7 Bosted og beslutningsmyndighet

7.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler regler om hvor barnet skal bo og fordeling av beslutningsmyndighet mellom foreldre som ikke har bodd sammen eller som går fra hverandre. Se lovforslaget §§ 7-1 til 7-3.

Barnelovens regler om bosted er omtalt i punkt 7.7.2. Regelen om at foreldre står fritt til å avtale hvor barnet skal bo etter et samlivsbrudd videreføres, men det er foreslått å gi reglene om foreldres beslutningsmyndighet et eget navn og formulere myndigheten, som foreslås kalt «daglig myndighet», positivt. I dag har denne myndigheten, som følger med bostedet, ikke et eget navn, og er negativt formulert i loven: «Har foreldra felles foreldreansvar, men barnet bur fast saman med berre den eine, kan den andre ikkje setje seg mot at den barnet bur saman med, tek avgjerder som gjeld vesentlege sider av omsuta for barnet […]». Det foreslås videre at begge foreldre etter samlivsbrudd har daglig myndighet for felles barn med mindre annet avtales, og dette er omtalt i punkt 7.7.3. Til den daglige myndigheten ligger spørsmålet om flytting innenlands, og foreldre må etter forslaget som hovedregel bli enige om barnet skal flytte til en annen plass i landet. Dette er særlig omtalt i punkt 7.7.4. Videre er det omtalt i punkt 7.7.5 at det ikke lenger er krav om «særlige grunner» for at domstolen skal kunne fastsette delt bosted. Avslutningsvis omtales virkninger av endringene for foreldreavtaler, folkeregistrering, barnebidrag og ytelser i punkt 7.7.6.

Forslagene baserer seg i hovedsak på høringsnotat av 18. juni 2024, men med viktige justeringer og avklaringer.

7.2 Menneskerettslige rammer

De menneskerettslige forpliktelsene for bosted og beslutningsmyndighet følger av flere konstitusjonelle og folkerettslige kilder. Grunnloven § 104 første ledd andre punktum gjelder barnets rett til medbestemmelse. Det samme følger av barnekonvensjonen artikkel 12 og flere lovbestemmelser, blant annet barneloven § 31.

Prinsippet om barnets beste er nedfelt i Grunnloven § 104 andre ledd, og følger også av FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1. Det vises også til at EMD legger til grunn at barnets beste er et relevant hensyn i EMK artikkel 8, se blant annet Neulinger og Shuruk mot Sveits, nr. 41615/07 avsnitt 138 og Strand Lobben med flere mot Norge, nr. 37283/13 avsnitt 204. Hva som er det beste for barnet, må avgjøres konkret. EMD har gjort det klart at begrepet i utgangspunktet forutsetter at barnet opprettholder bånd til sin egen familie, samtidig som det er i barnets interesse at dets helse og utvikling blir ivaretatt. I tillegg innebærer prinsippet at praktiske og effektive prosessuelle garantier må være på plass for å sikre og gjennomføre det beste for barnet.

Grunnloven § 104 tredje ledd andre punktum gjelder statens plikt til å legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie. Grunnloven § 102 beskytter retten som enhver har til respekt for sitt privat- og familieliv. Bestemmelsen er utformet etter mønster av blant annet EMK artikkel 8. Artikkel 8 inneholder også en plikt for myndighetene til å iverksette tiltak – herunder lovgivningstiltak – for å beskytte privatlivs- og familielivsinteresser, til en viss grad også for å beskytte individet mot inngrep i disse interessene som begås av andre privatpersoner. Bestemmelsen har dermed også betydning i forholdet mellom foreldre og barn i spørsmål om bosted. Barnets behov for et stabilt hjem som en plattform for livsutfoldelse inngår i dette, samtidig som det også er med på å ivareta barnets rett til utvikling slik barnekonvensjonen artikkel 6 forutsetter.

Det kan ellers vises til at artikkel 5 i syvende tilleggsprotokoll til EMK (EMK P7 artikkel 5) uttrykker:

«Art 5. Likhet mellom ektefeller

Ektefeller skal i sitt innbyrdes forhold og i forhold til sine barn ha like rettigheter og likt ansvar av privatrettslig art med hensyn til ekteskap, under ekteskapet og i tilfelle av oppløsning av ekteskapet. Denne artikkel skal ikke hindre statene i å treffe de tiltak som er nødvendige av hensyn til barnas interesser.»

Bestemmelsen er begrenset til likhet mellom personer som er gift («ektefeller»), og formålet med den er å sikre likestilling mellom kjønnene på enkelte punkter. Den er et supplement til forbudet mot diskriminering som følger av EMK artikkel 8 sammenholdt med EMK artikkel 14. EMD har i praksis lagt til grunn at artikkel 5 pålegger staten en plikt til å ha tilfredsstillende rammer i lovgivningen for likestilling mellom ektefellene i sitt forhold til felles barn. Siste setning i bestemmelsen viser at hensynet til barnets interesser under enhver omstendighet må gå foran hensynet til likebehandling av ektefellene. Domstolspraksis fra EMD gir relativt vide rammer for lovgivers valg av tiltak om bosted, foreldreansvar, mv. Det kan også vises til barnekonvensjonen artikkel 18 om at begge foreldre har et felles ansvar for barnets oppdragelse og utvikling. Det vises for øvrig til den generelle omtalen av barns rettigheter i punkt 4.2.

7.3 Gjeldende rett

Bostedsbegrepet i barneloven og sammenhengen med annet regelverk

Fast bosted er et rettslig begrep i barneloven med et sammensatt innhold. Etter barneloven § 36 kan foreldre som ikke bor sammen, avtale at barnet skal bo fast hos begge eller hos en av dem. Når barnet bor fast hos begge foreldre, har barnet delt fast bosted, også kalt bare delt bosted. Det er ikke lovfestet hvor mye tid barnet skal tilbringe hos den eller de foreldrene det bor fast hos, men det heter i forarbeidene at delt bosted vil si at «barnet må tilbringe betydelig tid hos hver av foreldrene», jf. Prop. 161 L (2015–2016) punkt 7.10.3. Der barnet har fast bosted hos én av foreldrene, kan barnet likevel ha samvær med den andre opptil halvparten av tiden.

En helt sentral virkning av en avtale eller avgjørelse om fast bosted er at den er avgjørende for fordelingen av beslutningsmyndighet mellom foreldrene. Forelderen barnet bor fast hos, har større beslutningsmyndighet enn den andre. Dersom barnet har delt bosted, har foreldrene lik beslutningsmyndighet. Fordelingen av beslutningsmyndighet bestemmes også av om foreldrene har felles foreldreansvar og fordelingen av samvær. Departementet kommer nærmere inn på hvordan dette er regulert nedenfor.

Barnelovens bostedsbegrep henger sammen med, men er ikke det samme som, registrering av bostedsadresse i Folkeregisteret. Etter lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven) § 5-1 skal en person registreres med bosted der vedkommende regelmessig tar sin døgnhvile. En person som tar sin døgnhvile skiftevis på to eller flere steder, registreres med bosted der vedkommende tar sin overveiende døgnhvile i løpet av enhver tolvmånedersperiode. Dette gjelder også barn som bor eller har samvær i hjemmet til begge foreldrene. Barnet skal ha bostedsadresse der barnet bor mest. I praksis vil dette være i hjemmet der barnet etter barneloven bor fast. Hvis barnet har delt bosted og bor like mye hos hver av foreldrene, må foreldrene normalt bli enige om hvor barnet skal ha bostedsadresse. Ved avtale eller avgjørelse om delt bosted kan den andre forelderens adresse også registreres på barnets blad i Folkeregisteret etter forskrift 14. juli 2017 nr. 1201 til folkeregisterloven (folkeregisterforskriften) § 3-1-1 første ledd bokstav d, men barnet kan bare ha én bostedsadresse (hovedadresse). Bostedsadressen er avgjørende blant annet for hvilken skolekrets barnet blir tilhørende.

Både barnelovens bostedsbegrep og registrert bostedsadresse i Folkeregisteret brukes i ulike sammenhenger for å avgjøre hvor barnet er bosatt. Blant annet gjelder dette ved utmåling av ytelser som den eller de som bor sammen med barnet, kan ha rett på.

Beslutningsnivåer og begreper

Det er tre nivåer av beslutningsmyndighet etter barneloven.

Foreldreansvar innebærer grunnleggende rettigheter og plikter overfor barnet. Etter norsk rett hører de viktigste juridiske avgjørelsene inn under foreldreansvaret, for eksempel utstedelse av pass, navnevalg og flytting utenlands. I barneloven er dette formulert som «avgjerder for barnet i personlege tilhøve», jf. barneloven § 30 første ledd andre punktum. Når det kreves samtykke fra den eller de med foreldreansvar, er i stor grad regulert i særlovgivningen.

