5 Definisjonar

5.1 Gjeldande rett

Arkivlova § 2 bokstav a til g fastset definisjonar for sju omgrep: dokument, arkiv, statleg arkiv, kommunalt arkiv, offentleg arkiv, privat arkiv og offentleg organ. Definisjonen av «arkiv» er teknologinøytral og lyder slik: «dokument som vert til som lekk i ei verksemd». Definisjonen viser attende til prosessen der arkivet blir skapt, ofte omtala som arkivdanninga eller dokumentasjonsforvaltninga. Arkivomgrepet nyttast i lova òg om arkiv i dei neste fasane av verdikjeda, etter at arkiva har vorte avleverte til ein bevaringsinstitusjon.

Definisjonen av «dokument» i arkivlova er tilnærma lik definisjonen av same omgrep i offentleglova og lyder slik: «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lyding, framsyning eller overføring». Dokumentomgrepet er òg brukt i forvaltningsloven og anna sentralt regelverk for forvaltninga.

Eit «offentleg organ» er i gjeldande arkivlov definert som «statleg, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller eining», og skal forståast som eit organ eller ei verksemd som er del av staten, ein fylkeskommune eller ein kommune som juridisk person.

Skiljet mellom «statleg arkiv», «kommunalt arkiv» og «privat arkiv» er òg teikna opp i gjeldande arkivlov gjennom definisjonane av desse omgrepa. Eit statleg arkiv er eit arkiv skapt av eit statleg organ, eit kommunalt arkiv er eit arkiv skapt av eit fylkeskommunalt eller kommunalt organ, medan eit privat arkiv er eit arkiv som ikkje er eit offentleg arkiv.

I gjeldande arkivlov er ikkje omgrepet «arkivdepot» nytta. I staden talar ein om ein institusjon som har til oppgåve å bevare arkiv på ulike måtar. Til dømes nyttar ein omgrepa institusjonar utanfor Arkivverket, jf. § 10, offentlege og private oppbevaringsinstitusjonar, jf. § 13 og andre offentlege organ og private institusjonar som arbeider med å ta vare på privatarkiv, jf. § 14. I §§ 16 og 17 nyttar ein, i tillegg til oppbevaringsinstitusjon, òg mottakarinstitusjon. I arkivforskrifta og riksarkivarens forskrift er omgrepet «arkivdepot» nytta fleire gonger, men utan at det er gitt ein definisjon. Omgrepet «arkivdepot» er òg nytta i særlover med tilvising til arkivlova, der særlovene regulerer kva som skal skje med arkiva etter at dei ikkje lenger er i aktiv bruk.

Riksarkivarens forskrift §§ 5-2 og 7-2 fastset fleire definisjonar, mellom anna for omgrepa avlevering og kassasjon. Kassasjon er i § 7-2 bokstav j definert som «å ta ut og destruere arkivmateriale som ikke skal bevares».

5.2 Framlegget frå Arkivlovutvalet og høyringa av det

Arkivlovutvalet landa på fire omgrep som dei meinte burde definerast i ny lov. Desse var dokumentasjon, dokumentere, arkiv og arkivinstitusjon.

Utvalet peika på at omgrepa «arkiv» og «dokument» i gjeldande arkivlov blir brukte i ei anna og vidare meining enn i allmennspråket. Utvalet uttrykte at «[o]rd og begreper som er brukt i lover, bør gi leseren like og hensiktsmessige assosiasjoner», og konkluderte med at «[d]et er derfor nødvendig å oppdatere sentrale begreper».

Definisjonen av «dokumentasjon» vart tilrådd formulert slik:

informasjon som løpende bekrefter hvordan en virksomhet, organisasjon eller person har handlet, utøvd myndighet eller utført tjenester og andre oppgaver. Dette omfatter blant annet prosesser, beslutninger, handlinger med rettslige virkninger, samt vesentlige hendelser og forhold.

Utvalet utdjupa at «dokumentasjon» skulle avløyse det «upresise og mangetydige» omgrepet «arkiv» i gjeldande arkivlov. Utvalet gav uttrykk for at definisjonen var meint å «favne vidt og ikke snevrere enn de begreper som er i bruk for det samme i arkivloven og offentleglova». Det vil seie at dokumentasjon var definert slik at han ville femne om informasjon frå alle som kan tenkjast å kunne utøve mynde eller utføre oppgåver eller tenester, både offentlege og private verksemder, organ, organisasjonar og personar. Utvalet la opp til at òg sjølve prosessen og aktivitetar undervegs var viktige å få dokumentert, ikkje berre resultata og avgjerdene.

I høyringa av framlegget til utvalet, problematiserte fleire høyringsinstansar utfordringa med å avgjere kva som kan tene som dokumentasjon og derfor skal takast vare på over tid. Det dåverande Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sa seg samd i problemskildringa av omgrepa i gjeldande arkivlov, men meinte at definisjonane i lovutkastet ikkje ville gjere det vesentleg enklare å avgjere kva som er arkivverdig. Fleire peika på at definisjonen av «dokumentasjon» var vidtrekkjande og altomfattande. Equinor ASA uttala at «[e]n så generell og upresis definisjon vil være vanskelig å etterleve for selskaper som driver næringsvirksomhet.»

