12 Tilgjengeleggjering av arkiv

12.1 Gjeldande rett

Formålsføresegna i gjeldande arkivlov gjer det klart at eit formål med å bevare arkiv er at dei skal gjerast tilgjengelege for ettertida. Arkivforskrifta § 24 første ledd har ei nærare regulering av innhaldet i tilgjengeleggjeringsplikta: «Arkivdepotet skal leggje tilhøva til rette slik at allmenta kan gjere bruk av arkivmaterialet innanfor gjeldande føresegner om innsynsrett, teieplikt og gradering». Arkiv kan gjerast tilgjengelege på ulike måtar, og korleis er opp til bevaringsinstitusjonen, jf. arkivforskrifta § 24 andre ledd.

Nasjonalarkivet og arkivdepot for fylkeskommunane og kommunane er omfatta av verkeområdet til offentleglova. Dokument som offentlege organ har overlate til eit offentleg arkivdepot for bevaring, er òg omfatta av reglane om saksdokument i offentleglova, men det er i offentleglova § 4 tredje ledd bokstav b gjort unntak for innsyn i dokument som private har overlate til ein offentleg arkivinstitusjon for bevaring.

Etter offentlegforskrifta § 4 kan arkivdepot krevje betaling etter fastsette satsar for avskrifter, utskrifter og kopiar til papir av arkivmateriale som det er innsynsrett i etter offentlegelova. Arkivforskrifta § 25 fastset òg at arkivdepotet kan krevje betaling for avskrifter, utskrifter og papirkopiar av arkivmateriale etter satsar fastsett av departementet. Føresegna fastset vidare at betalinga ikkje må overstige dei faktiske kostnadene, og at det heller ikkje kan takast omsyn til tida som går med til å handsame innsynskravet, skrive ut eller kopiere dokument eller til å sende dei ut. Desse avgrensingane gjeld likevel ikkje dersom arkivdepotet leverer «tenester som går ut over innsynsretten etter offentleglova eller anna lovgiving, til dømes avskrifter av arkivmateriale som inneber transkribering eller tolking» jf. arkivforskrifta § 25 tredje ledd.

Innsynskrav etter offentleglova må gjelde ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art, jf. offentleglova § 28. Etter forvaltningsloven § 18 har partar i ei sak rett til å gjere seg kjende med dokumenta i saka. Skal arkivdepotet ta betalt for slike tenester, kan betalinga altså ikkje overstige dei faktiske kostnadene, og depotet kan heller ikkje ta omsyn til tida som går med på å handsame innsynskravet osv.

I arkivdepot blir det ikkje berre lagt til rette for innsyn i bestemte saker etter offentleglova, forvaltningsloven og andre lover. Arkivdepot legg til rette for innsyn i heile arkivseriar, heile arkiv eller arkivtypar, leitar fram opplysningar som brukaren ikkje veit kvar er arkivert, gir rettleiing om administrasjonshistoria, koplar ulike sakskompleks og arkiv og så vidare. Slike tenester ligg utanfor innsynsretten etter offentleglova og anna lovgiving. Arbeidet kan etter omstenda leggje beslag på store ressursar hos arkivdepotet. I desse tilfella gjeld ikkje avgrensingane til å ta betalt. Det vil vere opp til kvart einskilt arkivdepot å avgjere kva for tilleggstenester det kan gi, ut frå dei ressursane depotet har tilgjengeleg.

