10 Bevaring og kassasjon

10.1 Gjeldande rett

Etter formålsføresegna i § 1 i gjeldande arkivlov, er formålet til arkivlova å tryggje at arkiv med vesentleg kulturell eller forskingsmessig verdi, eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, skal bli tekne vare på og gjorde tilgjengelege for ettertida.

For å leggje til rette for dette fastset arkivlova § 6 at offentlege organ har eit arkivansvar: Dei «pliktar å ha arkiv». Desse arkiva skal vere «ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid». Det er forbode for offentlege organ å kassere arkiv i andre tilfelle enn der det er tillate i samsvar med reglar fastsette med heimel i arkivlova, eller etter særskilt samtykke frå Riksarkivaren, jf. arkivlova § 9. Dersom Riksarkivaren har fastsett at arkiv skal bevarast, har organet plikt til å bevare det fram til det tidspunktet det skal avleverast til arkivdepot. Denne plikta gjeld sjølv om organet sjølv ikkje lenger har noka nytte av arkivet. Der det er fastsett at arkivet kan kasserast, eventuelt etter ein viss frist, gjeld ikkje lenger bevaringsplikta.

I arkivlova § 12 har Kongen heimel til å gi utfyllande forskrifter om mellom anna kassasjon. Føresegnene om kassasjon står i § 16 i arkivforskrifta. Etter forskrifta § 16 første ledd første punktum skal kassasjonsreglane ikkje omfatte materiale som skal arkivavgrensast etter forskrifta § 14. Det vil seie materiale som skal haldast utanfor arkivet i utgangspunktet, fordi det ikkje er å rekne som arkiv. Etter forskrifta § 15 følgjer det eit bevaringspåbod om at einskilde typar arkivmateriale alltid skal bevarast. Kassasjonsreglar for statsorgana må då heller ikkje omfatte denne typen materiale. Vidare skal kassasjonsreglane etter arkivforskrifta § 16 første ledd andre punktum gi oversyn over kva som skal bevarast, og kva som kan eller skal kasserast. Det kan òg fastsetjast kor lenge materialet skal oppbevarast før kassasjon, såkalla kassasjonsfrist, men dette er ikkje eit krav, jf. arkivforskrifta § 16 første ledd tredje punktum.

Når det gjeld kassasjonsreglane, er dei ulike for stat og kommune. For staten blir det skilt mellom eigenforvaltningssaker og fagsaker, jf. arkivforskrifta § 16 andre og fjerde ledd. Med eigenforvaltning er det meint administrative funksjonar knytte til forvaltning av eige organ, så som eigedomsforvaltning, løn, personal, organisasjonsutvikling osv. Riksarkivaren gir felles kassasjonsreglar for denne typen saker på tvers av heile statsforvaltninga, jf. riksarkivarens forskrift kapittel 7 del II.

For fagsakene derimot, der innhaldet varierer etter kva organ og kva sektor det er tale om, skal organet sjølv utarbeide kassasjonsreglar, sjå riksarkivarens forskrift § 7-5 andre ledd tredje punktum. Fagsaker er oppgåver som organet løyser som del av sektoransvaret sitt, slik som politi, sjukehus, universitet, skatt, osv. Bevarings- og kassasjonsvurderingar av fagsaker krev ikkje berre arkivfagleg kompetanse, men òg spesialisert fagkompetanse innan det einskilde fagfeltet. Kassasjonsreglane for fagsaker må godkjennast av Riksarkivaren. Deretter utgjer dei gyldig kassasjonsgrunnlag for organet.

Arkivverket kan nekte å ta imot arkivmateriale dersom organet ikkje har godkjende kassasjonsreglar eller ikkje har gjennomført kassasjon før avlevering, jf. arkivforskrifta § 16 tredje ledd.

For kommunal sektor fastset Riksarkivaren kassasjonsreglar for alle typar saker og oppgåver, sjå riksarkivarens forskrift kapittel 7 del III. Alle kommunar har same oppgåveportefølje, og det same gjeld fylkeskommunane. Kassasjonsføresegnene er ikkje pålegg til kommunar og fylkeskommunar om å kassere arkiv, men eit løyve. Det er opp til den einskilde kommune eller fylkeskommune om dei heller ønskjer å bevare slikt arkivmaterialet enn å kassere det, jf. riksarkivarens forskrift § 7-22. Av riksarkivarens forskrift § 7-23 går det fram at føresegnene er minimumskrav og at det er opp til den einskilde kommune og fylkeskommune å avgjere om han ønskjer å ta vare på meir dokumentasjon enn det forskrifta pålegg. Dette kallast «merbevaring».

Føresegner om bevaring og kassasjon av eigenforvaltningssakene til statlege organ, står i riksarkivarens forskrift kapittel 7.

I riksarkivarens forskrift § 7-2 er bevaring definert som «å ta vare på arkivmateriale for ettertiden». Kassasjon er «å ta ut og destruere arkivmateriale som ikke skal bevares». Riksarkivarens forskrift § 7-1 fastset at bevarings- og kassasjonsføresegnene har eit tredelt formål, som er å:

1. sikre at bevaringsverdig arkiv blir tatt vare på for ettertiden, jf. arkivloven § 1

2. legge til rette for kassasjon av arkivmateriale uten langvarig bevaringsverdi, for å spare kostnader knyttet til langtidsbevaring, så som oppbevaring, vedlikehold og gjenfinning

3. sikre at arkiv ikke blir kassert før rettslige og forvaltningsmessige dokumentasjonsbehov er bortfalt.

For eigenforvaltningssakene til statlege organ har Riksarkivaren fastsett både kva sakstypar som skal bevarast, og kva sakstypar som kan kasserast. For fylkeskommunane og kommunane er det berre fastsett kva sakstypar som skal bevarast.

Offentlege organ skal fastsetje kassasjonsfristar for materiale som kan kasserast, jf. riksarkivarens forskrift § 7-3. Kassasjonsfristane fastset når materialet tidlegast kan kasserast. Ved fastsetjing av fristane må organet ta omsyn til føresegner om tidsavgrensa oppbevaring i anna regelverk, eigne administrative og juridiske dokumentasjonsbehov, dokumentasjonsbehovet til borgarane og dokumentasjonsbehova til offentlege og private verksemder. Det er uttrykkjeleg fastsett at materialet ikkje må kasserast før eventuelle dokumentasjonsbehov er falne bort.

