15 Handheving og straff

15.1 Gjeldande rett

Arkivverket har i dag rettleiings- og tilsynsansvar for arkivarbeidet i offentlege organ, jf. arkivlova § 7. Føresegna gir Riksarkivaren heimel til å inspisere arkiv og krevje å få journalsystem, arkivnøklar, arkivinstruksar mv. lagde fram for godkjenning. Riksarkivaren kan òg gi pålegg som er naudsynte for å oppfylle føresegner gitt i eller i medhald av arkivlova. Arkivlova § 7 regulerer tilsyns- og rettleiingsansvaret under eitt. Lova trekkjer ikkje opp noko skilje mellom tilsyn og rettleiing.

At tilsynsobjekta er «offentlege organ» inneber at reglane berre gjeld statlege, fylkeskommunale og kommunale einingar, jf. gjeldande arkivlov § 2. Arkivverket fører ikkje tilsyn med journalføringa hos verksemder som berre har journalføringsplikt etter offentleglova § 10, men som elles ikkje er underlagde arkivlova. Etterlevinga av offentleglova og forvaltningsloven blir følgd opp gjennom klageordningar som er regulerte i desse lovene.

Pålegg om retting er den mest vanlege reaksjonen når tilsynet avdekkjer brot på arkivlova. I mange tilfelle vil dette vere nok til å oppnå etterleving av arkivlova. Gjeldande arkivlov har ingen føresegner om andre administrative reaksjonar eller sanksjonar, som til dømes tvangsmulkt eller lovbrotsgebyr.

Etter arkivlova § 22 kan den som handlar i strid med føresegner gitt i eller i medhold av lova, straffast med bøter. Føresegna er retta mot personar, ikkje mot verksemder. Av lovforarbeida kjem det fram at det må vere handla med vilje, altså at det er krav om forsett. Aktløyse er ikkje nok.

15.2 Framlegget frå Arkivlovutvalet og høyringa av det

Arkivlovutvalet la opp til å vidareføre føresegna i gjeldande arkivlov § 7, men med «nye ord, mer presis regulering og nye sanksjoner». Dei ville fastsetje kva føresegner det skulle kunne førast tilsyn med, og at massemedia skulle få rett til å klage over brot på dokumentasjonspliktene.

Utvalet drøfta om det burde etablerast eit nytt «digitaliseringstilsyn» til å føre tilsyn med offentleglova og forvaltningsloven, i tillegg til arkivlova. Utvalet viste til at det låg utanfor deira mandat å gjere framlegg om reglar om eit slikt tilsyn, men tilrådde at det blir utgreidd nærare.

For fylkeskommunar og kommunar gjekk utvalet inn for at tilsynsmyndet skulle kunne leggjast til statsforvaltaren i staden for Nasjonalarkivet.

I tillegg til pålegg om retting gjekk utvalet inn for at tilsynsobjekta kunne påleggjast å rekonstruere dokumentasjon som hadde gått tapt som følgje av brot på lova. Dei ville òg opne for tvangsmulkt. Tvangsmulkt er regulert i forvaltningsloven § 51. Utvalet gjekk inn for å la forvaltningsloven § 51 gjelde tilsvarande, med unntak av femte ledd om rett til å klage.

Utvalet tilrådde dessutan høve til å påleggje lovbrotsgebyr for brot på arkivlova, jf. forvaltningsloven § 44. Kongen skulle fastsetje forskrift om utmåling.

Utvalet gjorde ikkje framlegg om klagerett for tilsynsobjekta på sanksjonane etter arkivlova. Tvisteloven § 1-4 a gir kommunar og fylkeskommunar høve til søksmål for mellom anna tilsynspålegg.

Utvalet ville straffleggje grovt aktlause lovbrot, ikkje berre forsettlege, og viste til at føretaksstraff òg kan brukast, jf. straffeloven kapittel 4.

Framlegget om eit tilsynsorgan for både arkivlova, offentleglova og forvaltningsloven med eigen klagerett for massemedia, vart teke godt imot av presseaktørane. Arkivverket meinte derimot at dei som fagmyndigheit er rette instans til å føre tilsyn etter arkivlova, og støtta ikkje framlegget om eit eige digitaliseringstilsyn. Frå statsforvaltarane vart det peika på at dei per i dag ikkje har den kompetansen som er naudysnt for å føre tilsyn med arkivlova. Kommunal- og moderniseringsdepartementet viste til at det er krav om vurdering av risiko og konsekvensar ved innføring av heimlar for statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar.

Framlegga om nye sanksjonar fekk jamt over støtte frå arkivinsitusjonar og andre som arbeider innanfor arkivfeltet. KS – Kommunesektorens organisasjon meinte at framlegget til sanksjonsregime ikkje var rett avpassa i høve til skadepotensialet ved manglande oppfylling av plikter i lova.

15.3 Høyringsnotatet frå departementet

15.3.1 Vidareføring av reglar om tilsyn

Departementet gjekk ikkje vidare med framlegget om å utgreie oppretting av eit digitaliseringstilsyn med ansvar for tilsyn med både arkivlova, offentleglova og forvaltningsloven.

Nasjonalarkivet vart tilrådd som tilsynsstyresmakt for arkivlova. Departementet la til grunn at gjeldande praksis med tilsyn som òg inneheld element av rettleiing, kan halde fram. Samstundes skal lova skilje mellom tilsyn og rettleiing. Dette inneber at pålegg og sanksjonar må knytast til brot på lov, ikkje brot på rettleiing. Det vart tilrådd å vidareføre regelen om at tilsynsinstansen kan krevje opplysningar uhindra av teieplikt.

Departementet meinte at vidareføring av reglar i arkivlova om statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar, kunne forsvarast i eit kost-nytte-perspektiv. Arkivplikt er ei kjerneoppgåve for offentlege organ og eit viktig bidrag til rettstryggleiken og ei forsvarleg forvaltning. Manglande oppfylling av arkivplikta kan få alvorlege, negative konsekvensar. Gode arkiv legg dessutan godt til rette for den kommunale eigenkontrollen.

15.3.2 Omfanget av tilsynet

Departementet meinte det ikkje var grunn til å skilje mellom statleg og kommunal sektor når det gjaldt omfanget av tilsynet. Det mest sentrale er å føre tilsyn med etterlevinga av arkivpliktene i arkivlova og i forskrifter gitt med heimel i denne. Arkivplanen som organa òg ville bli pålagde å ha, vil vere eit naturleg utgangspunkt for tilsynet.

Departementet tilrådde vidare at tilsynet skulle omfatte plikta til å sikre arkiva og til å avlevere dei til arkivdepot for langtidsbevaring. For organ som har inngått avtale om løysing av oppgåver i felles system, skulle tilsynet omfatte avtalene.