Arkivdepotet skal leggje til rette slik at allmenta kan gjere bruk av arkiva innanfor gjeldande reglar om innsynsrett, teieplikt og gradering. Det er vanleg at kommunar og fylkeskommunar løyser arkivdepotoppgåver gjennom interkommunale samarbeidsordningar. Einskilde interkommunale arkivdepotordningar er organiserte som interkommunale selskap og er såleis eigne, sjølvstendige rettssubjekt. Dei vil likevel ikkje utan vidare vere å rekne som forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 1. Viss eigarane, altså kommunar og fylkeskommunar, har valt å delegere depotoppgåver til eit interkommunalt selskap, inneber det likevel at arbeidsmåtar og rutinar i selskapet må vere i samhøve med dei krava som elles ville bli stilte til eigarkommunane som forvaltningsorgan viss dei løyste oppgåvene sjølve. Interkommunale arkivinstitusjonar blir derfor til vanleg rekna som forvaltningsorgan etter forvaltningsloven. Det fører òg til at selskapa etter forvaltningsloven § 11 har ei rettleiingsplikt ved innsyn i arkiv som er overførte til dei frå kommunane. Kommuneloven § 5-4 første ledd fastset at «[f]or saker som gjelder lovpålagte oppgaver, kan kommunestyret og fylkestinget delegere myndighet til å treffe vedtak til andre rettssubjekter så langt lovgivningen åpner for det». Offentleglova, forvaltningsloven og anna regelverk opnar likevel ikkje for delegasjon av mynde til å gjere vedtak i innsynssaker til andre rettssubjekt. Når eit sjølvstendig rettssubjekt er gitt kommunale og fylkeskommunale arkivdepotoppgåver, er det altså avgrensa kva typar avgjerder arkivdepotet kan ta sjølv.

12.2 Framlegget frå Arkivlovutvalet og høyringa av det

Arkivlovutvalet foreslo å vidareføre hovudtrekka i gjeldande rett i ei eiga lovføresegn. Avleverte arkiv vart tilrådd registrerte i ein felles, allment tilgjengeleg og nettbasert katalog forvalta av Nasjonalarkivet. Utvikling av ein nasjonal katalog saman med ei felles plattform for tilgjengeleggjering av arkivmateriale kunne gi effektivitetsfordelar og mest mogleg brukarvennlege løysingar

Det var generelt ei positiv haldning til framlegget i høyringa. Somme ønskte å gå enda lenger med regulering av formidlingsansvaret til arkivdepota. Det vart òg trekt fram at forsking og tilrettelegging for forsking bør presiserast som ei oppgåve for arkivdepota.

12.3 Høyringsnotatet frå departementet

Departementet følgde opp framlegget frå Arkivlovutvalet om at ansvaret for tilgjengeleggjering bør tydeleggjerast i ei eiga føresegn i lova. Dette innebar at reglar som i dag følgjer av arkivforskrifta, blir flytta til lova. Det vart tilrådd ein regel om at arkivdepotet skal leggje tilhøva til rette for bruk av arkivmaterialet og ein heimel til å gi forskrift om tilgjengeleggjering av arkivmaterialet, mellom anna om tilrettelegging for ulike brukargrupper.

Departementet foreslo ein heimel i arkivlova til å fastsetje at Nasjonalarkivet og offentleg eigde arkivdepot kan krevje gebyr når dei på førespurnad utfører særleg omfattande arbeid med å finne fram dokumentasjon til private forskings- eller studieformål. Det ville likevel ikkje vere høve til å ta gebyr ved spørsmål frå arkivbrukarar om deira eigne tilhøve, for å ivareta rettar, søkje opp dokumentasjon frå eiga historie og eigen bakgrunn osv.

Stiftelsen Asta har utviklings- og forvaltningsansvaret for arkivportalen.no. Departementet tilrådde ikkje lovregulering av ein felles, nettbasert arkivkatalog forvalta av Nasjonalarkivet.

12.4 Synspunkt frå høyringsinstansane

Det var brei støtte til framlegget om å regulere ansvaret for tilgjengeleggjering av arkiv i lova.

Den norske historiske forening (HIFO) meinte at formuleringa om at arkivdepot skal leggje til rette for bruk av arkiva var lite presis og forpliktande og ville derfor leggje til at arkivdepot òg skal leggje til rette for formidling av arkiva. Kulturvernforbundet og Slekt og Data uttala seg i same retning. Ei rekkje kommunale arkivdepot var òg opptekne av formidling. Arkiv Øst uttala:

Loven og forskriftene må legge til grunn at tilgjengeliggjøring, og aktiv formidling av kommunale arkiver er en del av en interkommunal arkivdepotinstitusjons lovpålagte oppgaver.

Norsk Presseforbund og Pressens offentlighetsutvalg viste til heimelen til å gi forskrift om tilgjengeleggjering av arkivmateriale, og meinte at journalistar bør synleggjerast i lova som ei av brukargruppene for arkiva.

