8 Forvaltninga av dokumentasjon og arkiv

8.1 Gjeldande rett

8.1.1 Reglar om arkivansvaret i arkivlova

Etter gjeldande arkivlov og forskrifter til lova, pliktar alle offentlege organ å ta vare på dokumentasjon som oppstår som ledd i verksemda og å ha arkiv. Dokumentasjonen skal sikrast og arkiva skal avleverast til arkivdepot når dei ikkje lenger er i bruk.

Gjeldande arkivlov § 6 med overskrifta «Arkivansvaret», lyder:

Offentlege organ pliktar å ha arkiv, og desse skal vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid.

Arkiv er i arkivlova § 2 definert som «dokument som vert til som lekk i ei verksemd». Oftast vil eit arkiv vere ei samling med dokument, men eit einskild dokument vil òg etter omstenda kunne fylle definisjonen, jf. merknadene til føresegna i Ot.prp. nr. 77 (1991–92) Om lov om arkiv.

Kva eit dokument er, følgjer av definisjonen i arkivlova § 2 bokstav a. Det er «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring».

Eit dokument er berre å rekne som arkiv dersom det har vorte til «som lekk i ei verksemd». Kravet peiker attende på situasjonen dokumentet vart til i, hos kven, kvifor og i kva samanheng. Hovudregelen i norsk forvaltning er at sakshandsaminga skal vere skriftleg. Det inneber at offentlege organ skaper arkiv som ein integrert del av oppgåveløysinga.

Moderne forvaltning arbeider digitalt i fagsystem og i løysingar for saksarbeid, ofte på tvers av sektor- og forvaltningsnivå. Mange organ har samla inn informasjon som ledd i verksemda og som ligg lagra i register, databasar og andre typar informasjonssystem. Definisjonen av dokument er teknologinøytral. Følgjeleg er dette òg omfatta av det gjeldande arkivomgrepet.

Ein haug med dokument i vill uorden er òg arkiv etter definisjonen i arkivlova, men verksemder med slike arkiv etterlever ikkje arkivansvaret etter arkivlova § 6.

For at arkiva skal fylle sin funksjon, må eit sett grunnleggjande arkivfaglege krav vere oppfylte. Dokumenta må eksistere og kunne gjenfinnast i sin rette samanheng, og ein må kunne lite på at dokumentasjonen er autentisk, uendra og fullstendig. Desse krava er ikkje nedfelte eksplisitt i arkivregelverket i dag, men følgjer indirekte av føresegner i forskriftene til arkivlova om korleis arkivansvaret skal oppfyllast. Viss det er behov for å gjere retting i arkiv, så er det i arkivlova § 9 bokstav d fastsett vilkår for korleis rettinga skal skje. Arkivmaterialet kan ikkje rettast på ein slik måte at tidlegare urette eller ufullstendige opplysningar blir sletta, dersom desse har hatt noko å seie for saksførebuinga, vedtak eller anna som etter formålet med arkivlova bør kunne dokumenterast. Det blir òg presisert i arkivlova § 9 bokstav d at føresegner om sletting gitt i medhald av helseregisterlova §§ 8 til 11 og § 25 andre ledd likevel gjeld fullt ut.

Når eit organ skiftar status frå statleg til kommunalt eller frå offentleg til privat, kan Riksarkivaren etter arkivlova § 20 fastsetje at arkivet heilt eller delvis skal følgje dei reglane som gjeld for tidlegare status.

Arkivlova § 21 fastsett at ingen kan tileigna seg offentleg arkivmateriale, utan i samsvar med føresegner gitt i medhald av § 12 i arkivlova eller etter særskilt samtykke frå Riksarkivaren.

8.1.2 Utfyllande reglar om arkivansvaret fastsette i forskrift

8.1.2.1 Det overordna ansvaret for arkivarbeidet

I arkivlova § 12 er det gitt heimel for Kongen til å gi utfyllande føresegner om mellom anna journalsystem, arkivnøklar, arkivinstruksar, dokumentkvalitet, arkivutstyr, arkivavgrensingar og bortsetjingsarkiv, og om rett til å klage på Riksarkivaren sine avgjerder. Dei nærare reglane om arkivansvaret er fastsette i arkivforskrifta og riksarkivarens forskrift.

I arkivforskrifta § 1 første ledd er det fastsett at offentlege organ etter arkivlova § 2 pliktar å halde arkiv. Det er òg spesifisert at kvar einskild kommune og fylkeskommune kan fastsetje kva institusjonar og einingar som skal halde eigne arkiv. I arkivforskrifta § 1 andre ledd blir det slått fast at det overordna ansvaret for arkivarbeidet i offentlege organ ligg hos den øvste leiinga. Det blir vidare fastsett at arkivansvaret i kommunar og fylkeskommunar er ein del av det ansvaret som er lagt til administrasjonssjefen etter kommunelova § 23 eller kommuneråd og fylkesråd etter kommunelova § 20, og at det kommunale og fylkeskommunale arkivansvaret òg omfattar arkiv som er avleverte til arkivdepot. Tilvisingane til kommunelova i forskrifta er ikkje oppdaterte. I ny kommunelov som tok til å gjelde i 2018 er det same arkivansvaret ført vidare i høvesvis § 13-1 og § 10-2.

8.1.2.2 Klassifikasjon av saksområde og arkivavgrensing

Eit offentleg organ skal etter arkivforskrifta § 5 ha ei ordning for klassifikasjon av saksområda organet har ansvar for, og det skal i staten setjast eit skilje mellom eigenforvaltning og fagsaker. Klassifikasjonen skaper grunnlag for Riksarkivaren si godkjenning av kva for statlege fagsaker som skal takast vare på eller kasserast, jf. arkivforskrifta § 16 andre ledd.

Vidare har arkivforskrifta § 14 reglar om arkivavgrensing. Dokument som verken har inngått i saksarbeid eller har verdi som dokumentasjon, skal haldast utanfor eller fjernast frå arkivet. Avgrensinga skal skje seinast før avlevering. Døme på slike dokument kan vere mangfalda og allment tilgjengeleg materiale og konsept, kladdar og interne meldingar.

8.1.2.3 Journal og arkivprosessar

Offentlege organ skal føre journal etter nærare reglar i arkivforskrifta §§ 9 og 10. Når det gjeld registrering av tryggingsgraderte og vernegraderte dokument, blir det i § 10 tredje ledd vist til høvevis forskrift om informasjonssikkerhet og beskyttelsesinstruksen.

Arkivforskrifta set i § 11 krav til system for elektronisk journal og arkiv, mellom anna at offentlege organ skal nytte system som følgjer krav fastsette av Riksarkivaren i Norsk arkivstandard (Noark), og at nye arkiv- og journalsystem skal vere godkjende av Riksarkivaren før dei blir tekne i bruk. Nærare krav til arkivsystem, og mellom anna ansvar, rutinar, rettar, format og funksjonar knytte til systema, går fram av riksarkivarens forskrift §§ 3-1 til 3-3.

Organa skal etter arkivforskrifta § 12 ha rutinar for oppretting, mottak, arkivering, vedlikehald og bruk av dokument som skal inngå i eit arkiv. Rutinane skal mellom anna tryggje at dokumenta er sikra mot ikkje-autoriserte tilføyingar, slettingar og endringar. I riksarkivarens forskrift § 3-2 andre ledd bokstav f er det fastsett at organet må utarbeide rutinar som definerer ansvaret for retting av registrerte journal- og arkivopplysningar.

Etter arkivforskrifta § 13 skal arkiva periodiserast, det vil seie at dokumenta for avgrensa periodar skal skiljast ut og takast vare på som eigne arkiveiningar i ordna og tilgjengeleg form. Nærare krav til føresegnene i arkivforskrifta §§ 12 og 13 går fram av riksarkivarens forskrift, høvesvis §§ 3-4 til 3-6 og kapittel 4 om periodisering. Krav til organet om å ha rutinar og tiltak for sikring av dokument og ivaretaking av informasjonstryggleik, følgjer av riksarkivarens forskrift § 3-4.

8.1.2.4 Fysisk sikring

Arkiva må etter arkivforskrifta § 7 vere skjerma mot ytre påverknader frå vatn, fukt, brann og skadeleg varme og skadeleg påverknad frå klima, miljø og skadedyr. Arkivlokala skal òg vere verna mot skadeverk, innbrot og uautorisert tilgang. Nærare føresegner om arkivlokale og oppbevaring av arkiv er tekne inn i kapittel 2 i riksarkivarens forskrift.

8.1.2.5 Lagringsmedium og konvertering til andre format

Lagring av arkivmateriale skal skje på medium og format som oppfyller naudsynlege krav til å halde seg lenge og som gjer det mogleg å nytte materialet. Dette går fram av arkivforskrifta § 6. Vidare skal alle dokument frå 1950 eller før takast vare på som originaldokument. Dette gjeld òg for nyare dokument viss dokumenta har særskild historisk verdi som gjenstandar. Elles kan informasjon i andre originaldokument overførast til eit nytt lagringsmedium og bevarast der. Nærare føresegner om konvertering for digital bevaring går fram av kapittel 8 i riksarkivarens forskrift.

8.1.2.6 Overføring av arkiv mellom organ og arkiv frå nedlagt organ

Det er i arkivforskrifta § 17 fastsett føresegner om overføring av arkiv mellom offentlege organ, til dømes i samband med flytting av saksområde. Ved ei overføring skal arkivnøklar og klassifikasjonar som har vore i bruk, følgje med, og arkiva til organa skal ikkje blandast i hop.

Kva som skal skje med arkiva frå eit organ som blir lagt ned eller får ny status er fastsett i arkivforskrifta § 21. Dersom eit saksområde ikkje blir vidareført av eit anna organ, skal arkivet deponerast i eit arkivdepot viss det handlar om eit kommunalt arkiv, og overførast til det overordna organet viss arkivet er statleg. Dersom saksområdet til eit offentleg organ blir overteke av eit organ eller ei verksemd som ikkje er omfatta av arkivlova, kan ei overføring av arkiva berre skje etter at Riksarkivaren har gitt sitt samtykke.

Det er fastsett i arkivforskrifta § 21 sjette ledd at når eit offentleg organ går over til å bli privat, eller skifter mellom statleg, fylkeskommunal eller kommunal status, skal arkivet avleverast til arkivdepot, om ikkje Riksarkivaren fastset noko anna.

8.1.2.7 Innretninga av og innhaldet i arkivplanen

Organet skal etter arkivforskrifta § 4 til kvar tid ha ein ajourført arkivplan som viser kva arkivet omfattar og korleis det er organisert, mellom anna kva instruksar, reglar, planar mv. som gjeld for arkivarbeidet. Den øvste leiinga skal sjå til at arkivarbeidet blir omfatta av internkontrollen til organet. Krav til sjølve innretninga av arkivplanen og innhald følgjer av riksarkivarens forskrift § 1-1.

8.1.2.8 Særreglar for offentlege utval

Når det gjeld offentlege utval, er det fastsett i arkivforskrifta § 1 tredje ledd at det er det offentlege organet som har sett ned utvalet, som òg har det overordna arkivansvaret. Elles følgjer det særlege reglar for arkivhaldet til offentlege utval og liknande i arkivforskrifta § 2. Mellom anna blir det i arkivforskrifta § 2 femte ledd gitt unntak frå delar av føresegnene i forskrifta for dei utvala som skal ha eigne arkiv. Det er i arkivforskrifta § 3 òg gitt heimel for Riksarkivaren til å fastsetje føresegner som fråvik arkivforskrifta for særskilte organ eller utval, eller for grupper av slike organ eller utval. Etter arkivforskrifta § 21 fjerde ledd skal offentlege utval overføre sitt arkiv til oppdragsgivaren i ordna stand når oppdraget er avslutta, og det må ikkje blandast saman med dei andre arkiva.

8.2 Framlegget frå Arkivlovutvalet og høyringa av det

Arkivansvaret byggjer på ein føresetnad om at verksemda i offentlege organ fører til produksjon av dokument. Desse dokumenta er arkiv som organa har ansvar for å tryggje. Utvalet gjekk inn for at arkivlova òg skulle ha reglar om dokumentasjonsplikter, det vil seie ei plikt for offentlege organ til å skape visse typar dokumentasjon. Desse pliktene skulle vere allmenne, sektorovergripande reglar om handlingar og omstende som alle offentlege organ skulle dokumentere, i tydinga plikt til å skape dokumentasjon. Denne dokumentasjonen ville skipe arkivet til organet.

Etter framlegget skulle dokumentasjonsplikta omfatte all utøving av offentleg makt, slik som kven ei avgjerd gjeld og kva ho går ut på, om ho er tufta på automatisert rettsbruk og kva faktiske omstende som har vore styrande for avgjerda. Verksemdene skulle òg dokumentere andre viktige tilhøve og avgjerder som viser korleis dei utfører oppgåvene sine, mellom anna generelle instruksar, vesentlege planar og vesentlege økonomiske avgjerder.

Utvalet gjorde òg framlegg om reglar som skulle sikre at det vart skapt dokumentasjon og arkiv òg når det offentlege set ut lovpålagde oppgåver til sjølvstendig rettssubjekt utan arkivplikt.

Omgrepsbruken vart tilrådd endra i tråd med dette. I staden for å overhalde arkivansvaret, skulle offentlege organ overhalde dokumentasjonspliktene. Så lenge dokumentasjonen var hos verksemda sjølv, skulle han kallast dokumentasjon, ikkje arkiv. Omgrepet arkiv ville då referere til dokumentasjon som hadde vorte overført til langtidsbevaring i ein arkivinstitusjon.

For å halde oversyn over dokumentasjonspliktene og arbeidet med å overhalde desse, skulle organa ha ein dokumentasjonsstrategi vedteken av den øvste leiinga i verksemda. Verksemder som produserer dokumentasjon i felles system skulle avtale at éi av verksemdene skulle ha ansvar for å ta i vare dokumentasjonspliktene på vegner av dei andre. Utan avtale ville ansvaret liggje hos den handsamingsansvarlege for personopplysningane i systemet, og i andre tilfelle hos eigaren av systemet.

Journalføringsplikta skulle fasast ut, sidan ho utelukkande legg til rette for innsyn etter offentleglova. Journalføring hadde, slik utvalet såg det, ikkje lenger si grunngiving i arkivfaglege omsyn. Verksemdene skulle få lovfesta plikt til å gjere dokumentasjonen sin tilgjengeleg for allmenta.

Verksemdene skulle syte for skildringar av bruksrutinar, datamodell og systemeigenskapar for informasjonssystem, databasar og register mv., med tilleggskrav om at automatisert rettsbruk skulle dokumenterast. Skildringane skulle overførast til arkivinstitusjonen for å gjere det mogleg å forvalte dokumentasjonen og gjere han tilgjengeleg som arkiv.