Utvalet viste til at prosessane med å skape, langtidsbevare og tilgjengeleggjere arkiv tradisjonelt har vore framstilt som ei verdikjede. I verdikjeda skaper og forvaltar organa arkiva sine så lenge dei sjølv treng dei, for så å overføre dei til ein bevaringsinstitusjon som syter for å langtidsbevare og gjere arkiva tilgjengelege. Utvalet gjekk inn for å setje eit skilje mellom før og etter ei overføring til ein bevaringsinstitusjon. Utvalet valde fleirtalsforma «arkiver» og definerte omgrepet som «dokumentasjon som langtidsbevares for formål som nevnt i § 1». Valet å knyte arkiv til langtidsbevaring var ei reint praktisk tilnærming for å kunne skilje mellom dokumentasjonsbehovet til verksemda sjølv, og dokumentasjon som skal langtidsbevarast fordi samfunnet har bruk for han til andre formål.

Utvalet nytta i framlegget sitt omgrepet «arkivinstitusjon» i staden for «arkivdepot». Arkivinstitusjon vart definert av utvalet som ei verksemd som har til hovudformål å ta vare på og gjere tilgjengelege arkiva som er omfatta av lova. Utvalet meinte at omgrepet var godt innarbeidd i arkivsektoren. Dei kommenterte at ein arkivinstitusjon òg kan vere ei organisatorisk eining i ei verksemd som har ansvar for langtidsbevaring av arkiv.

Arkivlovutvalet vigde elles plass til å forklare nye omgrep som vart brukte i lovutkastet, som langtidsbevaring, sletting, overføring og systematisere. Desse omgrepa vart likevel ikkje gitt ein definisjon i lovutkastet. Omgrepet «sletting» skulle erstatte det arkivfaglege omgrepet «kassasjon».

Utvalet gjorde framlegg om eit vidare verkeområde enn gjeldande lov. I lovutkastet fjerna utvalet seg frå organomgrepet, og omtala alle dei ulike pliktsubjekta som «verksemder».

I høyringa gav mange uttrykk for at endringane i definisjonar som utvalet presenterte, var store og gjennomgripande, og at det var behov for eit vesentleg høgare presisjonsnivå enn det utvalet hadde levert. Slik definisjonane var utforma, opplevde fleire at dei var meir forvirrande enn klargjerande. Arkivverket si tilråding var:

[en] ytterligere gjennomgang av begreper i § 5, for å sikre at disse er tilstrekkelig beskrevet og at alle relevante begrep er definert.

Det var òg semje om at det var svært positivt at dei nye omgrepa var ei modernisering, og at dei var meir allmennspråklege omgrep som kan forståast av fleire ulike fagmiljø, som utviklarar, arkitektar og juristar. Fleire høyringsinstansar meinte at ein moderne omgrepsbruk ville medverke til å betre etterlevinga av lova.

Mange av høyringsinstansane gav si støtte til framlegget frå utvalet om å setje eit tydeleg skilje mellom omgrepa «dokumentasjon» og «arkiv». Samstundes uttrykte fleire at dei konkrete forslaga til definisjon av «dokumentasjon» og «arkiv» ikkje fekk fram skiljet mellom omgrepa.

Andre peika på at definisjonane måtte harmoniserast betre med anna regelverk. Justis- og beredskapsdepartementet løfta spesielt fram at det er viktig å sjå framlegget i samanheng med forvaltningsloven og offentleglova. Omgrepsbruken er i dag i all hovudsak den same i dei tre lovene, og framlegget frå utvalet braut med dette. Departementet viste til at:

[e]i eventuell vidareføring av utkastet til ny arkivlov vil såleis anten medføre at dei grunnleggjande omgrepa ein opererer med i lovene, blir ulike, eller skape behov for endringar i grunnomgrepa i offentleglova og forvaltningslova. Dette reiser vanskelege spørsmål som i liten grad er omtala av utvalet.

Fleire av høyringsinstansane var ikkje nøgde med definisjonen av «arkivinsititusjon». Dei peika på at mange av institusjonane som i dag arbeider med og forvaltar privatarkiv, fell utanfor definisjonen. Ordlyden utelukka til dømes museum og bibliotek som arkivinstitusjon, fordi dei ikkje har bevaring av arkiv som sitt hovudformål.

I all hovudsak etterlyste dei fleste høyringsinstansane som uttala seg, at dei sakna fleire definisjonar av sentrale arkivfaglege omgrep som var brukte i lovutkastet. Det var ei gjengs oppfatning at det måtte til ei opprydding for å sikre samsvar mellom dei einskilde føresegnene og korleis definisjonane var utforma.

5.3 Høyringsnotatet frå departementet

Departementet la i høyringsnotatet ikkje opp til detaljerte definisjonar og konkret regulering av arbeidsprosessane til forvaltninga. Det vart i staden tilrådd å fastsetje føresegner om «grunnleggjande arkivfaglege krav som forvaltninga må følgje, uansett kva måtar det blir jobba på, kva slags teknologi som blir brukt, og kva slags dokument og dokumentasjon som blir skapte».

