4 Formålet med lova

4.1 Gjeldande rett

Formålsføresegna i gjeldande arkivlov § 1 lyder slik:

Føremålet med denne lova er å tryggja arkiv som har monaleg kulturelt eller forskingsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at desse kan verta tekne vare på og gjorde tilgjengelege for ettertida.

Føresegna peiker ut visse kategoriar arkiv som lova har til formål å «tryggje», nemleg arkiv med vesentleg kulturell eller forskingsmessig verdi, eller som inneheld rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon. Slike arkiv skal tryggjast for at dei skal bli tekne vare på og vere tilgjengelege for ettertida.

NOU 1987: 35 Samfunnets arkiver – fremtidens kildegrunnlag, som låg til grunn for gjeldande arkivlov, la særleg vekt på arkiva sine funksjonar som kulturarv og forskingskjelder. I NOU-en vart det skrive at den prioriterte oppgåva til Arkivverket burde vere «å sikre og gjøre arkivmateriale tilgjengelig for forskning og kulturhistorisk dokumentasjon». Tilrettelegging for betre arkivrutinar og arkivadministrasjon i offentleg forvaltning vart ikkje sett på som eit like sentralt mål med arkivlova.

Då departementet fremja lovframlegget til gjeldande arkivlov, var òg arkiv med rettsleg eller viktig forvaltningsmessig dokumentasjon inkludert i formålsføresegna. Departementet viste mellom anna til at Riksarkivaren hadde kommentert at det ikkje var andre lover eller anna regelverk som ivaretok desse omsyna.

4.2 Framlegget frå Arkivlovutvalet og høyringa av det

Framlegget til formålsføresegn frå Arkivlovutvalet underbygde dei andre framlegga om nye og felles dokumentasjonsplikter, og viste til omsyn som blir ivaretekne når ein tek vare på dokumentasjon og arkiv for ettertida.

Første ledd viste til lova som instrument for å sikre dokumentasjon om samfunnet, og dokumentasjonen som kjelde til forståing av samtid og fortid og som grunnlag for rettsstat og demokrati.

Andre ledd lista opp ei rekke omsyn som i sum skulle danne det overordna formålet. Lova skulle leggje til rette for å fremje offentlegheit, demokratisk deltaking og forsvarleg drift av offentleg verksemd. Ho skulle òg leggje til rette for å fastsetje, fremje og forsvare rettar og andre rettskrav, å utvikle kunnskap om kulturarv, kulturelt mangfald og grunnleggjande samfunnstilhøve, og å leggje til rette for vitskapleg forsking og anna gransking. Til sist skulle lova ivareta behovet enkeltpersonar og grupper har for å kjenne si eiga historie og sin eigen kultur.

Private arkiv vert ikkje særskilt nemnde av utvalet. Dei viste til at omgrepet «dokumentasjon om samfunnet» femna om både offentlege og private arkiv.

Framlegget frå utvalet var svært vidt. Det trefte ulike organ på ulike måtar og det var stor variasjon i høyringsfråsegnene. Ein del sakna omtale av privatarkiv, men var elles positive. Særleg mange støtta at offentlegheit og demokratisk deltaking, rettsstat og demokrati vart løfta fram som formål. Fleire var nøgde med at føresegna ikkje berre peika på verdien av å ta vare på arkiv for ettertida, men òg på utfordringar med å sikre digital informasjon. At føresegna nemnde føresetnaden om at arkiva må bli gjorde tilgjengelege for bruk, vart òg teke godt imot.

4.3 Høyringsnotatet frå departementet

Departementet peika i høyringsnotatet på at målet med ei formålsføresegn er å seie kva ein ønskjer å oppnå gjennom føresegner og reguleringar i ei lov. Sidan departementet ikkje følgde opp alle framlegga frå Arkivlovutvalet, men hadde utarbeidd ein annan type lov, fekk dette òg konsekvensar for formålsføresegna.

Høyringsfråsegnene til framlegga til Arkivlovutvalet illustrerte at å ta vare på arkiv legg til rette for å ivareta ei svært lang rekkje viktige omsyn. Departementet meinte av den grunn at ein burde halde formuleringane på eit relativt overordna nivå. Formålsføresegna bør få fram kva som er formålet med å sikre, bevare og gjere arkiv tilgjengelege, men ikkje nemne spesielle typar arkiv eller gi ei uttømmande opplisting av typar bruk.