Utvalet foreslo å lovfeste grunnleggjande krav til dokumentasjonsforvaltning. Verksemdene skulle sjå til at dokumentasjonen var og heldt seg ekte, påliteleg, brukande, dekkjande og sett i samanheng. Det tilrådde vidare ein heimel til å gi forskrift om systematisering og handsaming av dokumentasjon, om informasjonssystem som produserer og bevarer dokumentasjon, og ei opning for vidareføring av Noark-standarden.

Sidan manglande vedlikehald av digitale arkiv ofte er årsak til arkivtap, gjorde utvalet framlegg om ein regel om plikt til vedlikehald av digital dokumentasjon.

Framlegga til utvalet fekk ei blanda mottaking i høyringa. Fleirtalet av høyringsinstansane støtta utvalet i at det er ei stor utfordring å fange og bevare dokumentasjon som blir skapt i ei moderne, digitalisert forvaltning og å gi enkeltpersonar og allmenta oversyn over og innsyn i denne dokumentasjonen.

Hovudgrepet som gjekk ut på å løyse utfordringane ved å innføre nye dokumentasjonsplikter i arkivlova, vart møtt med glede hos somme og skepsis hos andre. Frå båe sider vart det peika på at framlegga ikkje var tilstrekkeleg utgreidde. Fleire peika på at eit system med dokumentasjonsplikter i arkivlova ville føre til ei ny arbeidsdeling mellom forvaltningsloven og arkivlova ved at krav til saksførebuing i den offentlege forvaltninga ikkje lenger ville følgje av forvaltningsloven, men av arkivlova. Nokre høyringsinstansar viste òg til utgreiinga frå Forvaltningslovutvalet (NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) som hadde framlegg som til dels overlappa med Arkivlovutvalet sine.

Det store fleirtalet støtta framlegget om lovfesting av grunnleggjande krav til dokumentasjonsforvaltning. Det same gjaldt framlegget om dokumentasjonsplikter knytte til informasjonssystem osv. og framlegget om å avtaleregulere ansvaret for dokumentasjon som blir skapt i felles system. Mange støtta framlegget om krav til ein dokumentasjonsstrategi.

Ein god del støtta òg framlegget om å fase ut journalføringsplikta, men meinte samstundes at det ikkje kunne vere aktuelt å oppheve journalføringsplikta før det er utvikla fullgode alternative løysingar som kan sikre allmenta innsyn. Andre ønskte å videreføre plikta.

8.3 Høyringsnotatet frå departementet

8.3.1 Ei arkivlov med overordna føresegner

Departementet gjekk inn for å halde lova på eit overordna nivå. Praktiske og tekniske reglar burde etter departementet sitt syn fastsetjast i forskrift heller enn i lov. Det gjer lova meir varig og regelverket meir fleksibelt i møte med den teknologiske utviklinga.

8.3.2 Dokumentasjonsplikter vart ikkje følgde opp

Departementet følgde i høyringsnotatet ikkje opp framlegget frå utvalet om innføring av nye dokumentasjonsplikter i arkivlova. Framlegget ville ha konsekvensar for eksisterande balanse mellom generelt regelverk og for ansvarsdelinga mellom sektorar og regelsett. Dette hadde utvalet i liten grad gjort greie for. For departementet verka det uklart om føremonene kunne vege opp for ulempene. Departementet vidareførte derfor innretninga på arkivlova slik ho er i dag, og med det samspelet ho har med forvaltningsloven, offentleglova og særlovgivinga.

Arkivlova skulle framleis vere ei lov om sikring og bevaring av den dokumentasjonen som blir skapt som ledd i verksemda. Krav til forvaltninga om at sakshandsaminga skal vere skriftleg, om at det skal skapast bestemte typar dokumentasjon med vidare, ville ikkje følgje av arkivlova. Slik krav vil, som i dag, følgje av sektorlovgiving, generelle lover som forvaltningsloven og god forvaltningsskikk.

Departementet følgde heller ikkje opp framlegget frå utvalet om reglar som skulle sikre at det vart skapt dokumentasjon og arkiv òg når det offentlege set ut lovpålagde oppgåver til sjølvstendige rettssubjekt utan arkivplikt. Det vart peika på at generelle føresegner om arkivplikt for sjølvstendige rettssubjekt i arkivlova ville treffe breitt og upresist og vere vanskelege å grunngi.

8.3.3 Val av ord og omgrep

Departementet følgde ikkje opp framlegget frå utvalet om å innføre eit skilje mellom dokumentasjon hos verksemdene og arkiv i arkivdepot.

Arkivlova definerer i dag arkiv som dokument som blir til som ledd i ei verksemd. Trass i definisjonen nyttar lova omgrepet i fleire ulike tydingar. Definisjonen vart derfor ikkje vidareført i framlegget frå departementet. Kva som skal definerast som arkiv og dermed vere omfatta av arkivansvaret, vart i staden i høyringsnotatet formulert som ei føresegn om kva verksemdene skal ha plikt til å arkivere.

Departementet tilrådde såleis ei plikt for offentlege organ til å arkivere dokument som er skapte eller mottekne som ledd i verksemda deira, og som har inngått i saksbehandlinga, eller som dokumenterer saksbehandling eller oppgåveløysinga. Det vart presisert at plikta òg gjeld strukturert informasjon i databasar og informasjonssystem når den har verdi som dokumentasjon.

Forvaltninga produserer svært mykje informasjon som har verdi som dokumentasjon. Ikkje alt er likevel verdt å ta vare på. Det vart gjort framlegg om ein heimel for departementet til å fastsetje nærare reglar i forskrift, mellom anna om kva som skal arkiverast og kva som er tilstrekkeleg å arkivere. Departementet la til grunn at det ved utarbeiding av desse forskriftene, kunne vere naturleg å ta utgangspunkt i arkivforskrifta § 14 om arkivavgrensing og i dokumentasjonspliktene som utvalet hadde gått inn for.

8.3.4 Grunnleggjande arkivfaglege krav

Departementet følgde opp framlegget om å lovfeste grunnleggjande arkivfaglege krav, men med ein nokon annan ordlyd enn utvalet. Krava skulle gjelde for forvaltning av arkiv i offentlege organ og arkivdepot.

På bakgrunn av ei vurdering frå Arkivverket, gjekk departementet inn for å formulere dei arkivfaglege krava som ei plikt for offentlege organ til å sikre, ordne og forvalte arkiva sine slik at

• informasjonsinnhaldet ikkje blir endra

• informasjonsinnhaldet kan nyttast

• opphavet til informasjonen alltid er kjent, og

• informasjonen blir teken vare på i den samanhengen han inngår i.

Departementet rådde ifrå å føre vidare lovføresegner med vilkår for retting av arkiv som i dag følgjer av arkivlova § 9 bokstav d. Dei grunnleggjande arkivfaglege krava vil òg gjelde ved retting og supplering av opplysningar i arkiv.

8.3.5 Journalføring og anna registrering av metadata

Departementet gjekk inn for å føre vidare reglane om journalføring. Sjølv om journalføringa i dag er grunngitt i anna enn reine arkivfaglege omsyn til ordning og framfinning, fyller ordninga ein viktig funksjon som grunnlag for innsyn.

Departementet viste i den samanhengen til at Justis- og beredskapsdepartementet i høyringa av utgreiinga til Arkivlovutvalet hadde peika på at produksjon av metadata er grunnleggjande for innsyn, og at «[f]ramtidige arkivløysingar må i staden leggje til rette for ein automatisert produksjon av metadata, om no det skal skje gjennom journalføring eller på annan måte.»

Departementet meinte det var tenleg at plikta til journalføring framleis inngår som del av arkivarbeidet.

Departementet gjorde framlegg om å vidareføre systemet i dag, der journalføringsplikta ikkje går fram av arkivlova, men av forskrift til arkivlova. Det vart gjort framlegg om heimel til å gi forskrift om krav til journalføring eller anna registrering av metadata. På den måten la ein til rette for at andre metodar enn journalføring òg ville kunne vere aktuelle på lengre sikt.

8.3.6 Arkivansvar i felles system

Departementet gjekk i høyringsnotatet inn for å gi organ høve til å inngå avtaler om kven som skal ha ansvar for å følgje opp pliktene etter arkivlova når dei samarbeider om å løyse oppgåver i eit felles system. Føresegna opna dermed opp for eit unntak frå den generelle arkivplikta. Dersom det ikkje er inngått avtale, vil kvart einskilt organ ha arkivplikt for dei delane av informasjonen som må reknast som dokumentasjon av verksemda deira. Departementet gjorde òg framlegg om heimel til å gi nærare føresegner om slike avtaler, om varetaking av arkivplikta, råderetten over materialet og om avlevering.

8.3.7 Krav til informasjonssystem

I høyringsnotatet peika departementet på at forvaltning og langtidsbevaring av dokumentasjon og arkiv i ei digital forvaltning reiser komplekse problemstillingar. Verksemdene har ansvar for at arkivfaglege krav blir følgde i produksjonsfasen og medan dokumentasjonen er i bruk hos dei. Samstundes må avleveringa av materialet til langtidsbevaring skje på trygge og kostnadseffektive måtar. Ved kvart steg i prosessen må det tryggjast at det framleis er grunnlag for tillit til materialet.

Departementet viste til at utvalet tilrådde heimel til å gi forskrift om systematisering og handsaming av dokumentasjon, og om krav til informasjonssystem som produserer og tek vare på dokumentasjon. For å sikre oppfylling av pliktene etter arkivlova, skulle det mellom anna kunne fastsetjast reglar om godkjenning, søknadsprosessar og fristar. Departementet gjekk inn for å fastsetje heimel til å gi forskrift om standardar og om funksjonelle krav til informasjonssystem i forvaltninga. Departementet gjekk ikkje inn for å vidareføre Noark-standarden, heller ikkje i form av ei godkjenningsordning.

8.3.8 Skildring av informasjonssystem

Departementet støtta framlegget frå utvalet om å stille krav om skildringar av system. Størstedelen av informasjonen som utgjer arkiva til verksemdene i dag, blir produsert og lagra digitalt. Offentlege organ må syte for å ha skildringane på eit nivå som gjer det mogleg for ettertida å nytte og forvalte innhaldet.

Denne plikta følgjer alt av dei arkivfaglege prinsippa og kravet om at arkiva skal vere og bli haldne tilgjengelege for bruk. Departementet gjekk derfor i høyringsnotatet inn for at reglar med nærare krav til slike skildringar heller vart tekne inn i forskrift.

Til liks med utvalet peika departementet på kor viktig det er at systemskildringane følgjer med til arkivdepotet når eit arkiv blir avlevert. Avleveringa vil elles ha liten verdi. I tilfelle dette skulle gi opphav til opphavsrettslege problemstillingar, meinte departementet dette burde løysast i avtaler, ikkje i lova. Departementet tilrådde ein heimel til å stille krav i forskrift om at slike problemstillingar skulle løysast ved inngåinga av avtaler.

8.3.9 Vedlikehaldsplikt for digitale arkiv

Departementet viste i høyringa til at trygg oppbevaring av arkiv er ein grunnleggjande del av arkivansvaret. Plikta til trygg oppbevaring gjeld ubunde av lagringsmedium, om arkiva ligg føre på papir eller andre analoge medium, eller om dei er lagra digitalt.

Departementet støtta utvalet i at plikta til uavbrote vedlikehald av digitalt arkivmateriale bør gå fram meir eksplisitt, men meinte ikkje at det var naudsynt å ta eigne reglar om dette inn i lova. Det vart heller ikkje gjort framlegg om eigne føresegner om trygging av analoge arkiv. I staden vart det tilrådd heimel til å gi forskrift om korleis offentlege organ skal sikre, ordne og forvalte arkiva sine. Forskriftsheimelen vil omfatte både ikkje-digitale og digitale arkiv.

8.3.10 Overføring av arkiv

I framlegget til ny lov vart det gjort framlegg om ein heimel til å fastsetje forskrift om overføring av arkiv mellom organ i samband med oppgåveoverføring. Det ville med heimel i denne føresegna vere mogleg å fastsetje at statlege arkiv ikkje skal gå over på andre hender i samband med ei eventuell oppgåveoverføring frå stat til fylkeskommune eller kommune. Gjeldande arkivlov har fleire og meir utfyllande reguleringar knytte til arkiv for statlege organ enn for kommunale organ. Slik departementet såg det, var det ikkje rimeleg å påleggje fylkeskommunar eller kommunar ansvar for å handtere statlege arkiv i samband med overtaking av statlege oppgåver.

8.3.11 Arkivplan

Departementet følgde ikkje opp framlegget frå Arkivlovutvalet om å erstatte dagens arkivplan med ein dokumentasjonsstrategi. Departementet gjekk inn for å vidareføre kravet om ein arkivplan som syner kva arkivet til verksemda omfattar og korleis det er organisert. Kravet skulle følgje direkte av lova.

Nærare reglar om krav til innhaldet i arkivplanen kunne framleis gå fram av forskrift. Departementet la til grunn at gjeldande krav til innhald kunne vidareførast, men at krava må utviklast for å ta høgd for den teknologiske utviklinga. Departementet meinte at planen i tillegg burde innrettast så han kan vere til nytte for allmenta og andre som ønskjer oversyn over og innsyn i offentlege arkiv.

8.3.12 Forbod mot avhending av arkiv

Departementet gjekk inn for å vidareføre regelen om at det ikkje er mogleg å skaffe seg privat eigedomsrett til offentlege arkiv. Departementet tilrådde å supplere regelen med ei føresegn retta mot organa sjølve, som gjer det forbode for dei å avhende offentlege arkiv.

8.4 Synspunkt frå høyringsinstansane

8.4.1 Innleiing

Om lag 70 av høyringsinstansane hadde synspunkt på framlegga om arkivansvaret for offentlege organ. Ein god del sakna framlegget om dokumentasjonsplikter frå Arkivlovutvalet. Dei fleste framlegga elles fekk jamt over god støtte frå høyringsinstansane, men med ein del merknader og kommentarar.

Ingen av høyringsinstansane gav merknader til føresegna om overføring av arkiv i samband med oppgåveoverføring. Det same gjeld for departementet sitt framlegg om at det kan bli gitt særskilde reglar om arkivplikta for sjølvstendige rettssubjekt som eventuelt blir tekne inn i lova gjennom forskrift.

8.4.2 Plikt til å arkivere

Mange høyringsinstansar støtta framlegget om å definere kva som er arkiv gjennom ein regel som fastset positivt kva som er omfatta av arkivansvaret, mellom andre Arkivverket, Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltningen), Bergen kommune, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), Sikt – Kunnskapssektorens tenesteleverandør (v/Arbeidsutvalet for dokumentasjons- og informasjonsforvaltning), Helsedirektoratet, Arkivnettverket Samarbeidet Nedre Romerike, IKA Kongsberg, KS – Kommunesektorens organisasjon, Viken fylkeskommune, Kristne Friskolers Forbund, Miljødirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV), Riksantikvaren, Politidirektoratet og Helse MidtNorge RHF.

Arkivverket og Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) peika òg på det viktige ved å klargjere arkivplikta nærare i forskrift.