Ut over formålsføresegna i arkivlova § 1 legg gjeldande arkivlov ikkje føringar for kva offentlege arkiv som skal takast vare på for ettertida, og kva kassasjonsføresegnene skal gå ut på. Heller ikkje arkivforskrifta fastset kriterium eller omsyn som Riksarkivaren eller statsorgana skal leggje til grunn for bevarings- og kassasjonsvurderingane sine. I praksis blir vurderingane gjorde i samsvar med prinsipp og retningsliner utarbeidde av Arkivverket. Arbeidet til statsorgana med bevarings- og kassasjonsreglar skjer i dialog med Arkivverket.

10.2 Framlegget frå Arkivlovutvalet og høyringa av det

Framlegget frå Arkivlovutvalet om bevaring og kassasjon bygde i stor grad på gjeldande rett. Utvalet skreiv mellom anna:

Vurderinger av hvilken dokumentasjon som skal tas vare på for ettertiden, har vært en kjerneoppgave for arkivsektoren. Digitaliseringen gir grunn til å gjennomgå dagens praksis og metodikk, blant annet i lys av informasjonsveksten, reduserte lagringskostnader og muligheter som ny teknologi gir for å finne fram i og gjøre bruk av digitale arkiver. Implementering av personvernforordningen reiser også en rekke spørsmål.

Utvalet rådde til å erstatte omgrepet «kassasjon» med «sletting». Sletting kunne skje med heimel i arkivlova, men òg med heimel i anna regelverk dersom det er fastsett ei uttrykkjeleg plikt til å slette dokumentasjonen.

I høyringa av NOU-en til Arkivlovutvalet var mange høyringsinstansar, særleg i arkivsektoren, skeptiske til framlegget om at sletting (kassasjon) skulle kunne skje med heimel i andre lover. Dei var urolege for å underminere Riksarkivaren som arkivfagleg bevarings- og kassasjonsstyresmakt. Dei meinte arkivfaglege bevaringsomsyn kom til å bli oversette ved utvikling av særlovgivinga, og at ei for einsidig vekting av personvernomsyn ville føre til tap av verdifulle arkiv.

Samstundes var det òg høyringsinstansar som støtta framlegget om ei avklaring av tilhøvet mellom arkivlova og særlovgiving når det gjaldt heimel for kassasjon og sletting. Somme peika på at «kassasjon» er ein arkivfagleg term som med fordel kunne bytast ut med «sletting», medan andre meinte at ein burde halde fast på termen. Fleire høyringsinstansar støtta utvalet i at det er behov for ei nærare utgreiing av bevaringsnivå og -metodikk.

10.3 Høyringsnotatet frå departementet

10.3.1 Korleis bevarings- og kassasjonsføresegner skal fastsetjast

Departementet gjekk inn for at arkivlova og forskriftsverket skulle gi noko tydelegare føringar for arbeidet med bevarings- og kassasjonsreglar enn i dag. Departementet rådde til å innføre ei føresegn om kva slags arkiv som skal takast vare på for ettertida.

Det som etter framlegget skulle takast vare på, var «statlege, fylkeskommunale og kommunale arkiv som har eit vesentleg kulturelt eller forskingsrelatert verde, eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsrelatert dokumentasjon». Innhaldsmessig svarte dette til formålsføresegna i dagens arkivlov. Ved å ta inn ei slik føresegn ville ein få fastsett på eit overordna nivå kva type arkiv som skal takast vare på for ettertida, og kva mål som skal liggje til grunn ved utveljinga.

Samstundes gjorde departementet framlegg om heimel til å gi forskrift om bevaring og kassasjon, mellom anna om prinsipp, metodar og vurderingskriterium. Dette ville danne grunnlag når Nasjonalarkivet, etter delegasjon, skulle fastsetje dei konkrete bevarings- og kassasjonsføresegnene.

10.3.2 Kassasjonsforbodet og føresegner om sletting i anna regelverk

Departementet var i høyringsbrevet samd med dei innspela til framlegget frå Arkivlovutvalet som tok til orde for ei tydeleg avgrensing mellom ansvarsområda til personopplysningslova og arkivlova. Eventuelle behov for presiseringar av føresegner i personopplysningslova burde i all hovudsak følgje av personopplysningslova sjølv. Det var derfor ikkje noko eige kapittel som omhandla personvernføresegner i lovutkastet.

I framlegget til departementet om kassasjon, var det teke inn ein regel om at kassasjon av arkiv berre kan skje i samsvar med forskrift eller ei særskilt avgjerd frå Nasjonalarkivet. Dette var ei vidareføring av hovudregelen i arkivlova § 9 bokstav c.

I framlegget var det derimot teke inn ein ny regel om at forbodet mot kassasjon går føre andre føresegner om sletting av opplysningar, med mindre det følgjer av eller i medhald av lov at opplysningane skal destruerast.

I høyringa av framlegget frå utvalet kom det òg fram at mange var urolege for at framlegget frå Arkivlovutvalet ville føre til at verdifulle arkiv ville gå tapt for ettertida, dersom ein ikkje sikra betre at omsynet til personvern vart vekta mot arkivfagleg bevaringsverdi. Departementet delte denne uroa. Departementet meinte på same tid at det ikkje var verken realistisk eller tenleg at alle føresegner om tilinkjesgjering av opplysningar i den offentlege forvaltninga skal ha heimel i arkivlova. Departementet rådde derfor til ei føresegn som tok sikte på å balansere ut dei ulike omsyna. Framlegget innebar at kassasjonsforbodet i arkivlova skulle gå føre kassasjonsføresegner i særlov, men ikkje der det går fram uttrykkjeleg av særlov at opplysningane skal gjerast til inkjes.

Framlegget inneheldt òg ein ny regel om at eit organ som utarbeider føresegner om destruksjon av arkiv i eller i medhald av lov, skal rådføre seg med Nasjonalarkivet. Det vart lagt til grunn at det alltid bør vurderast nøye om personopplysningane likevel bør bevarast for arkivformål i allmenta si interesse, det vil seie at personvernomsyna må vektast mot arkivfaglege, historiske, kulturelle og andre omsyn.