Departementet gjekk inn for å løfte arkiv fram som ein føresetnad for forsvarleg offentleg forvaltning. Tilgang til arkiva legg til rette for demokratisk kontroll med forvaltninga, gir vern for rettstryggleiken til kvar einskild og legg til rette for ei open og opplyst offentleg samtale. Arkiva dannar vidare grunnlag for forsking, er kjelde til historisk kunnskap og er til nytte for mykje anna.

Å ta vare på verneverdige private arkiv vart nemnt som ein del av formålet i andre ledd av føresegna.

4.4 Synspunkt frå høyringsinstansane

I høyringa kom det jamt over støtte til at formålsføresegna peikar på arkiva som grunnlag for forsvarleg forvaltning, rettsstat og demokrati. Ein del av høyringsinstansane etterlyste likevel omgrepet «kulturarv». Mange meinte at privatarkiv burde ha vorte løfta tydelegare fram, og at «verneverdige» i den samanhengen ikkje er eigna som kriterium. Nokre peika òg på at formuleringa er tung.

Arkivverket skreiv:

Formålsparagrafen innebærer et skifte i fokus fra bevaring av arkiv til større vekt på hvilken rolle arkivene skal ha i samfunnet. Dette er et godt grep. Det er videre positivt at det å skape arkiv som dokumenterer forvaltningen på en forsvarlig måte blir tatt inn i formålsparagrafen. Arkivverket legger til grunn at «forsvarlig offentlig forvaltning» i denne sammenhengen omfatter hele den virksomheten som utøves av offentlige organer, dvs. både saksbehandling og generell oppgaveløsning.

Arkivforbundet meinte det var positivt at formålsføresegna er knytta òg til samtidas behov og til behova knytta til å drive ein forsvarleg forvaltning. Denne høyringsinstansen var òg positiv til at omgrep som demokratisk kontroll og rettstryggleik vart nemnde.

Mange høyringsinstansar var nøgde med at framlegget til formålsføresegna rekna opp fleire omsyn enn gjeldande føresegn. Mellom desse var Skattedirektoratet, Oslo kommune, Lotteri- og stiftelsestilsynet, Arkivsenter Sør IKS, Aust-Agder museum og arkiv IKS, IKA Rogaland, Bærum kommune, Sikt – Kunnskapssektorens tenesteleverandør (v/Arbeidsutvalet for dokumentasjons- og informasjonsforvaltning), Trondheim kommune, Riksantikvaren, Universitet i Bergen, KS – Kommunesektorens organisasjon, Agder fylkeskommune, IKA Kongsberg, Kulturvernforbundet, Statsforvaltaren i Rogaland, Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV), Helse Midt-Norge, Miljødirektoratet, Norsk kulturråd (no Kulturdirektoratet), Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning), Slekt og Data og Viken fylkeskommune. Også Norsk Arkivråd meinte det var positivt at føresegna var utvida med fleire omsyn, men såg det likevel som ein mangel at den funksjonen arkiva har med å understøtte effektiv forvaltning, ikkje vart synleggjort.

Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg peika på at det var vist til Grunnloven § 100 i merknaden til føresegna, men meinte omsynet til ytringsfridomen og retten til å få informasjon, burde kome direkte til uttrykk i sjølve føresegna.

Arkivverket meinte omgrepet «kulturarv» burde inn i føresegna. Dei viste til at arkiv kan innehalde dokumentasjon som i seg sjølv utgjer kulturarvytringar, til dømes lyd, film og fotografi, som ikkje treng å tolkast som historisk kjelde. Fleire andre høyringsinstansar viste til dette innspelet frå denne høyringsinstansen, mellom anna Arkivforbundet, Aust-Agder museum og arkiv IKS, Trøndelag fylkeskommune, IKA Møre og Romsdal, Universitetet i Bergen, Kulturvernforbundet, Den norske historiske forening (HIFO) og Slekt og Data.

Innlandet fylkeskommune meinte føresegna burde ha med omgrepet «kulturell». Kulturdirektoratet (dåverande Norsk kulturråd) meinte «kulturarv og kulturelt mangfold» burde takast med. Riksantikvaren meinte «kulturell verdi» framleis burde gå fram av arkivlova som eit arkivformål. Også Bergen kommune og IKA Finnmark var kritiske til at føresegna mangla ei tilvising til kulturell verdi og kulturarv. Diskrimineringsnemnda viste til at enkeltpersonar og grupper har behov for å kjenne si eiga historie og sin eigen kultur, og meinte omgrepa «kulturell verdi» og «kulturarv» burde gå fram som to av formåla med lova.

Viken fylkeskommune støtta at tilgjengeleggjering blir vidareført som formål. Arkiv Øst meinte dette burde ha kome tydelegare fram. Det same gjaldt IKA Kongsberg. Arbeiderbevegelsens bibliotek og arkiv (Arbark) og Slekt og Data peika på at krav knytta til tilgjengeleggjering og formidling bør stå som formål i føresegna.

