13 Teieplikt og innsynsrett i Nasjonalarkivet

13.1 Gjeldande rett

13.1.1 Generelt om teieplikt knytt til dokumentasjon i arkiva

I arkivforskrifta § 24 heiter det at arkivdepotet skal

«[…] leggje tilhøva til rette slik at allmenta kan gjere bruk av arkivmaterialet innanfor gjeldande føresegner om innsynsrett, teieplikt og gradering».

Kva reglar som gjeld, må ein finne svar på andre stader. Det er ikkje fastsett eigne reglar om teieplikt og innsyn hos bevaringsinstitusjonar i arkivlova.

Arkivverket er, som forvaltningsorgan, omfatta av forvaltningsloven, og teieplikta i forvaltningsloven §§ 13 til 13 g gjeld derfor alle som utfører teneste eller arbeid for Arkivverket. Arkivverket er òg som statleg organ omfatta av offentleglova, og alle kan derfor krevje innsyn i saksdokument hos Arkivverket.

Dei ulike sektorane som skaper arkiv, er som regel nøye regulerte gjennom særlovgiving, og dei har ofte eigne føresegner om teieplikt og innsyn. Det er ikkje særskilt fastsett i arkivlova at slike reglar skal gjelde etter at arkiva er avleverte til bevaringsinstitusjonar òg. Det er derfor eit viktig spørsmål i kva grad bevaringsinstitusjonane kan eller skal bruke særlovgivinga etter avlevering til dei.

Når ein tenestemann er pålagd teieplikt av omsyn til private interesser ved føresegner i ei anna lov enn forvaltningsloven, følgjer det av same lov § 13 f første ledd at føresegnene om teieplikt i forvaltningsloven gjeld som utfyllande reglar dersom ikkje anna er fastsett.

Dersom det til dømes ikkje er avgjort noko om utløpet av teieplikta i særlova, gjeld regelen i forvaltningsloven § 13 c tredje ledd andre punktum om at teieplikta fell bort etter 60 år. Dersom særlova har ein annan utløpsfrist, går denne føre. Av og til er fristen uklar eller teieplikta er utan utløpsfrist, og ein kan då kome opp i vanskelege tolkingssituasjonar.

Ofte inneheld særlovgivinga ei strengare teieplikt enn det som følgjer av forvaltningsloven. Men dette gjeld ikkje alltid. Særlovgivinga kan i nokre tilfelle gi ein utvida rett til innsyn i teiepliktige opplysningar enn det som vil følgje av teiepliktføresegner i forvaltningsloven. Politi- og påtalemakta har til dømes eit vidare skjønsbasert høve til å gi innsyn i dokumenta i straffesaker, til dømes til media, enn det som følgjer av forvaltningsloven og offentleglova. Kriteriet som blir lagt til grunn i politiregisterforskriften § 27-2 er om det ligg føre «saklig grunn».

Særlover som straffeprosessloven, politiregisterloven, barnevernloven, NAV-loven, helsepersonelloven, vegtrafikkloven, skatteforvaltningsloven med fleire har eigne reglar for teieplikt for verkeområda sine. Særføresegnene kan delast inn i ulike grupper, mellom anna etter kva interesser som blir verna, kva vilkår dei stiller opp, og om dei rekk kortare eller lenger enn forvaltningsloven.

Ei viktig gruppe er føresegnene om yrkesmessig teieplikt. Ofte vil den yrkesmessige teieplikta vere avgrensa til å gjelde opplysningar som vedkomande har fått vite om som ledd i profesjonsutøvinga, jf. til dømes helsepersonelloven § 21 («som de får vite om i egenskap av å være helsepersonell») og straffeloven § 211 («som er betrodd dem eller deres foresatte i anledning av stillingen eller oppdraget»). Det vil kunne omfatte ein veldig stor del av det dei får kjennskap til i samband med yrket sitt. Nærståande med yrkesmessig teieplikt er den teieplikta som kan knyte seg til enkeltståande oppdrag, til dømes for ein undersøkingskommisjon.

Særlover med tilhøyrande forskrifter kan mellom anna innehalde eigne unntaksreglar og utløpsfristar for teieplikta og føresegner som fastset korleis reglane i forvaltningsloven skal tilpassast på området. I den grad bevaringsinstitusjonane skal bruke slike føresegner, må dei setje seg godt inn i særlovgivinga på mange ulike område.

Arkivverket og Kultur- og likestillingsdepartementet har i praksis vektlagt og drøfta innhaldet i særlovgivinga i tillegg til forvaltningsloven i samband med krav om innsyn og i klagebehandling. Denne praksisen har så langt ikkje hatt noka klar støtte i lovverk eller forarbeid. Målet har vore å komme fram til gode løysingar, der ein tek med seg omsyna som ligg bak særlovsføresegnene òg.

Ei pragmatisk tilnærming med vektlegging av reelle omsyn og rimelege resultat i samband med kvart einskilt krav om innsyn, er ein langvarig forvaltningspraksis i Arkivverket. Sivilombodet og Riksadvokaten har slutta seg til ein slik praksis i fleire enkeltsaker. Det kjem mellom anna av at arkiva blir avleverte når dei er ute av administrativ bruk. Opplysningar i avleverte arkiv er såleis som regel «gamle», og på eit tidspunkt går òg den forvaltningsmessige teieplikta ut. Ofte har særlovgivinga vore endra fleire gonger sidan sakene vart behandla hos organet som skapte dokumentasjonen.