Bostedsmyndighet er ikke et begrep i barneloven. Barneloven bestemmer imidlertid at den eller de barnet bor fast hos, etter lovens regler om fastsettelse av fast bosted, har myndighet til å ta «avgjerder som gjeld vesentlege sider av omsuta for barnet, m.a. spørsmålet om barnet skal vere i barnehage, kor i landet barnet skal bu og andre større avgjerder om dagleglivet», jf. barneloven § 37. Bostedsmyndighet er derfor knyttet til avgjørelser som handler om barnets dagligliv. Ved delt bosted har foreldrene denne myndigheten sammen. I dag hører det inn under bostedsmyndigheten å avgjøre hvor i landet barnet skal bo. Det innebærer at foreldre som har delt bosted, må være enige dersom barnet skal flytte innenlands (over en avstand som vil påvirke utøvelsen av bostedsordningen). Spørsmålet om hvem som kan flytte med barnet innenlands henger derfor nært sammen med reglene om bosted og bostedsmyndighet.

Beslutningsmyndighet ved samvær er heller ikke et begrep som brukes i barneloven. Det er imidlertid slik at løpende praktiske spørsmål og rammer i hjemmet der barnet oppholder seg, for eksempel om måltider, påkledning, leggetider, omgang med venner og andre, oppfølging av skolearbeid og tilsyn og stell, håndteres av den av foreldrene som til enhver tid er sammen med barnet. I barneloven er dette formulert som «avgjerder som gjeld omsuta for barnet under samværet», jf. barneloven § 42 andre ledd andre punktum. Den som har barnet boende fast hos seg, har allerede slik myndighet i kraft av bostedsmyndigheten, mens bestemmelsen i barneloven § 42 gir den av foreldrene som har samvær, en viss myndighet til å håndtere den praktiske hverdagen med barnet under samværet. Ved samvær kan det likevel være begrensninger i forelderens beslutningsmyndighet som følge av formen for samvær.

Hovedregler om hvem som har hvilken myndighet

Alle foreldre har som utgangspunkt felles foreldreansvar, se omtale i punkt 6.4.

Foreldre står fritt til å avtale om barnet skal bo fast hos begge eller en av dem, jf. barneloven § 36 første ledd. Det foreligger ingen hovedregel i dag så lenge saken løses uten domstolsbehandling. Under arbeidet med Prop. 161 L (2015–2016) foreslo departementet å fremheve delt bosted som alternativ gjennom å endre rekkefølgen på bostedsalternativene i barneloven, noe som ble vedtatt.

Hva foreldrene avtaler om hvor barnet skal bo fast, er bestemmende for hvem som har bostedsmyndighet. Dersom barnet bor fast hos begge, slik at begge foreldre har bostedsmyndighet, er det ikke direkte regulert i loven hvordan beslutninger om barnet skal tas. Det fremgår av Ot.prp. nr. 56 (1996-97) at det hører til fast bosted å bestemme barnehage, flytting innenlands og større avgjørelser om dagliglivet. Det fremgår også her at «[h]vis barnet har delt bosted tas avgjørelsene av foreldrene i fellesskap». Dersom foreldrene ikke blir enige om hvor barnet skal bo fast, må retten avgjøre dette. Det må foreligge særlige grunner for at retten skal kunne bestemme at barnet skal bo fast hos begge. Rettens avgjørelse om fast bosted, blir bestemmende for spørsmålet om bostedsmyndighet.

Dersom foreldrene ikke har inngått noen avtale om barnets bosted, og det ikke er truffet midlertidig eller endelig avgjørelse om dette, er det ikke regulert i barneloven hvor barnet skal bo eller hvem som skal ha bostedsmyndighet. Dette vil i praksis avgjøres av hvordan foreldrene selv har organisert seg etter bruddet og eventuelt etter mekling. Barnet har i utgangspunktet rett til samvær med begge foreldre.

Beslutningsmyndighet ved samvær ligger hos den forelderen som barnet til enhver tid er sammen med. Foreldrene skal avtale omfanget av samvær ut fra hva de mener er best for barnet, jf. barneloven § 43 andre ledd første punktum. Ved domstolsbehandling fastsetter domstolen samvær på grunnlag av barnets beste, jf. barneloven § 48. Generelt sett skal det mye til for ikke å fastsette noe samvær. Beslutningsmyndigheten ved samvær påvirkes av eventuelle begrensninger i samværet gjennom fastsatt tilsyn mv. Se nærmere omtale i proposisjonens punkt 8.4 og 8.5.

7.4 Nordisk rett

Etter svensk rett kan foreldrene avtale at barnet skal bo hos en av dem eller begge. For å være bindende, må avtalen være skriftlig og godkjent av Socialnämnden. Hvis foreldrene har felles foreldreansvar kan domstolene også treffe avgjørelse om bosted, og denne kan gå ut på at barnet skal bo fast hos den ene av foreldrene eller vekselvis hos begge («växelsvis boende»). Barnets beste er avgjørende.

Svensk rett skiller ikke mellom foreldreansvar («vårdnad») og bostedsmyndighet. Vårdnaden tilsvarer langt på vei begge disse myndighetene, og foreldre som har felles vårdnad skal i utgangspunktet ta beslutninger sammen, så lenge de ikke er forhindret fra det. Den som til enhver tid er sammen med barnet, kan ta beslutninger om den daglige omsorgen alene (for eksempel om måltider og påkledning). Svensk rett skiller seg imidlertid fra norsk rett på et vesentlig punkt, nemlig at det bare er foreldre som er gift som har foreldreansvar (vårdnad) sammen. I Norge har nær sagt alle foreldre til barn født etter 1. januar 2020 felles foreldreansvar, også de som ikke bor sammen når barnet blir født. Avgjørelser om flytting ligger etter svensk rett under foreldreansvaret, slik at foreldre med felles foreldreansvar må være enige for at barnet skal kunne flytte. Det er ikke egne lovbestemmelser om flytting.

Etter dansk rett kan foreldre med felles foreldreansvar avtale at barnet skal ha bopel hos en av dem. Inngår de ikke avtale om dette, anses barnet for å bo hos den forelder der barnet bor. Dersom foreldrene ikke blir enige, må familieretten treffe avgjørelse om at barnet skal ha bopel hos en av dem. Etter dansk rett kan den barnet har bopel hos, treffe avgjørelse om overordnede forhold i barnets daglige liv, herunder hvor i landet bopelen skal være. Det følger av forældreansvarsloven § 18 at en forelder som vil endre sin eller barnets bopel enten innenlands eller ut av landet, skal varsle den andre forelderen senest seks uker før flytting.

Etter finsk rett kan foreldre eller domstol avtale eller beslutte at barnet skal bo hos den ene av foreldrene eller «växelsvis» hos begge. Ved delt bosted skal domstolen fastsette vilkår. Finsk rett skiller heller ikke mellom foreldreansvar («vårdnad») og bostedsmyndighet. Avgjørelser om flytting ligger under foreldreansvaret, slik at foreldre må være enige for at barnet skal kunne flytte. Det er ikke egne lovbestemmelser om flytting.

Etter islandsk rett har den barnet bor sammen med myndighet til å ta de viktigste avgjørelsene om barnets dagligliv. Dette gjelder hvor i landet barnet skal bo, barnehage, alminnelige helsespørsmål og frittidsaktiviteter. Dersom barnet bor hos begge (delt bosted) skal foreldrene ta avgjørelsene sammen.

7.5 Utvalgets forslag og høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag

I NOU 2020: 14 foreslår utvalget å videreføre at det skal være opp til foreldrene å avtale hvem barnet skal bo hos, etter at de har lyttet til barna og vektlagt deres mening. Dagens lovtekst ivaretar etter utvalgets mening denne avtalefriheten og presenterer to likestilte alternativer: at barnet skal bo fast hos en av foreldrene eller hos begge. Utvalget foreslår ingen endringer i lovens ordlyd, som benytter begrepet «bu fast» om barnets bosted, enten det er hos én av foreldrene eller begge. Etter utvalgets vurdering er det ikke grunnlag for å innføre et utgangspunkt om hvor barnet skal bo. En enighet mellom foreldrene og en tilpasset løsning for hver enkelt familie vil etter utvalgets syn være løsningen som er til det beste for barnet.