IKA Trøndelag IKS peika på at:

[…] innsynstjenester i digitalt deponert materiale har vært en akilleshæl for hele miljøet i Norge over lang tid. Dersom dette skal realiseres som et lovkrav, er det viktig å huske at kravet vil medføre et behov for et voldsomt løft av de få digitale innsynsløsningene vi har pr. i dag. Kommuner skal bære sin del av kostnaden, men man kan nok ikke se bort fra at statlige utviklingsmidler muligens må til for å realisere en fellesløsning.

Den norske historiske forening (HIFO) var skeptisk til å heimle betaling:

I et kunnskapssamfunn bør tilgangen til historisk dokumentasjon være uavhengig av økonomi, alder, funksjonsevne og livssituasjon. Dersom Nasjonalarkivet skal tjene allmennheten, må tilgangen til arkivene være et allment gode.

Kulturvernforbundet uttala seg i same retning.

Bergen kommune var samd i hovudregelen om betalingsfridom, men peika på at arbeidet med tilgjengeleggjering er svært ressurskrevjande, og at brukarane har aukande forventningar til tilgang til tilarbeidd innhald i arkivmateriale, både samansetjinga av informasjonsmengder og måten det skal tilgjengeleggjerast på. Kommunen støtta derfor heimelen til å krevje gebyr for særleg omfattande arbeid, men meinte at føresegna òg bør heimle gebyr for «arbeid som går utover den tilrettelegging som forskriften for øvrig pålegger et arkivdepot å utføre, og som må forventes å ligge til gratisprinsippet» og «ikke bare omfatte forsknings- og studieformål, men også privat næringsvirksomhet».

Ei rekkje høyringsinstansar gjekk inn for at lova skal opne for at fylkeskommunane og kommunane kan delegere til sjølvstendige rettssubjekt som har oppgåva som arkivdepot, å ta avgjerder om innsyn. Dette var Arkiv Øst, Arkivforbundet, IKA Kongsberg, IKA Finnmark IKS, IKA Møre og Romsdal, Interkommunalt arkiv i Rogaland IKS, Kommunearkivinstitusjonenes Digitale Ressurssenter, Kommunearkivordninga i Vestland kommunalt oppgåvefellesskap, Samfunnsbedriftene og Viken fylkeskommune. Arkiv Øst uttala:

Eldre og avsluttede arkiver som er avlevert til et arkivdepot har ikke dagens kommunalt- eller fylkeskommunalt ansatte noe inngående kjennskap til. Det er arkivdepotinstitusjonen som har den kunnskapen om arkivene. Det oppfattes som uforståelig at innsyn i offentlig tilgjengelige arkiv skal saksbehandles først hos arkiveier, før innsynet kan utføres av en interkommunal arkivinstitusjon. Det er høyst sannsynlig at våre eiere, vil synes at dette blir svært upraktisk, og vil framstå som lite bærekraftig i forhold til dagens praksis.

Arkivforbundet understreka «at materialet overført til interkommunale arkivordninger blir svært mye mindre tilgjengelig enn det som er praksis i dag dersom en slik åpning og påfølgende delegering fra kommunene ikke kommer på plass».

Arkivforbundet meinte òg at kommunale arkivdepot «har samme behov [som Nasjonalarkivet] for tilgang til opplysninger fra Folkeregisteret for å kunne utføre sine oppgaver forsvarlig.» Bergen kommune viste til at Nasjonalarkivet i framlegget fekk heimel å hente inn opplysningar omfatta av teieplikt i Folkeregisteret. Kommunen viste til at «[h]jemmel er nødvendig blant annet for sikker saksbehandling og forsendelser i innsynssaker med sensitivt innhold», og meinte «at arkivdepot i fylkeskommune og kommune har et likestilt behov som Nasjonalarkivet». Oslo kommune, IKA Finnmark IKS, IKA Hordaland og IKA Møre og Romsdal ønskte òg tilgang til Folkeregisteret.