Arkiv Troms etterlyste avklaringar av sentrale omgrep:

Slik arkivplikten blir formulert i § 4 passer dette dårlig med digital arkivdanning som forutsetter at strukturert informasjon er tilgjengelig fra starten av, og ikke er noe som kan legges til i ettertid etter å ha vurdert verdien som dokumentasjonen. Her mangler en begrepsavklaring.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV), Sikt – Kunnskapssektorens tenesteleverandør (v/Arbeidsutvalet for dokumentasjons- og informasjonsforvaltning) og IKA Kongsberg var òg inne på det same i fråsegnene sine.

Arkivverket rådde til å erstatte ordet arkivere med forvalte som arkiv:

Bruken av verbet «arkivere» […] kan gi et inntrykk av at arkivene først oppstår ved en aktiv handling dvs. at «arkivering» innebærer at informasjon tas ut av sin opprinnelige kontekst og deretter blir arkiv. Arkivverket er bekymret for at ordvalget vil kunne bidra til å sementere en forståelse og praksis som er til hinder for digitalisering og hensiktsmessig dokumentasjonsforvaltning i dag og fremover.

Bærum kommune meinte ein bør skilje mellom dokumentasjonsforvaltning og arkiv:

Det første begrepet er enklere å knytte til arkivdanning og dokumentproduksjon, mens det siste er enklere å kun knytte til historiske arkiv.

Vestfold og Telemark fylkeskommune meinte ein bør gå bort frå omgrepet «dokument» som dei peika på er eit utdatert og ikkje teknologinøytralt omgrep, og heller avløyse det med «informasjon». Politidirektoratet meinte det same.

Norsk Arkivråd reagerte på den tilrådde ordlyden som dei meinte var lite framtidsretta:

Denne måten å definere arkivplikt bommer grovt på å si hva offentlige arkiv faktisk består av og fremstår som svært lite moderne og fremtidsrettet. § 4 1. ledd viser en manglende forståelse av hva dokumentasjonsforvaltning er og hvor dokumentasjonen oppstår i en virksomhet. Slik bestemmelsen er i forslaget mener vi at forståelsen av arkiv som noe som kommer i tillegg til og på siden av virksomhetens prosesser videreføres, stikk i strid med det en moderne og digital forvaltning trenger og i utakt med digitaliserings- og IKT-politikken og annet lovverk.

KS – Kommunesektorens organisasjon slutta seg i hovudsak til framlegget, men viste til at forskriftsheimelen er svært vid og kan føre til meir arkivering enn naudsynt.

OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet) var skeptiske til å regulere i forskrift kva som er tilstrekkeleg å arkivere:

At ei forskrift skal fastsetje kva som er tilstrekkeleg å arkivere føreset ein høg grad av einsretting både av sakshandsaminga og av dokumentasjonen. I staden for at kvar verksemd tek stilling til om dei har den dokumentasjonen dei treng, ut frå ein heilskapleg analyse av eigen verksemd og av kven dei samhandlar med og korleis, vil dei måtte tilpasse dokumentasjonen til fastsette normer for «tilstrekkeleg dokumentasjon», som nødvendigvis vil bli fragmentarisk.

Vidare meinte same høyringsinstans at det bør vere krav til vedlikehald av digitalt arkivmateriale:

Vårt syn er at det vil vere betre å ta inn ei ny føresegn i lova om plikt til vedlikehald, i tråd med § 19 i arkivlovutvalets forslag. Ved eit tilsyn vil det sannsynlegvis vere meir pedagogisk å kunne peike på ei positivt utforma vedlikehaldsplikt enn å dedusere at mangelen som er funnen «eigentleg» er uheimla kassasjon.

Bergen kommune peika på kor viktig det vil vere med god rettleiing om kva som skal arkiverast og ikkje:

Det må unngås at offentlige aktører arkiverer mer enn det som egentlig er nødvendig, for å sikre seg. […] Ut over at omfanget kan bli stort og uoversiktlig, er det også problematisk sett i lys av de registrertes rettigheter og friheter.

Trondheim kommune var ut frå personvernomsyn uroleg for dokumentasjon som vil kunne falle utanfor ei arkivplikt som er positivt regulert:

Det kan også være en fare for at en positivt avgrenset plikt ikke vil fange opp nye informasjonsmedium og informasjonstyper i tilstrekkelig grad. En positivt avgrenset arkivplikt virker derfor å kunne representere en risiko for at man utilsiktet vil kunne mangle behandlingsgrunnlag med arkivtap som konsekvens. Vi vurderer videre at krav til behandlingsgrunnlag i forhold til GDPR kan ivaretas med en videreført negativ avgrenset arkivplikt i kombinasjon med positivt gitte beskrivelser for eksempel i arkivforskriftens bestemmelser om bevaring og kassasjon.

Kristne Friskolers Forbund peika på dei særskilde behova til private verksemder som er underlagde arkivlova berre for visse delar av verksemda.

Framlegget om å stadfeste at arkivplikta òg omfattar strukturert informasjon i databaser og informasjonssystem fekk støtte hos mange, som Helsedirektoratet, Miljødirektoratet, Statens vegvesen, Rogaland fylkeskommune, Statsforvaltaren i Rogaland, Arkivverket og Arkivnettverket Samarbeidet Nedre Romerike. Arkivverket skreiv:

Når det gjelder § 4 første ledd er det positivt at både saksbehandling og oppgaveløsning nevnes eksplisitt og at det fremgår tydelig at arkivplikten ikke bare gjelder dokumenter i tradisjonell forstand, men dokumenter slik det er definert i offentlighetsloven (altså både ustrukturert og strukturert informasjon).

Rogaland fylkeskommune skreiv òg om dette:

Ordlyden om at ein skal arkivera strukturert informasjon i databasar viser og tydeleg ein meir tilpassa språkbruk til ein digital tidsalder. Oppgåveløysing og saksbehandling førekjem i mykje større grad gjennom utveksling og opparbeiding av strukturert data og i mindre grad av «brev» som blir sendt inn og ut frå organet og arkivert i eit sak-/arkivsystem. Den nye ordlyden tydeleggjer at arkivet omfattar mykje meir. Dette er positivt.

Arkivnettverket Samarbeidet Nedre Romerike skreiv:

Spesielt vil presiseringen «[…] eller som dokumenterer saksbehandling eller oppgaveløysing» trolig lette arkivdanningen, og gi bedre grunnlag for å drive dokumentfangst underveis i prosessen. Det vil kunne gjøre det lettere å argumentere for viktigheten av å ta vare på hvordan virksomheten har kommet frem til en beslutning eller et vedtak.

Fleire av dei som støtta framlegget om at arkivplikta òg skulle femne om strukturert informasjon i databasar og informasjonssystem, meinte at ordlyden ikkje var presis nok, til dømes Viken fylkeskommune, Norsk kulturråd (no Kulturdirektoratet), Norsk Arkivråd og OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet).

8.4.3 Lovfesting av arkivfaglege krav

Framlegget om lovfesting av arkivfaglege krav fekk gjennomgåande brei støtte, mellom anna frå Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV), Interkommunalt arkiv Hordaland IKS, Arkivforbundet, Arkivverket, Interkommunalt arkiv Trøndelag IKS og Lotteri- og stiftelsestilsynet. Ein del hadde likevel synspunkt på dei omgrepa departementet tilrådde å bruke.

Interkommunalt arkiv Hordaland IKS meinte ordvala frå utvalet var meir treffande enn departementet sine.

Nasjonalt tryggingsorgan meinte det i tillegg bør vurderast å stille krav til sikring av konfidensialitet som del av dei arkivfaglege prinsippa:

NSM mener det også bør vurderes å stille overordnede krav til nødvendig sikring av arkivers konfidensialitet. I § 4, fjerde ledd, foreslås en forskriftshjemmel som blant annet omfatter sikring av arkiv. Fokus i forskriftshjemmelen synes primært å være fysisk sikring av arkiv. Det er etter vår oppfatning sentralt at det i forskrifter kan stilles bredere krav til sikkerhet, herunder nærmere krav til informasjons- og informasjonssystemsikkerhet.

Norsk kulturråd (no Kulturdirektoratet) var usikre på kva som ligg i formuleringa om at informasjonen skal bli teken vare på i den samanhengen han inngår:

Det finnes ikke et endelig svar med to streker under som klart og tydelig kan si hva sammenhengen er. Vi sitter igjen med hvert enkelt arkivs forsøk på å etter beste evne skape denne konteksten i arkivsystemet ut ifra virksomhetens behov, prosesser og personlige ønsker. Formuleringen slik den står nå er ubrukelig for den tar ikke inn over seg kompleksiteten ved arkivdanningen og arbeidsprosessene slik vi kjenner de i dag og evner heller ikke å si noe nytteverdig om hva en sammenheng er.

Norsk helsenett peika på at det må leggjast til rette for løysingar der dokumentasjonen kan bli verande i si opphavlege kontekst:

NHN ønsker at en ny lov med forskrifter skal legge til rette for bruk av automatiserte løsninger der dokumentasjonen ikke tas ut av sin opprinnelige kontekst. […] Det krever en tilnærming som lar dokumentasjonen fanges og forvaltes i de samme systemene som arbeidsoppgavene faktisk utføres i. I tillegg bør det tas hensyn til at all informasjon som er nødvendig for å tolke den digitale dokumentasjonen som bevis på pålitelig organisatorisk aktivitet, kan lenkes til dokumentasjonen.

Skattedirektoratet peika på at det ikkje er nok å setje krav om at informasjonsinnhaldet ikkje skal bli endra og uttala:

Et arkivdokument består av både informasjonsinnhold og metadata som beskriver kontekst, struktur og innhold. Begge deler skal beskyttes mot uautoriserte endringer.

Denne høyringsinstansen meinte det heller ikkje er tilstrekkelig å berre stille krav om at opphavet til informasjonen skal vere kjent:

Arkivplikten må sikre at det i ettertid kan framlegges bevis i form av dokumentasjon ved hjelp av autentisitetsstøttende metadata som påviser hva som er informasjonens opphav. Dette omtales i høringsnotatets merknader til § 4, men framgår ikke av ordlyden i lovforslaget hvor kravet mister en vesentlig del av meningsinnholdet.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring meinte det ikkje er nok å stille krav om at arkiv skal vere uendra:

Vi savner at arkiv skal være «ekte» og «pålitelig». Med dagens teknologi vil det ikke alltid være nok at å tilse at arkivet er uendret, det bør også sikres at det er autentisk.

8.4.4 Journalføring og metadata

Dei fleste høyringsinstansane var samde i at journalføringsplikta bør vidareførast, i alle fall inntil vidare, og støtta samstundes framlegget om at lova og forskrifter òg skal leggje til rette for at registrering av metadata skal kunne skje på andre måtar. Dette gjeld til dømes Arkivverket, Fagforbundet, Helse Sør-Øst, Stavanger kommune, Skattedirektoratet, Arkivforbundet, Oslo kommune og Politidirektoratet. Bærum kommune meinte at ein

«[…] må også finne effektive metoder for offentlig tilgjengeliggjøring av dokumentasjon fra fagsystemer. I så måte er det positivt at departementet foreslår å lovfeste «føring av journal eller anna registrering av metadata». Formuleringen «anna registrering av metadata» åpner for registrering på andre måter enn den tradisjonelle i journalen. Det er skritt i riktig retning bort fra tradisjonell journalføring, henimot moderne dokumentasjonsforvaltning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) skreiv:

Vi ser det som positivt at nytt utkast til arkivlov fremholder at journalføringen videreføres, men at også annen registrering av metadata fremstår som alternativer i denne sammenheng. Når informasjon som er innhentet og benyttet i saksbehandlingen ikke lenger kommer via korrespondanse, er det viktig at informasjonsinnsamlingen og transaksjonene blir dokumentert og arkivert.

Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg støtta at journalføringsplikta blir ført vidare, og grunngav dette med at ei slik plikt vil vere viktig fram til dei alternativa som Arkivlovutvalet tilrådde, er utgreidde og testa.

Norsk helsenett meinte at journalføringsplikta ikkje bør vidareførast «fordi dagens arbeidsprosesser er langt mer komplekse enn den prosessen journalføringsplikten legger opp til». Norsk Arkivråd var av same oppfatning og skreiv:

Poenget er at vi mener det finnes bedre og mer effektive måter å ivareta åpenheten enn journalføring. Det vil kreve en omlegging av systemene for åpenhet og offentlighet samt en helhetlig revisjon av lovverket som regulerer dette, offentlighetsloven, men det er mulig å se for seg andre mekanismer enn offentlig journal for å ivareta demokratisk kontroll og informasjonsfriheten.

Miljødirektoratet vona at dei nye formuleringane opnar for at fleire informasjonstypar blir tekne vare på og moglege å gi innsyn i og uttala:

Store mengder av dokumentasjonen som skapes i forvaltningen i dag er ikke registrert i sak- og arkivsystemet hvor journalen genereres, og offentligheten mangler derfor enkel tilgang til omfattende dokumentasjonsmengder.

Lnett AS var oppteke av at dei som privat verksemd vil ha journalføringsplikt, men ikkje arkivplikt, og vona at pliktene knytte til dette lett kan skiljast ut.

8.4.5 Krav til informasjonssystem

Det var ikkje like mange høyringsinstansar som kommenterte framlegget om heimel til å fastsetje forskrift med krav til informasjonssystem, medrekna funksjonelle krav og krav om skildringar av informasjonssystem. Arkivverket støtta at godkjenningsordninga for Noark ikkje blir vidareført. Dei støtta òg dei andre framlegga, men etterlyste ein heimel til å gi forskrift med krav om dokumentasjon av automatisk rettsbruk. Dei skreiv i fråsegna si:

Selv om dokumentasjonsplikten er tenkt regulert av forvaltningsloven, er det ikke gitt at regulering i forvaltningsloven er tilstrekkelig for å sikre informasjon som gjør det mulig å etterprøve saksbehandlingen og sikre dokumentasjon som ivaretar enkeltpersoners rettigheter.

Bærum kommune støtta framlegga i høyringsnotatet, men peika til liks med Arkivverket på at automatisert rettsbruk må dokumenterast.

Kommunal- og distriktsdepartementet meinte særkrav til dokumentasjon av automatisert rettsbruk eventuelt bør følgje av forvaltningsloven og at det ikkje er arkivfaglege omsyn som tilseier at det bør stillast særskilde krav til denne typen system.

Arkiv Øst meinte det er svært viktig at det kjem ei forskrift som regulerer opphavsrettslege spørsmål. Dei skreiv:

Dette er en stor utfordring for arkivdepotinstitusjoner i dag, da krav til tekniske systembeskrivelser av informasjonssystem er noe leverandører ikke ønsker å gi fra seg i forbindelse med langtidslagring av elektroniske arkiver. Leverandører kan påberope seg opphavsrettigheter i forbindelse med uttrekk fra elektroniske arkiver.

OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet) meinte krav til informasjonssystem kan vere tenlege, men ser ein fare for utilsikta konsekvensar og gjorde framlegg om ei endring i ordlyden:

Faren med ein slik heimel er at krava vil kunne gje ein for sterk standardisering av visse aspekt, til dømes særeigne strukturelle samanhengar, eller at dei i praksis berre blir relevante for relativt smale porteføljar av dedikerte arkivsystem. Vi vil foreslå at heimelen for å stille krav til systema får ein noko mindre open utforming, til dømes slik: «funksjonelle krav som spesifiserer korleis informasjonssystem skal sikre dokumentasjonseigenskapar etter andre ledd».

8.4.6 Arkivplikta i felles system

Få høyringsinstansar hadde motførestillingar til framlegget om at eit organ kan inngå ei avtale om å fordele og plassere arkivansvaret når fleire samarbeider i felles system. Dei fleste peika likevel på at det ikkje kan vere frivillig å inngå ei slik avtale, men at det må vere ei plikt. Dette gjeld til dømes Arkivverket, Arkiv Troms, Drammen kommune, Arkivforbundet, Arkivsenter Sør, Aukra kommune, Ålesund kommune, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Universitetet i Bergen, Politidirektoratet, Statsforvaltaren i Rogaland, Statsbygg, Statens vegvesen og Statsforvaltarens fellestjenester.

Nokre høyringsinstansar peika vidare på at det var noko uklart kva type samarbeid og kva type system departementet meinte å regulere.

Arkivverket peika på at det bør vere plikt til å inngå avtale for alt eksisterande system òg. Dei peika på at det vil stride mot arkivfaglege omsyn å ta informasjon ut av konteksta han vart skapt i:

Det må også være slik at kravet til å inngå avtale må gjelde for alt eksisterende felles systemer. […]. Erfaringen viser at det i praksis ikke er mulig for forvaltningen å dokumentere saksbehandling og oppgaveløsning på en måte som ivaretar formålene i § 1, dersom en avtale som ivaretar arkivpliktene ikke er inngått.

Arkiv Øst uttala seg i same leia:

Arkiv Øst hadde ønsket at bestemmelsen var enda klarere, ved at hvis ingen avtale er inngått på forhånd så må man inngå avtale i etterhånd. Man må bli enige om at enten den ene eller andre parten tar ansvaret for hele arkivet, når arkivet skal langtidsbevares og overføres til et arkivdepot. Med en oppsplitting av arkivet, kan det føre til et brudd på den indre proveniensen i arkivet, hvilket vil være svært uheldig.

Vestnes kommune meinte det ikkje er naudsynt med noka avtale når staten pålegg kommunar å sakshandsame i systema sine:

I statlege system der kommunane blir pålagt å saksbehandle, bør det ikkje vere nødvendig med avtalar mellom kommunane og dei statlege organa som pålegg kommunen å saksbehandle i sine system. Dei statlege organa må ha system som er godkjende for arkivering. Vi opplever i dag at fleire statlege organ meinar at dei er blitt meir effektive når kommunane samhandlar med dei i eitt felles system.

Sandnes kommune meinte at ansvaret i nokre tilfelle kan plasserast direkte:

Kommunen synes i utgangspunktet det er positivt at lovforslaget åpner for en samling av arkivansvaret, men ønsker seg likevel en lov som er så tydelig på ansvaret, i tilfeller hvor dette burde være åpenbart, at det ikke er nødvendig med egne avtaler. Vi tror at dette samlet sett kan spare offentlig forvaltning for en del arbeid i tillegg til å sikre lik praksis. Så lenge avtaleinngåelsen er frivillig, er det heller ikke gitt at alle uten videre vil stille seg positive til å inngå en slik avtale, og da er man like langt.

Norsk Arkivråd støtta framlegget, men meinte at delt ansvar for dokumentasjonen ikkje skal vere mogleg:

Delt ansvar for dokumentasjonen bør ikke være mulig etter ny lov fordi det bidrar til at flere virksomheter må vedlikeholde den samme dokumentasjonen. Dette er samfunnsøkonomisk ulønnsomt, og det bør derfor tydelig komme frem at det kun er en virksomhet som i et hvert tilfelle har ansvaret alene. Dette kan også forsterkes ved at det tas inn en formulering om at ansvaret ved fravær av en slik avtale, legges til systemeier.

Politidirektoratet var positiv til ei lovfesting av ansvaret, men viste òg til at nokre spørsmål er vanskelege. Fleire politidistrikt opplever at det å fastsetje ansvar og roller knytte til arkiv som blir skapte felles IKT-system er komplisert:

Det bør klargjøres i ordlyden i § 5 at det er den faktiske «bruken» av det felles systemet som er det sentrale premisset i den foreslåtte bestemmelsen, og ikke hvordan de aktuelle organ samarbeider om å løse oppgaver. Ordlyden i § 5 passer heller ikke helt på situasjonen der organ innenfor samme etat benytter felles systemer. Videre er det litt uklart om vilkårene om at organene «samarbeider» og «løser oppgaver» i et felles system er alternative eller kumulative. Disse problemstillingene bør beskrives nærmere i forarbeidene og kan med fordel klargjøres i forskrift.

Same høyringsinstans gav døme på at bruk av felles IKT-system kan organiserast på ulike vis ved at fleire organ nyttar same database, at fleire organ nyttar ei løysing som er eigd av eit anna forvaltningsorgan, eller at fleira organ nyttar eit system dei har skaffa seg i lag og som blir drifta av ein tenesteleverandør, men at dei har kvar sin separate database dei arbeider mot.

Arkivverket støtta framlegget om å kunne gi forskrift om korleis arkivansvaret skal bli teke i vare i eit felles system, og om råderett og avlevering. Dei peika på at samstundes vil det vere behov for òg å regulere ansvaret for å gjere informasjonen tilgjengeleg i slike felles system. Systema vil ofte innehalde informasjon frå både statleg og kommunal sektor som kan vere underlagde ulike krav for å kunne gi forskarinnsyn. Arkivverket peika på at framlegget gir Nasjonalarkivet rett til å avgjere kor eit system som har opphav i både statleg og kommunal sektor skal avleverast, men at det ikkje går fram korleis dokumentasjonen i systema skal bli gjort tilgjengeleg. Arkivverket foreslo derfor at forskriftsheimelen bør opne for dette:

Arkivverkets syn er at dersom fellesløsningen avleveres og råderetten går over til Arkivverket, vil innsynsregimet og tilgjengeliggjøringsplikten følge råderetten, slik at forslaget i § 12 om taushetsplikt kommer til anvendelse, herunder forskerinnsyn. Hvis ikke, vil dette medføre betydelige utfordringer for Arkivverket, og resultatet kan bli at arkivene ikke kan brukes til forskning. Det må derfor fremgå tydelig hvilke regler for tilgjengeliggjøring som gjelder for felles systemer, og Arkivverket forslår at «tilgjengeliggjøring» må inntas i foreslått forskriftshjemmel til § 5 og reguleres nærmere der.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) meinte at det bør gå fram av arkivplanen kva som er blitt avtalt:

Når oppgaver løses i fellesskap må arkivplanen beskrive hvordan virksomhetene organiserer dokumentasjonen de forvalter og hvordan det forvaltes på tvers av virksomheter. Det må være tydelig hva som skal arkiveres hvor.

Rogaland fylkeskommune peika på at ein ved bruk av fellesløysingar òg bør kunne overføre journalføringsansvaret:

Journalføringsplikta fører og til at bruk av fellesløysingar som nemnt i § 5 i praksis blir vanskelege då ein vanskeleg kan føra ein god journal som berre gjeld eit organ frå ei fellesløysing. Dette krevjer og at ein enkelt kan henta ut ein journal som berre gjeld organet frå fellesløysinga. Det vil i så fall vera mykje meir naturleg at ein kan overføra journalføringsansvaret saman med arkivansvaret, og dermed får ein samla journal som viser alt i staden for fleire fragmenterte journalar.

8.4.7 Arkivplan

Ein del som støttar framlegget om krav til arkivplan, er kritiske til å vidareføre omgrepet «arkivplan». Dei meiner ordet gir feil assosiasjonar i ei digitalisert forvaltning, og at departementet heller burde ha nytta omgrepet «dokumentasjonsstrategi», som utvalet introduserte. Dette gjeld til dømes Molde, Ålesund og Rauma kommunar, Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV), Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Interkommunalt arkiv Møre og Romsdal. Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) skreiv:

Når det gjelder begrepet arkivplan, mener vi at selve ordet arkivplan er snevert og gammeldags i den tiden vi nå er inne i, hvor utviklingen innenfor informasjonsteknologien og måten vi jobber på, utvikles raskt. Vi mener det bør brukes et ord som fremmer planens innhold i sin helhet, og ikke blir assosiert med tradisjonelt arkiv med postjournal og fysiske dokumenter. […] Vi mener at dokumentasjonsstrategi er et mer passende navn og vil gi en større autoritet og bredere forankring i virksomheten.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) meinte arkivplanen ikkje bør vidareførast:

Arkivplan har tradisjonelt vært et verktøy for de som jobber med dokumentasjon, og er en beskrivelse av hvordan arkivet har vært organisert. Forankringen av arkivplanen varierer sterkt mellom de ulike virksomhetene. En dokumentasjonsstrategi vil på sin side være et styringsverktøy som gir målbilder og retning for arbeidet med dokumentasjon, og vil være enklere å knytte mer mot strategi og internkontroll. Etter vårt syn vil en dokumentasjonsstrategi være enklere å forankre i virksomhetenes ledelse, som generelt er godt kjent med strategi og internkontroll.

OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet) meinte framlegget om arkivplan bør takast ut av lova. Universitetet i Bergen tok til orde for at planen må bli implementert som ein del av internkontrollen:

Begrepet «arkivplan» gir et inntrykk av at dette er en depotplan, og ikke en plan for virksomhetens informasjons- og dokumentasjonsforvaltning. For at planen ikke skal bli et skrivebordsdokument, men heller løfte dokumentasjonsforvaltningen i virksomhetene, er det viktig at virksomheten bruker planen som et styringsverktøy. Da er [det] viktig at den implementeres som en del av virksomhetens internkontroll.

Politidirektoratet peika på, som ei generell utfordring, at arkivansvaret og -oppgåvene ikkje er tilstrekkeleg integrerte i leiings- og styringsprosessane i verksemdene. Norsk helsenett var inne på det same, og la vekt på at forankring er ein føresetnad for etterleving av regelverket:

Innlemme krav om at arkivplan eller strategiarbeid med denne skal forankres hos den øverste ledelsen. I eventuell forskrift om arkivplan, jf. § 4 i lovforslaget, bør det settes krav til at arkivplanen skal inngå som en del av virksomhetsstyringen […].

Kommunearkivordninga i Vestland og Stavanger kommune støtta framlegget. Trøndelag IKS trekte fram som positivt at plikta til å ha ein arkivplan blir løfta frå forskrift til lov. Det same meinte Miljødirektoratet. Komunearkivordninga i Vestland meinte krava til den nye arkivplanen kan vege opp for bortfall av Noark-standarden:

Når ein no ikkje vidarefører NOARK-standarden og heller legg opp til meir fleksible løysingar, vert det desto viktigare at organa sjølv dokumenterer dei val ein gjer på arkivområdet. Vi ynskjer difor velkomen dei krav som vert satt til arkivplan i høyringsforslaget, og meiner dei er absolutt naudsynte.

KS – Kommunesektorens organisasjon sette spørjeteikn ved om framlegget til føresegn om arkivplan eigentleg er ei føresegn om internkontroll. I så fall vil:

[…] slik kontroll for kommunens og fylkeskommunes del vil være ivaretatt gjennom kommunelovens krav til internkontroll i § 25-1. Forholdet mellom denne bestemmelsen og kommunelovens bestemmelse om internkontroll bør omtales nærmere i det videre lovarbeidet.

Oslo kommune var inne på det same, og tilrådde at føresegner om internkontroll med arkivarbeid blir samordna med dei alminnelege reglane om internkontroll i kommunelova kapittel 25.

Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg støtta framlegget om at arkivplanen skal vere ein reiskap for dei som ønskjer innsyn i arkiv og at det blir stilt strengare krav til innhaldet i planen. Høyringsinstansane tok òg til orde for at det bør bli stilt krav i lov eller forskrift om at arkivplanen skal vere eit dokument som skal bli gjort offentleg tilgjengeleg. Dei la avslutningsvis til:

Samtidig mener vi det ikkje må overvurderes hvor stor hjelp tilgang til slike arkivplaner vil være. For erfarne innsynssøkere vil det være til god hjelp. Men det kan ikkje erstatte tilgang til oversikter, gjerne strukturert som dagens postlister, over dokumentasjonen som faktisk befinner seg i systemene, med mulighet til å bestille ut den ønskede dokumentasjonen. Tilgangen til arkivplaner må være et supplement til, ikkje en erstatning for, slike muligheter.

8.4.8 Lovpålagde oppgåver som blir løyste av andre

Mange høyringsinstansar, til dømes bevaringsinstitusjonar for arkiv, kommunar og Arkivverket, viste til framlegget frå Arkivlovutvalet om at arkivlova skulle gjelde ved utsetjing av lovpålagde oppgåver til private rettssubjekt. Dei meinte at arkivlova bør sikre at alle som mottek lovpålagde tenester frå det offentlege, har rett til å få dokumentasjon på dei same tenestene.

Fleire arkivinstitusjonar viste til at enkeltpersonar ofte etterspør dokumentasjon som ikkje finst i arkiva, fordi tenestene i si tid vart leverte av private verksemder utan arkivplikt. Nokre meiner at det offentlege organiserer seg vekk frå arkivplikta, og at rettstryggleiken og den samla samfunnsdokumentasjonen lir av det.

Arkivverket var inne på det same og skreiv:

Departementet legger til grunn at arkivansvaret i nevnte tilfeller skal reguleres via avtaler og eventuell særlovgivning. Et avtalebasert regime vil medføre forskjellsbehandling av innbyggere, siden det vil være opp til partene hvilke avtaler som er inngått. Arkivverket mener at det er betydelig risiko forbundet med et slik system, og mener at det også bør være mulig å inkludere disse i virkeområdet. Arkivverket foreslår derfor at den foreslåtte forskriftshjemmel utvides.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) viste til at barnevern er eit fagområde med mykje bruk av private institusjonar, og at det er ein tankekross at arkivlova ikkje gir påbod om arkivering av materiale som gjeld opphalda til born på desse institusjonane. Dei skreiv:

Å bevare individuell rettsdokumentasjon bør være en pliktoppgave for alle som skaper slik dokumentasjon innenfor det offentliges forvaltningsområde – uavhengig av organisasjonsform. Noe annet betyr at individets – barnas rettssikkerhet bevisst nedprioriteres hos lovgiverne.

Tilsvarande synspunkt vart fremja av fleire andre, mellom anna Bærum kommune, Aukra kommune, Drammen kommune, Arkivforbundet, Den norske historiske forening (HIFO), Fagforbundet, Forskerforbundet, Interkommunalt arkiv Finnmark IKS, Interkommunalt arkiv Møre og Romsdal, Interkommunalt arkiv Rogaland, Interkommunalt arkiv Trøndelag, Kommunearkivordninga i Vestland, Norges kulturvernforbund og Norsk Arkivråd.