Departementet viste til at «arkiv» var definert i gjeldande arkivlov § 2 bokstav b som «dokument som vert til som lekk i ei verksemd», men at det i lova berre er i § 6 om arkivansvaret at ordet «arkiv» blir forstått i tråd med denne definisjonen. I andre føresegner skal «arkiv» forståast på andre måtar, og kva som er meint, er tydeleg ut frå samanhengen. Departementet meinte på bakgrunn av dette at det ikkje ville vere tenleg med ein legaldefinisjon av eit ord som finst i mange ulike samanhengar og blir brukt på ulike måtar i lova utan å by på tolkingstvil.

Dokumentomgrepet vart vidareført i høyringsnotatet. Føresegna om arkivplikt vart innleidd med ei plikt for offentlege organ til å arkivere dokument som er skapte eller mottekne som ledd i verksemda deira.

Departementet tilrådde i høyringsnotatet å vidareføre bruken av omgrepet «offentleg organ» for organa som var omfatta av hovuddelen (kapittel 2) i framlegget til ny lov.

Departementet gjekk inn for å halde fast på det arkivfaglege omgrepet «kassasjon» og ønskte ikkje, som utvalet, å erstatte omgrepet med det meir generelle «sletting». Departementet viste til at kassasjon er ein arkivfagleg term som blir brukt om destruksjon, i tydinga tilinkjesgjering, av arkiv og arkivmateriale som ikkje skal bevarast for ettertida. Grunngivinga for kassasjon er som regel at materialet manglar langvarig bevaringsverdi. «Sletting» gjeld derimot ofte personopplysningar og er grunngitt i omsynet til personvernet. I motsetning til kassasjon, treng ikkje sletting innebere tilinkjesgjering. Sletting kan òg skje ved avgrensing av tilgangen, som til dømes flytting eller sperring av opplysningar.

Omgrepet «arkivdepot» vart nytta fleire stader i høyringsnotatet, utan at omgrepet vart definert. Høyringsnotatet og framlegget til ny lov nytta òg omgrepa «arkivinstitusjon», «bevaringsinstitusjon» og «oppbevaringsinstitusjon» i den same meininga som ligg i omgrepet «arkivdepot».

5.4 Synspunkt frå høyringsinstansane

I høyringa kom det fleire innspel knytte til mangelen på ei eiga føresegn med definisjonar, motsett av slik det er gjort i gjeldande arkivlov. Politidirektoratet, Oljedirektoratet, Skattedirektoratet, Statens vegvesen, Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning), KS – Kommunesektorens organisasjon, Innlandet fylkeskommune, Fylkesrådmannen i Rogaland, Drammen kommune, IKA Rogaland, IKA Trøndelag, Arkivsenter Sør, Arkiv Troms og Norsk Arkivråd var mellom desse.

Alle som hadde merknadar til dette punktet, gav uttrykk for at manglande definisjonar vil i sum gjere regelverket vanskeleg å forstå og føre til ulik tolking og praktisering. Diskrimineringsnemnda var oppteken av at det er «viktig å ha klare definisjoner på tvers av forvaltningen og nivåer for å unngå feil og misforståelser.»

Norsk Arkivråd var klar på at dei ikkje er samde i valet om å ikkje ha med definisjonar i den nye lova og uttala:

Vi mener at definisjoner i en lov er en fordel fordi det bidrar til tydelighet. Definisjoner som er tatt inn i lov får også en definisjonsmakt som vil hjelpe til med etterlevelse av loven.

KS – Kommunesektorens organisasjon meinte òg at lova vil bli betre om omgrep blir definerte, og framheva at

[…] flere ord og begreper […] ikke er selvforklarende, heller ikke i arkivsammenheng. Mange av dem vil trolig bli nærmere omtalt i forskrift og det må tas høyde for en utvikling på fagfeltet som gjør at innholdet i ord og begreper kan endre seg. Likevel mener vi det bør vurderes om den nye arkivloven kan inneholde en egen bestemmelse som overordnet definerer de mest sentrale begrepene i loven, […] Dette kan gjøre arkivloven mer tilgjengelig for alle brukere.

Skattedirektoratet viste til at det ikkje er ei god løysing å hoppe over definisjonar, sjølv om det er vanskeleg å identifisere eintydige kjenneteikn ved omgrepa eller skilje mellom dei, slik Arkivlovutvalet òg stridde med. Dei skreiv:

Vi mener likevel at departementets valg om å fjerne legaldefinisjoner er uheldig og lite formålstjenlig. Dersom ord og uttrykk brukes på forskjellige måter i ulike sammenheng, burde det snarere tas sikte på å klargjøre begrepsbruken. Tydelige og gode definisjoner av grunnbegreper vil styrke lovens normative kraft ved å bidra til en bedre forståelse og etterlevelse av lovens regler. Samtidig vil en avklart begrepsbruk også gi et bedre utgangspunkt for samordning og samhandling på tvers av ulike regelverk og forskjellige fagområder.

Arkivsenter Sør var inne på det same då dei peika på at departementet ikkje har følgd opp freistnaden frå Arkivlovutvalet på å «rydde opp i det som var oppfattet som uklart språk og klargjøring av begrep og terminologi i lovteksten».