Forskerforbundet ved Arkivverket meinte ei formulering om forskingsansvar burde inn i formålsføresegna og Den norske historiske forening (HIFO) viste til dette i si fråsegn.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring peika på at å tryggje og utvikle kunnskapsgrunnlaget for forsking medverkar til betre grunnlag for avgjerder i utgreiingar. Dei var derfor positive til at kunnskap som eit grunnlag for forsking og ei opplyst offentleg samtale er trekt fram som formål.

OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet) meinte omgrepet «dokumentert gjennom arkiv» i første ledd var ueigna og burde endrast:

I § 1 første ledd er uttrykket «dokumentert gjennom arkiv» tungt å trenge inn i. Det kan bli lese både som ei avgrensing av kva eit arkiv er, og som ei avgrensing av kva det er nødvendig å dokumentere. Det hadde kanskje vore tydelegare om dette blei erstatta med noko frå departementets merknader til denne paragrafen, at den dokumentasjonen offentlege organ faktisk skapar blir arkivert og forvalta som arkiv.

Fleire var positive til at privatarkiv var nemnt særskilt i formålsføresegna, men mange meinte det burde ha vorte løfta fram endå tydelegare, mellom andre Oslo kommune, Drammen kommune og Arkivforbundet. Også Arkivverket meinte at privatarkiv burde ha kome sterkare fram, jamvel om privatpersonar, organisasjonar og private verksemder som skaper arkiv, ikkje har arkivplikt på same måten som offentlege organ.

Somme meinte at «verneverdige private arkiv» ikkje er eit godt avgrensingskriterium. Arkivverket tilrådde å erstatte omgrepet med private arkiv med rettsleg, historisk og forskingsmessig verdi. Fleire andre viste til dette framlegget i høyringsfråsegnene sine, til dømes Opplandsarkivet, Vestfoldmuseene, Aust-Agder museum og arkiv IKS, IKA Rogaland, Trøndelag fylkeskommune, Norges museumsforbund, Kulturvernforbundet, Den norske historiske forening (HIFO), Misjons- og diakoniarkivet VID, Slekt og Data og Vestfold og Telemark fylkeskommune.

Arkiv Troms skreiv følgjande:

Verneverdig er ikke et arkivfaglig begrep, og får arbeidet med private arkiver til å framstå som noe musealt og statisk. Vi foreslår derfor at ordet verneverdig strykes og at § 1, 2. ledd endres til: «Lova skal og leggje til rette for at private arkiv blir tekne vare på.»

Memoar – norsk organisasjon for munnleg historie, meinte det bør presiserast «at det å legge til rette for bevaring av privatarkiv mellom anna inneber særskilte tiltak for å bevare munnleg historie».

Også OsloMet (v/det arkivvitskaplege fagmiljøet) peika på at bruken av omgrepet «verneverdige private arkiv» var uheldig. Denne høyringsinstansen trekte fram at omgrepet kan dreie merksemda bort frå at privatarkiva er del av ein kumulativ, samla samfunnsdokumentasjon. Dei peika òg på at privatarkiva representerer ulike typar verksemder, ulike dokumentasjonspraksisar, motmakt til det offentlege, og eit sivilsamfunn som endrar seg over tid. Høyringsinstansen meinte at «formålet heller [burde] ha peika på verdien av det samla privatarkivarbeidet, og ikkje signalisert ei jakt berre på dei arkiva som i seg sjølve kan seiast å vere verneverdige.»

4.5 Vurderingar og framlegg frå departementet

4.5.1 Innleiing

Formålsføresegna i gjeldande arkivlov er innretta mot at arkiv skal takast vare på for ettertida, men seier ikkje noko om kvifor dokumentasjon i arkiv skal takast vare på. Når det offentlege tek ansvar for å sikre og bevare arkiv, både som kulturarv og som dokumentasjon på handlingar utøvd under offentleg mynde, så ivaretek dette demokratiske funksjonar og rettstryggleik, både i notida og for ettertida. Rettsstat og demokrati er grunnleggjande omsyn bak arkivdanning og arkivbevaring. Desse overordna, samfunnsmessige formåla med bevaring og tilgjengeleggjering av arkiv, kjem ikkje til uttrykk som formål i dagens lov. Departementet meiner at dette bør kome til uttrykk i den nye lova. Formålsføresegna til ny arkivlov bør synleggjere at forvaltninga av dokumentasjon og arkiv har verdi både i notida og for ettertida.