Synet på kva som er stigmatiserande og belastande, kva det er ønskjeleg å halde for seg sjølv, og som derfor bør vere teiepliktig, utviklar seg òg over tid. Det same gjer synet på kva det er rimeleg at andre, som etterkommarar, pårørande, partar og offentlegheita, kan forvente å få innsyn i. Ei pragmatisk tilnærming til spørsmål om innsyn etter at arkiva er avleverte til ein bevaringsinstitusjon, har derfor i mange tilfelle verka som den mest praktiske og fornuftige løysinga.

13.1.2 Helsepersonelloven

Helsepersonelloven har eigne teiepliktreglar. Etter helsepersonelloven § 21 skal helsepersonell hindre at andre får tilgang eller kjennskap til opplysningar om folk sine lekams- eller sjukdomsomstende eller andre personlege tilhøve som dei får vite om i eigenskap av å vere helsepersonell. Teieplikta har ingen «utløpsdato», slik teieplikta i forvaltningsloven har. Høvet til unntak er òg regulert noko annleis.

Teieplikta etter helsepersonelloven § 21 gjeld med dei avgrensingane som følgjer av helsepersonelloven § 23. Teieplikta er ikkje til hinder for at opplysningar blir gitt til nokon som er kjent med opplysningane frå før, eller at opplysningar blitt gitt når inga rettmessig interesse tilseier hemmeleghald. Teieplikta er heller ikkje til hinder for at opplysningar blir gitt når omsynet til beskyttelse er ivareteke ved at individualiserande kjenneteikn er utelatne, eller når tungtvegande private eller offentlege interesser gjer det rettmessig å gi opplysningar vidare.

Etter helsepersonelloven § 24 første ledd er teieplikt etter § 21 ikkje til hinder for at opplysningar om ein avdød person blir gitt vidare dersom vektige grunnar taler for dette. Føresegna nemner kva omsyn som skal leggjast til grunn i vurderinga, det vil seie den sannsynlege viljen til avdøde, arten til opplysningane og interessene til dei pårørande og samfunnet.

Omsynet til den sannsynlege viljen til avdøde inneber å gå ut frå kva pasienten ville ha meint i situasjonar der vedkomande ikkje har gitt uttrykk for dette. I dei tilfella det ikkje finst noko haldepunkt for kva avdøde meinte, må ein leggje alminnelege oppfatningar til grunn for vurderinga. Arten til opplysningane skal òg leggjast til grunn i vurderinga. Omhandlar utleveringa sensitive opplysningar det er grunn til å tru at pasienten ville ha halde for seg sjølv, skal omsyna som talar for utlevering vere tunge.

Når det gjeld omsynet til interessene til dei pårørande, gjeld definisjonen av «pårørende» i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav b. I mange innsynssaker er det likevel ikkje pårørande eller andre nærståande i live lenger, noko som kan få mykje å seie for dei vurderingane som blir gjorde.

Med interessene til samfunnet er det ikkje berre det offentlege sine interesser som er meinte, men òg private interesser som er av ein slik art at rettsordenen vår og samfunnet vårt støttar dei. Det kan til dømes handle om opplysningar om feilbehandling, straffbare tilhøve, smittsame sjukdomar, testasjonsrettsleg handleevne eller anna som av omsyn til allmenn samfunnsinteresse bør undersøkjast eller følgjast opp.

Vidare kan det vere i samfunnet si interesse at enkeltindivid blir gitt rett til å få vite om sin eigen samanheng. Dette er eit av dei sentrale spørsmåla ein som forvaltar av «gamle arkiv» er stilt overfor. Mange etterkomarar har eit heilt naturleg behov for kunnskap om historia til menneske dei står i samanheng med, som har noko å seie for historia deira. Det kan vere situasjonar der etterkomarane kjenner til delar av historia og ønskjer å kome til botnen i kva som eigentleg skjedde, til dømes med oldefar på asylet. Slike sjukdomsforløp kan prege familiar i fleire generasjonar. Denne typen kunnskap er òg eit viktig bidrag til den forståinga samtida har av historia og av utviklinga av det norske samfunnet.

Helsepersonelloven § 24 første ledd gir alt i alt ganske godt høve til for innsyn i historiske helseopplysningar dersom den som spør har ein sakleg grunn, og det ikkje finst vektige omsyn mot dette. Dette handlingsromet kan òg bli større di lengre tid det går.

I tillegg har dei næraste pårørande ein særleg rett til innsyn etter helsepersonelloven § 24 andre ledd. Næraste pårørande har rett til innsyn i journal etter ein persons død om ikkje særlege grunnar taler imot det.