Kommuneloven § 25-1 fastset at kommunar og fylkeskommunar skal ha internkontroll med verksemda til administrasjonen for å sikre at lover og forskrifter blir følgde. Departementet tilrådde ei eiga føresegn som gav Nasjonalarkivet heimel til å føre tilsyn med oppfyllinga av denne plikta på arkivområdet.

15.3.3 Reaksjonar og sanksjonar ved brot på lova

Departementet gjekk inn for å vidareføre høvet til å gi pålegg om retting der tilsynet avdekkjer brot på lova som bør rettast.

Departementet følgde opp framlegget frå Arkivlovutvalet om at Nasjonalarkivet kan gi pålegg om å rekonstruere arkivmateriale. Departementet la til grunn at dette ville vere aktuelt i særleg alvorlege tilfelle av uheimla kassasjon. Alternativ til rekonstruksjon kan vere å gi ei utførleg skildring av det materialet som er gått tapt.

Departementet følgde òg opp framlegget om tvangsmulkt ved manglande oppfylling av pålegg etter tilsyn for lovbrot som er alvorlege. I motsetnad til utvalet, gjekk departementet inn for at forvaltningsloven § 51 femte ledd om rett til å klage over vedtak om tvangsmulkt, òg skal gjelde. Departementet vil vere klageinstans.

Departementet gjekk inn for at straffebodet i arkivlova blir vidareført, og at ho skal gjelde grovt aktlause brot, i tillegg til forsettlege. Sjølv om føresegna til no ikkje har vore brukt i praksis, meinte departementet at det i alle tilfelle bør vere mogleg å straffsanksjonere grove brot på arkivlova. Det vil òg kunne ha ein viktig symbolverdi.

15.4 Synspunkt frå høyringsinstansane

Aust-Agder museum og arkiv, Helse Midt-Norge, Innlandet fylkeskommune, Lotteri- og stiftelsestilsynet og Politidirektoratet støtta framlegga knytte til handheving og straff utan særlege merknader.

Arkivnettverket Samarbeidet Nedre Romerike støtta framlegga, men meinte at meir rådgiving og deling av beste praksis frå Nasjonalarkivet kan vere vel så verknadsfullt som tilsyn og bøtlegging.

Rogaland fylkeskommune støtta framlegget om at Nasjonalarkivet skal vere tilsynsinstans, sidan dei som skal føre tilsyn på eit særs teknisk krevjande felt, må ha spesialkompetanse. Dei peika likevel på behovet for kunnskap om lokale tilhøve, og tilrådde at Nasjonalarkivet og statsforvaltaren kunne gjennomføre tilsyn saman.

Arkivverket var godt nøgde med at framlegget støtta tilsynsmetodikken dei har følgt dei siste åra. Dei meinte tilsynet i tillegg burde omfatte føresegna om tilgjengeliggjering som er ei sentral oppgåve i arkivsektoren. Det same gjorde IKA Møre og Romsdal. Også Forskerforbundet ved Arkivverket var positive til framlegga, men stilte spørsmål om kven som fører tilsyn med Arkivverket.

Norsk journalistlag, Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg meinte at ideen om å opprette eit tilsyn med både offentleglova, forvaltningsloven og arkivlova bør utgreiast.

Nokre av høyringsinstansane, som IKA Møre og Romsdal, Vestfoldmuseene og Viken fylkeskommune, trekte fram at reglane om tilsyn ikkje berre bør gjelde for staten, fylkeskommunar og kommunar, men òg for andre som kan bli omfatta av lova for heile eller delar av verksemda si, til dømes bevaringsinstitusjonar med ansvar for privatarkiv.

Statsbygg viste til regelen om tilgang til teiepliktig materiale ved tilsyn. Dei meinte det burde gå fram av lova at dersom det blir ført tilsyn med arkivmateriale som er gradert etter sikkerhetsloven, så må personellet i Nasjonalarkivet òg være tryggingsklarerte og autoriserte på same nivå. Denne høyringsinstansen meinte vidare at det er naudsynt med ein heimel til å gi nærare reglar i forskrift om korleis krava i sikkerhetsloven skal bli ivaretekne i samband med tilsyn.

Arkivverket støtta framlegga til reaksjonar og sanksjonar, som vidareføring av høvet til å påleggje retting, at det blir innført nye reglar om rekonstruksjon og tvangsmulkt, og at straffebodet blir utvida til å omfatte grovt aktlause brot. Dei skreiv:

Arkivverkets fokus i tilsynssituasjon er å veilede, men i de situasjoner det avdekkes betydelige brudd og det gis pålegg uten at det følges opp, er det helt nødvendig at Arkivverket som tilsynsmyndighet har anledning til å pålegge sanksjoner som bidrar til gjennomføring. Muligheten til å kunne pålegge rekonstruksjon, ilegge tvangsmulkt og straffeansvar ved grov uaktsomhet, vil på sikt ha en preventiv effekt, og Arkivverket ser det som sannsynlig at selve muligheten til dette, vil resultere i at langt flere virksomheter enn i dag følger opp pålegg uten at det blir nødvendig å igangsette sanksjonen. Dette er et tydelig signal, som vil gi en forebyggende effekt og et økt fokus på etterlevelse av regelverket. Departementets forslag vil medføre en styrking av arkivplikten, og vil generelt være i samfunnets interesse.

OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet) kommenterte framlegget om rekonstruksjon av materiale som er gått tapt som følgje av uheimla kassasjon. Dei meinte det er uheldig å kategorisere manglande vedlikehald av digital dokumentasjon som uheimla kassasjon:

[…] Det kan verke unødvendig krast, og kanskje konfliktskapande, å bruke omgrepa «uheimla kassasjon» og «pålegg om rekonstruksjon» der det reelle problemet kanskje berre er eit etterslep i vedlikehaldet, eller uheldige val ved ei oppgradering som har kravt nokre innslag av datakonvertering.

[…] Det kan også vere hensiktsmessig om vedlikehaldsplikta er eit sjølvstendig tema ved tilsyn, det gir høve til å peike på og skape forståing for vedlikehaldsproblema på eit tidleg tidspunkt, før det har kome så langt at omfattande rekonstruksjonar blir nødvendig.

Statsbygg viste til at rekonstruksjon ikkje alltid vil vere mogleg. Det kan dessutan vere vanskeleg å definere kva som er tap ved «uheimla kassasjon»:

I de fleste tilfeller antar vi dette vil dreie seg om digitalt materiale som er slettet, og det vil i slike tilfeller være et relativt kort tidsvindu for å hente materialet tilbake fra back up. Dette punktet vil være spesielt relevant om loven trer i kraft slik den foreligger, og hvis fagsystemer og databaser betraktes som arkiv. Virksomhetene vil ikke klare å få etablert bevarings- og kassasjonsplaner for alle applikasjoner og databaser umiddelbart, og mange av disse vil av natur være dynamiske. Når og hvordan defineres det da at det har foregått uhjemlet kassasjon?