Slik utvalget leser forskningen på området, er det noen forutsetninger som øker sjansene for at delt fast bosted vil bli en vellykket løsning for barnet, herunder lavt konfliktnivå, godt samarbeid og bosted i nærheten av hverandre. Slik utvalget vurderer det, er det imidlertid ikke hensiktsmessig å skrive inn dette som vilkår for å inngå en avtale om delt fast bosted. Avtalene vil uansett ikke prøves, og det kan være vanskelig å vurdere skjønnsmessige kriterier.

Et samlet utvalg ønsker å opprettholde rettens adgang til å fastsette delt fast bosted. Utvalget mener at det ikke kan utelukkes at delt fast bosted er det beste for barnet, selv om det må antas at det er et relativt høyt konfliktnivå når barnets bosted blir gjenstand for behandling i retten.

Når det gjelder hvorvidt det skal gjelde et vilkår om særlige grunner for at retten skal kunne treffe avgjørelse om delt fast bosted, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Utvalgets flertall (fem medlemmer) foreslår å fjerne vilkåret og mener retten bør stå fritt til å avgjøre om barnet skal ha fast bosted hos den ene av foreldrene, eller om det skal være delt fast bosted. Slik flertallet ser det, vil barnets beste ivaretas best ved at det, på samme måte som for samvær og avgjørelse om foreldreansvaret, ikke oppstilles et krav om særlige grunner for en bestemt bostedsløsning (delt fast bosted). Utvalgets mindretall (tre medlemmer) mener at det fremdeles bør kreves «særlige grunner» for å fastsette delt fast bosted. Etter mindretallets mening krever delt fast bosted en høy grad av samarbeidsevne mellom foreldrene, all den tid alle beslutninger av vesentlig betydning som gjelder omsorgen for barnet, må tas av foreldrene i fellesskap. Utvalgets mindretall peker på at de foreldrene som bringer sak om barnets bosted inn for retten, ikke har klart å bli enige om bostedsordning utenrettslig, og samarbeidsforholdene vil derfor ofte allerede være utfordrende.

Når det gjelder retten til å flytte med barnet innenlands, foreslår utvalgets flertall en betydelig endring. Flytting innenlands er et spørsmål som etter gjeldende rett ligger til bostedsforelderen å avgjøre. Flertallet i utvalget (fem medlemmer) foreslår å endre loven slik at det blir en del av foreldreansvaret å bestemme hvor i landet barnet skal bo. Flertallet ser ikke at forskjellene mellom flytting innenlands og flytting utenlands er så store at det bør være ulike regler. Norge er et langstrakt land, og flytting innenlands kan medføre betydelige kostnader og utfordringer knyttet til gjennomføring av samvær. Dette kan gjøre det vanskelig for samværsforelderen å opprettholde kontakt med barnet. Flertallet legger opp til at lovens kriterium for hva som anses som en flytting som krever samtykke fra den andre forelderen (med foreldreansvar), skal være at flyttingen vesentlig påvirker samværs- og bostedsordning. Flertallet foreslår videre å beholde varslingsplikten ved flytting, men mener at den særskilte meklingsplikten ikke bør videreføres. Flertallets forslag må ses i sammenheng med at utvalget foreslår å reversere ordningen med felles foreldreansvar for alle. Utvalget går inn for at foreldre skal kunne reise sak om flytting med barnet innad i landet, på samme måte som det i dag er mulig å reise sak om flytting ut av landet. Utvalget er opptatt av at den foreslåtte endringen ikke skal føre til at det er færre barn som har foreldre med felles foreldreansvar, og dette gjør det nødvendig å innføre en adgang til å prøve flyttespørsmålet.

Utvalgets mindretall (tre medlemmer) mener at dagens rettstilstand bør videreføres, slik at kompetansen til å flytte med barnet innenlands fortsatt hører under bostedsmyndigheten. Mindretallet viser til at en nylig høring viste stor støtte for å beholde gjeldende rett med noen forsterkninger, og legger vekt på at det i noen tilfeller er nødvendig for bostedsforelderen å flytte. Mindretallet er enig i at flytting innenlands kan være inngripende, men mener at gjeldende varslings- og meklingsplikt, samt forslag om endringer i reisekostnader, vil avhjelpe situasjonen. Med flertallets forslag frykter mindretallet at det vil bli flere foreldre som ønsker foreldreansvaret alene. Etter mindretallets vurdering er det svært uheldig om et felles foreldreansvar begjæres oppløst fordi man ikke oppnår enighet om flytting innenlands.

Høringsinstansens syn

Flere høringsinstanser har uttalt seg om begrepet «fast bosted». Blant annet viser Bufdir i sitt høringssvar til en tilbakemelding fra Spisskompetansemiljøet for barn og unge i familievernet, som lyder slik (utdrag):

«Vi erfarer at «fast bosted» er et begrep som skaper mye forvirring. Begrepet «bosted» i barnelovens betydning handler ikke om hvor mye tid barnet er hos hver av foreldrene, men om foreldrenes avgjørelsesmyndighet. Det er også forvirring knyttet til begrepet «delt bosted». Mange tror at dette betyr at barnet må bo 50/50 hos hver av foreldrene. Vi mener det er viktig at den nye barneloven gjør det enkelt for foreldre å forstå hva de gjør avtale om, og hva de ulike ordningene innebærer. Det må også være tydelig for foreldrene hva som handler om tidsfordeling, og hva som handler om avgjørelsesmyndighet.»

Foreningen 2 Foreldre har fremhevet følgende:

««Bosted» eller «fast bosted» i barnelovsammenheng er en juridisk konstruksjon som betyr bestemmelsesmyndighet. I dagligtalen betyr bosted et sted hvor man bor, oppholder seg mye, har sin døgnhvile. […] denne begrepsbruken skaper veldig mye forvirring blant dem som ikke er så innsatt i terminologien.»

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) støtter å beholde ordlyden «bu fast» i lovens regulering av barnets bosted, men peker på behovet for tydelighet når det gjelder spørsmål om bosted og beslutningsmyndighet:

«JURK stiller seg positive til at utvalget ikke foretar noen endringer i lovens ordlyd hva gjelder begrepet ‘bu fast’. Som utvalget bemerker er det viktig å få frem distinksjonen mellom at det følger ulik myndighet til å treffe avgjørelser på vegne av barna basert på om forelderen har fast bosted for barnet eller samvær med barnet.»

Hovedinntrykket av høringen er at et flertall av de som uttaler seg om spørsmålet, støtter forslaget om å videreføre avtalefrihet for foreldrene uten en lovbestemt hovedregel om hvor barnet skal bo etter samlivsbrudd. Dette gjelder blant annet Barneombudet, Bufdir, Folkehelseinstituttet, JURK, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statsforvalteren i Rogaland og UNICEF. Advokatforeningen mener derimot at delt bosted bør være lovens hovedregel, men at foreldrene fremdeles skal ha avtalefrihet knyttet til valg av bostedsordning, som vil si at delt bosted blir ordningen dersom foreldrene ikke blir enige om noe annet. Enkelte interesseorganisasjoner som engasjerer seg på saksfeltet, har fremmet samme syn.

Når det gjelder forslaget om å fjerne vilkåret om «særlige grunner» for å fastsette delt bosted i domstolene, er høringsinstansene delte, men et flertall er kritiske. Dette gjelder Agder tingrett, Barnas jurist, Drammen tingrett, Fellesorganisasjonen, Gruppen av eksterne meklere, JURK, NKVTS, Offentlige meklere, Oslo tingrett, Ringerike, Asker og Bærum tingrett, Trøndelag tingrett og Østre Innland tingrett. Ved siden av argumentene utvalget selv har fremhevet, påpeker enkelte høringsinstanser at endringen kan være prosessdrivende fordi flere foreldre kan komme til å reise sak når terskelen for å få medhold i et krav om delt bosted senkes. Følgende høringsinstanser støtter flertallets forslag: Advokatforeningen, Barneombudet, Bergen kommune, Bufdir, Follo tingrett, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Likestillingssenteret, Mannsforum og Nord-Troms og Senja tingrett.