Teiepliktreglane i helsepersonelloven gjeld òg for innsyn i helseopplysningar registrerte i Norsk helsearkiv, som er ein del av Arkivverket. Etter helseregisterloven § 17 har alle som handterer helseopplysningar etter helseregisterloven, teieplikt etter helsepersonelloven §§ 21 flg. Andre som får tilgang eller kjennskap til helseopplysningar frå helseregister, har same teieplikta. Denne siste formuleringa blir lesen slik at reglane òg gjeld for tilsette i Arkivverket når det gjeld helseopplysningar i helseregisteret.

13.1.3 Straffeprosessloven og politiregisterloven

Ein annan kategori som det kjem mange innsynsførespurnader om, er avslutta straffesaker. Før avlevering til bevaringsinstitusjon, gir straffeprosessloven, politiregisterloven og politiregisterforskriften visse reglar om innsyn og utskrift frå sakene. Praktisering av desse reglane fører ofte til ein mindre streng innsynpraksis enn det som følgjer av reglane i forvaltningsloven og offentleglova. Riksadvokaten skriv mellom anna i sin Veileder om innsyn i straffesaksdokumenter for andre enn sakens parter s. 16:

I noen saker kan det lenge før utløpet av fristen på 60 år være slik at ingen berettiget interesse tilsier taushetsplikt, jf. politiregisterloven § 24 nr. 3, eller at personverninteressene ikke lenger er så sterke slik at det en etter en samlet vurdering kan gis innsyn etter regelen i politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd. Særlig for eldre straffesaker av historisk interesse, dvs. saker som er minst ca. 30–40 år gamle, bør påtalemyndigheten så langt det er forsvarlig, etterkomme innsynsbegjæringer fra historikere, forfattere, journalister mv, selv om formålet er å publisere materialet på en slik måte at det i praksis ikke vil være mulig å anonymisere opplysningene. Slik historisk forskning har visse likhetstrekk med ‘gravende journalistikk’ og er viktig for å forstå historien. Innsynsbegjæringer i slike saker bør etterkommes når det er forsvarlig. Det skal imidlertid alltid vurderes konkret om opplysningene i saken fortsatt må regnes som så vidt sensitive at innsyn likevel må nektes ut fra hovedregelen om taushetsplikt. Det gjelder særlig saker om rikets sikkerhet eller saker som omhandler særskilte private forhold eller informasjon som det i ettertid er vanskelig å ta til motmæle mot uten reell mulighet til kontradiksjon for dem som opplysningene gjelder. For ordens skyld understrekes at retningslinjene kun gjelder for påtalemyndighetens avgjørelser av innsynsbegjæringer, og ikke Arkivverkets avgjørelser.

I sitatet ovanfor blir krav om innsyn frå historikarar, forfattarar, journalistar med vidare nemnde spesielt, og det er derfor eit spørsmål i kva grad andre grupper òg kan få innsyn, til dømes etterlatne eller andre familiemedlemmer til dei involverte i ei straffesak.

Etterlatne har etter straffeprosessloven § 242 rett til innsyn i saksdokumenta under etterforskinga såframt det kan skje utan skade eller fare for etterforskinga eller for tredjemann. I straffeprosessloven er det ektefellen eller sambuaren til den avdøde, barn og foreldre som blir rekna som etterlatne, jf. straffeprosessloven § 93 a andre ledd første punktum. Forvaltninga av historiske arkiv viser likevel at òg andre familiemedlemmer eller etterkommarar kan ha eit legitimt og sakleg behov for innsyn i avslutta straffesaker. I tillegg kjem at dei omsyna som taler for å avgrense innsyn under etterforskinga, ikkje lenger gjer seg gjeldande når straffesaka er avslutta.

Riksadvokaten har i brev av 21. april 2016 til Justis- og beredskapsdepartementet peika på at reglane som gjeld ved Arkivverket si handsaming av krav om innsyn, ikkje gir eit uttrykkjeleg grunnlag for innsynsrett for etterlatne, og at forvaltningsloven ikkje inneheld nokon meirinnsynsregel tilsvarande politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd. Riksadvokaten meinte at spørsmålet burde greiast ut nærare. Spørsmålet vart oversendt til Forvaltningslovutvalet for nærare vurdering, men vart ikkje følgt opp. I einskilde tilfelle, når det har vore forsvarleg, har likevel òg etterlatne og andre familiemedlemer fått innsyn i straffesaksdokument under tilvising til politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd, sjølv om føresegna ikkje gir noko uttrykkjeleg grunnlag for innsyn til denne gruppa.

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3 kan det givast innsyn i opplysningar underlagde teieplikt når det ikkje lenger finst noka rettkomen interesse i hemmeleghald. I så fall kan òg etterlatne og andre familiemedlemer givast innsyn i avslutta straffesaker, sjølv om teieplikta til forvaltningsloven på 60 år ikkje er gått ut. I andre tilfelle kan denne heimelen vise seg å ikkje strekkje til.

13.1.4 Reglar om overføring av teieplikt

Teieplikta til tollstyresmaktene omfattar opplysningar om nokon sine formues- og inntektstilhøve eller andre økonomiske og bedriftsmessige tilhøve, og inneber ei strengare teieplikt enn etter forvaltningsloven. Etter vareførselsloven § 7-13 gjeld teieplikta ved tilfelle etter § 7-10 første ledd annet punktum, § 7-10 tredje ledd og § 7-11 dersom opplysningar blir gitt til nokon som ikkje har like streng eller tilsvarande teieplikt etter anna lov. Tilsvarande føresegn er teken inn i tollavgiftsloven § 8-3.