Også Trøndelag fylkeskommune spurde korleis føresegna om rekonstruksjon av arkivmateriale skal etterlevast. Dei peika på at rekonstruksjon kan vere lett, men andre gonger umogleg å gjennomføre. Arkivforbundet meinte at rekonstruksjon burde regulerast nærare i forskrift.

Viken fylkeskommune støtta ikkje framlegget om rekonstruksjon av arkivmateriale som sanksjon. Dei peika på at rekonstruksjon vil vere svært ressurskrevjande og heller ikkje alltid mogleg. Dei kunne heller ikkje sjå verdien av det:

Vi setter spørsmålstegn ved påstand om at en rekonstruksjon vil kompensere for arkivtapet, for vi har vanskeligheter med å forstå hvilken integritet eller verdi en rekonstruksjon vil ha. Utover å være en straff kan vi ikke se nytten i denne bestemmelsen.

Fleire høyringsinstansar støtta framlegga om å innføre tvangsmulkt og at grovt aktlause brot òg skal kunne straffast. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) var positive til ei ordning med tvangsmulkt med klagerett og departementet som klageinstans. Helse Nord  IKT HF meinte framlegget til straffeføresegn var viktig. Også IKA Møre og Romsdal såg det som positivt at brot på lova skal få konsekvensar.

Diskrimineringsnemnda peika på at personvernregelverket òg må vurderast i samband med økonomiske sanksjonar:

Ellers vil vi risikere at Nasjonalarkivet ilegger økonomisk sanksjon uten å først vurdere om aktuelle handling er påbudt etter personvernregelverket og vice versa med hensyn til Datatilsynet.

Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg støtta framlegget om tvangsmulkt og at grovt aktlause brot på lova skal kunne straffast. Jamvel om tvangsmulkt og bøter truleg vil bli brukte svært sjeldan, vil det kunne ha ein symbolverdi. Også Norsk Journalistlag var positive til at både forsettlege og grovt aktlause brot skal kunne straffast. Dei meinte ein lågare terskel for å ileggje bot ville vere eit viktig verkemiddel for effektiv og god kontroll med praktiseringa av lova, til dømes journalføringsplikta.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) meinte det var uklart om framlegget om å inkludere grovt aktlause brot på lova i straffeføresegna var meint å gjelde eit individuelt straffeansvar eller føretaksstraff, men meinte at føretaksstraff ville kunne vere praktisk:

Slik vi vurderer det vil for eksempel uhjemlet kassasjon typisk kunne skje på grunn av stram økonomi, tidspress og lave kompetansekrav til de ansatte. Dette er forhold organisasjonen i større grad enn individet bør holdes ansvarlig for.

Også IKA Rogaland såg behovet for sanksjonar ved brot, men stilte spørsmål om det samla omfanget av sanksjonsheimlar kunne bli i meste laget:

Samlet sett gir dette et tilsyns-, sanksjons- og kontrollregime som fremstår som relativt massivt, uten at det er påvist at dette er nødvendig eller gir tilstrekkelige samfunnsøkonomiske gevinster.

15.5 Vurderingar og framlegg frå departementet

15.5.1 Nasjonalarkivet som tilsynsstyresmakt

Departementet går inn for å vidareføre Nasjonalarkivet som tilsynsstyresmakt. Her finst spesialisert kompetanse som er påkravd hos dei som skal føre tilsyn. Per i dag finst det, slik departementet vurderer det, ikkje andre aktuelle alternativ. Det har ikkje kome kritiske merknader til dette framlegget. Høyringsinstansane gir uttrykk for å vere godt nøgde med jobben Arkivverket har gjort som tilsynsinstans. Departementet er merksam på kor viktig det er med kunnskap om lokale tilhøve ved tilsynet og ved vurderinga av om det skal fastsetjast pålegg og sanksjonar, og legg til grunn at Nasjonalarkivet vil ta omsyn til dette i tilsynsverksemda si.

15.5.2 Tilsynsobjekta

Departementet legg i framlegget til § 21 opp til at Nasjonalarkivet skal føre tilsyn med at «organa» rettar seg etter §§ 5 til 15 i lova og forskrifter gitt med heimel i desse føresegnene. Eit organ er i § 2 bokstav h definert som alle rettssubjekt som lova gjeld for, men ikkje dei rettssubjekta som berre er omfatta av lova kapittel 3 om privatarkiv. Etter framlegget til § 3 første ledd gjeld lova for staten, fylkeskommunane og kommunane og andre rettssubjekt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift. Etter § 3 tredje ledd kan departementet òg gi forskrift om at lova skal gjelde heilt eller delvis for nokre andre rettssubjekt.

Departementet meiner at lova bør opne for at Nasjonalarkivet kan vere tilsynsstyresmakt for dei organa som til kvar tid er omfatta av lova. Om det ikkje er meininga at Nasjonalarkivet skal føre tilsyn med eit rettssubjekt som blir teke inn i lova gjennom forskrift ved bruk av heimelen i § 3 tredje ledd, må dette gå klart fram av den aktuelle forskrifta.

Nasjonalarkivet vil kunne føre tilsyn med domstolane og påpeke feil i etterlevinga deira av regelverket. Departementet vurderer at ut frå omsynet til maktfordelinga, bør Nasjonalarkivet likevel ikkje kunne gi domstolane pålegg etter tilsyn. Det framgår av framlegget til § 22 fjerde ledd at pålegg om retting eller rekonstruksjon og pålegg om tvangsmulkt, ikkje skal gjelde overfor domstolane. Forliksråda utgjer det lavaste nivået i rettssystemet for sivile saker, med avgrensa domsmynde. Nasjonalarkivet vil òg kunne føre tilsyn med forliksråda, men vil ikkje kunne gi dei pålegg om retting eller rekonstruksjon eller pålegg om tvangsmulkt. Føresegna inneber at Nasjonalarkivet i teorien vil kunne føre tilsyn med fleire tilsynsobjekt enn under gjeldande arkivlov, som berre gjeld for staten, fylkeskommunane og kommunane. Departementet legg til grunn at Nasjonalarkivet ut frå ei tilsynsverksemd tufta på vurderingar av risiko, sjølv tek stilling til kva for organ dei vil prioritere å føre tilsyn med til kvar tid.

Framlegget gir ikkje Nasjonalarkivet høve til å føre tilsyn med eigarar eller forvaltarar av privatarkiv som ikkje alt er omfatta av lova. Framlegget til kapittel 3 har få plikter for dei som eig eller forvaltar slike arkiv. Det blir heller ikkje ført tilsyn med desse rettssubjekta under gjeldande arkivlov.

Bevaringsinstituasjonar som løyser oppgåver i samband med langtidsbevaring på vegner av fylkeskommunar eller kommunar, vil ha plikt til å følgje arkivlova, jamvel om dei er organiserte som eigne rettssubjekt. Dette blir fastsett i framlegget til § 14 andre ledd om overføring av arkiva til fylkeskommunar og kommunar til langtidsbevaring. Av dette følgjer at reglane om tilsyn vil gjelde for desse instituasjonane òg. Departementet ser at det kan vere ein fordel om dette går meir uttrykkjeleg fram, og har presisert dette i føresegna om tilsyn i framlegget til § 21 andre ledd tredje punktum.