Samstundes viser departementet til at det knapt vil vere mogleg å setje opp ei uttømmande liste over alt arkiv kan brukast til, og alle formål som dermed kan ivaretakast ved forvaltninga av dokumentasjon og arkiv. Det kan derfor, slik departementet vurderer det, vere grunn til å halde formålsbetraktningane på eit relativt overordna nivå og unngå ei lang opplisting.

Departementet registrerer at det store fleirtalet av høyringsinstansane i hovudsak er positive til framlegget til ny formålsføresegn. Det blir uttrykt støtte til at forsvarleg offentleg forvaltning, demokrati og rettstryggleik blir løfta fram i formålet.

4.5.2 Ei forsvarleg og etterretteleg offentleg forvaltning

Framlegget til § 1 første ledd viser til eit overordna formål om at den offentlege forvaltninga skal vere forsvarleg og etterretteleg, og at arkivlova skal medverke til dette. Arkivlova vil framfor alt vere ei lov som gjeld for offentleg forvaltning, sjølv om private rettssubjekt i nokre samanhengar òg blir omfatta av lova.

At den offentlege forvaltninga skal vere forsvarleg, er ikkje omtvista. Kva ei forsvarleg offentleg forvaltning inneber, kan likevel variere, slik Forvaltningslovutvalet drøftar i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) punkt 11.7.5. Det finst i dag ikkje eit generelt lovfesta krav om at forvaltninga skal vere forsvarleg. Ei forsvarleg offentleg forvaltning er, etter synspunktet til departementet, likevel eit viktig mål i seg sjølv, for å skape tillit til arbeidet til forvaltninga. Forvaltninga må jobbe og organisere seg på ein måte som gjer at ho er påliteleg og objektiv.

Departementet har vidare kome til at omsynet til at forvaltninga skal vere etterretteleg, òg bør kome til uttrykk som ein del av formålet. Det er ikkje nok at forvaltninga er forsvarleg, dersom allmenta ikkje har kunnskap om og tillit til at det er tilfellet. Ved å ta med eit mål om at forvaltninga òg skal vere etterretteleg, legg departementet til grunn at den offentlege forvaltninga må arbeide og organisere seg på ein måte som òg gjer at allmenta oppfattar forvaltninga som påliteleg og objektiv. Første ledd bokstavane a og b gir ei nærare skildring av korleis arkivlova skal medverke til ei forsvarleg og etterretteleg offentleg forvaltning.

4.5.3 Dokumentasjon skal bli forvalta som arkiv

I framlegget til § 1 første ledd bokstav a tilrår departementet at lova skal medverke til ei forsvarleg og etterretteleg offentleg forvaltning ved at dokumentasjonen i offentlege organ skal bli forvalta som arkiv. Slik departementet ser det, er det avgjerande for at Noreg skal kunne kallast ein rettsstat, at dokumentasjonen som blir skapt av det offentlege, særleg i tilknyting til prosessar, handlingar og avgjerder, blir teken vare på og forvalta som arkiv. Kjernen i pliktene i arkivlova er å tryggje dette. At dokumentasjonen som blir skapt, blir forvalta som arkiv, legg òg grunnlaget for at arkiva skal kunne brukast til å føre kontroll med forvaltninga og kunne medverke til å styrkje rettstryggleiken til private, jf. § 1 første ledd bokstav b.

Innspela frå høyringa om at formålsføresegna bør synleggjere omsynet til effektiv forvaltning er ikkje tekne til følgje av departementet. Effektiv forvaltning står ofte i samanheng med god dokumentasjonsforvaltning. Slik departementet ser det, er likevel ikkje effektivitet i forvaltninga eit sentralt omsyn bak arkivlova.

4.5.4 Tilgjengelege arkiv som legg til rette for kontroll og rettstryggleik

Dokumentasjon av utøving av offentleg mynde, forvaltning og vedtak, legg til rette for kontroll med forvaltninga. For at ein slik kontroll skal vere effektiv, må dokumentasjonen som er omfatta av lova, vere tilgjengelege. Framlegget til § 1 første ledd bokstav b legg dette til grunn. Vidare kan dokumentasjonen i arkiva, ha ein viktig funksjon som informasjonsressurs. Han kan leggje til rette for at private kan styrkje rettstryggleiken sin, og for at allmenta kan gjere bruk av ytringsfridomen sin. Desse omsyna er tekne med i framlegget til § 1 første ledd bokstav b.