10.3.3 Kassasjon av personopplysningar i særlege høve

Departementet gjekk ut frå at det i særlege tilfelle vil kunne vere behov for føresegner som opnar for å slette (i tydinga «destruere») personopplysningar. Det vart i høyringsnotatet vist til at personopplysningslova opna for dette før personvernforordninga og den nye personopplysningslova vart vedtekne. Etter den gamle personopplysningslova § 28 kunne den registrerte krevje at opplysningar som var «sterkt belastende for ham eller henne», skulle sperrast eller slettast. Vilkåret var at det ikkje stridde mot anna lov, at det var «forsvarlig ut fra en samlet vurdering av bl.a. andres behov for dokumentasjon og hensynet til den registrerte, kulturhistoriske hensyn og de ressurser gjennomføring av kravet forutsetter».

Departementet tilrådde at det vart teke inn ein heimel som opna for at departementet kunne gi forskrift om destruksjon av personopplysningar i særlege høve.

10.4 Synspunkt frå høyringsinstansane

Når det gjeld styresmaktnivå og framlegget om nærare reglar for bevarings- og kassasjonsvurderingar, var det mest positive fråsegner. Arkivverket uttrykte støtte til føresetnaden om at vurderingar knytte til bevaring og kassasjon framleis skal liggje hos den øvste arkivfaglege styresmakta i landet. Dei meinte det er eit godt grep med ei overordna føresegn i lova og at departementet kan gi nærare reglar.

IKA Møre og Romsdal, Stavanger kommune og Skattedirektoratet støtta òg framlegga. Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) såg det som ei forbetring at bevaringskriteria får ei tydelegare forankring i rettskjeldene.

Arkivforbundet meinte det var positivt at det blir fastslått at arkiv med kulturell verdi skal avleverast til arkivdepot. Aust-Agder museum og arkiv IKS, Arkivsenter Sør og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring gav òg støtte til framlegget, medan Arkiv Troms meinte dei valde formuleringane var uklare og vanskelege å operasjonalisere.

Norsk kulturråd (no Kulturdirektoratet) fann det ikkje naudsynt med ei eiga føresegn om arkiv som skal bevarast.

Når det gjeld omgrepsbruken, støtta hovudtyngda av høyringsinstansane at omgrepet «kassasjon» blir vidareført. Dette gjaldt til dømes Arkivverket, Aust-Agder museum og Arkiv IKS, Vestfold og Telemark fylkeskommune, Statens pensjonskasse, OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet), Statsforvaltaren i Rogaland, IKA Møre og Romsdal, Norsk kulturråd (no Kulturdirektoratet) og Skattedirektoratet.

Agder fylkeskommune meinte omgrepet burde erstattast med eit meir daglegdags ord. Bærum kommune meinte omgrepet «kassasjon» i for stor grad blir assosiert med manuelle papirarkiv.

Datatilsynet meinte det var uryddig å innføre eit nytt omgrep som tilinkjesgjering. I samband med personopplysningar er det omgrepet «sletting» som inneber at ei personopplysning ikkje lenger kan knytast til eit einskilt individ.

Når det gjeld kassasjonsforbodet, støtta dei fleste at arkivlova framleis skal ha eit forbod mot kassasjon utan uttrykkjeleg heimel. Det var ulike syn på om det bør opnast for kassasjonsføresegner i andre lover.

OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet) støtta framlegget:

Andre ledd er ei vesentleg endring frå dei noverande reglane, ved at andre føresegner kan gå føre arkivlova om det dreiar seg om å destruere opplysningar. Det er for så vidt ei svekking og fragmentering av prinsippet om at arkivlova styrar all kassasjon av offentleg arkiv, men vi ser at det er eit prinsipp som det er vanskeleg å halde fast ved.

Drammen kommune var kritiske til kassasjonsføresegner i andre lover. Dei meinte det truleg vil føre til at ulike delar av forvaltninga vil tolke enkeltsaker om kassasjon og sletting på måtar som gjeldande lov ikkje ville ha opna for. Statsbygg meinte det er uheldig at andre lover går framfor arkivlova og viste til at det inneber ei vesentleg endring.

Politidirektoratet støtta at reglar om kassasjon kan fastsetjast i anna regelverk:

Langtidslagring, og eventuell avlevering, av slike opplysninger vil kunne medføre et uforholdsmessig inngrep i den registrertes rettigheter og friheter. En anledning til å kassere slike opplysninger når formålet med behandlingen av dem er oppnådd, vil bidra til å sikre tilliten til offentlige organer som har behov for å behandle slike opplysninger.

Kulturvernforbundet var usikker på om det er riktig å opne for kassasjon utanfor arkivregelverket, men var positiv til at det blir gjort innanfor rammen av eit forpliktande samarbeid med Nasjonalarkivet.

Miljødirektoratet var positiv til at dei ulike departementa vil stå noko friare til å fastsetje kassasjonsreglar innanfor sine styresmaktområde. Dei stilte likevel spørsmål om korleis samspelet mellom dei ulike regelverka vil kome til å arte seg, særleg opp mot føringane i personvernforordninga (GDPR). Det framstod for dei uklart kva vekt ein skal leggje på dei arkivfaglege vurderingane frå Nasjonalarkivet. Dei meinte at dette bør gjerast meir tydeleg, eventuelt bli utdjupa i forskrifter eller rettleiarar.

Datatilsynet peika på at det er viktig å sikre at føresegner om rett eller plikt til sletting av personopplysningar òg er sameinte med arkivlova. KS – Kommunesektorens organisasjon viste til personopplysningslova § 2 tredje ledd. Føresegna slår fast at i tilfelle konflikt, så har reglane i personvernforordninga rangen framfor føresegner i andre lover som regulerer same tilhøvet.

Når det gjeld tilhøvet mellom kassasjonsforbodet i arkivlova og sletteføresegner i andre lover, var Arkivverket samd med departementet si vurdering om at bevaringsplikta etter arkivlova som utgangpunkt går framfor føresegner om sletting. Arkivverket støtta framlegget med merknader om behov for kompenserande tiltak.