Departementet gjer ikkje framlegg om å opprette noka særskilt ordning for tilsyn med korleis Nasjonalarkivet etterlever arkivlova. Departementet understrekar at arkivlova likevel vil gjelde på same måte som for andre offentlege organ når Nasjonalarkivet forvaltar eigen dokumentasjon og eigne arkiv, jamvel som dei avleverte arkiva.

Departementet meiner at Nasjonalarkivet kan vidareføre ei tilnærming til tilsyn som samstundes inneheld element av rettleiing. Det kom ikkje innvendingar mot dette i høyringa. Eventuelle pålegg og sanksjonar må knytast til brot på lov, ikkje brot på rettleiing. I lovframlegget er tilsyn og rettleiing derfor formulert som to åtskilde oppgåver for Nasjonalarkivet. Reglar om tilsyn er tekne inn i framlegget til § 21, medan plikta til Nasjonalarkivet til å rettleie blir fastsett i framlegget § 4.

15.5.3 Nærare om tilsynet retta mot fylkeskommunar og kommunar

Departementet tilrår å vidareføre ordninga med at staten fører tilsyn med etterlevinga av arkivregelverket i fylkeskommunar og kommunar. Departementet meiner gode grunnar taler for dette, og at det kan forsvarast i eit kost-nytte-perspektiv. Det kom ikkje merknader som talte mot dette i høyringa.

Heimlar for statleg tilsyn med kommunesektoren skal grunngivast særskilt. Ei god og effektiv arkivteneste og sikring av fylkeskommunale og kommunale arkiv, er viktige bidrag til ei forsvarleg og rettssikker kommunal forvaltning. Arkiva er dokumentasjon på at fylkeskommunar og kommunar overheld pliktene sine og at borgarane får oppfylt grunnleggjande rettar.

Etterlevinga av reglar i eller i medhald av arkivlova legg til rette for offentleg innsyn. Dermed kan allmenta føre offentleg kontroll med kommunane. Det er ikkje lett å oppdage at eit arkiv ikkje finst lenger som følgje av at dokumentasjon ikkje har vorte sikra eller er vorten kassert utan heimel. Tilsyn frå eit eksternt, kompetent hald er eit av få verkemiddel for å avdekkje slike tilhøve.

Ryddige arkiv og arkivfunksjonar set dessutan den fylkeskommunale og kommunale sektoren betre i stand til å gjere internkontrollen sin, så vel administrativt i lina, som politisk gjennom kontrollutval og revisjon. Statleg tilsyn med fylkeskommunale og kommunale arkiv er på den måten tilsyn med at fylkeskommunar og kommunar har grunnlag for å føre ein effektiv eigenkontroll, noko som er ein viktig føresetnad for det kommunale sjølvstyret.

Når ein ønskjer å avgrense det statlege tilsynet med fylkeskommunar og kommunar, er det særleg av omsyn til det kommunale sjølvstyret. Kommunane skal få innrette verksemda si etter dei lokale tilhøva, og ikkje styrast av staten meir enn naudsynt.

Å følgje opp dei sentrale pliktene etter arkivlova, er å dokumentere utøving av offentleg makt og mynde og ivaretaking av viktige demokratiske funksjonar. Departementet vurderer at dette er sentrale omsyn som grunngir at tilsyn med pliktene etter arkivlova bør vidareførast.

Departementet meiner såleis at det ikkje er grunn til å avgrense tilsynet med fylkeskommunar og kommunar, eller å skilje mellom statleg og kommunal sektor. Det bør vere éin nasjonal, felles standard på dette området. På denne bakgrunnen meiner departementet at ordninga med statleg tilsyn med etterlevinga av arkivlova i kommunesektoren bør førast vidare.

Kommuneloven § 25-1 fastset ein generell regel om at kommunar og fylkeskommunar skal ha internkontroll med verksemda til eigen administrasjon for å sikre at lover og forskrifter blir følgde. Kommunedirektøren har ansvaret for internkontrollen. Arkivarbeid og arkivrutinar er typiske område som skal vere dekte av internkontrollen.

Departementet legg til grunn at det vil vere tenleg at Nasjonalarkivet får høve til å føre tilsyn med den plikta til internkontroll som fylkeskommunane og kommunane har etter kommuneloven § 25-1, og tilrår eit særskilt heimelsgrunnlag for dette i framlegget til § 21 andre ledd første punktum.

Som for andre statlege tilsyn med fylkeskommunar og kommunar, vil føresegnene i kommuneloven kapittel 30 gjelde. Det inneber at Nasjonalarkivet, før pålegg blir gitt, må vurdere kva verknader pålegget vil ha for resten av verksemda til kommunen eller fylkeskommunen, jf. kommuneloven § 30-4. Etter kommuneloven § 30-5 har kommunar og fylkeskommunar rett til å klage på vedtak og å utøve andre partsrettar etter reglane i forvaltningsloven. Sjå framlegget til § 21 andre ledd andre punktum.

15.5.4 Omfanget av tilsynet

Departementet følgjer opp framlegga frå høyringsnotatet om kva føresegner Nasjonalarkivet skal kunne føre tilsyn med. I høyringa var det ingen som var usamde i framlegget til heimlar, eller som peika på føresegner dei meinte det ikkje var behov for å føre tilsyn med. Det kom likevel innspel om at Nasjonalarkivet òg bør føre tilsyn med tilgjengeleggjering av arkiv som er avleverte til langtidsbevaring.

Departementet vurderer at tilgjengeleggjering er ei sentral oppgåve. Dette er likevel ikkje i seg sjølv grunn for tilsyn. Departementet vil vise til at manglande etterleving av plikta til å gjere arkiv tilgjengelege ikkje inneber fare for tap av dokumentasjon eller arkiv. Om arkivet ikkje er tilgjengeleg i dag, så kan det bli det i morgon. Departementet tilrår derfor ikkje å utvide føresegna om tilsyn til å inkludere tilsyn med tilgjengeleggjering av arkiv.

Den mest sentrale tilsynsoppgåva vil vere å føre tilsyn med etterlevinga av arkivplikta i § 5 og forskrifter gitt med heimel i § 6 om forvaltninga av dokumentasjon og arkiv. At organa overheld plikta til å sikre dokumentasjonen sin og forvaltar dokumentasjonen som arkiv i tråd med arkivfaglege krav, legg til rette for at dokumentasjonen kan gjerast offentleg tilgjengeleg i samtida og at han kan takast vare på for ettertida. At organa overheld arkivplikta er òg grunnleggjande for rettstryggleiken til borgarane og for demokratiet.