Oslo kommune meinte det bør fastsetjast reglar som sikrar at offentlege tenester blir dokumenterte, òg når sjølve produksjonen skjer ved hjelp av private aktørar. Dei peika på at behovet for dokumentasjon vil vere det same:

Kommunen mener derfor at det offentlige tjenestetilbudet bør dokumenteres på lik linje, uavhengig av om tjenesten i sin helhet er levert av det offentlige eller om hele eller deler av den er levert av private aktører. Dette behøver ikke innebære noen utvidelse av virkeområdet, men kan innebære en bestemmelse som presiserer offentlige organers plikt til dokumentasjon av egne tjenester også når tjenesten til sluttbruker leveres av privat aktør.

Statsforvaltaren i Rogaland var samd med departementet i at særlovgiving kan regulere arkivreglar meir treffsikkert enn generelle føresegner i arkivlova:

En kost/nytte-vurdering kan tilsi at man ikke regulerer dette generelt i arkivloven. Ressurser ute i ulike velferdstjenester vil ofte være et nullsumspill, og det vil være uheldig om en mer generell regulering ikke blir presis nok.

8.4.9 Forbod mot avhending av arkiv

Dei fleste høyringsinstansane som uttala seg om dette punktet, støtta framlegget om å vidareføre forbodet mot avhending av arkiv, mellom anna Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV), Helse Midt-Norge og IKA Kongsberg.

Direktoratet for forvalting og økonomistyring var på si side skeptisk og uttala:

Forbud mot å selge arkiv framstår som unyansert og lite utredet. Gjennom «data som ressurs» er nettopp det å kapitalisere på verdien av data trukket frem som viktig, og arkiv er data.

8.5 Vurderingar og framlegg frå departementet

8.5.1 Innleiing og oversyn

I gjeldande arkivlov er arkivansvaret knytt til den plikta som offentlege organ har til å halde arkiv. Arkivansvaret har to dimensjonar: For det første skal organa ta vare på dokumentasjonen. For det andre skal dei etablere system og halde orden slik at det er mogleg å finne fram til den dokumentasjonen ein treng. Dette inneber at dei må sikre at informasjonen ikkje blir endra over tid, og at han blir teken vare på i sin rette samanheng, slik at dokumentasjonsverdien ikkje blir svekt.

Gode arkiv må til om organet skal kunne gjere seg nytte av sin eigen dokumentasjon. Tilgang til dokumentasjon om kva organet og dei tilsette har føreteke seg, gjer det mogleg å ettergå avgjerder og vedtak, sikre likebehandling og rettstryggleik og leggje til rette for offentleg innsyn. Kva slags dokumentasjon som blir til i eit organ, kjem an på kva funksjonar, oppgåver og ansvarsområde det har. Det blir skapt andre typar dokumentasjon i eit departement enn i eit NAV-kontor, og i ein kommunal teknisk etat samanlikna med ein kommunal helseinstitusjon.

Organet kan sjølv skape dokumentasjon i form av dokument for å sende dei ut til enkeltpersonar eller andre organ, eller for bruk i eiga, intern saksførebuing. Dokumentasjon kan ha vorte til i samband med saksførebuing, av omsyn til intern kontroll og styring, som prosesstøtte, som følgje av eksterne krav frå kontroll- og tilsynsinstansar med vidare. Vidare mottek organ dokument frå aktørar og instansar utanfrå som ledd i verksemda. Alle slike dokument skal reknast for å ha vorte til som ledd i verksemda.

Departementet gjer framlegg om at plikta til å halde og forvalte arkiv blir omtala som arkivplikta. I lys av verkeområdet til ny arkivlov, vil arkivplikta i framtida gjelde for fleire enn berre offentlege organ. I tillegg til statlege, fylkeskommunale og kommunale organ, vil rettssubjekt som gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift òg vere omfatta av arkivplikta i saker der dei utfører slike oppgåver. I tillegg vil arkivplikta gjelde for andre sjølvstendige rettssubjekt som lova vil gjelde for i medhald av forskrift med heimel i framlegget til § 3 tredje ledd.

8.5.2 Arkivplikta

8.5.2.1 Innleiing

Departementet konstaterer brei støtte til framlegget om å avgrense arkivplikta positivt i ei overordna lovføresegn med nærare regulering i forskrift. Det same gjeld framlegget om å presisere at arkivplikta òg omfattar informasjon i informasjonssystem. Departementet følgjer opp framlegget frå høyringa. Føresegna går materielt ut på det same, men blir formulert med andre ord, sjå framlegget til § 5 første ledd.

I den digitale forvaltninga blir dokumentasjon skapt og lagra på andre måtar enn før. Etter omstenda er det mest tenleg å halde dokumentasjonen intakt i systemet der han blir skapt. Likevel må alle organ med arkivplikt ta stilling til kva delar av dokumentasjonen deira som er omfatta av arkivplikt og som skal forvaltast som arkiv. Formålet med føresegna er å leggje rammene for desse vurderingane.

Framlegget om å nytte ordet arkivere blir dermed ikkje ført vidare i føresegna. Departementet har i staden teke utgangspunkt i innspelet frå Arkivverket og brukt omgrepet «forvalte som arkiv». Føresegna har no form av ein regel om at organa skal forvalte dokumentasjon som arkiv, følgt av nokre arkivfaglege krav som set rammer for forvaltninga.

8.5.2.2 Kva dokumentasjon er omfatta av arkivplikta

Departementet tilrår at arkivplikta etter framlegget til § 5 første ledd første punktum er å forvalte dokumentasjon som blir til som ledd i verksemda, som arkiv. I framlegget til definisjonar, er det presisert at dokumentasjon er dokument som nemnt i offentleglova § 4 første ledd og annan informasjon, som organet sjølv har lagra i informasjonssystema sine og som gjeld sakshandsaminga, oppgåveløysinga eller andre vesentlege tilhøve ved verksemda.

Den ytre ramma for arkivplikta, er det som dokumenterer verksemda til organet. Dette vil i utgangspunktet vere dokumentasjon som er knytt til det mynde og mandat organet er gitt og dei aktivitetane det utførar for å ta i vare dette ansvaret. Dette vil i hovudsak gjelde dokumentasjon av kjerneoppgåver, men kan òg femne om aktivitetar som er knytte til korleis organet organiserer seg, og korleis det styrer, samordnar og utfører oppgåvene sine internt og i samarbeid med andre. Det kan med andre ord òg femne om å løyse oppgåver i fellesskap med andre organ i eit felles system.

Etter framlegget til definisjon av dokumentasjon må informasjonen likevel gjelde «sakshandsaminga, oppgåveløysinga eller andre vesentlege tilhøve ved verksemda».

Sakshandsaming inneber typisk å vurdere informasjon knytt til ei problemstilling og å utarbeide det naudsynte grunnlaget for ei avgjerd eller eit vedtak. I ein rettleiar om arkivering og journalføring, legg Arkivverket til grunn at all aktivitet som høyrer til ansvarsområdet til eit organ, er ei form for sakshandsaming. Det skal generelt lite refleksjon til før noko kan reknast som sakshandsaming. For å unngå risiko for ei for snever tilnærming, tilrår departementet likevel at arkivplikta òg skal gjelde dokumentasjon om andre typar oppgåveløysing.

Den konkrete vurderinga av kva som fell inn under arkivplikta kan skje på ulike vis og på ulike tidspunkt. Det ligg alt i definisjonen av dokumentasjon, at informasjonen blir til dokumentasjon når organet sjølv har lagra han i informasjonssystema sine. Organet bør ha medvit om kva dokumentasjon som blir til i verksemda, og kva av han som skal takast vare på og ikkje, og kvifor. Slik innsikt kan kome frå til dømes faglege analysar og vurderingar av risiko.

For eit system med innebygde arkiveringsfunksjonar seier gjeldande digitaliseringsrundskriv at vurderingane skal skje alt ved utviklinga av systemet, før det blir teke i bruk og produserer informasjon. Då vil det vere essensielt at det alt i planleggingsfasen av systemet blir kartlagt kva slags dokumentasjon som kjem ut av prosessane som systemet skal støtte opp under, og korleis han skal forvaltast vidare. I andre tilfelle er det naturleg å vurdere spørsmålet om arkivplikt når ei oppgåve skal løysast og prosessar blir planlagde, eller når oppgåveløysinga blir endra. Det sentrale er at verksemda tek stilling og syter for at den relevante dokumentasjonen blir sikra og forvalta som arkiv.

Kva slags dokumentasjon som blir til som ledd i verksemda, kva delar av denne som blir forvalta som arkiv, og korleis dokumentasjonen er lagra, skal gå fram av dokumentasjonsplanen, sjå punkt 8.5.9.

Departementet gjer framlegg om at arkivplikta i tillegg òg skal gjelde informasjon om «andre vesentlege tilhøve». Dette er meint å fange opp andre viktige tilhøve som bør vere dokumentert for ettertida, men som ikkje vedkjem sakshandsaminga eller oppgåveløysinga. Det kan til dømes vere dokumentasjon som er vorten skapt i samband med uventa og uvanlege tilhøve eller hendingar.

8.5.2.3 Forskrift om omfang og avgrensing av arkivplikta

I ei digital forvaltning blir det skapt og lagra svært mykje informasjon. Plikta til å forvalte dokumentasjon som arkiv vil måtte vurderast ut frå det samla dokumentasjonstilfanget og behovet og formålet med å dokumentere. Det må først og fremst vere organet sine eigne behov og eventuelle plikter til å dokumentere, som er det førande. Målet må vere at organa klarer å identifisere og tryggje den informasjonen som er å rekne som dokumentasjon, og som er relevant og tilstrekkeleg til å sikre at verksemda er forsvarleg og etterretteleg.

I gjeldande arkivforskrift § 14 er det oppgitt kva som alltid skal «haldast utanfor eller fjernast frå arkivet ved arkivavgrensing». Dette gjeld mellom anna trykksaker, rundskriv, ekstra kopiar, kladdar og konsept. Reglane har opphav i retningsliner laga for arkivavgrensing i papirarkiv som vart utarbeidde og var i bruk før gjeldande arkivlov tredde i kraft. Desse retningslinene vart vidareførte i gjeldande arkivforskrift i noko forenkla og modernisert form. Reglane er i lita grad tilpassa digitale arbeidsprosessar og moderne dokumentasjonsforvaltning.

Etter framlegget til § 5 andre ledd kan departementet gi forskrift om kva organa skal ta omsyn til når dei skal avgjere kva dei skal forvalte som arkiv.

Departementet legg opp til at einskilde informasjonssystem kan haldast heilt eller delvis utanfor arkivplikta. Det kan til dømes vere system for styring, produksjon eller logistikk og meldingstenester. Desse kan innehalde og handsame store mengder informasjon av mellombels nytte. Informasjon i meldingstenester kan vere dokumentasjon viss han har med sakshandsaminga, oppgåveløysinga eller andre vesentlege tilhøve å gjere. Organet må i slike tilfelle utarbeide retningsliner for korleis denne dokumentasjonen skal bli lagra, til dømes om han må bli overført frå eit system til eit anna, og kva metadata som skal følgje med.

Det vil etter departementet si vurdering vere uoverkomeleg å fastsetje uttømmande reglar i forskrift som positivt eller negativt avgrensar arkivplikta, og som samstundes tek høgd for variasjonen i ansvarsområde, oppgåver og arbeidsmåtar i offentleg forvaltning. Det som er godt nok i eitt tilfelle, treng ikkje vere det i eit anna. Ein vil ikkje kome frå at det vil vere naudsynt å bruke skjøn.

Dokumentasjonspliktene som Arkivlovutvalet hadde utforma, kan etter departementet si vurdering vere eit tenleg utgangspunkt for ei forskrift eller rettleiar om kva typar dokumentasjon som typisk bør forvaltast som arkiv. I forskrifta kan det bli gitt kriterium for kva organa skal leggje vekt på når dei skal vurdere kva som skal forvaltast som arkiv. Vurderingane og kva omsyn som ligg til grunn for dei bør gå fram av dokumentasjonsplanen.

Kva av dokumentasjonen som skal forvaltast som arkiv, vil i siste instans måtte bli opp til kvart einskild organ å avgjere. Dei tilsette bør kunne forvente å få tydelege instruksar frå leiinga om dette.

8.5.3 Lovfesting av arkivfaglege krav

8.5.3.1 Innleiing

Framlegget om å lovfeste arkivfaglege prinsipp som allmenne krav til forvaltninga av arkiv, har fått brei støtte i høyringa. Det er ulike syn på val av ord og omgrep, men krava framstår som kjende og etablerte. Det ser for departementet ikkje ut til å vere usemje om kva som ligg i dei.

Departementet følgjer på denne bakgrunn opp framlegget frå høyringa. Det blir tilrådd nokre mindre tilpassingar, som å endre rekkjefølgja for de fire krava slik at dei no korresponderer med rekkjefølgja for tilsvarande krav i standarden for dokumentasjonsforvaltning, ISO-30300.

Ved å lovfeste krav som i dag er ulovfesta eller som følgjer i varierande grad av forskrift, vurderer departementet at ein vil synleggjere kor viktig det er at organa arbeider skikkeleg og langsiktig med dokumentasjonsforvaltning og arkiv. Det jamne, daglege arbeidet med dokumentasjonen i organa, får ankerfeste i arkivlova.

Eit grunnleggjande krav, som gjeld overordna alt anna, er ansvaret for å sikre dokumentasjonen mot å gå tapt. Kravet følgjer alt implisitt av arkivplikta, bevaringsplikta og forbodet mot kassasjon av dokumentasjon som skal takast vare på. Departementet legg likevel opp til å ta dette kravet inn i den innleiiande delen av føresegna.

Dokumentasjon som kjem inn under arkivplikta, skal etter framlegget forvaltast slik at

• opphavet til informasjonen alltid er kjent

• det går fram i kva samanheng informasjonen er skapt og inngår i

• informasjonen ikkje blir endra

• informasjonen er tilgjengeleg på ein måte som ikkje avgrensar framtidig nytte.

I høyringa kom det innspel om at krav til sikring av konfidensialitet òg burde vurderast som del av dei arkivfaglege krava. Det vart vist til at det i tillegg til å setje krav i forskrift til fysisk sikring, òg burde fastsetjast krav til informasjonstryggleik og tryggleik i informasjonssystem.