Sikt – Kunnskapssektorens tenesteleverandør (v/Arbeidsutvalet for dokumentasjons- og informasjonsforvaltning), Slekt og Data, Oslo kommune, Kripos, Politidirektoratet, Statsforvaltaren i Rogaland, Arkivforbundet, Kulturvernforbundet, Arkiv Øst, Bergen kommune og Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) var òg positive til at det blir presisert at kassasjonsforbodet går framfor sletteføresegner i anna lovgiving.

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) meinte departementet hadde lukkast i forsøket på å regulere tilhøvet mellom kassasjonsforbodet i arkivlova og sletteføresegner i særlovgivinga:

Forslagets § 8 er en forbedring sammenlignet med dagens kassasjonsforbud i § 9. Slik vi forstår forslaget, så er siktemålet blant annet å skape klarhet i situasjoner der man er i tvil om det er kassasjonsforbudet eller en særlovs slettebestemmelse som gjelder/går foran. Vi mener at forslaget lykkes med å bringe mer klarhet i slike situasjoner.

Andre, mellom andre Helse Midt-Norge RHF, Bergen kommune og IKA Kongsberg meinte at den tilrådde regelen ikkje er tydeleg nok. Også Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) peika på at det kan vere behov for enda tydelegare reglar slik at det ikkje er tvil om det er eit bevaringspåbod eller ei plikt til å slette som gjeld. Dersom føresegna blir vidareført som tilrådd, meinte denne høyringsinstansen at plikta til å rådføre seg med Arkivverket før innføring av nye kassasjonsreglar, blir svært viktig.

Når det gjaldt framlegget om plikt til rådgiving med Nasjonalarkivet, peika Arkivverket på at det er viktig at det er heilt klart kva plikta går ut på. Dei meinte vurderinga deira må vege tungt og uttala:

Det kan oppstå situasjoner hvor det er uenighet, og i ytterste konsekvens kan det føre til bestemmelser om kassasjon av arkiv som Arkivverket har vurdert som bevaringsverdig. Det er derfor helt nødvendig at det går tydelig frem hva en rådføring innbefatter. Det må være slik at Arkivverkets bevaringsvurdering har betydelig vekt i en slik prosess. Dette bør fremkomme av lovteksten § 8 tredje ledd.

Departementet uttaler i denne sammenheng «Sjølv om Nasjonalarkivet har anledning til å komme med si vurdering i samband med den offentlege høyringa, vil det ofte vere for seint» (kap 7.9.2). Arkivverket er enig i dette, men ber om at dette tydeliggjøres slik at misforståelser unngås. Enten ved at det inntas i § 8 tredje ledd at rådføring skal skje før den offentlige høringen, eller at det kommer klart frem av forarbeidenes lovkommentar.

Arkivforbundet meinte det heller bør vere plikt til å innhente skriftleg uttale. Statens vegvesen meinte det må kome tydeleg fram kva som skal gjelde ved usemje. Lotteri- og stiftelsestilsynet meinte at råda frå Arkivverket burde vektleggjast sterkt.

Rogaland fylkeskommune peika på det viktige ved ein god og open dialog mellom Arkivverket og Datatilsynet, slik at ein unngår ulike tolkingar.

Fleire meinte det bør stillast krav til organa om å dokumentere kva som blir kassert, mellom andre Arkivsenter Sør IKS, IKA Kongsberg, Kommunearkivordninga i Vestland, IKA Rogland og Kulturvernforbundet. Arkiv Troms meinte ei slik plikt kan førebyggje uheimla kassasjon som skjer ved at forvaltninga lèt vere å halde ved like system og databasar som går ut av dagleg bruk. Dei peika òg på at nye kassasjonsreglar i større grad burde gjelde for systemnivå, ikkje berre saksnivå.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) meinte kassasjon burde bli ei tydelegare lovpålagd oppgåve enn i dag. Mange organ veit heller ikkje korleis dei skal kassere i digitale arkiv:

Et eksempel er kassasjon i digitale systemer. For å lykkes med dette trengs det økt veiledning på hvordan kassasjonsplaner skal utvikles og gjennomføres. Det er uklarheter på hvordan kassasjon skal utføres på digitalt historiske arkiv, der kassasjonsfristen er flere år etter at det er foretatt arkivuttrekk, og hvor opprinnelig arkivsystem er tatt ut av bruk.

Når det gjeld rett til kassasjon av personopplysningar i særlege høve, peika Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) på at kassasjonsforbodet vil halde fram med å setje sterke avgrensingar på retten til sletting av opplysningar. Dei håpa forskriftsheimelen vil bli nytta til å fastsetje meir differensierte reglar.

Arkivverket støtta framlegget om rett til kassasjon i særlege høve og skreiv:

Arkivverket antar dette gjelder der dette blir anmodet om av den registrerte, og at en slik forskrift vil ivareta hensynet i eksisterende arkivlov § 9d. Arkivverket mottar forespørsler fra offentlige virksomheter og privatpersoner om muligheten for å slette enkeltopplysninger fra arkiver. En klar hjemmel til å vedta sletting av slike opplysninger fra et bevaringsverdig arkiv, ivaretar den registrertes rettigheter ved at det gis en mulighet for arkivfaglig myndighet til å foreta en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.

Datatilsynet støtta òg framlegget:

Fra et personvernrettslig ståsted forstår vi dette slik at det kan utarbeides en forskrift der Nasjonalarkivet gis myndighet til å vedta sletting av personopplysninger til tross for at opplysningene er vurdert som arkivverdige.

Vi synes det er positivt at en slik mulighet til å hensynta den registrertes interesser tas inn igjen i regelverket og vi mener det er riktig at myndigheten legges til nasjonalarkivet og ikke til Datatilsynet, men at beslutningen forutsetter råd fra tilsynsmyndigheten. Vår vurdering er allikevel at nasjonalarkivets myndighet til å vedta sletting i særlige tilfeller burde vært inntatt i loven og at en forskrift heller er egnet til å fastsette nærmere objektive kriterier for hvordan slike spørsmål skal vurderes.

10.5 Vurderingar og framlegg frå departementet

10.5.1 Innleiing

Arkivplikta og kassasjonsforbodet er sentrale verkemiddel for å oppnå formålet med arkivlova. Kassasjon er eit arkivfagleg omgrep som tyder tilinkjesgjering. Vanlegvis talar ein om kassasjon av heile arkiv, men kassasjon kan òg gjelde dokumentasjon i delar av eit arkiv eller einskilde dokument eller opplysningar.