At omgrepa heller ikkje er brukte på ein eintydig måte, var òg eit poeng som Arkiv Troms og IKA Finnmark trekte fram. Arkiv Troms meinte at grunnen til at presisjonsnivået framstod som varierande, var fordi omgrepa ikkje var definerte og uttala:

Både notatet og lovutkastet inneholder en god del selvmotsigelser. Årsaken til dette kan være mangelen på en definisjonsparagraf som dekker de mest brukte begrepene.

Politidirektoratet og Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) var opptekne av etterlevinga av lova. Dei meinte at lovteksten ikkje godt nok reflekterte digitaliseringa av offentleg forvaltning. Politidirektoratet skreiv:

Sentrale betegnelser og begreper brukes ikke på en entydig måte i lovutkastet og høringsnotatet, og reflekterer heller ikke en digital saksbehandling og oppgaveløsning.

Statsbygg peika på at departementet lena seg for mykje på ei føresetnad om at det talar for seg sjølv kva som er omfatta av arkivplikta, og at arkivplikta vil avgjere kva som skal reknast som og forvaltast som arkiv.

Bergen kommune var samd i at departementet ikkje har lukkast med å definere kva som ligg i arkivplikta. Høyringsinstansen peika på at sidan omgrepet òg skal femne om strukturert informasjon i databasar og informasjonssystem, går den overordna tilnærminga tapt:

[...] fordi en må anvende både teknologiforståelse og en definisjon av informasjonsbærer/-medium når en skal forstå og anvende arkivplikt. […] Bergen kommune mener at en tydelig definisjon og forståelse av dokumentasjonsbegrepet eller andre begrep en vil benytte, må framgå av lovforarbeidene.

Fleire høyringsinstansar meinte at vidareføringa av omgrepet «dokument» var ei utfordring. Det sterkaste argumentet mot å vidareføre omgrepet var at det kan stå i vegen for å kunne fange den dokumentasjonen som faktisk er relevant og viktig å ta vare på.

Mange høyringsinstansar var opptekne av utfordringane med å tolke og etterleve lova når det heilt sentrale omgrepet «arkiv» ikkje er klart definert.

Statsbygg meinte at uvissa kring kva arkivplikta faktisk inneber, klargjer kvifor ein definisjon av «arkiv» er naudsynt. Dei skreiv:

Dersom det ikke er mulig å definere og forklare hva arkiv er, er det heller ikke mulig å forvente at vi får en felles forståelse i forvaltningen av dette.

Sikt – Kunnskapssektorens tenesteleverandør (v/Arbeidsutvalet for dokumentasjons- og informasjonsforvaltning) peika på at fråværet av definisjonar gjer det særleg problematisk å få tak i korleis «arkiv» og «arkivering» skal forståast, og kva tid dokumentasjon og strukturell informasjon blir til eit arkiv.

Innlandet fylkeskommune peika på at omgrepet «arkiv» i lovframlegget blir nytta både om dokumentasjonsforvaltninga i ei verksemd og om langtidsbevaringa av historiske arkiv i ein bevaringsinstitusjon, og dermed bryt dette med Arkivlovutvalet sitt forsøk på å skilje mellom desse.

5.5 Vurderingar og framlegg frå departementet

5.5.1 Innleiing

Departementet har merka seg innspela i høyringa av Arkivlovutvalet sitt framlegg og departementet sitt høyringsnotat. Tufta på desse innspela, går departementet inn for å ha ei føresegn med definisjonar i ny arkivlov, sjå framlegget til § 2.

Fleire av høyringsinstansane vedgår at det er utfordrande å finne presise definisjonar, og då særleg for dei heilt sentrale omgrepa «dokumentasjon» og «arkiv». Samstundes er det heilt grunnleggjande for å kunne etterleve lova og byggje opp under formålet med ho, at det går klart fram for alle kva arkivplikta inneber av faktiske plikter, slik at regelverket blir meir tilgjengeleg, føreseieleg og brukeleg i praksis.

Gjeldande lov har definisjonar der statleg, kommunalt og offentleg arkiv er definerte. Departementet ser ikkje behov for å vidareføre desse definisjonane, slik den nye lova no er tilrådd utforma.

Offentlege arkiv blir i gjeldande lov definert som «statleg eller kommunalt arkiv». Denne definisjonen heng saman med kven som er omfatta av verkeområdet, som etter gjeldande lov § 5 femner om «alle offentlege organ». Sistnemnde blir definert som «statleg, fylkeskommunal eller kommunal institusjon eller eining». I og med at verkeområdet blir tilrådd utvida i ny lov, vil det ein legg i omgrepet «offentleg arkiv» endre seg tilsvarande.

Arkiva til organ i stat, fylkeskommune og kommune er utan tvil offentlege arkiv. Dei organa som i ny lov blir omfatta av § 3 første ledd bokstav b, skaper offentlege arkiv når dei forvaltar dokumentasjon som blir til i dei sakene der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift. Organa som er omfatta av arkivlova i særlov, blir omfatta av føresegnene som gjeld offentlege arkiv dersom særlova legg opp til dette.