Oppfylling av plikta til å ha ein dokumentasjonsplan er sentral både for organet sjølv og for allmenta, og departementet tilrår at Nasjonalarkivet skal kunne føre tilsyn med at denne planen finst og at han oppfyller krava i lova med tilhøyrande forskrifter. Dokumentasjonsplanen er òg det naturlege utgangspunkt for tilsynsinstansen i samband med tilsynet.

Departementet gjer vidare framlegg om at det skal kunne førast tilsyn med at tilsynsobjekta overheld forbodet mot avhending av arkiv, jf. framlegget § 10 og forbodet mot å føre arkiv som er lagra på fysiske medium, ut av landet, jf. framlegget § 11. Formålet med reglane er å hindre at offentlege arkiv går tapt. Sjølv om avhending ikkje utan vidare inneber at arkiv går tapt i tydinga å bli gjort til inkjes, så fører det til tap av juridisk råderett. Om arkiv som er lagra på fysiske medium blir førte ut av landet, risikerer ein tap av kontroll og dermed òg høvet til å kunne råde over arkiva. Desse forboda er retta mot offentlege arkiv, og Nasjonalarkivet vil såleis berre føre tilsyn med at offentlege organ overheld desse føresegnene.

Etter framlegget til § 12, vil organa som lova gjeld for, få plikt til å ta vare på dokumentasjon med stor kulturell eller vitskapleg verdi, og viktig dokumentasjon om rettslege tilhøve og om forvaltninga si verksemd. Dokumentasjon skal ikkje kasserast viss han er vurdert å ha slik verdi. Departementet gjer framlegg om ein heimel til at Nasjonalarkivet kan gi forskrift om kva dokumentasjon som skal takast vare på for ettertida, sjå framlegget til § 12 andre ledd. Desse føresegnene vil gi nærare informasjon om kva som skal takast vare på og såleis òg vere ei rettleiing for kva dokumentasjon som organa kan kassere.

Uheimla kassasjon inneber at dokumentasjon i arkiv som skal takast vare på for ettertida etter § 12, blir gjord til inkjes og går tapt for all tid. Avhengig av kva arkiva dokumenterer, kan det få potensielt store konsekvensar, både for enkeltpersonar og for det samla arkivtilfanget. Tilsyn er eit av få verkemiddel som kan avdekkje om arkiv er vortne kasserte i strid med nasjonale føresegner om arkivbevaring.

Arkiv med dokumentasjon som skal takast vare på for ettertida, skal overførast eller avleverast til langtidsbevaring i tråd med framlegget til § 14 og forskrifter gitt med heimel i § 15. Departementet tilrår at Nasjonalarkivet skal føre tilsyn med etterlevinga av denne plikta som er ein sentral del av arkivansvaret. Blir dette ansvaret ikkje følgt opp, risikerer ein arkivtap som følgje av dårlege oppbevaringstilhøve, manglande kompetanse og vedlikehald o.l. Bevaringsinstitusjonane blir i tillegg hindra i jobben med å gjere arkiva tilgjengelege, noko allmenta vil tape på. At Nasjonalarkivet fører tilsyn med at organa overheld plikta til å overføre eller avlevere arkiva sine til langtidsbevaring, vil kunne bøte på desse tilhøva.

Organ som inngår avtale om at ei verksemd som ikkje er omfatta av lova, skal løyse lovpålagde oppgåver på deira vegner, har plikt til å ta imot dokumentasjon som gjeld oppgåveløysinga. Dokumentasjonen skal så langt det er mogleg forvaltast som arkiv. Etter framlegget til tilsynsføresegna i § 21 skal Nasjonalarkivet òg føre tilsyn med at organ rettar seg etter denne plikta.

15.5.5 Rett til innsyn i dokumentasjon utan omsyn til teieplikt

Departementet går inn for å vidareføre føresegna om at Nasjonalarkivet skal ha rett til innsyn i dokumentasjon når tilsynet krev det, sjølv om dokumentasjonen er omfatta av teieplikt, sjå framlegget til § 21 første ledd andre punktum.

Sikkerhetsloven forbyr å gi innsyn i gradert informasjon til nokon som ikkje er klarerte og autoriserte for den aktuelle informasjonen. Departementet har ikkje meint å gjere unntak frå reglane i sikkerhetsloven. Arkivlova gjer unntak frå teieplikt, ikkje frå reglar om tilgang til gradert materiale. Om det er naudsynt med tilgang til gradert materiale i samband med tilsyn, må dei som utfører tilsynet vere klarerte og autoriserte på rett nivå.

15.5.6 Reaksjonar og sanksjonar

15.5.6.1 Pålegg om retting

Dersom tilsynet avdekkjer brot på lova som bør rettast, kan Nasjonalarkivet etter framlegget § 22 første ledd gi pålegg om retting. Dette er i tråd med ordninga i dag. Det er ikkje kome merknader mot dette i høyringa.

Pålegg om retting er berre aktuelt der det blir konstatert brot på lovføresegner som er omfatta av tilsynsheimelen. Det gir ikkje grunnlag for pålegg om retting dersom tilsynsobjekt lèt vere å innrette seg etter rettleiing frå tilsynsstyresmakta.

Gjeld pålegget om retting fylkeskommunar eller kommunar, skal Nasjonalarkivet vurdere verknadene for resten av verksemda til fylkeskommunen eller kommunen, jf. kommuneloven § 30-4 andre ledd.

15.5.6.2 Pålegg om rekonstruksjon av arkiv

Er eit arkiv gått tapt, vil det ikkje vere mogleg å gi pålegg om å rette opp feilen. Rekonstruksjon av materialet vil kunne vere ein måte å likevel kompensere for skaden. Departementet tilrår derfor at Nasjonalarkivet skal kunne påleggje eit organ å rekonstruere dokumentasjonen, sjå framlegget til § 22 andre ledd.

Etter høyringa har departementet endra framlegget slik at rekonstruksjon ikkje berre kan påleggjast ved uheimla kassasjon, men òg ved andre brot på arkivlova med forskrifter. Formålet med reglane om rekonstruksjon er å etablere eit verkemiddel for tilfelle der dokumentasjon er gått tapt. Tap treng ikkje berre vere eit resultat av uheimla kassasjon. Det kan òg vere ein konsekvens av brot på andre reglar, som til dømes forbodet i § 10 mot å overdra eigedomsretten eller råderetten til arkiva, eller forbodet i § 11 mot å føre dei ut av landet. Sjølv om dokumentasjonen ikkje er gjort til inkjes, kan han vere tapt for organet ved at det har mista råderetten over dokumentasjonen.

Plikta til å sikre arkiva inneber òg eit ansvar for å tryggje dei mot skadeleg påverknad frå klima og miljø. Til dømes må ikkje arkiv oppbevarast i lokale som er utsette for flaum eller ras. Ved varsel om ekstremvêr må dei ansvarlege ta naudsynte åtgjerder for å unngå skade eller tap, og eventuelt flytte arkiva. Arkivtap som følgje av ekstraordinære omstende utanfor organet sin kontroll, som det ikkje var mogleg å verje seg mot, vil likevel ikkje representere brot på arkivlova. Føresegna om rekonstruksjon vil ikkje gjelde for slike tilfelle.