Arkiv eller opplysningar som er kasserte, finst ikkje lenger. Dei blir borte for all tid, og det er òg meininga. Kassasjon er ei uoppretteleg handling. I arkivfagleg samanheng er det ei særleg alvorleg åtgjerd. Likevel er kassasjon ein vesentleg del av det å halde nytteverdien til arkiva i hevd. Store delar av arkiva som byggjer seg opp i offentlege organ er ikkje bevaringsverdige i eit lengre tidsperspektiv. Slike arkiv er det ikkje verdt å bruke ressursar på å ta vare på.

Departementet følgjer i all hovudsak opp framlegga frå høyringsnotatet. Omgrepet kassasjon blir vidareført, og definisjonen blir tilrådd flytt frå kassasjonsføresegna til framlegget til § 2 om definisjonar, sjå bokstav g. Lovframlegget frå departementet er halde på eit overordna nivå. Vekta er lagd på prinsipp, mål og omsyn, heller enn på metodar og framgangsmåtar. Lova blir innretta med bevaringsplikt som utgangspunkt. Det blir teke inn ei føresegn med eit innhald tilsvarande gjeldande formålsføresegn, som på eit overordna nivå fastset kva type arkiv som skal takast vare på for ettertida og kva mål ein skal arbeide etter ved utveljinga, sjå framlegget til § 12 første ledd og punkt 10.5.2 nedanfor. Det blir her fastsett at dokumentasjon med stor kulturell eller vitskapleg verdi, og viktig dokumentasjon om rettslege tilhøve eller om forvaltninga si verksemd, skal takast vare på og gjerast tilgjengeleg for ettertida. Formålet med føresegna er ikkje å gi andre eller nye føringar for bevarings- og kassasjonsvurderingane, men å gi desse ei tydelegare formell forankring.

Kassasjon krev særleg heimel, sjå framlegget § 13 første ledd. Eit organ kan etter framlegget berre kassere dokumentasjon som ikkje skal takast vare på i samsvar med forskrift gitt av Nasjonalarkivet i medhald av § 12 andre ledd, eller når det er gitt løyve frå Nasjonalarkivet til å kassere. Det vil derfor etter framlegget vere forbode å kassere dokumentasjon som ikkje har særleg kassasjonsheimel.

Kassasjonsheimel kan derfor anten liggje føre i form av eit positivt løyve til kassasjon: «Arkiv X kan kasserast.» Alternativt kan heimel til kassasjon følgje indirekte av ei avgjerd om bevaring. Gjeld avgjerda eit arkiv med ei inndeling frå A til H, og det blir bestemt at A, C, F og H skal takast vare på, må avgjerda tolkast slik at B, D, E og G kan kasserast. Bevaringsplikta og kassasjonsforbodet er såleis to sider av same sak. Heimel til kassasjon kan òg følgje av føresegner i andre lover eller forskrift til andre lover.

Framlegget § 12 tredje ledd fastset at dokumentasjon som skal takast vare på, skal avleverast eller overførast til langtidsbevaring i tråd med § 14. Føresegna inneber eit pålegg til høvesvis staten, fylkeskommunane og kommunane og dei andre organa som er omfatta av lova, om å avlevere slik dokumentasjon til bevaringsinstitusjonar.

10.5.2 Nærare om fastsetjing av konkrete bevarings- og kassasjonsføresegner

Bevarings- og kassasjonsvurderingar har tradisjonelt vore ei av dei viktigaste oppgåvene til arkivsektoren. Gode vurderingar av bevaringsverdien til arkiv krev arkivfagleg kompetanse og eit breitt oversyn. Avgjerdene kan ikkje overlatast til slump eller til det einskilde forvaltningsorganet åleine.

Departementet legg til grunn at Nasjonalarkivet framleis skal ha oppgåva med å ta konkret stilling til om arkiv skal takast vare på for ettertida. Dette har fått støtte i høyringa.

Som øvste arkivfaglege styresmakt har Nasjonalarkivet oversyn og generell arkivfagleg kompetanse. Gode bevarings- og kassasjonsvurderingar på spesialiserte sektorområde krev kunnskap om vedkomande fagfelt. Her er det naudsynt at fagorgana medverker. Endelege vurderingar må likevel i siste instans vere tufta på arkivfaglege kriterium og gjerast av kompetent arkivfagleg personell på sentralt nivå, som kan sjå heilskapen.

Utover formålsføresegna i gjeldande arkivlov § 1 har regelverket i dag ingen retningsliner for vurderingane som skal gjerast eller innhaldet i bevarings- og kassasjonsføresegnene.

Det er vanskeleg å vite sikkert kva verdi og kva bruksområde eit arkiv vil kunne få i framtida. Digitalisering opnar for nye bruksområde av analoge arkiv. Den digitale transformeringa av forvaltninga fører til at det blir skapt nye typar dokumentasjon. Det gjeld å finne ei tenleg avveging mellom kva som skal takast vare på og kva som kan bli kassert.

Å ta vare på arkiv er ressurskrevjande. Ved vurderinga av bevaringsnivået må Nasjonalarkivet òg ta omsyn til budsjetta og ressursane som blir stilte til rådvelde. Digital dokumentasjon er ikkje like plasskrevjande å ta vare på som analoge arkiv, men bevaringa krev ressursar i form av straum, teknologi, kompetanse og løpande vedlikehald.

I år 2000 vart Bevaringsutvalget nedsett av Riksarkivaren. Fram til då hadde Riksarkivaren gjort vurderingane sine etter eit relativt fritt arkivfagleg skjøn. Utvalet vart bedt om å vurdere prinsipp og tilnærmingsmåtar for bevaringsarbeidet. Med utgangspunkt i formålet til arkivlova, utleidde dei eit sett kriterium som sidan er blitt lagt til grunn ved utarbeidinga av bevarings- og kassasjonsføresegner. Desse kriteria er:

• F1: å dokumentere offentlige organers funksjoner i samfunnet, deres utøvelse av myndighet, deres rolle i forhold til det øvrige samfunn og deres rolle i samfunnsutviklingen […]

• F2: å holde tilgjengelig materiale som gir informasjon om forhold i samfunnet på et gitt tidspunkt, og som belyser samfunnsutviklingen […]

• F3: å dokumentere personers og virksomheters rettigheter og plikter i forhold til det offentlige, og i forhold til hverandre.