Skattestyresmaktene har tilsvarande teieplikt. Etter skatteforvaltningsloven § 3-11 blir teieplikta berre overført viss opplysningar blir gitt til nokon som ikkje sjølv har teieplikt etter anna lov, eller til Finansdepartementet. Det inneber i praksis at den strengare teieplikta etter skatteforvaltningsloven ikkje følgjer med ved utlevering av opplysningar til offentlege styresmakter som er underlagde teiepliktreglane i forvaltningsloven. Grunngivinga for denne løysinga var at ulik teieplikt for ulike opplysningar avhengig av kvar dei stammar frå, kan vera kompliserte og ressurskrevjande for mottakar å gjennomføre i praksis, jf. Prop. 38 L (2015–2016) Lov om skatteforvaltning (skatteforvaltningsloven) punkt 9.4.10. Her står det mellom anna:

Der mottakeren har taushetsplikt etter annen lov, for eksempel etter forvaltningsloven, vil det altså være denne som gjelder også for de opplysningene som mottas fra skattemyndighetene. Dette kan innebære at offentlige myndigheter får en mindre omfattende taushetsplikt med hensyn til opplysninger utlevert fra skattemyndighetene enn det som følger av skatteforvaltningsloven.

13.1.5 Offentlegheit og innsyn

Dokument som inngår i bibliotek- eller museumssamling skal ikkje reknast som saksdokument for organet, jf. offentleglova § 4 tredje ledd bokstav a. Dokument i bibliotek- og museumssamlingar er derfor ikkje omfatta av offentleglova. Dokument som inngår i arkiva til offentlege organ er ikkje nemnd i offentleglova § 4 tredje ledd. Arkivverket har derfor lagt til grunn at offentleglova både omfattar Arkivverket sine eigne saksdokument og dokument som er del av dei avleverte arkiva.

Dette gjeld òg arkiv frå organ som er unntekne frå verkeområdet til offentleglova. Offentleglova gjeld til dømes ikkje for domstolane i gjeremåla deira etter rettspleielovene eller politiet og påtalemakta i gjeremåla deira etter straffeprosessloven.

Hovudregelen i offentleglova § 3 om at alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register, blir derfor praktisert for avleverte arkiv òg. Tilsvarande som for teieplikta kan det vere vanskeleg å vite korleis regelverket skal tolkast i tilfelle der det gjeld eigne innsynsreglar i særlovgivinga.

Eit døme er når ein person ber om utlån eller gjennomsyn av materiale etter politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd. I føresegna står det at «[b]egjæring fra andre om utlån eller gjennomsyn av dokumentene i en avsluttet straffesak kan bare etterkommes dersom vedkommende har saklig grunn for lån eller gjennomsyn av dokumentene». Politiet kan altså gi innsyn i teiepliktig materiale dersom vilkåra er oppfylte, men har ikkje plikt til det, sidan dette berre er ein kan-regel.

Etter offentleglova er utgangpunktet det motsette. Her er hovudregelen rett til innsyn dersom organet ikkje kan vise til ein særleg heimel for unntak. Forvaltningsorganet har òg plikt til å vurdere meirinnsyn dersom lova gir høve til å gjere unntak.

Innsynsspørsmål blir handterte noko ulikt i Arkivverket og i kommunal sektor. I motsetnad til det som gjeld for dei statlege arkiva, blir ikkje dei kommunale arkiva lagde under råderetten til eit anna organ ved overføring til ein bevaringsinstitusjon. Råderetten over arkiva held fram med å liggje hos kommunen.

At råderetten over arkiva ikkje blir overført til ein annan juridisk person, kan ha som konsekvens at regelverket som gjeld for vedkomande sektor i større grad blir lagt til grunn ved krav om innsyn hos kommunale bevaringsinstitusjonar, og at innsynskravet blir sendt over til og avgjort av vedkomande sektororgan.

13.1.6 Forskarinnsyn

Myndet til å avgjere søknader om forskarinnsyn ligg i utgangspunktet til det einskilde fagdepartement, som kan delegere myndet til direktorat eller anna direkte underliggjande forvaltningsorgan på ansvarsområdet til vedkomande organ. Myndet kan delegerast frå Kultur- og likestillingsdepartementet til Riksarkivaren jf. forvaltningslovforskriften § 8 første ledd tredje punktum bokstav a. Myndet er delegert til Riksarkivaren for arkiv som er avleverte, og der råderetten er gått over til Riksarkivaren. Arkivverket sitt høve til å avgjere slike saker sikrar ei effektiv sakshandsaming.

Fylkeskommunane og kommunane kan ikkje avgjere søknader om forskarinnsyn i teiepliktige opplysningar. Slike saker må avgjerast av dei respektive departementa eller organa som har kompetanse etter særlov. Klager over forskarinnsyn som departementet har gjort som førsteinstans, må dermed avgjerast av Kongen i statsråd.