Høringsinstansene er delt i synet på utvalgets forslag om å legge retten til å flytte innenlands med barnet til foreldreansvaret. Justis- og beredskapsdepartementet etterlyser en menneskerettslig vurdering, og skriver blant annet at et så detaljert og omfattende inngrep i foreldrenes privatliv bør vurderes i lys av EMK artikkel 8 og hjemles tydeligere i lov eller forskrift. Flere høringsinstanser, blant annet Agder tingrett , Barneombudet, Follo tingrett, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Ringerike, Asker og Bærum tingrett støtter forslaget om at foreldrene skal kunne reise egen sak for domstolen om innenlands flytting, på linje med det som i dag gjelder for utenlands flytting. De som er negative, blant annet Gruppen av eksterne meklere, Oslo tingrett og Nord-Troms og Senja tingrett mener at forslaget kan virke prosessdrivende. Oslo tingrett mener forslaget vil kunne medføre et «ikke ubetydelig antall rettssaker», da flytting innenlands forekommer langt hyppigere enn flytting utenlands. De påpeker at domstolene med dette forslaget vil måtte bevege seg inn på spørsmål som hører under den voksnes autonomi, og hvor det vil bli utfordrende å gjøre objektive vurderinger. Tingretten mener også det er en risiko for at avgjørelsene vil kunne oppfattes som moraliserende og tilfeldige.

7.6 Forslaget i høringsnotatet og høringsinstansenes syn

Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet 18. juni 2024 å skille mellom reguleringen av barnets fysiske bosted og fordelingen av beslutningsmyndighet mellom foreldrene, gjennom å gå bort fra begrepet «fast bosted» i barneloven. I stedet foreslo departementet å innføre en ny bestemmelse om «bostedsmyndigheten» og regulere fordelingen av tid med barnet gjennom bestemmelsene om samvær. Det vil si at tiden barnet tilbringer med hver av foreldrene anses som samvær, uavhengig av tidsfordelingen mellom dem.

Videre foreslo departementet at foreldre som utgangspunkt skal ha samme beslutningsmyndighet over barnet etter et samlivsbrudd. Dette for å legge til rette for at likestilte foreldreskap før et samlivsbrudd, kan videreføres etter bruddet. Forslaget innebærer at delt bosted blir lovens hovedregel for det som gjelder bostedsmyndigheten, forslagsvis kalt «foreldrefullmakt» i høringsnotatet. Foreldre må etter forslaget fortsatt avtale hvor mye barnet skal bo hos hver av dem eller hvor mye tid barnet skal tilbringe med hver av dem, og det foreslås ikke noen hovedregel om dette.

I forbindelse med forslaget drøftet departementet ulike alternativer til et nytt begrep for den beslutningsmyndigheten som i dag ligger hos de eller den barnet «bor fast» hos. Det ble tatt utgangspunkt i begrepet «foreldrefullmakt», men også andre alternativer ble omtalt, deriblant omsorgsfullmakt og barnefullmakt. Departementet presiserte i høringsnotatet at foreldrefullmakt til begge foreldre ikke innebærer at foreldre nødvendigvis må være positivt enige om alt.

Videre foreslo departementet å gi domstolene adgang til å fastsette delt foreldrefullmakt uten krav om at det foreligger «særlige grunner». Dette vil etter departementets vurdering i høringsnotatet bidra til at retten får større frihet til å fastsette løsninger til barnets beste. Departementet mente også at dette vil støtte opp under målet om likestilt foreldreskap, som er et punkt i Hurdalsplattformen.

Barnelovutvalgets forslag om å legge retten til å flytte med barnet innenlands til foreldreansvaret, ble ikke fulgt opp i høringsnotatet. Departementet foreslo at denne myndigheten fortsatt skal ligge til bostedsmyndigheten, slik at den eller de som har foreldrefullmakt, kan avgjøre om barnet skal flytte innenlands. Med departementets forslag som helhet ville foreldre som hovedregel ha foreldrefullmakten sammen etter samlivsbrudd, og dermed dele på «flyttemyndigheten» og dermed måtte være enige om flytting med barnet innenlands.

Departementet gir følgende problembeskrivelse i høringsnotatet:

«Interessekonflikter ved samlivsbrudd kan gå utover hensynet til barnets beste

Barneloven gir foreldrene frihet til å avtale bosteds- og samværsordning ut fra deres egne vurderinger av hva som er til det beste for barnet og familien. Foreldre som går fra hverandre vil, kanskje særlig i bruddfasen, kunne ha mindre tillit til hverandre. For foreldrene kan det oppleves som konfliktskapende og stigmatiserende at de som har bodd sammen med hverandre og barnet under samlivet, får ulik «status» som forelder etter samlivsbrudd. Det kan særlig gjelde i tilfeller der det avtales eller fastsettes fast bosted hos den ene og samvær med den andre. Likere beslutningsmyndighet kan for noen virke positivt på foreldresamarbeidet, som igjen kan støtte opp om barnets beste.

Interessekonflikter ved samlivsbrudd kan forsterkes av at foreldre som går fra hverandre, kan få dårligere økonomi. Ulike regelverk, for eksempel knyttet til stønader for enslige foreldre, kan også påvirke valg av løsninger og trekke foreldrenes interesser i ulik retning.

I situasjoner der én forelder ønsker fast bosted kun hos seg, og den andre ønsker delt bosted, kan eksempelvis regelverket bli satt på spissen. Domstolene fastsetter som hovedregel ikke delt bosted (grunnet kravet om særlige grunner, se punkt 5.6.6 nedenfor). Dette er kjent og kan påvirke partenes «forhandlingsposisjon» og skape et press for den som ønsker delt bosted om å akseptere en avtale som denne ikke ønsker og som eventuelt også etter dennes syn ikke er til det beste for barnet. Foreldrenes forhandlingsposisjoner kan også påvirkes, eller forsterkes, hvis foreldrene er i ulik økonomisk posisjon. Hvis den ene har rett på fri rettshjelp, kan det være enklere for denne å gå til retten, og hvis dette er i kombinasjon med ønske om fast bosted hos seg, så kan forhandlingsposisjonen til denne forelderen oppleves som sterk. Samme situasjon kan også oppstå hvis den ene forelderen har (langt) bedre økonomi enn den andre. Mannsutvalget uttaler også i NOU 2024: 8 Likestillingens neste steg følgende:

‘Familievernkontorer beskriver at de i meklingen observerer en kjønnsubalanse, der menn opplever at de kan få maksimum 50 prosent av tiden med barnet, mens kvinner kan oppleve at de skal ha barnet minimum 50 prosent.’

Interessekonflikter mellom foreldrene som opprettholdes eller forsterkes over tid, kan gå utover hensynet til barnet på flere måter. Vi har kunnskap om at høyt konfliktnivå, særlig over tid, er skadelig for barn. En uavklart situasjon knyttet til bosted og samvær kan også bidra til uforutsigbarhet, praktiske problemer og svekkede foreldrefunksjoner og gå ut over foreldrenes omsorgsevner på kort og lang sikt. Konflikt og uenighet mellom foreldrene kan også føre til at kontakten mellom barnet og en av foreldrene begrenses eller brytes, uten at dette er til barnets beste.

Omfanget av denne typen tap av kontakt er ikke kjent, men vi har noe kunnskap som kan bidra til å belyse hvor mange det kan gjelde. Av samværs- og bostedsundersøkelsen (2020) kommer det frem at 12 prosent av foreldre som har gjennomgått samlivsbrudd, ikke har inngått en avtale om bosteds- og samværsordning. En relativt sett høy andel av foreldre som ikke har inngått en slik avtale med den andre forelderen, oppgir å ha lite eller ingen kontakt med barnet. Som nevnt i punkt 2.3.1, oppga 17 prosent av alle foreldre som svarte i SSBs bosteds- og samværsundersøkelser både i 2012 og 2020, at de ser barna sine sjeldnere enn én gang i måneden. Som tidligere redegjort for sier dette likevel ikke i seg selv noe om årsakene bak eller omfanget av eventuelle negative konsekvenser for barnet. […]

Se også overordnet problembeskrivelse i punkt 2.2.1.

Systemet og begrepsbruken er vanskelig å forstå

Ulike erfaringer viser at barnelovens system for og begreper om beslutningsmyndighet, er vanskelige å forstå for de som skal bruke disse. Det gjelder også for yrkesutøvere som veileder foreldre. Lovens begrepsbruk er lite tilgjengelig. For eksempel er det ikke nødvendigvis lett forståelig at en avtale om hvor barnet skal «bo fast» har store konsekvenser for hva foreldrene kan bestemme om barnets liv. Bostedsmyndigheten, som er en sentral rettslig størrelse, har ikke et eget navn i loven, noe som fører til at det benyttes ulike uoffisielle begreper i praksis som kan oppleves forvirrende.

Telemarksforsking viser til dette i sin analyse av SSBs samværs- og bostedundersøkelse 2020. De finner at blant dem som svarer at barnet har delt bosted, er det 13 prosent som bor fast hos mor målt i antall overnattinger (mellom 19 og 31 overnattinger i måneden). De forklarer dette med at opplevelsen av bosted ikke er helt entydig, og det kan være andre elementer enn overnatting som gjør at noen foreldre oppgir det ene eller andre, for eksempel hvor involvert de er i barnets liv på andre måter. Det kan også henge sammen med avtalens definisjon av bosted eller folkeregistrert adresse. Telemarksforsking viser til at en motivasjon for å velge delt bosted, kan være at de da må være enige om avgjørelser om flytting innenlands.

