve registreringsvedtaket er derved ikke det samme som tvister knyttet til de underliggende forholdene.

Heller ikke reglene i forvaltningsloven om utsatt iverksetting av vedtak er etter departementets syn egnet til å løse utfordringene. Forvaltningsloven § 42 åpner for at organet som har fattet vedtaket og klageinstansen kan beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Paragrafen regulerer også tilfeller der en part eller en annen med rettslig klageinteresse akter å gå til søksmål eller har reist søksmål for å få vedtaket prøvd ved domstol. I slike tilfeller kan organet utsette iverksettingen til det foreligger endelig dom. Reglene om utsatt iverksetting kan imidlertid ikke anvendes på registreringsvedtak i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret, eller klager på slike vedtak. Det skyldes at opplysninger som er meldt, skal innføres i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret straks opplysningene er kontrollert og funnet i orden, jf. enhetsregisterloven § 17 og foretaksregisterloven § 6-1. Det er altså selve registreringen av opplysningen(e) som er selve iverksettingen av vedtaket. Dette henger sammen med at det normalt ikke er registreringen i seg selv som er rettsstiftende, selv om registrering har direkte rettsvirkning for blant annet stifternes ansvarsfrihet for aksjeselskapers forpliktelser. Foretakets interne beslutninger er grunnlaget for det som gjelder for foretaket, mens registreringen gir legitimasjonsvirkning overfor tredjepart. For nektingsvedtak er utsatt iverksetting heller ikke et alternativ, siden nektingen innebærer at det ikke er noe å utsette.

Det vil ha praktiske virkninger for en virksomhet og andre involverte dersom behandlingen av en melding eller klage stilles i bero på grunn av søksmål. Hvis saken stilles i bero, vil de registrerte opplysningene bli stående, og det vil være disse opplysningene som har legitimasjonsvirkninger. Hvis det er meldt endringer i de registrerte opplysningene, og de er riktige, betyr det at «uriktige» opplysninger får legitimasjonsvirkninger i perioden behandlingen av saken er stilt i bero. Et tilfelle der denne problemstillingen kan være aktuell, er hvis det er meldt endring av styret til Enhetsregisteret eller Foretaksregisteret, men det pågår en rettssak om gyldigheten av styrevalget. Å stille behandling av meldingen i bero i et slikt tilfelle vil innebære at det tidligere styret, ved fortsatt å være registrert i Foretaksregisteret og/eller i Enhetsregisteret, vil fremstå som det styret som har rett til å binde virksomheten. Dette vil være tilfellet helt frem til saken er rettskraftig avgjort, og Enhetsregisteret eller Foretaksregisteret deretter ferdigbehandler registermeldingen. Det samme vil være tilfellet ved klagesaksbehandling. Dersom det viser seg at den meldte opplysningen var korrekt, kan utsettelsen av registreringen ha negative konsekvenser for virksomheten, registrerte rolleinnehavere og tredjeparter.

Samtidig er det stor forskjell på hvilken prøving registerføreren og domstolene kan gjøre. Foretaksregisterets og Enhetsregisterets kontroll er en formalkontroll av sakens dokumenter. Registerføreren har verken myndighet eller kapasitet til å gjøre omfattende bevisvurderinger av underliggende forhold, vitneutsagn eller lignende. I domstolene gjøres en langt mer omfattende prøving, herunder bevisvurderinger, enn det saksbehandlingen hos Foretaksregisteret eller Enhetsregisteret vil innebære.

Registerføreren foretar en viss kontroll av grunnlaget for det som meldes til registrering, for eksempel om en beslutning om styrevalg er fattet av et kompetent organ der det er meldt styreendringer til Foretaksregisteret. Registerførerens registrerings- eller nektingsvedtak er imidlertid ikke et vedtak om gyldigheten av grunnlaget for det som meldes. Hvis et slikt forhold er omtvistet, kan registerføreren fortsatt måtte ta stilling til spørsmålet ved behandling av registermeldingen eller klagen. Der det omtvistede spørsmålet er til behandling i domstolene, er det etter departementets syn likevel hensiktsmessig at registerføreren gis mulighet til å avvente utfallet av behandlingen i domstolene. Da unngår man en situasjon der registerføreren tar stilling til det omtvistede spørsmålet på grunnlag av en mer begrenset prøving, og domstolen senere kommer til et annet resultat. Registerføreren ville da uansett måtte ha omgjort sin eventuelle registrering. I tillegg slipper man at partene må bruke ressurser både overfor Enhetsregisteret og eventuelt Foretaksregisteret og til behandling i domstolen.