Sakshandsamingsprosessen er etter måten tungvinn, og røynslene frå kommunal sektor er at det kan ta lang tid å få avgjort slike saker. Det er høve for vedkomande fagdepartement, når det finn det forsvarleg og med Kultur- og likestillingsdepartementet sitt samtykke, til å delegere myndet til Arkivverket, jf. forvaltningslovforskriften § 8 andre ledd, men dette er så langt ikkje gjort.

13.2 Framlegget frå Arkivlovutvalet og høyringa av det

Arkivlovutvalet drøfta behovet for ein særskild regel om bortfall av teieplikt etter overføring til Nasjonalarkivet. Utvalet gjorde følgjande framlegg til § 33 om bortfall av teieplikt etter overføring til Nasjonalarkivet:

• 1) Etter overføring til langtidsbevaring i Nasjonalarkivet gjeld føresegnene om teieplikt som er fastsette i forvaltningsloven. For innsyn gjeld føresegnene i offentleglova, forvaltningsloven og personopplysningslova. Kongen kan gi forskrift om at Nasjonalarkivet skal vurdere innsyn etter andre reglar.

• 2) Retten til innsyn med grunnlag i ein opparbeidd status som part eller annan særskild innsynsrett gjeld etter overføringa av arkiv til Nasjonalarkivet.

• 3) Nasjonalarkivet kan gi innsyn i opplysningar det er teieplikt om i statlege arkiv, dersom det er sakleg grunn for å gjere det og det ikkje medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser. Nasjonalarkivet kan setje vilkår for innsynet og for den vidare bruken. Kongen kan gi forskrift om innsyn og unntak frå teieplikta ved digital tilgjengeleggjering.

• 4) Nasjonalarkivet kan nekte innsyn sjølv om teieplikta har falle bort, dersom sterke personvernomsyn tilseier det. Dersom særlov fastset lengre teieplikt enn forvaltningsloven, blir Nasjonalarkivets teieplikt forlengd tilsvarande.

Høyringssvara til framlegget var ikkje eintydige. Nokre høyringsinstansar var skeptiske til det vide skjønsmessige høvet til å gi innsyn i teiepliktige opplysningar som Nasjonalarkivet skulle få etter tredje ledd. Det vart òg peika på at innsyn i teiepliktige opplysningar er eit klart inngrep i personvernet.

Presseorganisasjonane var på si side skeptiske til at Nasjonalarkivet skulle kunne nekte innsyn, sjølv etter at teieplikta ikkje lenger gjeld, dersom sterke personvernomsyn tilseier det. Norsk rikskringkasting AS (NRK) meinte at regelen i forvaltningslovforskriften § 11 burde opphevast og ikkje førast vidare gjennom § 33 (4) i den nye lova.

Norsk Journalistlag peika på at media ofte vil ha rettkomen interesse i teiepliktig dokumentasjon, og tilrådde at det bør kome fram av ordlyden i lova at «journalistisk virksomhet» skal givast særleg tilgang til langtidsbevarte arkiv. Dette fekk òg støtte av Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg.

TV 2 meinte at paragrafen burde vise til Grunnloven § 100 og menneskerettsloven § 3, slik at dette omsynet blir spegla tydeleg av i arkivreguleringane òg. Dei meinte at tilgangen burde vere svært vid der typisk media har behov for å verifisere opplysningar som allereie finst frå andre, eller som det blir hevda kan finnast i arkiv.

Justis- og beredskapsdepartementet støtta framlegget, men meinte det burde vurderast nøye om det var behov for ei slik føresegn som går fram av fjerde ledd ved sida av dei unntaksreglane som alt finst i offentleglova, forvaltningsloven osv. Fleire av desse ivaretek personvern.

Datatilsynet meinte at det var meir tenleg å presisere at det ved strengare regulering av teieplikt enn det som kan utleiast av forvaltningsloven, gjeld dei respektive reglane for Nasjonalarkivet òg.

Riksadvokaten hadde ikkje sterke motførestillingar til at straffesaksdokumentasjon som er avlevert til Arkivverket, skulle bli vurdert etter offentleglova, forvaltningsloven og personopplysningslova.

Slekt og Data meinte at spørsmål om teieplikt og innsyn burde greiast ut vidare og omfatte kommunal sektor og andre typar arkivinstitusjonar òg.

Helse- og omsorgsdepartementet føresette at helseopplysningar i Norsk helsearkiv framleis skulle omfattast av teieplikt i helsepersonelloven. Dei la til grunn at det ville vere forlengd teieplikt for helseopplysningar.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet peika på at Arkivlovutvalet i for liten grad hadde gjort greie for kvifor Nasjonalarkivet blir rekna for å ha den naudsynte kompetansen til å vurdere innsyn på område der dette i dag er særregulert.

13.3 Høyringsnotatet frå departementet

Departementet gjorde i høyringa framlegg om ein regel om kva lov som skal gjelde, i staden for å tilrå ei heilt ny føresegn om teieplikt. Departementet såg det som tenleg at innsynspraksis hos Nasjonalarkivet er forankra i dei reglane som elles gjeld for offentleg sektor.