Uklare begreper kan medføre at foreldre ikke blir kjent med mulighetene i loven for å avtale tilpassede løsninger, se nærmere om dette i punkt 5.6.1. Et vanskelig tilgjengelig regelverk kan derfor bidra til løsninger som er dårligere tilpasset det enkelte barnets behov. I noen tilfeller kan dette også forlenge eller forverre konflikter mellom foreldrene, for eksempel på grunn av uenighet om hva som er avtalt. Departementet mener det vil støtte best opp om barnets beste dersom det er enkelt for foreldrene å forstå og bruke regelverket, slik at det ligger til rette for at de kan komme frem til gode løsninger for barnet.

Regelverket kan skape motivasjonsfaktorer som ikke sammenfaller med hensynet til barnets beste

Hva som er best for barnet kan bli påvirket av foreldrenes ønsker og foretrukne løsninger. Samtidig kan regelverket skape ytre motivasjonsfaktorer for foreldrene som kan påvirke deres ønsker, for eksempel fordi regelverket medfører at én løsning er mer økonomisk gunstig enn en annen eller oppleves mer «rettferdig» for foreldrene. Departementet mener at motivasjonsfaktorer som kan komme i veien for foreldrenes frie vurderinger av barnets beste og skape konflikter mellom dem, bør begrenses i den grad det er mulig. Regelverket bør tilrettelegge for at barnets beste skal veie tyngst. Slike motivasjonsfaktorer kan skapes også av regelverk utenfor barneloven. Departementet peker derfor på sammenhengene med annet regelverk, både når det kommer til definisjoner og begrepsbruk og tilgangen på ytelser.

Barneloven legger ikke føringer på om barnet skal bo med den ene eller andre forelderen, men legger til foreldrene å enes om dette, med utgangspunkt i barnets beste. Samtidig er ikke barnets beste en objektiv størrelse, og ulike løsninger kan ivareta barnet på forskjellige, med likevel gode, måter. Foreldrene kan ha ulike oppfatninger om hva som er barnets beste og foreldrenes egne behov kan også spille inn.

Det er over (punkt 5.2.1) omtalt at foreldre som går fra hverandre kan oppleve en ny økonomisk situasjon og at dette kan påvirke deres ønsker, behov og forhandlingssituasjon. I en situasjonsbeskrivelse om foreldre som går fra hverandre er det også nødvendig å peke på betydningen av velferdsordninger. Departementet viser til at det er knyttet flere offentlige støtteordninger til foreldrerollen og tilgangen på familieytelser kan bli endret ved samlivsbrudd. For foreldre som bor alene med barn, gjelder også ulike særtillegg og – stønader. Ordningene ivaretar viktige hensyn, som å bidra til familieøkonomien for barnefamilier, forebygge at barn vokser opp i fattigdom og sikre gode oppvekstsvilkår. Samtidig kan ordningene i seg selv påvirke foreldres ønsker for og vurderinger av bostedsløsninger og samvær. Det er et spørsmål om denne typen økonomiske ordninger i noen tilfeller kan virke i motstrid til barnets beste. Departementet peker på at det kan være grunn til å se på hvordan annet regelverk kan påvirke situasjonen rundt samlivsbrudd, ettersom barnets beste skal veie tungt ved inngåelse av avtaler om barna. Endringene i barneloven som foreslås i punkt 5.6 med delt foreldrefullmakt etter samlivsbrudd, er ment å legge bedre til rette for likestilt foreldreskap og større fleksibilitet i avtaler mellom foreldre, og slik bidra til å motvirke uheldige tilpasninger som ikke er til barnets beste.

Departementet har sett nærmere på begrepsbruken i enkelte regelverk (barnetrygdloven, kontantstøtteloven og folketrygdloven). Departementet ser blant annet at ulike typer begreper og definisjoner benyttes. Eksempler er uttrykk som «enslig», «alene om omsorgen» og «den som har den daglige omsorgen». Regelverket praktiseres slik at det ofte kun ses hen til hvem som etter barneloven har «fast bosted» og/eller hvor barnet er folkeregistrert. Ved utmålingen av enkelte ytelser tas det også hensyn til omfanget av samvær, slik at tiden hver forelder tilbringer med barnet inngår i utmålingen. Barnets faste bosted etter barneloven er imidlertid en rettslig størrelse som sier like mye eller mer om fordelingen av beslutningsmyndighet mellom foreldrene som om hvor barnet bor. Om barnet har fast bosted eller «bare» samvær med en forelder, gir derfor ikke nødvendigvis informasjon om hvor vesentlig denne forelderen bidrar til barnets forsørgelse. Slike kriterier for ytelser og stønader i annet regelverk kan påvirke den situasjonen barneloven er ment å regulere relativt betydelig.

Departementet løfter derfor frem at begrepsbruken ikke er systematisk eller henger godt sammen. Det kan i seg selv skape utfordringer, selv om kriterier for ulike ytelser i seg selv kan være godt begrunnet.

Departementet mener det bør ses nærmere på sammenhengene i begrepsbruken, og hvordan, og om, rene juridiske rettigheter for foreldrene (etter barnelovens regler) kan eller bør danne utgangspunkt for utmåling av økonomiske ytelser. Departementet ser derfor at det fremover kan være grunn til å gjøre en vurdering av forholdet mellom foreldrenes rettslige status og konsekvenser for retten til ytelser etter ulike regelverk. Departementet mener likevel at endringer i barneloven ikke er avhengig av samtidige endringer i annet regelverk.»

Høringsinstansenes syn

Det er i all hovedsak støtte til at det fortsatt skal være slik at foreldre må avtale hvor mye barnet skal bo hos hver av dem, men noen uttaler at de ønsker en hovedregel om 50/50-fordeling. Dette gjelder særlig BALANSE – Likestilling for menn og noen privatpersoner.

Flere instanser støtter forslaget om en tydeligere definert beslutningsmyndighet, som Barneombudet og Dommerforeningen ved fagutvalget for privatrett. Barneombudet uttaler at de:

«[...] støtter forslaget om å skille foreldres avgjørelsesmyndighet og hvor mye barnet fysisk oppholder seg hos hver av foreldrene. Vi deler oppfatningen om at dagens begreper i loven skaper forvirring og problemer for brukerne av loven, og at det er behov for å tydeliggjøre skillet mellom beslutningsmyndigheten og hvor barnet fysisk oppholder seg».

Flere mener at forslaget om å innføre et nytt begrep i loven, «foreldrefullmakt», aktualiserer behovet for å klargjøre hva som ligger til de ulike beslutningsnivåene. Flere har også synspunkter på begrepet, men ingen alternativer til begrep får bred støtte.

Om lag halvparten av de som uttaler seg, sier klart at de ikke støtter forslaget om en hovedregel om delt foreldrefullmakt. Noen av dem er positive til å skille myndighet fra bosted, mens andre ønsker å beholde fast bosted som rettslig størrelse, slik dette forstås i dag. Blant de som er negative er Barneombudet, Faggruppen for barnerett ved UiO, Oslo tingrett med flere tingretter/dommergrupper, OsloMet, Redd Barna, Stine Sofies Stiftelse og flere interesseorganisasjoner og privatpersoner. De fremhever særlig at forslaget vil kunne få negative konsekvenser for barn som er utsatt for vold eller annen risiko, og at dette ikke er tilstrekkelig utredet eller vektlagt. Flere mener for eksempel at forslaget vil gi en forelder som ikke bor med eller har liten kontakt med barnet, stor makt over den andre forelderen i spørsmål som gjelder barnets dagligliv. Flere stiller også spørsmål ved hvem som skal ha det avgjørende ordet dersom foreldrene er uenige. RKBU-Vest peker på at en lik beslutningsmyndighet vil kunne skape utfordringer for instanser og tjenester, slik som skole og helsetjenester, dersom foreldre ikke kan enes om eller forsøker å sabotere hverandre i spørsmål som angår barnet. De som støtter forslaget om en hovedregel om delt foreldrefullmakt, og at denne er skilt fra spørsmålet om bosted er blant annet Advokatforeningen, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bufdir, Foreningen 2 Foreldre, Kirkens bymisjon, Landsgruppen av helsesykepleiere, Norsk Sykepleierforbund, Reform - ressurssenter for menn, Rådet for psykisk helse og Voksne for barn. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at de ser at det vil være konfliktdempende å avtale hvor barnet skal bo og myndighetsfordeling hver for seg, og er enige i at foreldre med forslaget vil stå friere og kan velge det som er til barnets beste. Mange er positive til intensjonen bak forslaget, men savner en grundigere konsekvensvurdering eller ser behov for mulighet for unntak fra hovedregelen, særlig for de sakene som omhandler vold eller annen risiko. Dette gjelder blant annet Barnesakkyndig kommisjon, FHI, Gruppen av eksterne meklere, Likestillings- og diskrimineringsombudet og RKBU-Vest. RKBU-Vest uttaler:

«Vi tror at dette vil kunne bidra til at flere barn opplever at begge foreldre har en aktiv rolle i deres liv etter foreldres samlivsbrudd. Etter vårt syn, innebærer en slik presisering i loven ikke at likestilling mellom foreldre skal vektlegges fremfor barnets beste – men heller øker muligheten til at barn får bedre tilgang til ressurser fra begge foreldre, spesielt når barnet bor mest hos en av dem.»