Å kreve at klagemuligheten er uttømt før domstolsbehandling (punkt 18.2 ovenfor), og å stille saker i bero på grunn av domstolsbehandling har ulike formål. Formålet med å kreve at en klage er ferdigbehandlet i forvaltningssystemet før man kan reise søksmål, er å sikre at alle administrative muligheter er uttømt og at saken er tilstrekkelig belyst før den bringes inn for retten. Dette bidrar til å forhindre unødvendig belastning på rettsvesenet. Når en sak stilles i bero på grunn av domstolsbehandling, settes behandlingen av meldingen midlertidig på vent i påvente av en rettsavgjørelse som kan påvirke utfallet. Da sikrer man at alle relevante juridiske aspekter er vurdert før endelig registrering.

Å ta inn bestemmelser om adgang til å stille behandling av en melding eller klage i bero i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov vil tydeliggjøre i hvilke situasjoner det kan være aktuelt å legge en sak til side. Større klarhet om registerførerens adgang til å stille saker i bero kan også gi virksomhetene, rolleinnehavere og andre berørte aktører mer forutsigbarhet.

Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget i høringsnotatet om å ta inn bestemmelser i ny enhetsregisterlov og ny foretaksregisterlov som gir registerføreren adgang til å stille behandlingen av en melding i bero, «hvis det er reist søksmål om underliggende forhold som kan ha betydning for kontrollen». Departementets forslag til bestemmelse er en justering sammenlignet med forslaget i høringsnotatet. I forslaget er passusen «eller forliksklage» tatt ut, fordi søksmål også omfatter forliksklage der dette er aktuelt. Forslaget til justering innebærer ikke en realitetsendring.

Departementet opprettholder også høringsforslaget om at registerføreren og klageinstansen på samme vilkår kan stille behandlingen av en klage på et registrerings- eller nektingsvedtak i bero. Etter forslagene kan en avgjørelse om å stille saken i bero gjelde inntil saken for domstolene er endelig avgjort.

Forslagene gir ikke registerføreren plikt til å stille behandlingen av en melding eller klage i bero, men en skjønnsmessig adgang til å gjøre dette. Det betyr at der registerføreren har fått informasjon om at det er reist søksmål, må registerføreren vurdere om fordelene ved å stille saken i bero overstiger ulempene. Det samme vil gjelde for klageinstansen ved behandling av klager. Typisk vil det kunne spare ressurser ved at en sak ikke behandles i parallelle prosesser i forvaltningen og i domstolen, og man sikrer at det endelige registreringsvedtaket er basert på rettsavgjørelsen. På den annen side kan det å stille en sak i bero innebære betydelig forsinkelse. Dette kan påvirke partens rettssikkerhet og forventning, samt at parten opplever usikkerhet mens man venter på endelig avgjørelse i domstolen.

Se forslagene til ny enhetsregisterlov § 10-3 og ny foretaksregisterlov § 10-3.

18.4 Adgang til å avvise behandling av melding og klage ved «konflikt»

Enhetsregisteret mottar tidvis melding om nyregistrering eller melding om endring av en registrert opplysning som kort tid etter blir etterfulgt av en ny endringsmelding med motstridende innhold. Dette kan gjenta seg flere ganger. Det er ulike rolleinnehavere som har rett til å melde eller endre opplysningen, som melder slike motstridende endringer til Enhetsregisteret.

Registerførerens kontroll av meldinger til Enhetsregisteret er regulert i enhetsregisterloven § 17. De innsendte opplysningene skal kontrolleres mot «reglene i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven», det vil si mot enhetsregisterloven og forskrifter til enhetsregisterloven. Med unntak for organisasjonsform og om den som er meldt i en rolle oppfyller lovbestemte krav til å inneha rollen, omfatter ikke kontrollen etter enhetsregisterloven om det som meldes er i samsvar med andre lover. Hvis opplysningene er kontrollert og funnet i orden, skal de straks innføres i registeret, jf. enhetsregisterloven § 17 første ledd tredje punktum. Se nærmere om enhetsregisterloven § 17 i punkt 15.1.2.

Det kan dermed oppstå situasjoner der en opplysning om enheten endres flere ganger, med etterfølgende klager fra parter som ikke er enige, samtidig som vedkommende sender inn enda en endringsmelding. I slike tilfeller fremstår det som om det er en intern konflikt i enheten som forsøkes løst ved innsending av gjentatte endringsmeldinger.