Rekonstruksjon av arkiv vil etter omstenda kunne vere krevjande og medføre store kostnader for organet. Pålegg om rekonstruksjon må derfor berre brukast etter ei grundig vurdering og der tiltaket står i høve til skaden ved tapet.

I høyringsnotatet vart det presisert at rekonstruksjon skulle vere eit verkemiddel for særleg alvorlege tilfelle, utan at dette vart teke inn som eit vilkår i føresegna. Departementet meiner at det vil vere ein fordel om det går fram av lova at rekonstruksjon krev at visse føresetnader er til stades.

Departementet tilrår å stille krav om at rekonstruksjon for det første må vere eit verkemiddel som er eigna til å kompensere for skaden ved tapet. Å påleggje rekonstruksjon i andre tilfelle, vil ha lita meining. For det andre må det ikkje vere eit uforholdsmessig dyrt tiltak. Departementet tilrår derfor eit krav om at kostnadene ved rekonstruksjonen må stå i eit rimeleg høve til den informasjonsverdien dokumentasjonen har. Jo viktigare dokumentasjonen er, dess høgare kostnader kan forsvarast. Dersom rekonstruksjon kan gjerast utan kostnader av særleg omfang, bør det på den andre sida kunne vere aktuelt òg i tilfelle som ikkje kan kategoriserast som særleg alvorlege.

Departementet legg til grunn at det vil vere særleg aktuelt å nytte heimelen for materiale som gjeld enkeltpersonar og som dokumenterer deira rettar eller krav. Kva som skal rekonstruerast og korleis, vil måtte vurderast konkret. Departementet legg til grunn at Nasjonalarkivet vil ha tett dialog med tilsynsobjektet for å finne formålstenlege og rasjonelle løysingar. Etter omstenda vil det kunne vere viktigare å rekonstruere det materielle innhaldet i dokumentasjonen enn å attskape arkivet i nøyaktig same form som det hadde.

Om ein rekonstruksjon inneber så store kostnader at det ikkje kan forsvarast, legg departementet til grunn at tilsynsstyresmakta som alternativ kan påleggje organet å gi ei utførleg skildring av materialet som er gått tapt. Sjølv om arkivet ikkje blir tilgjengeleg på denne måten, vil ettertida få kunnskap om at arkivet har eksistert og kva slags informasjon det inneheldt.

Slik departementet ser det, er pålegg om rekonstruksjon ikkje ein sanksjon i tydinga straff, men eit administrativt tiltak som har som mål å gjenopprette tidlegare tilstand eller å bøte på skade. Arten av lovbrotet bør derfor i seg sjølv ikkje vere avgjerande. Det sentrale er konsekvensane.

Departementet legg, som utvalet, til grunn at pålegg om rekonstruksjon må følgje etter ei heilskapleg vurdering av kor viktig og verdifull dokumentasjonen er og kva det vil koste å rekonstruere han. At lovbrotet er grovt, vil ikkje i seg sjølv gi grunnlag for pålegg om rekonstruksjon om ikkje konsekvensane òg er alvorlege. Om forsettlege eller grovt aktlause handlingar har ført til at arkiv er gått tapt, kan tilhøvet uansett meldast til politiet og eventuelt følgjast opp av påtalemakta. Påbod om rekonstruksjon er ikkje meint som alternativ til straff for lovbrot, heller ikkje for lovbrot som er forelda.

Når det gjeld dokumentasjon i informasjonssystem, vil departementet minne om at slik dokumentasjon er underlagt arkivplikt etter gjeldande lov med. Den nye lova vil gjere dette ansvaret tydelegare og kan setje fart på arbeidet med bevarings- og kassasjonsplanar for slike system, slik at organa kan arbeide meir målretta med sikring av dokumentasjonen og dermed unngå arkivtap.

Departementet legg elles til grunn at Nasjonalarkivet som tilsynsstyresmakt vil ha ei realistisk og rimeleg tilnærming til bruken av rekonstruksjon, som vil vere del av eit større verkemiddelapparat.

15.5.6.3 Tvangsmulkt

Høyringsinstansane støttar opp om ei ordning med tvangsmulkt for tilfelle der tilsynsobjekt ikkje rettar seg etter pålegg frå tilsynsstyresmakta. Departementet følgjer opp framlegget frå høyringsnotatet og tilrår i framlegget til § 22 tredje ledd at Nasjonalarkivet kan påleggje eit organ tvangsmulkt til det har retta seg etter pålegget.

Målet med tvangsmulkt er å tvinge fram etterleving av regelverket og lukking av avvik, og det blir difor ikkje rekna som straff.

Tvangsmulkt vil, som eit utgangspunkt, kunne ileggjast alle organa som lova omfattar, òg fylkeskommunane og kommunane. Det følgjer av kommuneloven § 2-2 at nasjonale styresmakter ikkje bør snevre inn det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret meir enn det som er naudsynt for å ivareta nasjonale mål. Å tryggje dokumentasjon i arkiva er eit sentralt nasjonalt mål. Slik dokumentasjon er viktig for at kvar og ein skal kunne dokumentere rettskrava sine, og for å sikre at den kollektive historia blir teke vare på.

I utredninga til Arkivlovutvalet vart det peika på at det er svært vanskeleg for Arkivverket å tvinge fram retting av omstende som blir avdekte ved tilsyn, då gjeldande regelverk ikkje opnar for andre sanksjonar eller reaksjonar enn straff. I perioden 2018 til 2020 avslutta Arkivverket oppfølginga av 199 tilsyn. Av desse vart 71 avslutta som følgje av at verksemdene ikkje viste evne eller vilje til å følgje opp pålegga, sjølv om betydelige avvik framleis ikkje var utbetra (ikkje alle pålegga gjaldt kommunar). Arkivverket rapporterer om at ved nye tilsyn, er dei same manglane til stades fleire år etter at kommunen først har fått pålegg om utbetring. Når tilsyn blir avslutta i kommunane utan at pålegga er retta, vil Arkivverket orientere statsforvaltaren om dette, men heller ikkje statsforvaltaren har verkemiddel til å tvinge fram etterleving av regelverket. Arkivverket uttrykkjer ei maktesløyse, då dei ikkje rår over relevante verkemiddel som kan tryggje at måla i arkivlova blir ivaretekne.

Arkivverket erfarer at etterlevinga av arkivregelverket generelt er lav i kommunal sektor, sjølv etter aktiv bruk av tilsyn og rettleiing som verkemiddel. Dette kan vere grunna i manglande økonomiske prioriteringar eller manglande kompetanse om arkivregelverket i organa. Arkivverket har kunnskap om at arkiv har gått tapt i kommunar som ein følgje av at kommunen har brote arkivregelverket. Slike lovbrot får i dag ingen konsekvensar for kommunane.