Når det gjelder adgangen til å sette vilkår for foreldrefullmakt, uttaler Borgarting lagmannsrett at det er fornuftig at domstolene utvikler hvilke vilkår som kan settes, men at det er hensiktsmessig om lovgiver gjennom forarbeidene gir visse føringer for hva slags vilkår som kan være aktuelle.

Skattedirektoratet og Finansdepartementet uttaler seg om registreringen av «delt foreldrefullmakt» i Folkeregisteret. Disse poengterer at forslaget vil kreve utvikling av tekniske løsninger som vil ta 1,5–2 år, og at det vil koste anslagsvis 22 mill. kroner i utvikling, og 6 mill. kroner i årlig drift. Anslagene er basert på det mest omfattende alternativet til løsning i høringsnotatet, og de andre alternative måtene å registrere dette på, er ikke omtalt av Skattedirektoratet. Husbanken uttaler seg om konsekvensene forslaget vil ha for bostøtte, og uttaler at de legger til grunn at forslaget ikke vil ha noen innvirkning for retten til bostøtte for foreldre med samme beslutningsmyndighet gitt at det er registrert i Folkeregisteret at barnet har to adresser. Imidlertid mener Husbanken at det kan tenkes at omfanget av saker dette gjelder vil kunne øke. Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at endringer i begrepsbruken i barneloven må innarbeides i annet lovverk for å unngå utilsiktede konsekvenser. Helsedirektoratet uttaler at endringen som er foreslått vil kunne få betydning for helselovgivningen, og viser til pasient- og brukerrettighetsloven § 4-4.

Forslaget om å fjerne «særlige grunner» som vilkår for at domstolene skal kunne fastsette delt «foreldrefullmakt», ble hørt på nytt idet departementet som nevnt over foreslo endringer i bostedsbegrepet. Forslaget får støtte fra blant annet Advokatforeningen, Bufdir, Dommerforeningens fagutvalg for privatrett og Mannsforum. Forslaget tilsvarer i utgangspunktet forslaget fra barnelovutvalgets flertall. Gruppen av eksterne meklere uttalte seg kritisk til forslaget under høringen av NOU 2020: 14, men støtter nå forslaget om å fjerne vilkåret om «særlige grunner» for å fastsette delt «foreldrefullmakt» som en del av det helhetlige forslaget i høringsnotatet (det vil si under nye forutsetninger). Høringsinstansen foreslår å presisere nærmere at domstolene må vurdere samarbeidsforholdene mellom foreldrene når det skal avgjøres om foreldrene skal ha delt beslutningsmyndighet. Dette vil kunne gi mekleren større anledning til å veilede foreldre i meklingsrommet. JURK uttaler som tidligere at de er kritiske til forslaget. OsloMet og Mira-Senteret, som ikke uttalte seg (om dette) i høringen av NOU 2020: 14, er også negative. Samlet sett fremstår likevel motstanden mot forslaget om å fjerne «særlige grunner» mindre enn motstanden mot det tilsvarende forslaget i NOU 2020: 14.

I spørsmålet om flytting med barnet er høringsinstansene delt, og innspillene er tett koblet til forslaget om delt foreldrefullmakt som hovedregel. De som ikke støtter en slik hovedregel, gjør det blant annet fordi de ikke ønsker en hovedregel om at foreldre etter samlivsbrudd deler «flyttemyndigheten», slik det er ved delt bosted i dag. De som uttaler seg i denne retning er blant annet Krisesentersekretariatet, Nordland KrF, Norske Kvinners Sanitetsforening, Oslo tingrett og Stine Sofies Stiftelse. Det pekes på at en forelder kan ha gode grunner til å flytte med barnet, og at særlig voldsutsatte vil få det vanskeligere dersom det er krav om enighet for å kunne flytte vekk med barnet for beskyttelse.

Noen ser positivt på forslaget i høringsnotatet, og viser til at barn har rett til kontakt med begge foreldre, og derfor bør foreldre være enige om flytting med barnet. Dette gjelder blant annet, Barnesakkyndig kommisjon, Bufdir og Gruppen av eksterne meklere. Barneombudet skriver at de erfarer at flytting er en av de mest omstridte faktorene i bostedsmyndigheten, og at de på bakgrunn av sin erfaring med temaet mener det er behov for tiltak som kan bidra til å hindre flyttinger som ikke er til det beste for barnet. Ombudet mener at foreldrene må bli enige om flytting som påvirker samværet mellom barn og den andre forelderen.

Noen mener det er bra at flytting ikke legges til foreldreansvaret, som Kripos, mens andre mener at det burde legges dit, som Foreningen 2 Foreldre. Noen påpeker at flytting ved selvtekt undergraver regelverket. Forandringsfabrikken ønsker å legge til i loven at barnet selv må ønske å flytte.

7.7 Departementets vurdering

7.7.1 Behovet for og formålet med nye regler

Foranledningen til at departementet gjorde nye vurderinger av reglene om bosted i barneloven i etterkant av høringen av NOU 2020: 14, var blant annet innspill fra høringsinstanser. Se omtale i punkt 7.5. Se også omtale av øvrig bakgrunn i punkt 2.1, blant annet Hurdalsplattformens punkt om likestilt foreldreskap og om å vurdere delt bosted som hovedregel i ny barnelov.

Det grunnleggende hensynet bak de nye reglene om bosted og beslutningsmyndighet er barnets beste, og en god balansering av de ulike menneskerettighetene som gjør seg gjeldende. Det er viktig å sikre barnets rett til kontakt med og omsorg fra begge foreldre og legge til rette for barnets rett til medvirkning i eget liv. Reglene bidrar til oppfyllelse av Norges menneskerettslige forpliktelser, herunder barnets og forelders rett til å bevare familielivet når foreldrene flytter fra hverandre. Det vil normalt være til barnets beste at begge foreldre i større grad kan ta beslutninger som er viktige for barnets dagligliv. At barnet har to foreldre som kan ta initiativ og følge opp barnet i barnehage, skole og på fritiden vil ofte være et gode for barnet.

Det samlede forslaget som legges frem, vektlegger tungt hensynet til forebygging av konflikt. Se nærmere i punkt 3.4. Det er i lovforslaget tatt hensyn til at konflikt er skadelig for barn, og at konflikt derfor bør forebygges der dette er mulig. Foreldre er ofte i en livskrise ved samlivsbrudd, på det tidspunktet de skal inngå avtaler om barna. På dette tidspunktet er det avgjørende at hver av foreldrene kan ivareta barnet best mulig. Departementet har som mål at flere foreldre opplever et lavere konfliktnivå. At foreldre får et rettslig likestilt utgangspunkt til å ivareta barnet, at konflikttemaet avgrenses og fleksibiliteten blir større for avtaleinngåelser, kan påvirke antall avtaleinngåelser og hva som er konflikttemaet. Departementet har som mål at flere foreldre som opplever at konflikten er middels (20 prosent) ved inngang til mekling, fremover vil vurdere konflikten som lav. Det er også et mål at flere som anser konflikten som høy, fremover vil anse denne som middels. Ny regulering i barneloven skal legge til rette for dette, både gjennom en presisering av omsorgsplikten samt innretning på meklingsordningen der barnet får en tydeligere plass og stemme. Departementets ansvar for dette saksfeltet er helhetlig, og følges opp gjennom det videre arbeidet med meklingsordningen og ny lov om familieverntjenesten. Det må legges til rette for flere avtaler og bedre håndtering av saker i mekling, innenfor ulike konflikt- og risikonivå, slik at sakene håndteres på egnet måte, og slik at færre saker som kunne vært løst på lavere nivå, tas til domstolen.