Departementet viser til at ei rekkje lover og forskrifter stiller krav til korleis offentlege organ og andre verksemder skal sikre og forvalte informasjon og opplysningar. Offentlege tenestepersonar har teieplikt etter forvaltningsloven og ulike sektorregelverk. Forvaltningsloven § 13 c andre ledd fastset at dokument og anna materiale som inneheld teiepliktige opplysningar skal oppbevarast på trygg måte. Verksemder og tilsette som tilverker og handterer skjermingsverdig informasjon, er bundne av reglane i sikkerhetsloven. Verksemdene er i tillegg bundne av sektorvise krav til mellom anna informasjonstryggleik, og sektorovergripande krav som til dømes i eForvaltningsforskrifta. Slike krav vil framleis gjelde. Departementet gjer derfor ikkje framlegg om felles føringar eller utfyllande reglar om konfidensialitet eller informasjonstryggleik i arkivlova.

8.5.3.2 Opphavet til informasjonen må vere kjent

At opphavet til informasjonen skal vere kjent, inneber at ein må kunne stole på at informasjonen er det han gir seg ut for å vere. Det vil seie at det må kome fram og kunne provast at informasjonen vart oppretta av det særskilte organet, den personen eller det systemet som seier å ha oppretta han. Det må òg kome fram at informasjonen vart oppretta på det tidspunktet som han seier seg å vere oppretta.

Dette kravet svarar til omgrepet «autentisk» i standarden ISO-30300, og fleire nytter òg omgrepet «ekte». Viss informasjonen har dei kvalitetane som ligg i kravet, vil dokumentasjonen vere autentisk eller ekte. Det er likevel viktig å vere klar over at dokumentasjonen kan innehalde feil, at han ikkje gir ei dekkjande skildring av dei faktiske tilhøva eller at han er rein løgn. Det vesentlege med kravet er at ein veit kva informasjon som låg til grunn for ei avgjerd, kva informasjon som var tilgjengeleg og kjend på eit gitt tidspunkt, og kva av informasjonen som eventuelt vart kommunisert til andre. Det er ikkje tilstrekkeleg å berre følgje kravet, det må òg i samtid bli dokumentert med metadata som påviser opphavet, slik at denne dokumentasjonen kan førast som prov i ettertid.

Formålet med kravet er at alle interessentar skal ha tillit til at dokumentasjonen har verdi som prov. Ein må kjenne til og kunne påvise omstenda kring opphavet til informasjonen. Denne kjennskapen er essensiell for å halde oppe tilliten til dokumentasjonen og arkiva over lang tid. I ettertid vil det å vite korleis og kvifor dokumentasjonen vart til, kven som var involvert, og i kva samanheng han vart brukt, ha noko å seie for korleis innhaldet blir tolka og forstått.

8.5.3.3 Kva samanheng informasjonen er skapt og inngår i

Som fleire har peika på i høyringa, vil ikkje informasjonen alltid vere skapt i den aktuelle samanhengen han ligg føre i. Det kan vere at han er skapt i ein heilt annan prosess i organet og blir brukt om att, eller at han er skapt i eit organ som har delt informasjonen til vidare bruk hos andre. Departementet har derfor endra ordlyden i kravet noko etter høyringa, men utan at det påverkar det materielle innhaldet i kravet. Dokumentasjonen må følgjast av metadata som viser i kva samanheng han er skapt og til kva formål, slik at det er klart for dei som nyttar han på nytt kva kvalitetar dokumentasjonen har.

Kravet skal gjere det mogleg å avgjere om måten informasjonen ligg føre, kan provast å vere fullstendig og nøyaktig. Di meir presist informasjonen kan gi att heilskapen i ei sak, eit tilhøve eller liknande, di betre verdi vil dokumentasjonen ha som prov. I ISO-30300-standarden blir omgrepet «pålitelig» brukt om dette kravet.

Gjennom journalføringa blir dokument knytte til saker, som igjen knyter saman dokument som høyrer til same prosess. Sakene blir klassifiserte etter organet sin arkivnøkkel eller klassifikasjonssystemet til organet. I papirarkiv er arkivnøkkelen emnebasert, og er det ordningsprinsippet som syner korleis sakene er fysisk oppstilte i hyller i arkivet. I digitale saksarkiv er det vanlegare med funksjonsbaserte klassifikasjonssystem, som knyter dei ulike prosessane til dei ulike funksjonane til organet saman.

Saksarkivet utgjer ein stadig mindre del av den samla arkivmengda, og oppstilling av saker etter eit klassifikasjonssystem har fått avgrensa verdi som ordningsprinsipp. Det er ikkje meininga at lova skal setje krav til organa om korleis dei skal ordne og strukturere dokumentasjonen sin. Kravet er at dokumentasjonen skal forvaltast og takast vare på slik at det går fram og kan dokumenterast korleis han opphavleg var strukturert, eller på måtar som sikrar at den opphavlege strukturen kan bli gjenskapt eller rekonstruert ved hjelp av metadata.

Departementet legg til grunn at dei nye reglane skal leggje til rette for bruk av automatiserte løysingar, og at det krev ei tilnærming som lèt dokumentasjonen bli fanga og forvalta i dei same systema som arbeidsoppgåvene blir utførte i. Reglane stiller krav om å oppfylle eit knippe arkivfaglege krav, ikkje å arkivere eller forvalte dokumentasjonen i bestemte strukturer eller på bestemte stader.

8.5.3.4 Informasjonen må ikkje bli endra

Kravet om at informasjonen ikkje må bli endra, dreier seg om bevisverdi. Om ein ikkje kan lite på at innhaldet er fullstendig og uendra, kan ikkje dokumentasjonen tene som prov. Kravet svarar til omgrepet «integritet» i ISO-30300-standarden. Departementet har falle ned på ordlyden «ikkje blir endra», og kravet gjeld ikkje berre sjølve informasjonen, men òg dei metadataa som er knytte til informasjonen. Dei må òg vere verna mot uautoriserte endringar. På det viset vil det i ettertid vere mogleg å leggje fram prov på kvaliteten til informasjonen, noko som vil gi auka tillit til informasjonen som dokumentasjon.

For å oppfylle kravet, må informasjonen vere sikra mot at det kan utførast uautoriserte endringar, òg over tid. Det inneber at det må gå fram kva forvaltningsregime som informasjonen har vore ein del av, som til dømes tilgangsstyring til systemet og korleis informasjonstryggleiken er ivareteken. Eit krav om at informasjonen ikkje skal bli endra, vil ikkje vere til hinder for rettingar og suppleringar.

8.5.3.5 Informasjonen må vere tilgjengeleg for framtidig nytte

At informasjonen skal vere tilgjengeleg på ein måte som ikkje avgrensar framtidig nytte, dreier seg om at dokumentasjonen må lagrast og vere tilgjengeleg for rettmessig bruk ubunde av teknologiske skifte. Kravet inneber at det skal vere mogleg å finne att og hente fram informasjonen, og få han framført på ein slik måte at han gir meining og kan bli forstått. Vidare inneber dette at det i eit langtidsperspektiv må vere mogleg for eit menneske eller ein maskin å lese, høyre, framvise, bruke og overføre informasjonen.

For å leggje til rette for at dette kravet er oppfylt, må det liggje føre register og naudsynte metadata for bruk ikkje berre i samtid, men òg for framtidig bruk. Det vil auke sannsynet og handlingsrommet for å finne relevant dokumentasjon og å forstå innhaldet og konteksten han er ein del av. Informasjonen må heller ikkje vere kryptert eller liknande, på måtar som hindrar tilgang og bruk.

8.5.3.6 Supplering til dei arkivfaglege krava

Dei arkivfaglege krava vil gjelde ved forvaltninga av den arkivpliktige dokumentasjonen i organa der han blir til. Krava vil òg gjelde ved langtidsbevaring og tilgjengeleggjering av arkiva.

Saman og kvar for seg skal krava medverke til at folket og styresmaktene, over tid med, kan ha tillit til arkiva som informasjonskjelder og som dokumentasjon av hendingar, prosessar og fakta. Krava skal vere med å sikre at dokumentasjonen er tilgjengeleg for rettmessig bruk som truverdige, autentiske og uforfalska kjelder gjennom heile livsløpet. Utan krav og aktive tiltak risikerer ein elles at tilliten til og bruksverdien av arkiva vil bli svekt over tid.

Dei praktiske framgangsmåtane for å tryggje arkivverdien kan variere. Dei vil òg henge saman med den teknologiske utviklinga. Den gongen arkiv vart skapte på papir, kunne arkivfaglege krav langt på veg realiserast gjennom ordninga og handteringa av det fysiske materialet. Arkiv som blir skapte og lagra digitalt, treng derimot meir aktiv innsats. Dokumentasjonen må supplerast med systemskildringar og andre typar metadata for at informasjonen han gir, skal vere meiningsberande. Dokumentasjonen må haldast ved like, det kan vere naudsynleg å overføre informasjonen til nye lagringsmedium, og så vidare. Sjølv om realiseringa føreset andre og nye åtgjerder, vil innhaldet i dei arkivfaglege krava vere det same.

Krava gjeld på tvers av sektor- og fagområde. Organ, oppgåver og arbeidsprosessar er ulike. Målet er å gi organa handlingsrom til å ta i vare omsyna på den måten som passar best, ut frå konkrete organinterne og tverrsektorielle prosessar.

Departementet tilrår heimel til å fastsetje forskrift med nærare reglar om korleis organa skal tryggje og forvalte arkiva for å oppfylle dei arkivfaglege krava, jf. framlegget til § 6. Mellom anna kan det fastsetjast forskrift om vilkår for å rette feil opplysningar i arkiv (bokstav b), krav til handsaming av naudsynte personopplysningar (bokstav c), vedlikehald av digitale arkiv (bokstav g), fysisk sikring av arkiv (bokstav h) og konvertering av analoge arkiv til digitalt format (bokstav i).

Det vil vere ei viktig oppgåve for Nasjonalarkivet å rettleie organa som er omfatta av lova om innhaldet i krava og korleis dei kan innrette seg for å nå måla.

8.5.4 Journalføring og anna registrering av metadata

Journalføring er ein metode for ordning og systematisering av sakshandsaming, korrespondanse og arkiv, som har lange tradisjonar i norsk forvaltning.

Ved journalføringa blir det registrert metadata om dokument som går ut og inn av organet: kven avsendaren er, datoen på dokumentet og kva det gjeld, kva sak det høyrer til, om det er svar på eit anna brev, kven som er saksførebuar, med vidare. Ved at journalane blir gjorde offentleg tilgjengelege, blir det lagt til rette for offentleg innsyn og kontroll. Utvikling av system som offentleg elektronisk postjournal (OEP) og eInnsyn, byggjer på at offentlege organ har journalføringsplikt og produserer journalar.

Departementet har merka seg at Arkivlovutvalet meinte at journalføringsplikta ikkje lenger kan forsvarast ut frå arkivfaglege omsyn. Offentlege organ fører ikkje journal i dag for å halde orden i sakene sine, men for å skape journalar som kan brukast for å gi allmenta innsyn. Registrering av metadata er ikkje mindre viktig for å halde orden i dokumentasjonen i ei forvaltning som jobbar digitalt, men journalføring er ikkje lenger tenleg som metode. Ifølgje utvalet burde derfor ikkje arkivregelverket påleggje offentlege organ journalføring som ei obligatorisk plikt.

Departementet har òg merka seg at mange slutta seg til vurderingane til Arkivlovutvalet i høyringa av NOU 2019: 9 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver. Like fullt gav dei fleste høyringsinstansane støtte til framlegget frå departementet om å vidareføre journalføringsplikta inntil vidare. Dei streka samstundes under det viktige ved at heimelen til å gi forskrift om journalføring opnar for at registrering av metadata kan skje på andre måtar òg.

Departementet syner til at det er ei viktig grunngiving for journalføringsplikta at ho legg til rette for etterleving av offentleglova. Offentleg innsyn og kontroll er òg ein viktig del av grunngivinga for sjølve arkivplikta. Slik departementet ser det, er det ikkje unaturleg at offentlege organ, som del av verksemda si, fører postjournal der ut- og inngåande dokumentasjon blir registrert, sjølv om det ikkje lenger er naudsynt ut frå reint arkivfaglege omsyn. Det er ikkje rett tid for å oppheve journalføringsplikta. Den dagen teknologi og tilgrensande lovverk er modent for endring, kan spørsmålet adresserast på ny. Departementet tilrår derfor ein heimel til å gi forskrift om føring av journal og anna registrering av metadata, jf. framlegget til § 6 bokstav a.

Store delar av dokumentasjonen til organa ligg i dag lagra i eit eller fleire informasjonssystem. Ikkje all informasjon i slike system blir registrert i postjournalen. Viss organa skal oppfylle arkivfaglege krav til sikring og system, må dei utvikle og ha tenlege ordningar for føring av metadata knytte til denne informasjonen. For å leggje til rette for innsyn i digitale arkiv og realisere formålet med offentleglova, vil det vere ein føremon å sjå desse tilhøva i samanheng.

8.5.5 Dokumentasjon i felles system

Offentleg sektor har i aukande grad teke i bruk felles sakshandsamings- og fagsystem for å tilby effektive, brukarvenlege og samanhengjande digitale tenester, på tvers av både sektorar og forvaltningsnivå. Det fører til auka kompleksitet i oppgåveløysinga og i systema. Dokumentasjonen som blir til og samla inn frå fleire organ må handterast slik at det er mogleg å sakshandsame på tvers gjennom eit samspel mellom organa som deltek.

Gjeldande arkivlov er ikkje tilpassa bruken av slike felles eller sektorovergripande system. Lova tek utgangspunkt i at eitt og same organ skaper eller mottek dokumentasjon i sine eigne informasjonssystem og at dei skal forvaltast som organet sine arkiv. Ho løyser med andre ord ikkje situasjonar der fleire organ saman skaper dokumentasjon i eit felles system, eller i eit felles arkiv.

Departementet meiner at det er viktig at arkivregelverket legg til rette for tenlege løysingar som stør opp under den digitale transformasjonen av forvaltninga. Arkivlova bør ha reglar om ansvar for dokumentasjon i slike felles system. Ein må unngå at ansvaret blir pulverisert slik at ingen endar opp med å ta ansvar for heilskapen. Det vil særleg vere i strid med det grunnleggjande arkivfaglege prinsippet om at eit arkiv skal haldast samla, og at dokumentasjonen blir teken vare på i den samanhengen han er skapt.

Departementet har røynt at uklarleikar kring dokumentasjon som oppstår i eit felles system alt er ei reell problemstilling som gir uheldige og uønskte konsekvensar. Det finst døme på kommunar som arbeider i statlege system som skriv ut dokumentasjonen på papir for å tryggje at dei har kontroll over eigenskapt dokumentasjon.

Høyringa har etter departementet sitt syn løfta spørsmål som treng vidare utgreiing. Før ein eventuelt kan gå inn for ei obligatorisk ordning for slikt samarbeid, er det naudsynt med nokre klarare avgrensingar for kva system og kva slags samarbeid eller samhandling plikta gjeld. Det må òg undersøkjast nærare kva problemstillingar bruken av slike system og løysingar fører med seg i praksis. Departementet ser at høyringa har stadfesta at det er behov for reglar som løyser dei spørsmåla som oppstår som følgje av nye arbeidsformer, og behov for samhandling og samordning i forvaltninga.