Departementet tilrådde i høyringsnotatet at teieplikta etter forvaltningsloven skal utgjere hovudregelen i samband med innsyn i historiske arkiv hos Nasjonalarkivet, slik det utgjer hovudregelen elles i forvaltninga. Etter at råderetten over arkiva går over til Nasjonalarkivet, skal teieplikta etter forvaltningsloven framleis gjelde dersom det ikkje er fastsett i lov eller i medhald av lov at ei anna teieplikt skal gjelde.

Dersom organet som forvalta arkivet hadde større høve til å gi innsyn enn det som følgjer av forvaltningsloven, skal, etter framlegget, i alle tilfelle det same gjelde for Nasjonalarkivet.

Retten til partsinnsyn og andre særskilde lovfesta innsynsrettar gjeld etter framlegget òg etter at råderetten over eit arkiv går over til Nasjonalarkivet.

Departementet gjekk såleis ikkje vidare med framlegget om at Nasjonalarkivet kan gi innsyn i teiepliktig materiale når det finst sakleg grunn og ikkje medfører stor ulempe for andre interesser. Departementet meinte dette var eit for skjønsbasert høve til å gi innsyn i materiale omfatta av teieplikt.

Heller ikkje framlegget frå Arkivlovutvalet om at Nasjonalarkivet kan nekte innsyn sjølv når teieplikta har falle bort, med grunngiving i sterke personvernomsyn, vart teke med. Det vart her vist til at ein tilsvarande regel følgjer av forvaltningslovforskriften § 11.

Utvalets framlegg om at teieplikta til Nasjonalarkivet skal forlengast tilsvarande dersom ei særlov fastset lengre teieplikt enn forvaltningsloven, vart heller ikkje teken med vidare.

13.4 Synspunkt frå høyringsinstansane

Det var stor oppslutning om at føresegnene om teieplikt i forvaltningsloven skal vere hovudregelen når det gjeld innsyn hos Nasjonalarkivet. Det same gjeld framlegget om at Nasjonalarkivet kan gi innsyn i same grad som organet som avleverte arkivet. Arkivverket peika på at det må synleggjerast at dette er ein «kan-regel», medan andre meinte at regelen uansett ikkje kan leggje opp til ei rein «kan»-vurdering, i meininga fritt forvaltningsskjøn.

Arkivverket var òg skeptisk til framlegget om at anna teieplikt kan gjelde for Arkivverket og meinte at denne i så fall må vere tidsavgrensa. Arkiverket meinte elles at ein lovbruk der Nasjonalarkivet nyttar forvaltningsloven og arkivlova i kombinasjon med særlover, vil gi eit heilskapleg og ryddig rettskjeldebilete.

Norsk rikskringkasting AS (NRK) meinte at ein ikkje kan leggje opp til ei rein «kan»-vurdering og støtta heller ikkje vidareføring av forvaltningslovforskriften § 11. Dei viste til at Vær Varsom-plakaten i tilstrekkeleg grad ivaretek dei personvernomsyna som departementet peikar på.

Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg meinte at det framstår som klokt å la teieplikt etter forvaltningsloven utgjere hovudregelen om innsyn i historiske arkiv hos Nasjonalarkivet òg.

Norsk journalistlag minte mellom anna om at òg når det ligg føre teiepliktige opplysningar, skal det i lys av Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10 om ytringsfridom gjerast ei konkret interesseavveging.

Skattedirektoratet peika på at det kan vere behov for særføresegner om teieplikt på skatteforvaltningslovens område, fordi det utvida vernebehovet for særlege opplysningar om verksemder som ligg i skatteforvaltningsloven framleis vil kunne vere til stades etter avlevering til Nasjonalarkivet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) meinte at teieplikt som gjeld for tilsette i NAV skal halde fram å gjelde etter avlevering. Dei peika òg på at det same spørsmålet reiser seg med arkiv som er deponerte. Her har ikkje brukstida hos det avleverande organet gått ut enno, noko som tyder at eventuelle teiepliktreglar hos organet gjeld fullt ut.

Helse- og omsorgsdepartementet la til grunn at helseopplysningar frå helse- og omsorgstenesta m.m. som blir avleverte til Arkivverket blir omfatta av reglane om teieplikt i helsepersonelloven.

Nasjonalt tryggingsorgan sakna ei drøfting av innsyn og teieplikt når tryggleiksgradert informasjon inngår i arkiv som blir avleverte til Nasjonalarkivet.

Aust-Agder museum og arkiv, Arkivsenter Sør og Vestfold og Telemark fylkeskommune ønskte velkomen eit initiativ til å setje i gang eit meir langsiktig arbeid for å leggje til rette for at kommunale arkiv blir tekne i bruk i forsking. Fleire støtta framlegget til departementet om at det òg bør sjåast nærare på behovet for funksjonelle reglar om innsyn for kommunale og fylkeskommunale arkiv.

Arkiv Troms, Arkiv Øst, Arkivsenter Sør, Aust-Agder museum og arkiv og IKA Kongsberg uttrykte fortviling over den manglande viljen frå departementet til å gjere framlegg om føresegner som opnar for at kommunar kan delegere vedtaksmynde til eige interkommunalt arkivdepot.