Dei organa som då står att, vil vere dei som blir omfatta av lova i medhald av forskrift gitt med heimel i § 3 tredje ledd. Dette er sjølvstendige rettssubjekt som, når dei ikkje er omfatta av lova, er å rekne som private aktørar som skaper dokumentasjon og arkiv for eigne behov. Viss dei derimot blir tekne inn i lova, vil arkiva til den delen av verksemda som er omfatta av lova, vere omfatta av dei same reglane som gjeld for offentlege arkiv, om det ikkje er gitt særskilde unntak i nemnde forskrift.

5.5.2 Omgrepet «offentleg organ» blir endra til «organ»

Verkeområdet er i framlegget til ny arkivlov utvida samanlikna med gjeldande lov. Kapittel 2 i lova vil såleis ikkje berre omfatte «offentlege organ», altså organ for stat, fylkeskommune og kommune. Den nye lova vil òg omfatte rettssubjekt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift. Andre rettssubjekt vil vere omfatta av arkivlova dersom dei er tekne inn i lova gjennom ei forskrift til arkivlova eller i særlov. Departementet går derfor inn for å erstatte offentleg organ med «organ», slik at omgrepet vil femne alle rettssubjekta som er, eller kan bli, omfatta av lova.

Definisjonen av organ blir i framlegget til § 2 bokstav h tilrådd å vere «verksemder som lova gjeld for, utanom rettssubjekt som berre er omfatta av kapittel 3».

Kapittel 3 i lova har føresegner knytte til privatarkiv og arbeidet med privatarkiv. Nokre organ vil vere omfatta av både av kapittel 2 og 3 i lova, til dømes Nasjonalarkivet eller ein kommune. Desse vil vere eit organ etter lova. Dei som berre er omfatta av kapittel 3, vil til dømes vere ein privatperson som eig eit særskilt bevaringsverdig privatarkiv eller eit privateigd museum som forvaltar eit privatarkiv. Desse vil ikkje vere organ etter lova og vil heller ikkje vere omfatta av pliktane som følgjer av dei andre kapitla i lova.

5.5.3 Omgrepet «dokument» blir avløyst av «dokumentasjon»

Departementet har merka seg innspela i høyringa som tek til orde for at det ikkje er optimalt å nytte definisjonen av dokument for å regulere kva som skal takast vare på i ei digital tid.

Etter definisjonen i offentleglova og gjeldande arkivlov har dokumentomgrepet ei svært vid tyding. Departementet meiner det likevel er grunn til å stille spørsmål ved om definisjonen femner om alle dei ulike kategoriane av informasjon som blir skapt i ei digital forvaltning. Det må ikkje oppstå tvil om den informasjonen som skal sikre at hendingar og prosessar blir tilstrekkeleg dokumenterte og som skal gi dokumentasjonen bevisverdi, er omfatta av arkivplikta eller ikkje. Det at den rette informasjonen blir fanga og sikra er heilt grunnleggjande for å støtte opp om formåla med arkivlova.

Fleire høyringsinstansar peiker på at dokumentasjon blir produsert på heilt nye måtar enn for berre nokre få år sidan. Straumar av informasjon blir kommunisert og overført mellom maskinar utan involvering av menneske. Måten informasjonen blir skapt, handsama og lagra på i komplekse informasjonssystem, gjer at mykje av informasjonen, etter deira meining, ikkje er omfatta av legaldefinisjonen til dokument. Dei viser til at saksførebuing no i stadig større grad òg skjer i fagsystem. Algoritmar styrer kva informasjon som skal hentast inn frå kva for nokre kjelder, og korleis informasjonen skal handsamast etter regelstyrte prosessar. Informasjonssystema produserer naudsynte metadata som kan falle utanfor dokumentdefinisjonen. Slike metadata blir ikkje alltid lagra saman med det ferdigstilte dokumentet, men i systemet. Det er med andre ord ikkje tilstrekkeleg å berre ta vare på dokumentet, men ein må òg ta vare på tilhøyrande metadata. Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at dette omsynet heller ikkje blir godt nok ivareteke med dokumentdefinisjonen. Departementet viser elles til punkt 2.2 som gjer greie for nye måtar som dokumentasjon blir til på i dag.

Departementet vil minne om at eksisterande offentlege arkiv, både i forvaltningsorgan og bevaringsinstitusjonar, for ein stor del er sett i hop av dokument i den tradisjonelle tydinga – som eit analogt eller digitalisert papirdokument. I høyringa av framlegga til definisjonar frå utvalet, peika Justis- og beredskapsdepartementet på at dokument er det grunnleggjande omgrepet som avgrensar innsynsretten etter offentleglova. Etter deira meining vil det å fjerne dokumentomgrepet i arkivlova «anten medføre at dei grunnleggjande omgrepa ein opererer med i lovene, blir ulike, eller skape behov for endringar i grunnomgrepa i offentleglova og forvaltningslova. Dette reiser vanskelege spørsmål som i liten grad er omtala av utvalet».