Kulturvernforbundet meinte det bør «komme tydeligere frem at tilgjengeliggjøring av arkiv som er avleverte til langtidslagring, også gjelder for privatarkiv». Slekt og Data, Landslaget for lokalhistorie og Vestfoldmuseene uttala seg i same retning. Arkivverket på den andre sida, leste framlegget som var på høyring slik at plikta til tilgjengeliggjering av arkiv som er avleverte, òg gjeld privatarkiv i arkivdepotet.

Somme høyringsinstansar ønskte at departementet skulle ta opp framlegget til Arkivlovutvalet om å gi Nasjonalarkivet ansvaret for ein felles nasjonal arkivkatalog, mellom anna Arkivforbundet, Den norske historiske forening (HIFO) og Kulturvernforbundet. Arkivverket viste til at arkivportalen.no «er underlagt et forvaltningsregime som gjør det vanskelig å sikre koordinert register- og metadataforvaltning og ikke er egnet for utvikling av nødvendig funksjonalitet og tjenester for å ha den rollen som nasjonal arkivkatalog er tenkt å ha».

Trondheim kommune viste til at forskriftsheimelen departementet foreslo, opnar for statlege reglar om tilgjengeleggjering som konkretiserer det som i dag følgjer av den generelle føresegna i arkivforskrifta § 24 andre ledd. Kommunen peika på at forskrifta kunne «medføre en betydelig merkostnad for kommunen», og at dei økonomiske konsekvensane av lovforslaget dermed «først kan identifiseres når underliggende forskifter kommer på høring».

12.5 Vurderingar og framlegg frå departementet

Departementet viser til at det var støtte til hovudtrekka i lovframlegget i høyringa, og gjer framlegg om ei eiga føresegn om tilgjengeleggjering av arkiv, sjå framlegget til § 16. Reglane rettar seg mot Nasjonalarkivet og fylkeskommunale og kommunale bevaringsinstitusjonar. Reglane vil òg gjelde for andre bevaringsinstitusjonar eller organet sjølv dersom Nasjonalarkivet har samtykt til langtidsbevaring hos dei, jf. framlegget til § 14 sjette ledd.

Ein effektiv bruk av arkiva føreset at innhaldet i arkiva er kjent for ulike brukargrupper og godt tilrettelagt for bruk. Lovframlegget løftar fram det ansvaret som òg gjeld i dag, om at arkiva til det offentlege skal vere tilgjengelege. Dette samfunnsoppdraget blir òg understreka i framlegget til ny formålsføresegn i lova. At arkiva skal vere tilgjengelege gir ikkje ein sjølvstendig innsynsrett. Retten til innsyn følgjer av offentleglova.

Departementet tilrår at bevaringsinstitusjonane skal leggje til rette for bruk av arkiva, jf. framlegget til § 16 andre ledd. Framlegget til § 16 tredje ledd heimlar ei forskrift som vil kunne konkretisere det særlege samfunnsoppdraget som bevaringsinstitusjonane har når det gjeld tilgjengeleggjering og bruk innanfor dei oppgåvene og det ansvaret dei har etter lova. Framlegget på dette punktet er endra etter høyringa. Meininga er at plikta til tilgjengeleggjering kan femne relativt vidt.

Plikta til tilgjengeleggjering gjeld òg privatarkiv i statlege, fylkeskommunale og kommunale bevaringsinstitusjonar, med dei grensene som gjeld for materialet, sjå framlegget til § 19 og punkt 14.7.5.

Departementet viser til at bevaringsinstitusjonar gjer eit viktig arbeid med formidling av arkiva, men meiner det vil utvide ansvaret for mykje å lovfeste ei plikt til formidling.

Journalistar er ei sentral brukargruppe for arkiva. Departementet ser likevel ikkje behov for å synleggjere dette i lova. Andre brukargrupper er heller ikkje særskilt synleggjort.

Departementet tek ikkje stilling til om kommunale bevaringsinstitusjonar kan vere tente med tilgang til opplysningar som er omfatta av teieplikt i Folkeregisteret. Tilgang til slike opplysningar krev heimel i lov. Departementet tek heller ikkje stilling til om fylkeskommunar og kommunar kan delegere til ein bevaringsinstitusjon å ta stilling til krav om innsyn. Dette reiser mellom anna spørsmål om samspelet med offentleglova, og må eventuelt greiast ut nærare. Departementet legg til grunn at ein eller fleire kommunar sjølve kan gjere vedtak om innsyn, til dømes i dokumentasjon som gjeld eit visst sakskompleks eller eit visst saksområde, og som er over 60 år og tilgjengeleg for allmenta. Det interkommunale selskapet kan då stå for framfinning og utsending av materialet som kommunen har gjort vedtak om, når det kjem førespurnader om innsyn. Føresetnaden må altså vere at det på førehand ligg til grunn ei avgjerd frå den aktuelle kommunen.