Arkivverket endra i 2017/2018 metode for tilsyn, med meir fokus på å rettleie og å informere om nytta og føremona av å etterleve lover og føresegner. Den nye metoden inneber òg eit samarbeid med tilsynsobjekta for å finne område for betring med utgangspunkt i krava som følgjer av lov og forskrift. Alle tilsynsobjekta får pedagogisk oppbygde rapportar med gode skildringar av kvart pålegg og kva nytte endringane vil ha for organet sjølv og for innbyggarane. Rapportane skildrar òg dei funna som har ført til pålegga og korleis ein skal gå fram for å lukke avvika. Kommunane får særskilt tilbod om oppfølging. Vidare har Arkivverket utvikla rettleiarar om dei vanlegaste utfordringane og feila som blir avdekka i kommunane.

Arkivverket ser at pedagogiske verkemiddel verkar i nokre samanhengar. Trass i utstrekt kontakt og tilbod om rettleiing og støtte frå Arkivverket, er det framleis kommunar som ikkje har ønskt framdrift i arbeidet med å betre etterlevinga av arkivregelverket for å tryggje at dokumentasjon i arkiv ikkje går tapt.

Ein heimel til å gi tvangsmulkt i dei alvorlegaste tilfella vil kunne få økonomiske konsekvensar for dei kommunane som eit slikt verkemiddel blir brukt overfor. Kommunane og fylkeskommunane kan ha utfordringar med å prioritere nye system og tryggingstiltak som gir betre etterleving av arkivregelverket, men som samstundes fører med seg kostnader. Ei tvangsmulkt vil i slike tilfelle gi auka kostnader og ei forverring av økonomien til kommunen. For at rettstryggleiken og den kollektive historia skal bli teke vare på, vil det likevel vere naudsynt at kommunar og fylkeskommunar har vilje til å gjere dei tiltaka som må til for å rette dei mest alvorlege feila som tilsynsstyresmakta peiker på. Ein heimel for bruk av tvangsmulkt kan i slike situasjonar i seg sjølv motivere til færre lovbrot, òg om tvangsmulkta ikkje blir ilagt.

Departementet legg likevel til grunn at tilsynsstyresmakta alltid vil velje pedagogiske verkemiddel framfor tvangsmulkt når dette er mogleg. I tilfelle der manglande etterleving er grunna i manglande kompetanse, vil rettleiing i mange samanhengar kunne vere tilstrekkeleg.

Konsekvensane av at dokumentasjon i arkiv går tapt er alvorlege, då dette er irreversibelt. Manglande verkemiddel til å tvinge fram etterleving av arkivregelverket, skaper på denne måten òg risiko for skilnader frå kommune til kommune i kva høve innbyggarane har til å dokumentere rettskrava sine og historia si. Dersom arkiva har gått tapt eller er alvorleg misleghaldne, vil det ikkje vere mogleg for ein innbyggar å finne fram til den dokumentasjonen hen treng.

Slik departementet vurderer det, vil tvangsmulkt vere eit naudsynt verkemiddel overfor statlege organ, så vel som overfor kommunar og fylkeskommunar, for å avgrense dei negative konsekvensane misleghald eller tap av arkiv kan ha for samfunnet. Framlegget opnar for at tvangsmulkt berre kan nyttast når eit pålegg er gitt på grunn av alvorlege brot på lova. Kva som er alvorleg vil måtte vurderast konkret, men vil ofte vere knytt til fare for tap eller alvorleg misleghald av arkiva. Brotet må vere kvalifisert klanderverdig, og dokumentasjonen må vere svært viktig eller verdifull. I tillegg må organet neglisjere pålegg frå tilsynsstyresmakta.

Det vil kunne oppstå situasjonar der digitale arkiv står i fare for å gå tapt som følgje av at organet ikkje har hatt gode rutinar og halde materialet ved like. Det kan òg vere at organet ikkje har sikra dokumentasjonen i informasjonssystema sine fordi ein ikkje har hatt tekniske løysingar, eller fordi ein er utrygg på kor langt arkivplikta rekk. Organa som lova gjeld for, har plikt til å setje seg inn i omfanget av arkivplikta, under dette kor langt plikta gjeld for dokumentasjon som organet har lagra i informasjonssystema sine. Mangel på tekniske løysingar gjer det ikkje lovleg å sjå bort frå arkivplikta. Eit informasjonssystem må ikkje takast i bruk om ein ikkje samstundes har løysingar for å sikre dokumentasjon som blir til i systemet. Tvangsmulkt vil kunne takast i bruk i slike situasjonar òg, dersom brotet på arkivlova blir vurdert å vere alvorleg. Bruken av tvangsmulkt skal likevel ikkje verke inn på offentlege verksemder si evne til å yte samfunnskritiske tenester til innbyggarar og næringslivet.

Samstundes er det viktig at tilsynsorganet har ei praktisk, realistisk tilnærming til bruk av tvangsmulkt og at det blir lagt til rette for god og konstruktiv dialog. Departementet legg til grunn at Nasjonalarkivet vil balansere dei ulike omsyna på ein fornuftig måte. Føresegnene i forvaltningsloven § 51 vil gjelde tilsvarande ved pålegging av tvangsmulkt etter arkivlova. Departementet vil vere klageinstans når Nasjonalarkivet gir pålegg.

15.5.6.4 Straff

Under arbeidet med høyringsnotatet bad departementet Arkivverket gjere greie for røynslene sine med straffebodet. Så langt har ikkje Arkivverket meldt brot på arkivregelverket til politiet. Dei peika på at brot som kan straffast med bøter, blir forelda etter berre to år. Ofte vil dei to åra ha gått innan ein blir merksam på at arkiv er gått tapt. Det kan dessutan vere vanskeleg å finne ut av kva som er skjedd. Situasjonen kan vere at arkiv er gått tapt fordi organet ikkje har sett i verk adekvate bevaringstiltak. Dei har til dømes ikkje gjort uttrekk av bevaringsverdig informasjon frå digitale system som er fasa ut og som ikkje skal vidareførast i nytt system. I ein slik situasjon kan det vere vanskeleg å avgjere om det ligg føre eit lovbrot eller om eit lovbrot er valda ved ei forsettleg handling.

Departementet tek til vitende at straffebodet i gjeldande arkivlov ikkje har vore brukt til no. Departementet rår likevel til å føre vidare høvet til straffereaksjon, for å kunne fange opp grove brot på arkivlova, sjå framlegget til § 23. Eit straffebod i lova vil kunne ha ein preventiv effekt. Fleire høyringsinstansar har peika på at det òg vil ha ein symboleffekt. I tråd med framlegget i høyringa går departementet inn for at grovt aktlause brot òg skal kunne straffast. Treng ein ikkje føre prov for forsett, vil det kunne senke terskelen for at påtalemakta tek føresegna i bruk.