Føresetnaden for å kunne få innsyn, er at det er teke vare på noko å få innsyn i. Jamvel om innhaldet i dokumentomgrepet har utvikla seg i regelverket til å bli teknologinøytralt, og at det framleis er i bruk i fleire lover, meiner departementet likevel at nytteverdien av å halde fast ved omgrepet i arkivlova ikkje lenger er til stades. Det er avgjerande at dei som har ansvar for å sikre at rett dokumentasjon blir lagra og teken vare på for ettertida, har ei klar forståing av at informasjonssystem som ikkje produserer dokument i tradisjonell forstand, likevel vil vere omfatta av arkivplikta.

Departementet tilrår derfor i framlegget til § 2 bokstav e å nytte dokumentasjon som omgrep for kva som skal takast vare på i arkiva. Dokumentasjon vil ha ei vidare utstrekning enn gjeldande dokumentdefinisjon. Dokumentasjon vil stå heilt sentralt i ny lov, og er tilrådd definert som

dokument som nemnt i offentleglova § 4 første ledd og annan informasjon, som organet sjølv har lagra i informasjonssystema sine og som gjeld sakshandsaminga, oppgåveløysinga eller andre vesentlege tilhøve ved verksemda.

Dokumentasjon vil avløyse dokument som legaldefinisjon i arkivlova, men tilvisninga i definisjonen til dokumentomgrepet i offentleglova skal halde sambandet mellom arkivlova, offentleglova og forvaltningsloven ved like.

Uttrykket «annan informasjon» femner om informasjon som er lagra i informasjonssystemet, men som ikkje heilt tydeleg er omfatta av dokumentbegrepet i offentleglova § 4. Døme på dette er informasjon som ligg føre i den forma systemet sjølv har organisert og lagra han som, såkalla strukturert informasjon. Vidare vil det òg omfatte teknisk og kontekstuell informasjon som algoritmar og metadata. Dette kan vere informasjon som systemet er programmert til å produsere automatisk på bakgrunn av organet sine eigne behov eller for å etterleve eventuelle dokumentasjonsplikter eller andre krav i særlov, som tilgangsstyring, endringslogg osv. Definisjonen legg med andre ord ikkje opp til ei plikt om å produsere ny eller meir informasjon i tillegg til det som alt er skapt. Når all denne informasjonen først er lagra i systemet, er det organet sitt ansvar å vurdere om informasjonen har verdi som dokumentasjon.

Definisjonen har likskapstrekk med den litt meir ordrike som Arkivlovutvalet tilrådde. Det er likevel ein vesentleg skilnad mellom dei to. Der utvalet var oppteke av kva som skulle produserast av dokumentasjon, er fokuset i framlegget til ny definisjon kva av dokumentasjon som organet har lagra. Kva som blir lagra, vil oftast ta utgangspunkt i organet sine eigne vurderingar kring kva organet sjølv må ha av dokumentasjon for å kunne prove kva det har sagt og gjort i ei sak, og kva data avgjerdene var tufta på, eller for å kunne utføre analysar av data som kan gi organet naudsynt innsikt på deira ansvarsområde. Det er likevel ikkje slik at det vil vere heilt fritt for organet å avgjere kva dokumentasjon det skal produsere og lagre. Slike krav kan bli stilt i særlover og avtaler.

Departementet vil peike på at korleis dokumentasjonen har vorte til i organet, er ikkje det som er vesentleg i denne samanhengen. Organet kan ha skapt informasjonen sjølv, vore passiv mottakar eller aktivt innhenta informasjonen.

Ramma for kva av informasjonen som skal reknast som dokumentasjon er det «som gjeld sakshandsaminga, oppgåveløysinga eller andre vesentlege tilhøve ved verksemda». Definisjonen av dokumentasjon er såleis vidfemnande og altomfattande, slik nokre òg uttala det i høyringa av framlegget til Arkivlovutvalet. Den same kritikken vart òg retta mot arkivplikta slik ho var definert i høyringsnotatet.

Departementet er samd i kritikken, og tilrår at det i forskrift kan fastsetjast kva organa skal ta omsyn til når dei skal avgjere kva dei skal forvalte som arkiv. Det kan vere slik at heile informasjonssystem eller delar av desse ikkje må forvaltast i tråd med dei arkivfaglege krava. Det kan til dømes dreie seg om system for styring, logistikk og produksjon, som inneheld lagra informasjon – altså dokumentasjon – men som vil bli endra etter kvart og gjort til inkjes så snart organet sjølv ikkje treng han. Dette er omtala nærare i punkt 8.5.2.3.

5.5.4 Omgrepet «arkiv» får nytt innhald

Det er mange måtar å definere omgrepet arkiv på, og dette er problematisert i begge høyringane. Arkivlovutvalet viste til at omgrepet i arkivfagleg samanheng og i allmenn bruk kan ha fem ulike tydingar.

Departementet har merka seg at utvalet tilrådde å setje eit klart skilje i verdikjeda, og at mange av høyringsinstansane stilte seg positive til dette grepet. Utvalet definerte «arkiver» som å berre omfatte dokumentasjon som er langtidsbevart, og at definisjonen derfor berre ville omfatte arkiv som var gått ut av aktiv bruk og vart forvalta i ein bevaringsinstitusjon. Departementet vidarefører ikkje framlegget om eit skilje, slik utvalet la opp til. Slik lova no er utforma, vil omgrepet arkiv ha ein funksjon både medan arkiva er hos organet, og etter at dei er avleverte til ein bevaringsinstitusjon.