Statsbygg peika på at vurderinga av om å gi innsyn i eit arkiv kan endre seg, ikkje berre i retning av meir innsyn, og dei uttala at «[t]ypisk vil en endret sikkerhetssituasjon og/eller endret bruk av infrastruktur eller bygg gjøre at for eksempel innsyn i teknisk dokumentasjon muliggjør sabotasje eller spionasje.»

Oslo kommune var samd med departementet i at det bør vere mogleg å unngå kompliserte juridiske vurderingar knytte til lovval. Høyringsinstansen var òg samd med departementet i at teieplikta i forvaltningsloven som hovudregel bør gjelde, og at det bør ryddast opp i kor lenge teieplikta gjeld for ulike typar opplysningar i dei ulike lovverka.

13.5 Vurderingar og framlegg frå departementet

13.5.1 Innleiing

Å handsame innsynsførespurnader i arkiva er ei viktig oppgåve som krev mykje arbeid i bevaringsinstitusjonane. Ofte er det tale om sensitive personopplysningar, til dømes i straffesaker og i saker om farskap og adopsjon eller barnevern. Det kan nokre gonger vere vanskeleg å ta stilling til kva lov som gjeld for innsynsvurderinga, og å drøfte dei ulike kriteria for innsyn.

I og med at brot på føresegner om teieplikt kan medføre straff, jf. straffeloven § 209, bør lovgivar leggje vekt på å fastsetje klare og tydelege reglar på dette området. Tilsette i arkivsektoren, arkivarar, historikarar og andre fagpersonar, som handterer innsynsspørsmål, bør kunne gjere dette utan å ha omfattande spesialkompetanse på regelverket til dei ulike sektorane. Som Forvaltningslovutvalet har kommentert, kan det ikkje utelukkast at kompliserte reglar for teieplikt og innsyn fører til mindre innsyn, fordi dei tilsette legg seg på ei line med varsemd for å unngå å gjere feil.

Det er andre grunnar òg til at regelverket bør vere tydeleg når det gjeld teieplikt, innsyn og lovval. Eit utydeleg regelverk gjer det mindre føreseieleg, og det er generelt ein fare for ulik og vilkårleg sakshandsaming.

Teieplikta grip inn i informasjons- og ytringsfridomen, og innsyn grip inn i personvernet. Regulering av teieplikt i arkivlova skal sikre at kryssande krav og omsyn blir balanserte. Det vil ikkje vere til å unngå at det oppstår kompliserte skjønsmessige vurderingar ved handsaming av innsynskrav. Det bør likevel vere mogleg å unngå kompliserte juridiske vurderingar knytte til lovval.

13.5.2 Hovudregelen om teieplikt

Teieplikta i forvaltningsloven utgjer eit nære på komplett system der ulike omsyn er tekne vare på. Systemet er så fleksibelt at det i dei fleste tilfella er godt tilpassa praktisering av innsyn i historiske arkiv. Omsyn som typisk gjer seg gjeldande i større grad for historiske arkiv, som vurderingar knytte til skadepotensialet ved utlevering av «gamle» opplysningar, vil òg kunne vektleggjast innanfor ei slik ramme. Forvaltningsloven er samstundes eit godt innarbeidd regelverk, som er godt kjent for alle som arbeider med tilgjengeleggjering av arkiv. Dette vil langt på veg dekkje dei behova Nasjonalarkivet har for å praktisere førespurnader om innsyn på ein god måte. Dette fekk brei støtte i høyringa òg.

Dersom det likevel er eit behov for strengare teieplikt enn det som følgjer av forvaltningsloven, bør dette fastsetjast i lov eller forskrift, til dømes slik at det regelverket som gjeld for organet før avlevering, skal brukast av Nasjonalarkivet etter avleveringa òg. Det er viktig at det i samband med dette samstundes blir regulert kor lenge teieplikta i særlovgivinga skal gjelde etter avlevering. Slik departementet ser det, vil slike løysingar avhjelpe den uroa Nasjonalarkivet kjenner på. Ved ei regulering av kor lenge teieplikta skal gjelde, kan òg omsyna i sektorlovgivninga takast med i vurderinga. Profesjonsbasert teieplikt varer gjerne livet ut for den som utøver profesjonen, medan det er som regel ikkje slik at opplysningar i arkiv som blir avleverte til bevaringsinstitusjonar, skal vere unnatekne teieplikt for alltid. Siktemålet med å ta vare på arkiva for ettertida, vil i dei aller fleste tilfella vere at informasjonen skal kunne gjerast tilgjengeleg.

Samstundes kan Riksarkivaren etter forvaltningslovforskriften § 11 avgjere at teieplikta for opplysningar som blir oppbevarte i Arkivverket/Nasjonalarkivet, skal forlengjast ut over 60 år eller den fristen som elles gjeld for bortfall av teieplikt, når omsynet til personvern tilseier det. Denne føresegna har vore brukt til å forlengje teieplikta for opplysningar i straffesaker og for helseopplysningar, då det har vore lagt til grunn at teieplikta for slike opplysningar elles ville falle bort etter 60 år i tråd med forvaltningsloven § 13 c tredje ledd andre punktum.