Departementet tilrådde i høyringa å avgrense straffebodet til brot på det som i gjeldande framlegg utgjer §§ 5 til 15, og forskrifter gitt med heimel i desse føresegnene. Avgrensinga fekk støtte i høyringa. Etter utforminga av gjeldande framlegg til lov, vil nokre av desse føresegnene ikkje innehalde plikter, eller vil etter ei fornya vurdering ikkje vere eigna til å inngå i eit straffebod av andre grunnar. Framlegga til § 7 om dokumentasjon av lovpålagde oppgåver, § 8 om dokumentasjonsplan, § 10 andre ledd om private sin eigendomsrett til arkiv, § 13 andre ledd første og andre punktum om sletting av opplysningar og § 14 om langtidsbevaring, med unntak av første ledd og andre ledd tredje punktum, er vurdert å ikkje vere eigna til å inngå i eit straffebod. Videre gir framlegget til § 9 heimel til å gi unntak frå føresegner i lova for nokre organ. Denne føresegna inneheld inga plikt og vil, slik departementet vurderer det, heller ikkje vere eigna til å inngå i eit straffebod. Vidare gir ikkje alle dei aktuelle forskriftsheimlane heimel for føresegn det er aktuelt å sanksjonere brot på med straff. Dette gjeld § 5 andre ledd, § 12 andre ledd, § 13 tredje ledd og § 15, samt § 6 bokstav c, d, i og j.

Etter framlegget til § 23 vil det som kan straffast vere brot på § 5 første ledd om arkivplikta, § 10 første ledd om forbod mot å overdra arkiv, § 11 første ledd om vilkår for utførsle og lagring av arkiv utanfor Noreg, § 12 første ledd om dokumentasjon i arkiv som skal takast vare på for ettertida, § 13 første ledd om kassasjon, § 14 første ledd om avlevering til Nasjonalarkivet og § 14 andre ledd tredje punktum om plikta til bevaringsinstitusjonane til å følgje arkivlova ved langtidsbevaring.

Føresegna i høyringa var noko endra i høve til gjeldande lov, i det det var teke inn som eit vilkår at arkiv måtte ha gått tapt som følgje av lovbrotet. Departementet følgjer ikkje opp dette, men tilrår å føre vidare gjeldande rett. Det bør òg vere mogleg å straffe brot på lova sjølv om ikkje arkiv har gått tapt, dersom arkiva sto i fare for å gå tapt.

Framlegget til § 23 seier at det er «den» som handlar i strid med dei nemnde føresegnene, som kan straffast. Etter framlegget til § 3 første ledd gjeld arkivlova for staten, fylkeskommunane og kommunane, og andre rettssubjekt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift. Pliktene som finst i føresegna som inngår i straffebodet i framlegget til § 23, gjeld for desse organa. Straffebodet vil såleis gjelde desse organa og dei som er tilsette der.

I tillegg gir framlegget til § 3 tredje ledd departementet heimel til å gi forskrift om at lova heilt eller delvis skal gjelde for einskilde andre sjølvstendige rettssubjekt som er omfatta av offentleglova. Dersom departementet vel å omfatte andre rettsubjekt i verkeområdet til lova ved å bruke denne heimelen, vil departementet samstundes måtte vurdere om straffebodet i § 23 òg bør gjelde for desse rettssubjekta og deira tilsette.

Reglane om føretaksstraff i straffelova vil kunne vere relevante ved brot på arkivlova. Etter straffelova § 27 kan eit føretak, til dømes eit offentleg organ, straffast dersom eit straffebod i straffelova eller ei spesiallov er brote av nokon som har handla på vegner av føretaket. Om eit føretak skal straffast eller ikkje kjem an på ei konkret vurdering, jf. straffelova § 28. I vurderinga skal det mellom anna takast omsyn til «straffens preventive virkning» (bokstav a), og «om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget lovbruddet» (bokstav c). Desse omsyna vil kunne vere særleg relevante ved vurderinga av om eit organ skal straffast for brot på arkivlova.

15.5.7 Andre faktorar som kan medverke til auka etterleving av regelverk

Tilsyn og sanksjonar er ikkje det einaste som kan medverke til auka etterleving av regelverk. Dersom eit organ opplever nytte av lovpålagde aktivitetar, er det meir sannsynleg at regelverket faktisk blir følgt. Det er såleis viktig kva ein kommuniserer ut til organa. Etterleving av regelverket er ikkje berre avgjerande for rettsstaten og demokratiet, det medverkar òg til effektiv drift.

Det er grunn til å tru at kunnskap om regelverket vil medverke til høgare måloppnåing. Departementet vurderer at Nasjonalarkivet derfor bør syte for at det blir utarbeidd kursmateriell til internopplæring i offentlege organ. Sidan arkivansvaret delvis blir utøvd av den einskilde tilsette, er det viktig at nytilsette i stat og kommune får opplæring i arkivregelverket og omsyna som ligg attom. Leiarforankring i organa som lova gjeld for, er ein vesentleg føresetnad for etterleving av arkivregelverket. Relevant og tilstrekkeleg kompetanse hos nøkkelmedarbeidarar i arkivteneste og dokumentasjonssenter vil òg betre utsiktene for etterleving.

Tilsyn er ikkje berre ein metode for å avdekkje avvik, men opnar òg for effektiv kommunikasjon med sektoren. Arkivlovutvalet peika på at Arkivverket i dei seinare åra har dreia tilsynsmetodikken mot meir brukarorientering og større vekt på rettleiing og dialog, og at røynslene har vore gode. Utvalet tilrådde å planleggje tilsyn for fleire år og at tilsynet dekkjer fleire tema og blir tilpassa løpande etter aktuelle utfordringar i sektoren til kvar tid. Dei peika på at å planleggje tilsyn krev ressursar, kunnskap og dialog med sektoren. Tema for tilsyn kan planleggjast saman med relevante arkivorganisasjonar, KS – Kommunesektorens organisasjon og til dømes Digitaliseringsdirektoratet eller andre statlege kompetansemiljø. Departementet støttar desse synspunkta. Vidare støttar departementet utvalet i at tilsynsmetodikken til Nasjonalarkivet bør evaluerast og tilpassast jamleg, i dialog med andre tilsynsetatar og tilsynsobjekta sjølve.

Resultat av tilsyn er viktige for det einskilde tilsynsobjektet. Samstundes har det verdi for resten av sektoren som grunnlag for læring. Nasjonalarkivet kan vurdere om såkalla læringstilsyn er aktuelt for arkivsektoren. Ved slike tilsyn blir det gjennomført aktivitetar både før og etter tilsyn, der òg andre tilsynsobjekt enn dei som faktisk kjem ut for tilsyn, får informasjon om kva som vart undersøkt og kva funna var. Kunnskap om kva andre gjer for å lukke avvik, kan vere eit godt utgangspunkt for eiga intern utvikling og betring.