Registerførerens oppgave er blant annet å sørge for at registerkvaliteten i Enhetsregisteret er god, det vil si å sikre at de opplysninger som skal kontrolleres av registerføreren, blir kontrollert og blir registrert korrekt. Ved gjentagende, motstridende meldinger kan det være vanskelig for registerføreren å vurdere hva som er korrekt informasjon. I dag kan registerføreren nekte å registrere slike motstridende meldinger med hjemmel i enhetsregisterloven § 19 første ledd. Bestemmelsen åpner for å nekte registrering dersom «opplysningene [er] så utydelige eller uklare at det ikke er mulig å fastslå hvordan de skal forstås». Bestemmelsen er ikke nærmere omtalt i forarbeidene til enhetsregisterloven. Erfaring viser at hjemmelen først og fremst brukes til å nekte registrering der motstridende opplysninger meldes i samme melding. Dette kan for eksempel gjelde tilfeller der det er motstrid mellom det som meldes i Samordnet registermelding og det som dokumenteres i vedlegg til meldingen. Det er imidlertid også eksempler på at § 19 første ledd er brukt av Enhetsregisteret til å nekte den typen motstridende meldinger som er beskrevet her, og av departementet i klageomgangen.

I høringsnotatet punkt 15.4.2 vurderte departementet om registerføreren bør ha hjemmel til spesifikt å avvise behandling av meldinger der registreringshistorikken viser en gjentagende og pågående intern konflikt om det som meldes. Departementet kom til at registerføreren ikke bør gis slik hjemmel. I høringsnotatet står det om dette:

«Det kan være gode grunner til å gi registerfører en slik hjemmel. Blant annet er Enhetsregisteret en nasjonal felleskomponent, og andre registre må kunne stole på at korrekte data deles fra Enhetsregisteret. Generelt vil det også påvirke Enhetsregisterets registerkvalitet at slike gjentagende og motstridende endringsmeldinger registreres uten at registerfører kan kontrollere hva som faktisk gjelder. Også hensynet til effektiv ressursbruk kan tale for å gi registerfører avvisningshjemmel.

Etter departementets syn er det imidlertid vanskelig å sette hensiktsmessige og presise kriterier for en slik bestemmelse. Hva som skal regnes som en pågående konflikt, er vanskelig å avgrense. Det vil i så fall blant annet måtte reguleres hva som skal regnes som mangel på konsistens, herunder tiden mellom meldingene, om det skal kreves en form for bekreftelse fra virksomheten, og om det bør kreves andre eller flere dokumenter. Etter departementets vurdering bør ikke Enhetsregisterets kontrollplikter utvides ved denne typen motstridende meldinger.

Etter departementets vurdering må interne konflikter avklares eller løses på en annen måte enn ved kontroll i Enhetsregisteret. Departementet foreslår derfor ikke en egen hjemmel til å avvise slike meldinger.»

Ingen av høringsinstansene uttalte seg om dette.

Departementet opprettholder vurderingen i høringsnotatet om ikke å gi registerføreren hjemmel til spesifikt å avvise behandling av meldinger der registreringshistorikken viser en gjentagende og pågående intern konflikt om det som meldes. Det vises til omtalen i høringsnotatet punkt 15.4.2 sitert ovenfor. Som nevnt der, må interne konflikter etter departementets syn avklares eller løses på en annen måte enn ved kontroll i Enhetsregisteret. Departementet foreslår derfor ikke en egen hjemmel til å avvise slike meldinger. Der berørte parter ikke klarer å avklare eller løse konflikten i minnelighet eller gjennom virksomhetens egne organer, må de berørte partene eventuelt vurdere å bringe saken inn for domstolene.

Etter departementets vurdering er enhetsregisterloven § 19 første ledd fortsatt tilstrekkelig til å dekke Enhetsregisterets behov for å kunne nekte å registrere gjentatte motstridende meldinger. Som nevnt ovenfor gir bestemmelsen registerføreren hjemmel til å nekte registrering av meldinger dersom «opplysningene [er] så utydelige eller uklare at det ikke er mulig å fastslå hvordan de skal forstås». En tilsvarende bestemmelse finnes i foretaksregisterloven § 5-2 første ledd andre punktum. Disse bestemmelsene er foreslått videreført i forslagene til ny enhetsregisterlov § 6-4 første ledd andre punktum og ny foretaksregisterlov § 5-3 første ledd tredje punktum. Det vises til omtalen punkt 16.1.4.