Departementet merkar seg at nokre høyringsinstansar tok fram framlegget om ein felles, nettbasert katalog, forvalta av Nasjonalarkivet, men meiner at eventuelle endringar her ikkje er tenleg å lovregulere.

Tilgjengeleggjering føreset god kjennskap til innhaldet i arkiva og kompetanse på ulike former for formidlings- og tilgjengeleggjeringstenester. Verken gjeldande lov eller lovframlegget krev publisering av arkiva på nett eller på annan måte. Departementet tilrår at det i forskrift kan fastsetjast føresegner om tilgjengeleggjering av arkiv. Dette kan omfatte føresegner om tilgjengeliggjering for ulike brukergrupper, eller formål og krav til tenester for å ta høgd for teknisk utvikling. Dette kan òg omfatte rettleiing, men meininga er ikkje å gi bevaringsinstitusjonane kostnadsdrivande plikter. Som nasjonal arkivstyresmakt skal Nasjonalarkivet rettleie andre bevaringsinstitusjonar om å gjere arkiva tilgjengelege.

Den gjeldande reguleringa av betaling i arkivforskrifta § 25 og samanhengen med offentlegforskrifta § 4 er ikkje så klar som ein kunne ønskje. Departementet gjer framlegg om ein heimel til å gi forskrift som kan gjere det tydelegare når bevaringsinstitusjonen har høve til å krevje betaling. Forskriftsheimelen er primært meint å vidareføre gjeldande rett. Det kan likevel vere aktuelt å krevje betaling for tenester som til no har blitt leverte gratis. Departementet viser i denne samanhengen til at ein einskild førespurnad kan leggje beslag på store ressursar for å leggje til rette for bruk av arkiv. Framlegget kan føre til betre utnytting av ressursane hos Nasjonalarkivet og andre bevaringsinstitusjonar. Høvet til å ta betalt vil kunne setje bevaringsinstitusjonane i stand til å tilby tilleggstenester som brukarane ønskjer.

Framlegget på dette punktet er noko endra etter høyringa. Betalinga blir omtala som betaling og ikkje gebyr. Heimelen til å krevje betaling er ikkje, som i høyringsnotatet, avgrensa til «særleg omfattande» arbeid eller til private «forskings- og studieformål», men til «tenester som ligg utanfor innsynsretten etter offentleglova, forvaltningsloven eller anna lovgiving».

Føresegna og forskrifta ho heimlar vil måtte sjåast i samanheng med offentleglova, offentlegforskrifta og direktiv (EU) 2019/1024 om opne data og vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor. Forskrifta vil ikkje kunne påleggje folk å betale for innsyn dei har rett til etter offentleglova og forvaltningsloven, men vil medverke til å klargjere når bevaringsinstitusjonen kan krevje betaling. Det bør ikkje vere aktuelt å ta betalt ved spørsmål om framfinning av dokumentasjon som gjeld rettslege tilhøve som vedkjem det einskilde individet, partsliknande interesser i andre sine tilhøve osv., sjølv om det etter tilhøva kan krevje monaleg innsats frå bevaringsinstitusjonen si side. Institusjonen kan velje å utføre tenester mot betaling for brukarar som søkjer informasjon av meir generell interesse, til dømes for å finne ut meir om slekt eller lokalhistoriske tilhøve.

Meir og meir arkivmateriale blir gjort tilgjengeleg på nettet. Det vil i arbeidet med forskrifta vere nærliggjande å vurdere å setje ei grense slik at betalinga ikkje skal overstige dei faktiske kostnadene organet blir påført, eventuelt med eit tillegg som gir ei rimeleg avkastning av investeringane for å leggje til rette for bruk av arkiv.