Mange foreldre klarer å finne gode løsninger på egen hånd. For denne gruppen vil endrede hovedregler i barneloven ha mindre betydning. Når det gjelder foreldre med høyt konfliktnivå og saker med risiko, kan endringene ha noe betydning. Målet med forslaget er at det skal bli færre foreldre som melder om høykonflikt ved inngang til mekling, at de fanges opp i meklingen og får bedre hjelp. Noen saker bør fortsatt håndteres i domstolen. Det avsies dom i 37 prosent av sakene i domstolen, resten forlikes eller trekkes. Flere av de sakene som forlikes eller trekkes kunne vært løst før eller under mekling, og før saken gikk til domstolen. Det er i dag om lag 20 prosent av sakene som mekles i familievernet hvor det rapporteres om middels konfliktnivå. Det er særlig for denne gruppen forslaget kan ha verdi – som et bidrag til å dempe konflikter og trygge foreldrene ved inngang til mekling, og kanskje enda viktigere rydde konflikttemaer av veien. Departementet legger stor vekt på tilbakemeldingene fra Bufdir, Gruppen av eksterne meklere og Arbeids- og velferdsdirektoratet, som er tett på den klare majoriteten av saker som løses utenfor domstolen. Støtten fra Advokatforeningen, som representerer en yrkesgruppe som også er tett på konfliktene, har også blitt tillagt vekt.

Gjeldende regler tar ikke i tilstrekkelig grad hensyn til dagens samfunnsforhold, der utgangspunktet er at begge foreldre er og forventes å være deltakende og ansvarlige omsorgspersoner for barna sine. Dette gjelder mens foreldre bor sammen, og bør i større grad også hensyntas etter samlivsbrudd. Mannsutvalget viser i NOU 2024: 8 til at det er høy oppslutning om at menn og kvinner bør være likestilte omsorgspersoner i familien. De viser videre til at menn gjennom de siste tiårene har økt tiden de bruker på husholds- og omsorgsarbeid, samtidig som menn fortsatt bruker mindre tid på dette enn kvinner. De viser også til at etter samlivsbrudd er det flere mødre enn fedre som har mye tid med barna. I sine høringsinnspill har blant annet Foreningen 2 Foreldre og Reform – ressurssenter for menn gitt tilbakemelding om at de opplever en uoverensstemmelse mellom opplevelsen mange foreldre har av å være likestilte omsorgspersoner for barnet, og mangelen på anerkjennelse av dette i lovens bestemmelser som gjelder etter et samlivsbrudd. Dette kan forsterke fokuset på foreldrenes rettslige stilling som foreldre og ta oppmerksomhet bort fra barnets behov. RKBU Vest har i sitt høringsinnspill vist til forskning som peker på at lik beslutningsmyndighet kan ha en tydelig signalverdi for alle parter om at begge foreldre er viktige og har ansvar for barnets utvikling, og at dette i seg selv kan fremme samarbeid og være konfliktdempende. Departementet mener det er i tråd med samfunnsutviklingen at foreldrene får et likestilt utgangspunkt når de skal gjøre avtaler om hvor barnet skal bo og om begge skal ha daglig myndighet, eller bare en av dem. Dette er nærmere omtalt i punkt 7.7.3. Departementet viser videre til at forslaget vil gjøre det vanskeligere å tape beslutningsmyndigheten utilsiktet.

Det vil fortsatt være avtalefrihet om hvor barnet skal bo og om fordeling av myndighet mellom foreldrene. Lovens regler om bosted og myndighet vil gi foreldre mulighet til og ansvar for å finne løsninger som er godt egnet for sitt barn og sin familie. Stadig flere avtaler delt bosted etter samlivsbrudd 25 prosent i 2012, 43 prosent i 2020. Utviklingen går altså i retning mer likestilte foreldre. Hos resten har barnet bosted hos enten mor eller far, i 2020 var det henholdsvis 49 og 8 prosent. Der barnet bor hos én av foreldrene, bor altså klart flest, 86 prosent, hos mor, mens 14 prosent bor hos far.

Departementet viser til at høringsinstansene var delt når det gjelder forslagene om bosted og beslutningsmyndighet. Departementet tar innspillene som har kommet frem i høringen på alvor og har presisert forslaget for å imøtekomme innvendinger om uklarheter og at forslaget vil kunne virke konfliktdrivende. Det er normalt ingen motstrid mellom hensynet til barnets beste og å sikre barnets rett til kontakt med og omsorg fra begge foreldrene. Ved motstrid vil hensynet til barnets beste være det grunnleggende hensynet, jf. lovforslaget § 1-1. I saker der det er risiko for vold eller annen risiko, som høyt konfliktnivå, er det behov for egne og treffsikre regler for å beskytte disse barna. De overordnede reglene om bosted og beslutningsmyndighet må bidra til dette, samtidig som det er behov for spesialregler for å gi utsatte barn nødvendig beskyttelse. Dette drøftes nedenfor i punkt 7.7.3. Erfaringer fra sakene som i dag er til mekling og erfaringer fra foreldretvister i domstolene er viktige innspill for å belyse hvordan dagens regelverk fungerer. Departementets forslag har som mål å avgrense konflikttemaene, ved at det gis nye rammer ved avtaleinngåelse (hovedregel om daglig myndighet ved samlivsbrudd), og å forebygge bedre slik at konflikt dempes og færre foreldre opplever at de må reise sak for domstolen for å få til en god løsning for sitt barn.

Bestemmelsene om bosted og beslutningsmyndighet bygger fortsatt på det privatrettslige utgangspunktet om avtalefrihet for foreldre. Både foreldre og domstoler har plikt til å hensynta barnets rettigheter når de benytter seg av fleksibiliteten i loven. Dette gjelder både etter dagens lov og forslaget til ny lov. Barns rett til å bli hørt er grunnleggende i den forbindelse, og innebærer blant annet at det enkelte barn skal kunne medvirke i spørsmål om personlige forhold. Foreldre skal gi barnet tilpasset informasjon og lytte til barnets mening før de inngår en foreldreavtale eller på andre måter tar beslutninger om hvordan barnets hverdag skal organiseres. Det er stort behov for å lytte til barnet når det skal avtales hvor barnet skal bo, fordi dette handler om viktige rammer rundt barnets liv, som vil ha stor betydning for barnets livskvalitet og utvikling. Det er presisert i lovforslaget § 10-1 at foreldre skal sørge for at barnet skal få ytret meningen sin fritt i forbindelse med avtaler foreldrene inngår. Barnets mening skal vektlegges etter alder og modenhet, jf. også lovforslaget § 1-2. Departementet viser for øvrig til punkt 4.6 om barns rettigheter og punkt 6.5 om foreldreansvaret. Se også punkt 2.4 om kunnskap og forskning.

Departementet mener dagens regler ikke legger godt nok til rette for at foreldre skal kunne inngå individuelt tilpassede avtaler. Fordi barneloven påvirker familielivet til mange familier og griper inn i menneskers mest personlige forhold, er det helt sentralt at reglene er både enkle å forstå og fleksible. Høringene av barnelovutvalgets forslag og forslagene i høringsnotatet viser at begrepet «fast bosted» og betydningen av dette for fordelingen av beslutningsmyndighet mellom foreldrene, oppleves som vanskelig tilgjengelig for mange. Blant annet har Dommerforeningen ved fagutvalget for privatrett vært positive til en klargjøring av begrepene og støttet at regelverket utformes slik at foreldre i størst mulig grad kan ta avgjørelser på bakgrunn av det de mener vil være til det beste for barnet. Tydelige regler bidrar til å sikre forutsigbare og bedre løsninger for barnet, samt forebygge at usikkerhet og misforståelser om regler virker konfliktdrivende. Fleksibilitet for familiene bidrar til å ivareta barnets rett til medvirkning og gjøre det enklere å finne løsninger tilpasset det enkelte barn og den enkelte familie.

På denne bakgrunn mener departementet at det er behov for endringer i barnelovens regler om bosted og beslutningsmyndighet. Reglene må sees i sammenheng med forslaget om en ny samarbeidsbestemmelse i § 6-4 andre ledd og omsorgsplikten etter § 6-4 første ledd, som også fremhever at hva som er best for barnet kan endre seg gjennom oppveksten. Forslaget departementet legger frem innebærer rettsutvikling. Departementet vil derfor særlig følge med på og evaluere om forslaget virker etter sin hensikt.