• F4: å dokumentere de arkivskapende organers rettigheter og plikter i forhold til andre instanser.

Riksarkivaren oppnemnde i februar 2022 eit utval for bevaring av digitalt skapt dokumentasjon. Det fekk i mandat å gjere framlegg om ei overordna tilnærming til kva slags digitalt skapt dokumentasjon som skal takast vare på for ettertida frå både offentleg og privat sektor. Rapporten til utvalet låg føre i mai 2023. Der er det gjort greie for ei rekkje utfordringar knytte til moderne dokumentasjons- og arkivdanning og bevaring av digitale arkiv. Når det gjeld spørsmål knytte til bevarings- og kassasjonsvurderingar, viser utvalet til at dei har teke utgangspunkt i kriteria til det førre bevaringsutvalet, men at dei har gitt dei noko «skarpare kantar» med sikte på å løyse nokre av problema som dei såg med dei gamle kriteria. Utvalet tilrådde at ei tredelt tilnærming bør liggje til grunn for utarbeiding av nye bevarings- og kassasjonsføresegner og for Arkivverket si bevaringspolitikk og bevaringsmetodikk i åra framover. Utvalet ser for seg at det blir fastsett ulike vilkår og målsetjingar for kvar av dei tre grupperingane enkeltpersonar og verksemder, samfunnsliv og offentlege oppgåver.

Departementet tek ikkje stilling til framlegga frå utvalet her, men meiner at overordna kriterium bør bli nedfelte i formelt regelverk som retningsgivande for arbeidet både i Nasjonalarkivet og hos statlege sektorstyresmakter. Departementet legg til grunn at rapporten vil bli ein del av grunnlaget når framlegga til forskrifter skal utarbeidast. Ei slik formalisering vil sikre at bevarings- og kassasjonsføresegner blir utvikla og vedtekne innanfor opne og føreseielege rammer.

Med tanke på dei mange kryssande omsyna og krevjande vurderingane som særleg er knytte til bevarings- og kassasjonsvurderingar av arkiv med personopplysningar, vil dette vere ein fordel. Fastsetjing av prosedyrekrav for desse vurderingane, med nærare opplysning av kriterium, vurderingstema, oppbevaringstider, kassasjonsfristar og liknande, vil dertil vere i tråd med personvernforordninga artikkel 6 nr. 3.

Framlegget frå departementet om ei overordna føresegn i arkivlova om kva dokumentasjon som skal takast vare på og at nærare reglar om fastsetjing av bevarings- og kassasjonsføresegner blir nedfelte i forskrift, har stort sett fått støtte hos høyringsinstansane.

10.5.3 Forskrifter om kva dokumentasjon som skal takast vare på for ettertida

Det blir rådd til at departementet får heimel i lova § 12 andre ledd første punktum til å gi forskrift om overordna prinsipp, metodar og kriterium som skal leggjast til grunn for Nasjonalarkivet sine vurderingar om kva som skal takast vare på for ettertida.

Tilnærmingsmåtar og overordna kriterium for utarbeiding av nye bevarings- og kassasjonsføresegner bør stå sentralt i arbeidet med ny arkivforskrift. Som òg Arkivlovutvalet peika på, gir digitaliseringa grunn til å gjennomgå dagens praksis og metodikk, mellom anna i lys av informasjonsveksten, lagringskostnader og dei nye inngangane som ny teknologi opnar for å finne fram i og gjere bruk av digitale arkiv.

Departementet vil vidare vise til at utviklinga òg har ført med seg behov for smidige løysingar tilpassa dokumentasjon skapt i fagsystem, felles system, databasar og register, automatiserte sakshandsamingsløysingar, med vidare. Departementet meiner det vil vere tenleg om det i større grad blir opna for unntak og særlege vedtak, alt etter konkrete behov, så lenge det er forsvarleg ut frå ressurssituasjonen og i tråd med arkivfaglege krav. Til dømes kan det vere aktuelt med bevaringsvurderingar av heile system – fagsystem, fellesløysingar, register osv. Heimelen til å gi forskrift er meint å opne for dette.

Departementet legg til grunn at Nasjonalarkivet framleis skal fastsetje felles bevarings- og kassasjonsreglar for fylkeskommunar og kommunar i forskrift. Det er neppe tenleg at alle fylkeskommunar og kommunar, som har felles oppgåveportefølje, skal måtte vurdere dette kvar for seg. Det er heller ikkje ønskjeleg at kva som skal bli bevart og ikkje, skal variere mellom kommunane. Her bør ein ha føreseielege, eins reglar.

Departementet vurderer det slik at dei konkrete bevarings- og kassasjonsreglane bør bli fastsette av Nasjonalarkivet i form av forskrift, som i dag. Departementet gjer derfor framlegg om å lovfeste Nasjonalarkivet sin kompetanse til å gi forskrift om kva dokumentasjon som skal takast vare på for ettertida, jf. lova § 12 andre ledd andre punktum. I framlegget som var på høyring, gjekk ikkje dette direkte fram av lova, men det vart i høyringsnotatet uttala at departementet ville vurdere å delegere mynde til å gi forskrift til Nasjonalarkivet. Departementet meiner derimot at forskriftsmyndet bør lovfestast. Forskrifta til departementet om prinsipp, metodar og kriterium vil danne grunnlaget når Nasjonalarkivet skal fastsetje dei konkrete bevarings- og kassasjonsføresegnene.

Ordninga med eins reglar for bevaring og kassasjon av eigenforvaltningssaker i statlege organ bør òg førast vidare. Om det er behov for unntak frå reglane som blir fastsette, kan Nasjonalarkivet likevel opne for dette ut frå ei konkret vurdering av kva organet treng. Det kan til dømes vere at einskilde organ har systematisert sakene sine på måtar som ikkje passar med dei felles reglane, eller at dei arbeider i informasjonssystem der ein heller ønskjer å vurdere bevaring eller kassasjon av heile systemet.