Departementet meiner at så lenge det mangefasetterte arkivomgrepet er nytta i lova, må det òg bli definert. Departementet tilrår i framlegget til § 2 bokstav a å definere arkiv som «dokumentasjon som skal takast vare på i eit avgrensa tidsrom eller for ettertida». Dokumentasjonen som det er tale om, er etter definisjonen «dokument som nemnt i offentleglova § 4 første ledd og annan informasjon, som organet sjølv har lagra i informasjonssystema sine og som gjeld sakshandsaminga, oppgåveløysinga eller andre vesentlege tilhøve ved verksemda». Av dette følgjer at kvart einskilt informasjonssystem som inneheld slik dokumentasjon, er å rekne som eit arkiv, eller del av eit større arkiv.

Både organ og bevaringsinstitusjonar vil etter definisjonen ha arkiv. Det er likevel fleire ulikskapar som skil dei. Arkivet i bevaringsinstitusjonen skal ikkje innehalde dokumentasjon som etter føresegnene i framlegget til § 12 er vurdert å ikkje ha verdi for ettertida. Før arkivet blir overført til bevaringsinstitusjonen, skal slik dokumentasjon takast ut av arkivet og eventuelt kasserast. Arkivet i bevaringsinstitusjonen er på eit vis ein nettoversjon av arkivet som var i organet. Arkiva vil dessutan ha ulike formål. I organet er det primære formålet med arkivet å støtte organet sine eigne behov og plikter for dokumentasjon, medan formålet med arkiva, etter at dei er overførte til ein bevaringsinstitusjon, er at dei skal tene som kulturarv, vere kjelde til historisk kunnskap og gi grunnlag for forsking. I praksis vil endringane ikkje innebere endringar i materielt innhald sett opp mot gjeldande lov.

Det som er grunnleggjande felles for arkiv i organ og bevaringsinstitusjonar, er krava til korleis dei skal forvaltast. Dokumentasjonen i eit arkiv skal etter framlegget til § 5 sikrast slik at han ikkje går tapt og forvaltast i tråd med dei fire grunnleggjande arkivfaglege krava som følgjer av denne føresegna. Dette vil gjelde for heile verdikjeda for arkivet.

5.5.5 Omgrepet «arkivdepot» blir avløyst av «bevaringsinstitusjon»

Departementet ser behov for ein gjennomgåande bruk av eitt og same omgrep om dei som har ansvar for langtidsbevaring og tilgjengeleggjering av arkiv. For å kunne femne om alle dei som faktisk har eit slikt ansvar, går departementet inn for å nytte omgrepet bevaringsinstitusjon, og tilrår i framlegget til § 2 bokstav c at dette blir definert som ein «institusjon eller organisatorisk eining som tek imot og har ansvar for å langtidsbevare arkiva og gjere dei tilgjengelege for bruk».

Definisjonen vil omfatte bevaringsinstitusjonar som er organiserte på ulike vis, som til dømes eit byarkiv eller kommunearkiv, eit dokumentasjons- og kunnskapssenter som Skeivt arkiv ved Universitetet i Bergen, eller eit museum eller bibliotek. Det vil altså vere slik at arkivarbeid kan vere ei av fleire oppgåver som bevaringsinstitusjonen har ansvar for. Hovudsaka er at institusjonen har eit slikt mandat og har personalressursar som gjer arkivarbeid som del av oppgåvene sine. Det blir heller ikkje stilt nokre krav til eigarskap eller organisasjonsform. Ein bevaringsinstitusjon organisert som ei stifting vil dermed òg vere omfatta av definisjonen.

Det vil likevel vere ulike plikter som ligg til ein bevaringsinstitusjon avhengig av korleis han er organisert og finansiert, og kva slags arkiv han har teke imot og forvaltar. Bevaringsinstitusjonen avlastar det avleverande organet for oppgåver som er knytte til langtidsbevaring. Når eit arkiv er avlevert til langtidsbevaring i ein bevaringsinstitusjon, er det primære formålet med arkivet i dei fleste tilfelle ikkje lenger til stades. Etter framlegget til § 16 første ledd skal offentlege bevaringsinstitusjonar og andre bevaringsinstitusjonar som etter samtykke frå Nasjonalarkivet har i oppgåve å langtidsbevare offentlege arkiv, syte for at arkiva blir gjorde offentleg tilgjengelege viss det ikkje heftar restriksjonar ved dei. Etter § 16 andre ledd skal alle bevaringsinstitusjonar leggje til rette for bruk av arkiva.

5.5.6 Vidareføring av omgrepet «kassasjon»

Departementet går inn for å vidareføre omgrepet «kassasjon» i lova. Det er eit etablert arkivfagleg omgrep med eit presist innhald. Omgrepet blir brukt når ein, etter ei arkivfagleg vurdering av innhaldet, har konkludert med at heile arkiv eller dokumentasjon som utgjer delar av eit arkiv, ikkje er verdt å ta vare på for ettertida. Når arkivet eller dokumentasjonen blir kassert, inneber det å gjere dokumentasjonen til inkjes på ein slik måte at han ikkje lenger skal kunne finnast att eller kunne attskapast.