Departementet har sett at det i praksis kan vere behov for ei slik føresegn, til bruk i heilt spesielle situasjonar når sterke personvernomsyn gjer seg gjeldande. Bruken av fullmakta kan verne enkeltpersonar og kravet deira på personvern, men vil samstundes innebere ei innskrenking av informasjons- og ytringsfridomen. Derfor har òg presse og media kome med kritiske innvendingar til ei vidareføring av denne føresegna. Terskelen for bruk av føresegna skal vera høg for å sikre tilgang for presse og allmenta til det kollektive samfunnsminnet som arkiva utgjer.

Sjå framlegget til § 17 første ledd første punktum.

13.5.3 Rett til innsyn i same utstrekning som hos organet

I andre tilfelle gir særlovgivinga større høve til innsyn i teiepliktig informasjon enn det ei tolking av forvaltningsloven fører til. Som omtala over, er eit døme på dette innsyn i avslutta straffesaker etter politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd. Helsepersonelloven § 24 formulerer òg nokre unntak frå teieplikta i § 21 når vektige grunnar taler for det. I slike tilfelle vil gode grunnar som regel tale for at Nasjonalarkivet òg skal kunne gi innsyn dersom kriteria er oppfylte.

Departementet gjorde i høyringa derfor framlegg om ei føresegn om at dersom arkivskaparen hadde større høve til å gi innsyn enn det som følgjer av forvaltningsloven, skulle det same gjelde for Nasjonalarkivet. Dette blir no videreført i framlegget til § 17 første ledd andre punktum. I framlegget er det formulert slik at dersom organet som har avlevert arkivet var omfatta av ei mindre omfattande teieplikt enn det som gjeld etter forvaltningsloven, skal Nasjonalarkivet ha same høve til å gi innsyn. Det vil seie at Nasjonalarkivet i tilfelle der organet kan gi innsyn, til dømes etter politiregisterforskriften § 27-2 tredje ledd, kan gi innsyn i same utstrekning som politi- og påtalemakta. Dette inneber òg at drøftingar av regelverket i særlovgivinga kan bli trekte inn i samband med vedtak gjorde av Nasjonalarkivet, og at Nasjonalarkivet, i alle fall på sentrale innsynsområde, må opparbeide seg god kunnskap om regelverket og innsynpraksis hos organet som avleverte arkivet. Samstundes gir dette Nasjonalarkivet ein fleksibilitet som det er behov for i praksis.

Regelen inneber at Nasjonalarkivet skal nytte reglar i særlovgivinga, men fordi dette er kan-reglar, vil det kunne tenkjast tilfelle der dei likevel ikkje bør gi innsyn, eller berre gi delvis innsyn. Nasjonalarkivet har som formål å gjere arkiva tilgjengelege og skal strekkje seg langt for å oppfylle behova for innsyn. Dette gjeld særleg førespurnader om innsyn frå pressa og andre som har eit legitimt behov. Samstundes skal omsynet til personvernet takast vare på.

Trass i at Nasjonalarkivet skal ta omsyn til gjeldande regelverk, må ein forvente at det på nokre område kan utvikle seg ulik innsynspraksis hos høvesvis organet og hos Nasjonalarkivet knytt til praktiseringa av regelverket. Det kan vere ein konsekvens av at skadepotensialet ved utlevering av opplysningane blir redusert etter at det har gått noka tid. Samstundes kan andre omsyn tale for å ikkje gi innsyn lang tid etterpå. Personvernomsyn kan til dømes tilseie at ein er varsam med å gi innsyn i «gamle saker» når den opplysningane gjeld, eller andre desse vedkjem, framleis lever. Nasjonalarkivet må då vege dei ulike omsyna mot kvarandre, slik Arkivverket har hatt lang erfaring med å gjere.

13.5.4 Innsynsrett for partar og annan særskild lovfesta innsynsrett

Innsynsrett for partar, retten til innsyn etter offentleglova eller annan særskild lovfesta innsynsrett, skal kunne gjerast gjeldande hos Nasjonalarkivet òg. Avlevering til bevaringsinstitusjonar skal ikkje stille enkeltpersonar svakare med omsyn til å utøve rettane sine. Medan framlegget til § 17 første ledd andre punktum gir Nasjonalarkivet ein rett til å nytte heimlar i særlovgiving som opnar for innsyn, inneber føresegna i framlegget til § 17 andre ledd ei plikt til å gi innsyn. I høyringa er det ikkje kome motsegner til dette framlegget.

13.5.5 Innsynsspørsmål i kommunal sektor

Fleire høyringsinstansar har peika på at det er behov for ein gjennomgang av regelverket for teieplikt og innsyn for kommunane òg. Moglege løysingar for å handsame innsyn i kommunale arkiv må i så fall greiast ut grundig og krev moglegvis endring i fleire lover, til dømes kommuneloven. Departementet tek med seg synspunkta frå høyringa og meiner det er grunn til å sjå nærare på behovet for å fastsetje reglar om teieplikt og innsyn for kommunale arkiv òg. Ein slik gjennomgang krev involvering frå fleire departement og bør bli vurdert i samanheng med eventuelle andre endringar i forvaltningsloven eller offentleglova.