Departementet tilrår òg at statlege organ skal halde fram med å gjere framlegg om bevarings- og kassasjonsføresegner for eigne fagsaker. Føresegner om kassasjon av fagsaker vil ikkje gjelde før dei er godkjende av Nasjonalarkivet, anten ved at det går fram av forskrift gitt av Nasjonalarkivet med heimel i § 12 andre ledd andre punktum eller at Nasjonalarkivet har gitt løyve til å kassere etter § 13 første ledd bokstav b.

10.5.4 Avgrensing av kassasjonsforbodet mot sletteføresegner i anna lovgiving

Departementet vurderer at norske offentlege organ og arkivstyresmakter i framlegget til ny arkivlov og i personopplysningslova har naudsynt grunnlag for å handsame personopplysningar for arkivformål. Departementet tilrår derfor ikkje eigne reglar om handsamingsgrunnlag i arkivlova, sjå omtalen i punkt 3. Det er likevel behov for nokre reglar om personopplysningar i arkivregelverket òg når det gjeld avgrensing av kassasjonsforbodet mot sletteføresegner i anna lovgiving.

I Prop. 56 LS (2017–2018) Lov om behandling av personopplysninger s. 84, tek Justis- og beredskapsdepartementet utgangspunkt i at det ikkje bør gjerast unntak frå rettane til dei registrerte i større grad enn det som er naudsynt og rimeleg. I denne vurderinga må det leggjast vekt på at arkiv, forsking og statistikk har ein særleg samfunnsverdi. Desse handsamingsformåla er på fleire punkt gitt ei særstilling i personvernforordninga. Omsynet til personvernet til den registrerte må såleis avvegast mot omsynet til å sikre gode rammevilkår for arkiv, forsking og statistikk.

Kjernen i arkivregelverket er å sikre at den dokumentasjonen som blir skapt, blir forvalta som arkiv og teken vare på. Det er ein føresetnad for ei god offentleg forvaltning at forvaltninga kan bli ettergått. Personvernet vert òg styrkt ved at opplysningar om vedtak, prosessar, maktovergrep og anna ikkje kan gjerast til inkjes. Arkiva inneheld viktig dokumentasjon om rettslege tilhøve, som både kan knytast til einskilde individ, og til grupper, til dømes samar og kvenar. Det er i allmenta si interesse å ta vare på slik dokumentasjon. Det er derfor viktig, ikkje minst av omsyn til dei som opplysningane gjeld, at dokumentasjon med ulike typar personopplysningar ikkje er lette å kassere. Det er heller ikkje alltid at den som ønskjer å gjere til inkjes informasjon om seg sjølv, vil meine det same når det er gått ei tid. Dersom bevaringa ikkje blir grunngitt med at dokumentasjonen må reknast som bevaringsverdig, vil den som forvaltar dokumentasjonen likevel ikkje kunne vise til arkivformål i allmenta si interesse for si lagring og sin vidare bruk. I så fall vil heller ikkje personopplysningslova §§ 8 og 9 ha ei sjølvstendig rolle som supplerande handsamingsgrunnlag. Nasjonalarkivet vil heller ikkje ha eit sjølvstendig lovleg grunnlag for si handsaming av slike personopplysningar, jf. personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. artikkel 6 nr. 3.

Det seier seg sjølv at det ikkje alltid er lett for den handsamingsansvarlege å praktisere reglane i personopplysningslova og ta stilling til rettane til den registrerte opp mot arkivformålet. Det vil derfor vere eit mål i samband med arbeidet med komande arkivforskrifter å klargjere når det kan vere aktuelt å tillate tilinkjesgjering av personopplysningar av omsyn til personvernet og korleis slike saker skal handterast. Det kan òg vere aktuelt å gi felles reglar om korleis personvernet skal takast i vare i samband med bevaring og tilgjengeleggjering av dokumentasjon.

Nokre slike førehandsavvegingar er alt tekne inn i riksarkivarens forskrift. Til dømes er det gjort ei vurdering av personalmappa, jf. kap. 7 i riksarkivarens forskrift, med tanke på kva som skal takast vare på og ikkje. Retten til å bli gløymt vil til dømes aldri opne for at ei tilsetjing i staten blir kassert, jf. riksarkivarens forskrift § 7-11 første ledd bokstav b.

For at eit organ skal unngå å kome i konflikt med forbodet mot kassasjon i arkivlova, bør minimering av opplysningar som har inngått i sakshandsaminga eller som på anna vis er vurdert å ha verdi for ettertida, skje i samråd med Nasjonalarkivet. Sidan den handsamingsansvarlege alltid skal ha eit grunnlag for handsaminga av personopplysningar, skal vurdering av handsamingsgrunnlaget skje så snart primærformålet er oppnådd og vere i tråd med den til ein kvar tid gjeldande forskrift om bevaring og kassasjon.

Reglar i forskrift om bevaring og kassasjon av offentlege arkiv, mellom anna om prinsipp, metodar og vurderingskriterium, medfører normalt ei minimering av personopplysningane i arkiva.

Sletting i form av tilinkjesgjering av opplysningar er eit tiltak som er særleg inngripande sett frå ein arkivfagleg ståstad. Det er grunn til å ha klare og tydelege køyrereglar for denne situasjonen. Eit døme på dette er politiregisterforskrifta § 16-2, som seier at sletting frå registera anten inneber at opplysningane skal handsamast i samsvar med arkivlova, eller at dei skal gjerast til inkjes. Korleis sletting skal skje i det einskilde politiregister går fram av forskrifta del II, sjå mellom anna i § 47-14 og § 57-11, som båe seier at opplysningene skal gjerast til inkjes.

Høyringa underbyggjer departementet sitt syn om at det ikkje er tenleg at alle føresegnene om sletting av opplysningar i den offentlege forvaltninga skal ha heimel i arkivlova. Departementet går derfor vidare med regelen om at kassasjonsforbodet i arkivlova går føre kassasjonsføresegner i særlov, men ikkje der det er klart fastsett eller føresett i særlov at opplysningane ikkje skal finnast i arkiva for ettertida.

Dersom det er uklart korleis ei sletteføresegn i særlovgivinga skal bli forstått, er det grunn til å tolke denne slik at ho ikkje strid mot kassasjonsforbodet i arkivlova. Eit krav om sletting skal med andre ord ikkje lesast som eit pålegg om tilinkjesgjering med mindre dette kjem klart fram. Departementet vil òg oppmode ansvarlege sektordepartement om å gjere det tydeleg i dei særlovene dei har ansvar for, om ei føresegn om plikt til å slette personopplysningar skal tolkast som sletting i snever forstand, til dømes sletting frå eit register der opplysningane blir flytta eller sperra, eller som tilinkjesgjering, altså kassasjon.