Departementet meiner det er nyttig med eit eintydig omgrep som peikar attende på denne særeigne arkivfaglege aktiviteten. Definisjonen av å kassere er i § 2 bokstav g formulert som «å gjere til inkjes dokumentasjon slik at han ikkje lenger finst».

Når dokumentasjonen er lagra på analoge og fysiske informasjonsberarar som papir, videokassett eller liknande, vil kassasjonen skje ved destruksjon av sjølve mediet. Dokumentasjonen blir brent, makulert eller gjort til inkjes på annan måte. Kassasjon av digitale arkiv kan òg skje ved å destruere sjølve lagringmediet, men dette er ikkje det vanlege. Når informasjon ligg føre i digital form, vil kassasjon typisk skje i ein prosess der informasjonen på lagringsmediet blir skriven over mange gonger. Informasjonen vil dermed ikkje lenger vere mogleg å hente fram att, og dokumentasjonen er kassert.

«Sletting», som var omgrepet Arkivlovutvalet ville bruke, blir på den andre sida ofte brukt om organisatoriske eller tekniske tiltak sette i verk når eit organ ikkje lenger treng eller skal ha personopplysningar når formålet dei opphaveleg vart innsamla for ikkje lenger er til stades. Sletting kan tyde kassasjon, men det kan òg tyde tiltak som inneber flytting av opplysningar til eit anna system med strengare tilgangsstyring, sperring for bruk eller liknande, utan at dokumentasjonen blir destruert. Til dømes tyder «sletting» i politiregisterforskriften nokre stader at opplysningane skal kasserast, altså fullstendig tilinkjesgjering, medan meininga andre stader er at opplysningane skal flyttast frå register og system der dei opphaveleg er lagra, til særskilde system der dei framleis blir tekne vare på i tråd med arkivlovgivinga, sjå politiregisterforskriften § 16-2.

Fleirtalet av høyringsinstansane som har uttala seg, støttar framlegget om å vidareføre kassasjon som omgrep i arkivlova. Departementet har merkt seg at einskilde høyringsinstansar meiner kassasjon er gamaldags og gir assosiasjonar til papirarkiv. Departementet meiner lange tradisjonar ikkje bør vere eit hinder for å føre vidare eit arkivfagleg omgrep med eit heilt presist innhald og som det er bruk for. Formålet er det same, men metodar og teknologiar er nye.

5.5.7 Andre omgrep som blir definerte i lova

Framlegget til § 2 definerer òg omgrepa «avlevere», «deponere», «informasjonssystem» og «privatarkiv».

Omgrepet avlevere blir i § 2 bokstav b definert som å «overføre arkiv til langtidsbevaring i ein bevaringsinstitusjon, med den følgja at råderetten går over til bevaringsinstitusjonen». Organ som er omfatta av lova, må syte for at dokumentasjon som ikkje skal takast vare på for ettertida, blir teken ut av arkivet eller kassert før avleveringa blir gjennomført. I tillegg må dokumentasjonen liggje føre i ei form som gjer det mogleg å langtidsbevare han. Ved avlevering av eit privatarkiv, vil det vere opp til bevaringsinstitusjonen som skal ta imot arkivet å stille krav om eventuell kassasjon og form.

Omgrepet deponere blir i § 2 bokstav d definert som å «overføre arkiv mellombels til ein bevaringsinstitusjon, der organ held fram med å ha råderetten over arkiva sine og arkiveigarar held fram med å ha eigedomsretten til privatarkiva sine». I motsetnad til ei avlevering, skjer det ingen overføring av verken råderetten eller eigedomsretten ved ei deponering. Definisjonen speglar av dette, og skilnaden mellom offentlege arkiv og privatarkiv kjem òg til syne. Definisjonen er ei vidareføring av gjeldande praksis.

Omgrepet informasjonssystem er ikkje tidlegare nytta i arkivregelverket. Det vart rett nok omtala i lovutkastet frå Arkivlovutvalet, men utan at det var definert. Etter definisjonen i § 2 bokstav f er eit informasjonssystem «eit system for å organisere og handtere informasjon». Definisjonen skil ikkje mellom analoge eller digitale informasjonssystem. Eit papirarkiv som er ordna, strukturert og systematisert i tråd med eit klassifikasjonssystem for arkiv, til dømes ein arkivnøkkel som deler inn etter emne, funksjon eller objekt, vil vere eit informasjonssystem. Digitale informasjonssystem kan ha ulik kompleksitet avhengig av kva oppgåver dei skal medverke til å løyse. Døme på slike system er sak- og arkivsystem, databasar for fagsaker (fagsystem), løysingar for samhandling, felles system og fellesløysingar.

Omgrepet privatarkiv er i § 2 bokstav i definert som «arkiv som er skapt av andre enn eit organ». Privatarkiv er ei felles nemning for arkiv som er skapte av private aktørar, til dømes private verksemder og føretak, institusjonar, foreiningar, organisasjonar og privatpersonar. Det går fram av formålsføresegna i § 1 tredje ledd at lova skal leggje til rette for bevaring og tilgjengeleggjering av privatarkiv med rettsleg, historisk, kulturell eller vitskapleg verdi.