Innspela i høyringa om at ytringsfridom og retten til informasjon bør kome direkte til uttrykk i formålsføresegna, er ikkje tekne til følgje av departementet. Departementet meiner at desse omsyna er godt ivaretekne ved dei formuleringane som blir tilrådde. Føresegna viser mellom anna til at lova skal fremje ei open og opplyst offentleg samtale. Formålet med arkivlova er såleis òg å realisere Grunnlova § 100 ved å sikre at offentlege organ skaper arkiv, og at desse blir stilte til rådvelde for allmenta for alle typar lovleg bruk.

4.5.5 Arkiva som kulturarv, historiske kjelder og grunnlag for forsking

Arkiva er ein del av det kollektive samfunnsminnet. Dei gjer det mogleg for menneska som bur i Noreg å gjere seg kjende med og forstå grunnleggjande samfunnstilhøve, si eiga historie og sin eigen kultur. Arkiva kan ha mange bruksområde og vere kjelder til historisk kunnskap og tene som grunnlag for forsking. Desse omsyna er ivaretekne i framlegget til § 1 andre ledd. Mange høyringsinstansar har peika på at arkiv òg utgjer kulturarv. Departementet er samd i at dette perspektivet med fordel kan kome fram i formålsføresegna og har teke det inn i framlegget.

Framlegget til andre ledd gjeld ikkje berre dokumentasjonen som er skapt i det offentlege, men òg dokumentasjonen som er skapt av andre organ som lova gjeld for. Når eit privat rettssubjekt er omfatta av pliktene i lova, er årsaka til dette at dokumentasjonen i deira arkiv er av ein slik karakter at han bør kunne tene som kulturarv, kjelde til historisk kunnskap og grunnlag for forskning. Denne dokumentasjonen må då bli forvalta som arkiv og teken vare på for ettertida.

4.5.6 Tilgang til og bruk av arkiva

For at dei andre nemnde formåla skal kunne realiserast, vil det vere ein føresetnad at allmenta kan ta arkiva i bruk. Utan høve til å få bruke arkiva, vil det vere vanskeleg for allmenta å føre kontroll med forvaltninga, å delta i ei open og opplyst samtale eller å bruke arkiva som historisk kjeldemateriale og grunnlag for forsking. Det grunnleggjande prinsippet om at allmenta skal kunne ta arkiva i bruk, er derfor teke inn i framlegget, sjå § 1 andre ledd.

4.5.7 Eit mangfald av arkiv

Departementet meiner at å leggje til rette for bevaring av eit mangfald av arkiv, vil gi eit mangfald av informasjon og kunnskap som allmenta kan nytte seg av. Omsyna bak arkivlova gjeld ikkje berre for det offentlege, men òg for arkiv frå private rettssubjekt, inkludert privatpersonar. Nokre sjølvstendige rettssubjekt vil vere omfatta av pliktene i lova som gjeld korleis dokumentasjonen i arkiv skal forvaltast og takast vare på, sjå nærare omtale av desse i punkt 6.5 om verkeområdet til lova. Dei fleste private rettssubjekta vil likevel fritt råde over arkiva sine, og lova legg berre til rette for at arkiva deira kan takast vare på av ein bevaringsinstitusjon om eigaren inngår ei avtale om dette. Departementet meiner likevel at det bør vere formålet til lova å ta vare på og å gjere tilgjengeleg eit mangfald av arkiv, slik at det blir lagt til rette for mange typar bruk. Framlegget til § 1 tredje ledd seier derfor at det òg er formålet til lova å leggje til rette for bevaring og tilgjengeleggjering av privatarkiv.

Fleire høyringsinstansar har teke til orde for å finne ei anna formulering enn «verneverdige private arkiv», som var formuleringa i framlegget i høyringsnotatet. Departementet har endra på denne formuleringa etter innspel i høyringa, og føresegna viser no til at lova skal leggje til rette for bevaring og tilgjengeleggjering av privatarkiv med rettsleg, historisk, kulturell eller vitskapleg verdi.

Formuleringa i framlegget til § 1 andre ledd rettar i mindre grad merksemda mot enkeltarkiv, men opnar for vidare vurderingar der ein òg ser arkiv i samanheng. Departementet legg til grunn at alle arkiv, eller samlingar av arkiv, som etter ei arkivfagleg vurdering blir funne å ha verdi for ettertida, òg vil vere dekte av ei eller fleire av formuleringane i føresegna. Det er ikkje meininga at opplistinga skal tolkast strengt uttømmande. På same måte som for andre arkiv som er omfatta av lova, er formålet med bevaringa av privatarkiv at dei skal vere tilgjengelege for bruk. Dette går no òg fram av framlegget til § 1 tredje ledd.