Etter høyringa har departementet kome til at det ikkje er tenleg å regulere dette i lova. I staden går departementet inn for at lova gir heimel til å fastsetje nærare reglar i forskrift om korleis pliktene etter lova skal takast i vare for dokumentasjon som blir til når organa samarbeider om å løyse oppgåver i eit felles system, jf. framlegget til § 6 bokstav d. Desse pliktene er mellom anna plikta til å sikre dokumentasjon og forvalte han som arkiv, plikta til å sjå til at arkivfaglege krav blir tekne i vare i løysinga til kvar tid, plikta til å syte for at det ligg føre systemskildringar og plikta til å syte for at systemet og dokumentasjonen blir haldne ved like. Heimelen vil kunne nyttast til å fastsetje kva system og typar samarbeid som skal vere omfatta. Forskrifta vil kunne nyttast til å fastsetje allmenne reglar og særlege reglar for enkeltståande system. Det vil òg kunne følgje av forskrifta om, og eventuelt kor langt, spørsmål skal kunne løysast i avtale mellom dei deltakande partane. Målet vil vere at forskrifta gjer det klart kven som skal ha ansvar for etterlevinga av krava i arkivlova for dokumentasjonen som blir skapt i slike system.

Departementet legg elles til grunn at ansvaret normalt vil bli lagt til ein av deltakarane. Om Nasjonalarkivet skal føre tilsyn med løysinga, vil det i så fall skje hos vedkomande organ.

Departementet er samd med dei av høyringsinstansane som har peika på at det bør gå fram av dokumentasjonsplanen korleis organa har organisert dokumentasjonsforvaltninga i felles system og korleis dokumentasjonen blir forvalta på tvers av organa. Departementet vil følgje dette opp i arbeidet med føresegner om dokumentasjonsplan i forskrift.

8.5.6 Krav til informasjonssystem

Relativt få av høyringsinstansane kommenterte framlegga om heimel til å gi forskrift med krav til informasjonssystem, medrekna funksjonelle krav, og om krav til tekniske skildringar av informasjonssystem. Dei som uttala seg, er støttande. Det er heller ikkje kome innvendingar mot framlegget om å ikkje føre vidare kravet i arkivforskrifta om å ha ein godkjenningsordning og at nye system skal vere godkjende av Riksarkivaren før dei blir tekne i bruk. Departementet følgjer på denne bakgrunn opp framlegga frå høyringa. Dette vil ikkje vere til hinder for at Nasjonalarkivet kan utvikle metodikk som kan kontrollere og verifisere om ein pålagt standard blir etterlevd.

Departementet tilrår heimel til å gi forskrift med krav til informasjonssystem, jf. framlegget til § 6 bokstav e. Med informasjonssystem er det i framlegget meint eit system for å organisere og handtere informasjon, jf. framlegget til § 2 bokstav f. Ei forskrift om krav til informasjonssystem kan mellom anna innehalde funksjonelle krav, altså berekningar, teknisk informasjon, datamanipulasjon og handsaming, og andre spesifikke funksjonar som definerer kva eit system er meint å nå opp til. Det vil vere ulike måtar å oppfylle funksjonelle krav på, og her kan det òg vere behov for at Nasjonalarkivet utviklar ulike måtar å føre tilsyn med etterlevinga. Formålet med å stille krav, er å sikre at organa følgjer dei arkivfaglege krava så lenge arkiva er i bruk hos dei, og at avlevering til ein bevaringsinstitusjon kan skje på trygge, kostnadseffektive måtar der tilliten til materialet blir halden ved lag heile vegen. Samstundes må ein ta omsyn til at systema òg skal leggje til rette for effektiv dokumentasjonsforvaltning i produksjonsfasen.

Departementet tilrår vidare at det blir opna for å fastsetje forskrift med krav til skildringar av informasjonssystem, altså systemdokumentasjon, jf. framlegget til § 6 bokstav f. Organa må syte for å ha tilgang til skildringar av systema sine på eit nivå som gjer det mogleg å forvalte og bruke arkiva etter at dei er avleverte til langtidsbevaring i ein bevaringsinstitusjon òg. Utan slike skildringar vil arkiva i mange tilfelle ha liten verdi eller vere kostbare å gjere tilgjengelege. Om det er lenge sidan systemet har vore i aktiv bruk og personell ikkje lenger kjenner til korleis det fungerer, er det ofte ein føresetnad for å kunne oppretthalde koblingar mellom informasjonen og framvise han på rett vis i ettertid at det finst slike skildringar. Skildringane må følgje med ved avlevering av arkiva til langtidsbevaring i bevaringsinstitusjon.

Det har vore reist spørsmål om opphavsretten er til hinder for å la skildringane følgje med til bevaringsinstitusjonen. I høyringsnotatet la departementet til grunn at det må vere ein klar føresetnad at offentlege organ syter for at det blir teke høgd for dette i ein anskaffingsprosess og ved avtaleinngåinga. Leverandørar av informasjonssystem må syte for å ha rettar til å overføre naudsynlege systemskildringar til organa så dei kan følgje avleveringa til ein bevaringsinstitusjon, når informasjonssystema eller arkiva er gått ut av administrativ bruk.

I høyringa var ein slik heimel teken inn som ein del av føresegna om avlevering i § 10 sjuande ledd bokstav d. Departementet vurderer at slike krav må følgjast opp og avtalast langt tidlegare enn ved tidspunktet for ei avlevering. Krav til oppbevaring av skildringar av informasjonssystem og opphavsrett knytt til desse er derfor ein del av framlegget til § 6 bokstav f. Heimelen vil innebere krav om at eit organ, alt før eit informasjonssystem blir teke i bruk, må inngå avtaler som tryggjar at skildringar av systemet kan oppbevarast i organet og sidan kunne overførast til ein bevaringsinstitusjon utan hinder av opphavsrett.

Arkivlovutvalet gjekk inn for å fastsetje særskilde krav til skildringar av system for automatisert rettsbruk. Departementet følgte ikkje opp framlegget i høyringsnotatet, men viste til Forvaltningslovutvalet si utgreiing NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov - Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) som gjorde framlegg om krav til system for automatisert rettsbruk og at «forvaltningen må utarbeide dokumentasjon for det rettslige innholdet i sine automatiserte saksbehandlingssystemer». Departementet meiner at arkivfaglege omsyn ikkje tilseier at det bør bli stilt ekstra krav til denne typen system i arkivlova. Dei krava som elles blir stilte til informasjonssystem, vil gjelde for system for automatisert rettsbruk òg.

8.5.7 Overføring av arkiv

Ved flytting av oppgåver mellom organ eller forvaltningsnivå kan det ofte vere praktisk at det nye organet tek over relevante arkiv og tek desse i bruk som grunnlag for si eiga oppgåveløysing. Det vil framleis vere naudsynt med reglar om i kva tilfelle arkiv skal og kan overførast mellom organa, og kva som er prosedyrane. Med føreseielege rammer og klare reglar tryggjar ein både omsyna til arkiva og lettar gjennomføring av endringar. Departementet tilrår derfor ein heimel til å gi forskrift om overføring av arkiv mellom organ i samband med oppgåveoverføring.

Etter høyringa har departementet røynt at det kan vere formålstenleg å ha føresegner som regulerer handtering av problemstillingar knytte til forvaltning av dokumentasjon og arkiv ved endringar i den administrative inndelinga av Noreg. Departementet viser mellom anna til delinga av fylkeskommunar og kommunar som tredde i kraft 1. januar 2024. Det vart då naudsynt å fastsetje i forskrift til inndelingsloven § 13 korleis ansvar og oppgåver knytte til både dei historiske og dei aktive arkiva skulle handterast mellom dei nyoppretta organa som kom ut av delinga.

Det er eit grunnleggjande arkivfagleg prinsipp at eit arkiv skal haldast samla og at den indre samanhengen skal takast i vare i størst mogleg grad og ikkje endrast. Ved grunnleggjande endringar, skal det bli sett eit skarpt periodeskilje. Ei deling av ein fylkeskommune eller kommune vil innebere ein slik grunnleggjande endring.

Deling av fylkeskommunar og kommunar fører med seg problemstillingar som til no ikkje har vore særleg aktuelle og som gjeldande regelverk derfor ikkje løyser. Det kan til dømes dreie seg om deling av arkiv og saksområde bør skje etter geografiske kriterium, om kva som skal skje med dei delane av arkivet som ikkje naturleg finn sin plass hos nokre av dei nye einingane, og om kven som skal forvalte dette. Det kan stillast spørsmål om det skal opprettast ei fellesteneste eller om ansvaret skal leggjast til og bli teke i vare av ein av dei nye einingane på vegner av alle, og korleis eit slikt samarbeid skal bli organisert.

Det er ikkje berre arkivplikta etter arkivlova som følgjer arkiva ved ei overføring. Innsyn etter offentleglova, forvaltningsloven med vidare må bli handtert. Det kan til dømes vere behov for særlege tilpassingar for å gi offentleg innsyn i arkiv som eit organ forvaltar på vegner av alle. Likeeins vil organet som har fått ansvar for eit eller flere arkiv måtte ta omsyn til personvernregelverket og ha handsamingsansvar for personopplysningar.

Etter gjeldande regelverk vil det vere opp til det eksisterande organet å finne formålstenlege måtar å handtere arkiva sine på ved ei deling eller samanslåing, i samråd med Riksarkivaren. Det er vesentleg at prosessen går føre seg på ein arkivfagleg forsvarleg måte som òg tek i vare omsynet til effektiv drift og dokumentasjonsforvaltning. Riksarkivaren har eit rettleiingsansvar for arkivarbeidet i offentlege organ. Gjeldande arkivforskrift § 17 fastset mellom anna at det ikkje må skje samanblanding av ulike arkiv når dei blir overførte mellom organ. Eit døme på korleis dokumentasjonsforvaltninga og arkivansvaret skulle bli tekne i vare ved delinga av Viken fylkeskommune går fram av § 16 i forskrift 3. oktober 2022 nr. 1689 om gjennomføring av deling av Viken fylke til Østfold fylke, Akershus fylke og Buskerud fylke.

Departementet gjer på bakgrunn av dette framlegg om at det òg kan fastsetjast forskrift om overføring av arkiv mellom organ i samband med endringar i den administrative inndelinga av Noreg. Ei forskrift som regulerer overføring av arkiv mellom organ i samband med deling eller samanslåing av fylkeskommunar og kommunar, kan mellom anna fastsetje korleis høvevis historiske og aktive arkiv skal handterast. Ei forskrift kan òg fastsetje korleis ansvar og oppgåver skal fordelast for dei ulike arkiva og arkivdelane. Det at arkivfaglege omsyn blir sikra og at heile prosessen blir godt dokumentert, vil òg vere sentrale krav. Det vil vere naturleg at slike prosessar blir gjennomførte i samråd med Nasjonalarkivet.

Sjå framlegget til § 6 bokstav j.

8.5.8 Lovpålagde oppgåver som blir løyste av andre

Departementet følgde i høyringa ikkje opp framlegget frå Arkivlovutvalet om reglar som skulle tryggje at det vart skapt dokumentasjon og arkiv òg når det offentlege set ut lovpålagde oppgåver til sjølvstendige rettssubjekt utan arkivplikt.

Departementet meiner framleis at konkrete dokumentasjonsplikter på sektorområde ikkje høyrer heime i arkivlova. Å gi sjølvstendige rettssubjekt som løyser lovpålagde oppgåver på vegner at det offentlege, pålegg om å følgje arkivlova, er ikkje ei tenleg løysing. Generelle føresegner i arkivlova om arkivplikt for sjølvstendige rettssubjekt vil treffe breitt og upresist og vere vanskelege å grunngje.

Etter høyringa har departementet likevel kome til at arkivlova bør ha reglar om trygging av dokumentasjon som er skapt av sjølvstendige rettssubjekt, dersom vedkomande særlov ikkje løyser spørsmålet. Departementet tilrår at om eit organ set ut lovpålagde oppgåver til sjølvstendig rettssubjekt som ikkje er omfatta av arkivlova, skal det få ei plikt til å ta i mot og sikre dokumentasjonen knytt til oppgåveløysinga som er vorten til hos tenesteleverandøren, jf. framlegget til § 7. Organ som set ut slike oppgåver vil i dei fleste tilfella vere avgrensa til statlege, fylkeskommunale eller kommunale organ, til dømes oppgåver knytte til barnevern, helsetenester eller skule.

Ein rett til dokumentasjon på tenester som er mottekne, må byggje på ei motsvarande plikt til å skape og tryggje slik dokumentasjon. Skal sjølvstendige rettssubjekt som løyser oppgåver på vegner av det offentlege, påleggjast denne typen dokumentasjonsplikter, bør dei vere målretta og knytte til sider ved tenesteleveransen som tenestemottakarane seinare vil kunne få behov for å dokumentere. Reglar om målretta dokumentasjonsplikter på sektorområda føreset inngåande kunnskap om sektorane og tenestene, og om leverandørane og mottakarane av desse tenestene.

Om det faktisk blir skapt dokumentasjon, vil ikkje kome an på arkivlova. Om, og i kva grad, ein tenesteleverandør skaper dokumentasjon i samband med oppgåveløysinga, vil kome an på om særlovgivinga stiller krav om det, om tenesteleverandøren gjer det for sin eigen del, eller om det er vorte stilt krav om det i avtalegrunnlaget med vedkomande oppdragsgivar.

Med mindre det blir stilt som vilkår i avtala, vil oppdragsorganet ikkje kunne krevje av tenesteleverandøren at han overlèt dokumentasjonen som han sjølv har skapt, til oppdragsorganet. Om plikta til å ta imot dokumentasjon slår inn, vil såleis kome an på om tenesteleverandøren ønskjer å gi frå seg dokumentasjonen. Departementet legg til grunn at det oftast vil vere tilfellet. Ved overføringa til oppdragsorganet blir tenesteleverandøren sjølv friteken frå ansvaret for dokumentasjonen.

Departementet legg til grunn at eit lovfesta pålegg om å ta imot dokumentasjon, vil signalisere ei forventning som vil gjere det nærliggjande å regulere spørsmålet i oppdragsavtala. Oppdragsorganet vil måtte ta imot materialet i den forma det ligg føre, om ikkje anna er avtala. Oppdragsgivar bør rettleie om produksjonen og overføringa av dokumentasjon. Det vil vere ein openberr fordel om oppdragsavtala regulerer spørsmål knytte til dokumentasjon og dokumentasjonsforvaltning hos tenesteleverandør. På den måten legg ein til rette for at dokumentasjonen som blir skapt, lett lèt seg overføre til oppdragsorganet og blir forvalta som arkiv der.