10.5.5 Plikt til å rådføre seg med Nasjonalarkivet

Når det blir opna for at føresegner om kassasjon kan forankrast andre stader enn i arkivlova, er det viktig at reglane er klare og ikkje etterlèt tvil om innhaldet. Det må vere tydeleg i vedkomande særlov at meininga er at opplysningane skal kasserast i den arkivfaglege tydinga av omgrepet. Føresegnene vil elles etter framlegget stå attende for kassasjonsforbodet i arkivlova.

Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om at dei som førebur reglar i særlovgivinga om kassasjon, skal ha plikt til å rådføre seg med Nasjonalarkivet. Rådføringsplikta ville gjelde utan omsyn til om føresegnene nyttar omgrepet «sletting» eller «kassasjon», dersom meininga var at opplysningane skal fjernast heilt. På den måten ville ein òg sikre at arkivfaglege omsyn vart tekne med i vurderinga. Dermed kunne ein òg unngå at det blir vedteke reglar om kassasjon utan grundige vurderingar der alle omsyn har vore på bordet.

Fleire instanser har i høyringa vore positive til framlegget om ei plikt til å rådføre seg med Nasjonalarkivet. Ein del har likevel stilt spørsmål om kva plikta til å rådføre seg med Nasjonalarkivet eigentleg vil innebere. Andre peikar på at ein må sikre seg at vurderingane til Nasjonalarkivet faktisk blir tillagde vekt.

Etter ei nærare vurdering har departementet kome fram til at det ikkje er behov for å lovfeste ei særskild rådføringsplikt i arkivlova. Det følgjer alt av utgreiingsinstruksen at aktørar som saka vedkjem, skal involverast i ein tidleg fase av eit lovarbeid.

Departementet legg til grunn at dei som førebur reglar i særlovgivinga om kassasjon, vil ha god og open dialog med Nasjonalarkivet der alle omsyn kjem på bordet og blir vekta mot kvarandre.

Det er rimeleg å leggje til grunn at sektorstyresmaktene i utgangspunktet vil ha større merksemd retta mot personvernomsyn enn langsiktige arkivomsyn. Nasjonalarkivet får ei viktig oppgåve med å gå i dialog med desse og gjere greie for dei positive effektane av arkivbevaring og moglege negative konsekvensar av kassasjon.

I mange samanhengar vil det òg kunne innebere eit tap for dei registrerte om opplysningar om dei blir sletta. Bevaring av opplysningar legg til rette for at den einskilde kan stille offentleg forvaltning og styresmakter til ansvar i ettertid. Personopplysningar er dessutan særleg verdifulle kjelder til forsking. Det er ein sjølvsagd føresetnad, dersom opplysningar blir bevarte for ettertida, at dei registrerte sine rettar og konfidensialitetsomsyn blir godt ivaretekne både i forvaltningsorganet og i bevaringsinstitusjonen.

I høyringa vart det peika på at personopplysningslova § 2 tredje ledd fastset at reglane i personvernforordninga, i tilfelle konflikt, går framfor andre reglar som regulerer same høve. Til dette vil departementet peike på at dersom det er klart at særlova føreskriv at opplysningane skal kasserast i arkivfagleg forstand, så vil det ikkje vere nokon konflikt mellom kassasjonsforbodet i arkivlova og reglane om sletting i særlovgjevinga. Går det derimot ikkje klart fram av særlova at meininga er at opplysningane skal kasserast, i meininga fjernast heilt frå arkiva, skal påbodet om «sletting» tolkast slik at det nettopp ikkje kjem i konflikt med kassasjonsforbodet i arkivlova. Slettinga skal då skje på måtar som ikkje inneber kassasjon.

10.5.6 Kassasjon av enkeltopplysningar i særlege høve

I høyringa gjekk departementet inn for å tilrå ein heimel for departementet til å gi forskrift om kassasjon av personopplysningar i arkiv i særlege høve, sjå framlegget i § 13 tredje ledd. Det generelle forbodet mot kassasjon bør ikkje vere til hinder for at opplysningar i arkiv kan kasserast, når dette er grunngitt i særlege tilhøve knytte til enkeltpersonar.

Framlegget fekk støtte i høyringa. Datatilsynet meinte likevel at høve for Nasjonalarkivet til å gjere vedtak om sletting, tilsvarande kassasjon, i særlege tilfelle bør framgå av sjølve lova, og at nærare objektive kriterium for korleis slike spørsmål skal vurderast, kan fastsetjast i forskrift.

Departementet stør Datatilsynet i dette og går inn for å gi Nasjonalarkivet mynde direkte i arkivlova til å treffe vedtak om kassasjon av enkeltopplysningar i særlege høve. Nasjonalarkivet bør ha nær dialog med Datatilsynet i slike saker. Nærare føresegner om vilkår og vurderingar av kassasjon av enkeltopplysningar i særlege høve kan fastsetjast i forskrift, sjå lova § 13 tredje ledd andre punktum.

I personvernforordninga artikkel 5 bokstav d er det fastsett som eit av prinsippa for handsaming av personopplysningar at opplysningane skal vere

korrekte og om nødvendig oppdaterte; det må treffes ethvert rimelig tiltak for å sikre at personopplysninger som er uriktige med hensyn til formålene de behandles for, uten opphold slettes eller rettes («riktighet»).

Departementet vil i denne samanhengen vise til framlegg til § 5 om arkivplikt og § 6 om heimel til å gi forskrift om forvaltninga av dokumentasjon og arkiv. Etter § 6 bokstav b kan det bli gitt føresegner i forskrift om mellom anna vilkår for å rette feil opplysningar i arkiv.

Framlegget om kassasjon av enkeltopplysningar i særlege høve gjeld ikkje rett og plikt for organ til å rette opplysningar som ikkje er korrekte. Kassasjon av opplysningar i særlege høve vil ikkje vere grunngitt i at opplysningane er ukorrekte, men i børa enkeltpersonar kjenner på ved at opplysningar om dei er lagra.