Oppdragsorganet må, så langt det er mogleg, syte for å forvalte denne dokumentasjonen etter dei same reglane som ville gjelde viss det hadde løyst dei aktuelle oppgåvane sjølv, jf. framlegget til § 7 andre punktum. Delar av dokumentasjonen kan vere aktive klientmapper som skal halde fram med å følgje personen det gjeld, medan andre delar skal til historisk arkiv. I båe tilfella skal dokumentasjonen forvaltast etter krava som følgjer arkivplikta i framlegget til § 5. Om det ikkje er sett krav til dokumentasjon og forvaltning av han i verken særlov eller oppdragsavtale, skal oppdragsorganet følgje opp krava som følgjer av forskrifter gitt med heimel i framlegget til § 6 så langt det er mogleg.

Viss tenesteleverandøren har nytta eigenproduserte informasjonssystem eller ikkje brukt system i det heile, vil det kunne innebere mykje arbeid for oppdragsorganet i etterhand å setje dokumentasjonen i stand så det er mogleg å forvalte han som arkiv på ein god måte. Di viktigare dokumentasjonen er, di meir innsats er det rimeleg å forvente frå oppdragsorganet. Ligg dokumentasjonen derimot føre på ein måte som gjer han heilt kurant å forvalte, er det på den andre sida ikkje grunn til å gi avkall på krava.

Departementet vil elles vise til at sjølvstendige rettssubjekt i utgangspunktet ikkje blir pålagde plikter knytte til forvaltning av dokumentasjon som dekkjer andre tilhøve ved verksemda til tenesteleverandøren. Det kan likevel vere slik at tenesteleverandøren alt er omfatta av arkivlova i saker der han gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift. Dokumentasjon som ligg til grunn for, og som blir skapt som del av utøving av slikt mynde, skal alt forvaltast i tråd med pliktene i arkivlova.

Departementet meiner at dokumentasjonsplanen vil vere eit formålstenleg verktøy for å dokumentere fleire av dei omstenda som er nemnde ovanfor. Departementet kan gi forskrift om innhaldet i planen etter framlegget til § 8. Han skal gi eit oversyn over korleis organet har organisert arbeidet med å etterleve pliktene i lova, mellom anna kva slags dokumentasjon som blir til i verksemda deira og kva av han som blir forvalta som arkiv, sjå nærare om dette i punkt 8.5.9. Det er nærliggjande at dokumentasjonsplanen gjer greie for tenesteavtaler for utsetjing av lovpålagde oppgåver og om det i oppgåveløysinga blir skapt dokumentasjon i tråd med krav i særlov eller etter avtale. Kva krav som er stilte til dokumentasjonen når tenesteleverandøren ikkje lenger har oppdraget, eller til dømes ein klient blir overført til ein annan tenesteleverandør, kan òg omtalast i dokumentasjonsplanen.

8.5.9 Dokumentasjonsplan og internkontroll

8.5.9.1 Innleiing

Departementet tilrår å fastsetje ei plikt for organet til å ha ein oppdatert plan som viser korleis organet har organisert arbeidet med å etterleve pliktene etter arkivlova. I innhald vil denne plikta i store trekk innebere ei vidareføring av plikta til å ha ein ajourført arkivplan som i dag går fram av arkivforskrifta § 4.

Departementet går inn for at namnet blir endra til dokumentasjonsplan. Det var fleire i høyringa som uttrykte stor misnøye med å vidareføre omgrepet arkivplan, og viste til at omgrepet dokumentasjonsstrategi som Arkivlovutvalet introduserte var meir passande. Departementet ser at det vil vere tenleg å avløyse omgrepet, men følgjer altså ikkje opp innhaldet i namneframlegget frå utvalet. Departementet vil vise til at dokumentasjonsplanen ikkje skal innehalde ein strategi for å nå bestemte mål, men i hovudsak gjere greie for faktiske tilhøve.

Kravet om ein dokumentasjonsplan blir no teke inn i sjølve lova. I høyringsnotatet var kravet om arkivplan ein del av føresegna om arkivplikta. Departementet tilrår at kravet heller står som ei eiga føresegn sidan det er av ein annan karakter enn dei krava som gjeld sjølve forvaltninga av dokumentasjon og arkiv. Gjeldande krav om at ein slik plan skal vere oppdatert, stod ikkje i framlegget som var til høyring. Dette er ei forgløyming. Departementet ser ingen grunn til at dette kravet ikkje skal bli vidareført.

Dokumentasjonsplanen skal spegle av sentrale krav som blir stilte til organet, og dokumentere om og korleis krava er oppfylte. Planen skal framleis vere innretta slik at han kan brukast som ein reiskap i internkontrollen i organet. Dokumentasjonsplanen kan òg liggje til grunn for informasjon som går ut til allmenta.

8.5.9.2 Innhaldet i dokumentasjonsplanen

Departementet er samd i synspunktet til Universitetet i Bergen som i høyringa peika på at planen ikkje berre er ein depotplan. Planen gir òg oversyn over informasjons- og dokumentasjonsforvaltninga og viser korleis organet arbeider i praksis for å overhalde lovfesta og arkivfaglege krav. Departementet viser til at gjeldande reglar er utforma med sikte på dette.

Departementet er òg samd i innspelet frå Kommunearkivordninga i Vestland som viser til at opning for meir fleksible løysingar gjer det endå viktigare at organa dokumenterer vala dei gjer på arkivområdet, og at hovudtrekka i desse vala bør gå fram av dokumentasjonsplanen. Departementet meiner at framlegget innfrir dette. Departementet vil òg minne om at arkivlova ikkje berre gir organa plikter, men òg fridom. Organa har ansvar for å bruke handlingsrommet sitt til å finne gode løysingar.

Framlegget til § 8 om dokumentasjonsplanen og heimelen i framlegget i § 8 tredje ledd til å gi forskrift, skal saman sikre at planen gir oversyn over kva slags dokumentasjon organet forvaltar og korleis han blir handtert. Det bør òg kome fram korleis verksemda arbeider systematisk for å sikre at arkivfaglege krav og krav i lov og forskrift blir følgde, jf. lovframlegget § 8 andre ledd.

Som omtala over i punkt 8.5.2, går departementet inn for å slå fast omfanget av arkivplikta positivt. I forskrift vil det bli gitt felles føringar om kva organa skal ta omsyn til når dei avgjer kva dei skal forvalte som arkiv. Det vil bli eit ansvar for organet sjølv å ta konkret stilling til kva som fell inn under arkivplikta hos dei i tråd med desse føringane. Det er nærliggjande å stille krav om at organet skal gjere greie for desse vurderingane i dokumentasjonsplanen.

Kva ein dokumentasjonsplan skal gi oversyn over må vidareutviklast og ta høgd for at det meste av informasjonen i organa blir skapt og lagra digitalt. Det blir produsert store mengder data i den offentlege forvaltninga, og det einskilde organet blir gjennom kravet om ein dokumentasjonsplan oppmoda til å halde «orden i eige hus». Dette arbeidet går mellom anna ut på å kartleggje kva slag data organet rår over, kva slags tilgangsnivå og heimelsgrunnlag som gjeld for dataa, og å skildre dataa med naudsynte metadata. Kravet om å ha ein oppdatert dokumentasjonsplan vil med andre ord ikkje berre leggje til rette for ei god og effektiv forvaltning av dokumentasjonen, men støtte opp under ny metodikk og beste praksis i offentleg sektor med.

Organa som er omfatta av lova må ha oversikt over krav til teieplikt og informasjonstryggleik for alle delane av porteføljen sin. Informasjonstryggleiken kan med fordel integrerast i arbeidet med dokumentasjonsplanen. Ordlyden i forskriftsheimelen opnar for å fastsetje nærare krav om dette i planen.

8.5.9.3 Forma på dokumentasjonsplanen

Det blir ikkje sett krav til at dokumentasjonsplanen skal tilpassast eit bestemt format. Det einaste formkravet er at planen skal vere utforma slik at han kan tene som ein reiskap i internkontrollen.

Dette inneber at oppdraget med å etablere ein dokumentasjonsplan vil kunne løysast på ulike måtar i ulike organ. Kva som er mest tenleg, vil variere. For nokre organ kan det vere tenleg å utarbeide eit dokument som kan lesast som ein samla tekst. For andre kan det vere betre med ein nettbasert plan med lenkjer, ein plan som kan genererast frå ulike informasjonssystem på førespurnad, eller liknande. I valet av kva format som er tenleg for organet sjølv, vil departementet peike på at det følgjer av føresegna at dokumentasjonsplanen skal vere oppdatert, altså at dokumentasjonsplanen skal vere dynamisk, og at organet må syte for at innhaldet har med siste endringar. Viss det på eit tidspunkt er aktuelt å føre tilsyn med organet, vil dokumentasjonsplanen vere ein viktig reiskap for å gi Nasjonalarkivet innsikt i arkivarbeidet i organet.

8.5.9.4 Bruk av dokumentasjonsplanen i internkontrollen

Departementet ser det som ei sjølvsagt plikt for organa å tryggje at dokumentasjons- og arkivforvaltninga blir underlagd internkontroll som andre sider av verksemda deira. Kravet om ein dokumentasjonsplan er òg grunngitt i behovet for å sikre slik internkontroll. Fordi dokumentasjons- og arkivforvaltning er støttefunksjonar for kjerneoppgåvene, kan det vere ein risiko for at aktivitetane får mindre merksemd enn dei bør, og at dei ikkje blir sette i samanheng med andre styrings- og kontrollprosessar. Mange av høyringsinstansane ser ut til å ha røynsler med at leiinga ikkje ser kor viktig desse sidene ved drifta er.

Departementet meiner at dokumentasjons- og arkivforvaltninga bør bli gjord til ein integrert del av styringa og internkontrollen. Dokumentasjonen som ligg føre i eit organ er ein ressurs som det er tenleg å ha god kontroll over, ikkje berre for å ha påliteleg rapportering og sikre god etterleving av arkivregelverket, men òg for å syte for målretta og effektiv drift og tenesteutvikling.

Ved utarbeiding av forskrifter med nærare krav til dokumentasjonsplanen, vil det bli teke omsyn til dei krava og rammene for internkontrollen som kommuneloven set for internkontrollarbeidet i fylkeskommunar og kommunar.

8.5.9.5 Informasjon til allmenta

Offentlege organ og andre som er omfatta av lova, utøver mynde og løyser oppgåver på vegner av fellesskapen. Samstundes har allmenta ei sentral rolle i å føre offentleg, ekstern kontroll med den offentlege forvaltninga og forvaltningsoppgåver som blir løyste av andre. Tilgang til informasjon og opplysningar om organa sine arkiv, tener dette formålet.

I den digitaliserte forvaltninga blir det skapt mykje dokumentasjon som ikkje lèt seg leite opp ved hjelp av den offentlege journalen. Dersom ein ønskjer at dokumentasjon som blir skapt i organa framleis skal vere grunnlag for offentleg kontroll med forvaltninga, må allmenta få vite om at dokumentasjonen eksisterer. Departementet meiner dokumentasjonsplanen bør kunne innrettast for å gi allmenta informasjon om kva organ som sit på kva slags dokumentasjon, men gir inga plikt i lova til å offentleggjere dokumentasjonsplanen. Departementet gjer i staden framlegg om ein heimel til å kunne gi forskrift om offentleggjering av informasjon frå planen, jf. framlegget til § 8 tredje ledd.

For innbyggjarane vil ikkje alle delar av dokumentasjonsplanen vere relevante. Delar av han vil dessutan kunne innehalde konfidensiell informasjon som ikkje må kome ut. Krav om korleis og på kva nivå planen skal bli lagd til rette for å informere innbyggjarane, kan fastsetjast i forskrift. Det kan til dømes vurderast om organa skal produsere ein eigen versjon av dokumentasjonsplanen for offentleggjering.

Opplysningar som kan vere relevante i ein slik versjon meint for allmenta, kan til dømes vere oversyn over kva dokumentasjon som er allment tilgjengeleg, informasjon om tekniske hjelpemiddel for å finne fram til dokumentasjonen og reglar om teieplikt som er knytte til dokumentasjonen.

8.5.10 Unntak for særskilde organ

Staten er eitt rettssubjekt, men alle statsorgana er eigne pliktsubjekt med ansvar etter arkivlova. Kvar einskild fylkeskommune og kommune er òg eigne pliktsubjekt etter lova. Etter reglane i gjeldande arkivforskrift § 2 blir statlege, fylkeskommunale og kommunale råd, utval, nemnder, komitear og liknande rekna som del av det oppnemnande organet. Dei skal derfor i utgangspunktet skape arkiv saman med dette. Det motsette gjeld for utval som er oppnemnde ved kongeleg resolusjon eller ved lov. Desse utvala skal ha eigne arkiv med mindre noko anna er bestemt av det opprettande organet, vedkomande departement eller overordna organ, jf. arkivforskrifta § 2 andre ledd. Arkivforskrifta har reglar tilpassa slike utval.

Departementet meiner det framleis vil kunne vere behov for tilpassa reglar for denne typen utval og tilrår at departementet får heimel til å gi slike reglar i forskrift. Det kom ikkje merknader til dette i høyringa.

Sjølvstendige rettssubjekt som ikkje er del av stat eller kommune, vil i ny lov kunne få arkivplikt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift. For desse rettssubjekta, som berre har arkivplikt i samband med enkeltvedtak eller forskrift, vil det òg kunne vere praktisk med særleg tilpassa reglar.

Departementet tilrår at det blir gitt heimel i framlegget til § 9 til å fastsetje føresegner i forskrift om unntak for desse organa frå arkivlova §§ 5 og 6 om arkivplikta og forvaltninga av dokumentasjon og arkiv, § 8 om dokumentasjonsplan og internkontroll og §§ 14 og 15 om avlevering.

8.5.11 Forbod mot avhending av arkiv

Departementet følgjer opp framlegget frå høyringsnotatet om at det skal vere forbode for eit organ å overdra eigedomsretten til eller råderetten over arkiv som er omfatta av lova, jf. framlegget til § 10 første ledd. Som ein motsats blir det òg fastsett at private ikkje kan vinne eigedomsrett til arkiv som er skapt av organa nemnde i lova § 3 første ledd, jf. framlegget til § 10 andre ledd.

Departementet vil streke under at avhendingsforbodet ikkje er eit forbod mot å dele data og gjere data tilgjengelege, gi offentleg innsyn, leggje til rette for deling, atterbruk og vidarebruk og liknande, der det i praksis skjer gjennom å nytte kopiar av dataa. Tvert imot vil eit forbod mot avhending sikre offentleg, demokratisk forvaltning av arkiva og såleis leggje til rette for at flest mogleg får nytte opne data. Dersom arkiva derimot blir selde og underlagde privat eigedomsrett, vil dataa bli privatiserte. Det er ikkje formålstenleg dersom målet er at flest mogleg skal kunne utnytte verdien i opne data og utvikle kommersielle tenester som tek dei i bruk.

I framlegget er det teke inn unntak frå forbodet for overføring av arkiv til eit anna organ som ledd i overføring av oppgåver og ansvar og ved endringar i den administrative inndelinga av Noreg, som ved samanslåing eller deling av fylke og kommunar. I slike tilfelle kan det vere behov for å overdra arkiva til andre organ eller administrative einingar.