7.7.2 Avtalefrihet om hvor barnet skal bo

Departementet følger opp utvalgets forslag og forslaget i høringsnotatet om å videreføre gjeldende rett om at foreldrene kan avtale om barnet skal bo hos begge eller hos en av dem. Det rettslige innholdet i begrepet «bosted» vil imidlertid få et annet innhold i ny lov, ettersom departementet følger opp forslaget i høringsnotatet om å regulere myndigheten i en egen bestemmelse, se punkt 7.7.3. Departementet følger ikke opp forslaget i høringsnotatet om at tiden barnet bor hos eller tilbringer med hver av foreldrene, skal reguleres etter reglene om samvær. Departementet har etter en nærmere vurdering kommet til at det er mest hensiktsmessig å ha en egen bestemmelse om barnets «bosted». Departementet viser særlig til at barnets bosted har rettslig betydning i mange sammenhenger, blant annet for rett til ytelser som Arbeids- og velferdsetaten forvalter og for registrering i Folkeregisteret.

Departementet har vurdert om delt bosted, i betydningen av hvor barnet fysisk skal bo, skal være lovens hovedregel. Departementet viser til at et slikt forslag tidligere har blitt hørt. Høringen ga sterk motstand mot forslaget om en slik hovedregel. En rekke høringsinstanser mente at delt bosted krever et godt foreldresamarbeid for å fungere godt for barnet, og vil være en belastende ordning for familien dersom samarbeidet er dårlig. Det ble pekt på at det derfor ikke er en ordning som uten videre egner seg for foreldre som ikke selv kommer til enighet. Noen høringsinstanser anså også forslaget som preget av foreldrenes «rett» til barnet, fremfor hensynet til barnets beste. Som følge av høringen var det den gang ikke grunnlag for å følge opp alternativet om delt bosted som hovedregel. Se nærmere omtale i Prop. 161 L (2015–2016) kapittel 7. Barnelovutvalget foreslo heller ikke delt bosted som ny hovedregel, og høringen ga ikke departementet grunn til å gå videre med et slikt forslag. Departementet mener at hvor barnet fysisk skal bo, bør basere seg på en konkret vurdering av hva som er til det enkelte barnets beste, der departementet legger stor vekt på at barnet må ha reell rett til medvirkning, og ikke bør følge av en hovedregel. Departementet viser til at en avgjørelse om hvor barnet skal bo vil ha stor betydning for barnets livskvalitet og utvikling, og at det derfor er viktig at barnet lyttes til og at barnets mening vektlegges etter alder og modenhet, jf. lovforslaget § 1-2.

Departementet mener forslaget om en hovedregel om daglig myndighet for begge foreldrene etter samlivsbrudd legger bedre til rette for at foreldre kan inngå gode avtaler om bosted uten å måtte hensynta hvem som samtidig vil få myndighet til å bestemme flytting innenlands.

Barnelovutvalget har foreslått å stramme inn rammene for hva som regnes som delt bosted, gjennom å innføre et krav om at barnet bor minst en tredjedel av tiden hos hver av foreldrene ved delt bosted. Dette vil fjerne muligheten til å avtale delt bosted dersom barnet skal bo mer enn to tredjedeler av tiden hos en av foreldrene, enten fast eller for en periode. Departementet ønsker ikke å fjerne denne muligheten, og mener tvert imot at fleksibiliteten i loven bør beholdes og også utvides. Barnet kan bo mest hos den ene, og likevel ha delt bosted etter avtale mellom foreldrene. Tidsfordelingen vil også kunne variere over tid, ut fra barnets beste og foreldrenes behov. Departementet viser til at barn som vokser opp med foreldre som ikke bor sammen, ofte fremhever muligheten for fleksibilitet og tilpasninger etter eget ønske og behov som viktig (FHI, Samværs- og bostedsordninger etter samlivsbrudd – Betydninger for barn og unge, 2022). Departementet mener også at høringsinstansenes erfaringer samlet sett tilsier at det er behov for større fleksibilitet enn det gjeldende rett legger opp til. Departementets lovforslag legger bedre til rette for at foreldrene (eventuelt domstolen) kan velge mellom flere typer løsninger enn det loven åpner for i dag. Rommet for å «skreddersy» ordninger blir større. Dette er i tråd med konklusjonen i FHI-rapporten nevnt over, om at det ikke er grunnlag for å anbefale én bostedsordning fremfor en annen, uten å ta utgangspunkt i den enkelte familie. Behovet for fleksible løsninger kan oppstå i flere situasjoner og endre seg gjennom barnets liv. Foreldre som går gjennom et samlivsbrudd mens barnet er lite, vil i noen tilfeller ønske at barnet ikke skal flytte jevnlig mellom dem i løpet av de første årene, men kan likevel ønske å ha lik myndighet og etter hvert avtale en jevnere tidsfordeling. Ungdommer kan selv ønske å bo mer av tiden i ett hjem, uten at det nødvendigvis er riktig å endre fordelingen av beslutningsmyndighet mellom foreldrene. Det kan også tenkes tilfeller der den ene forelderen er en god omsorgsperson, men er syk eller er i en livssituasjon hvor vedkommende selv ikke er hjemme, eller ikke har kapasitet til å bo sammen med barnet eller kan tilby barnet et «hjem».

Enkelte høringsinstanser, herunder Oslo tingrett, har pekt på at fleksible ordninger er mulig også i dag, dersom foreldrene er enige om det. Departementet er enig i at det også i dag er mulig å finne slike løsninger innenfor gjeldende regelverk. Foreldre kan for eksempel avtale delt bosted med en skjev tidsfordeling, i kombinasjon med tilpassede løsninger for betaling av barnebidrag mv. Det er også fullt mulig å avtale fast bosted hos én av foreldrene, samtidig som foreldrene i praksis velger å ta viktige beslutninger om barnets dagligliv i fellesskap. Departementet mener likevel at denne typen løsninger er for vanskelig tilgjengelige for de fleste foreldre, og at barnelovens regler bør endres for å legge bedre til rette for slike løsninger mer generelt. Departementet viser i den anledning til at barnelovens regler, selv om de er fravikelige, må antas å kunne ha en normdannende effekt. Departementet mener gjeldende rett ikke i tilstrekkelig grad tilbyr gode rammer for foreldre som er enige på enkelte punkter, men hvor det likevel kan utvikle seg varige konflikter dersom foreldrene ikke gis gode rammer og tilstrekkelig fleksibilitet til å komme frem til en løsning som begge kan leve med over tid. Det bør tas hensyn til at også mindre alvorlige konflikter (enn høykonflikt) kan gå utover barnet og barnets behov for trygghet, særlig dersom konflikten utvikler seg og pågår over lang tid. Derfor er gode regler som virker forebyggende, viktig. Departementet anerkjenner at tydeligere og mer fleksible regler om bosted og beslutningsmyndighet i liten grad vil løse de mest alvorlige konfliktene og hindre at disse kommer for domstolene. Enkelte saker, for eksempel der det er påstander om vold, er det også særlig grunn til å behandle i rettssystemet, av hensyn til partene og tryggheten for barnet. Se nærmere omtale i punkt 7.7.3 og 8.5.

Grensen mot reglene om samvær får etter forslaget et mindre tydelig skille når det blir større fleksibilitet for foreldre til å velge løsninger. Det vil blant annet være mulig å avtale at én forelder skal ha samvær og daglig myndighet. Valg om delt bosted eller samvær kan imidlertid ha betydning etter andre regelverk, blant annet reglene om offentlig fastsettelse av barnebidrag.

I den nye barneloven er det ikke behov for en skarp definisjon av hva som regnes som «delt bosted», blant annet fordi det er avtalefrihet på dette punktet. Behovet for en nedre grense for når det er aktuelt å tale om at barnet har delt bosted kan imidlertid være til stede ved utforming av og praksis etter annet regelverk som bygger på barneloven. Andre lover viser i mindre grad til delt bosted som utgangspunkt for regulering av rettigheter til foreldre, men for eksempel inneholder regelverket for barnetrygd, kontantstøtte og bostøtte særlige regler for delt bosted. Det er flere bestemmelser som gir rettigheter til forelder der barnet kun bor hos én, og dette uttrykkes på forskjellige måter i regelverk som lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Det kan være ulike hensyn som gjør seg gjeldende i ulike regelverk, eksempelvis når det gjelder rett til ulike typer ytelser. Departementet viser til at delt bosted verken etter gjeldende barnelov eller lovforslaget sier noe om tidsfordelingen mellom foreldrene, og dermed heller ikke noe om fordeling av omsorgs- eller forsørgelsesbyrden mellom foreldrene. Departementet viser blant annet til at det ved offentlig utmåling av barnebidrag tas utgangspunkt i at foreldrene har omtrent lik forsørgelsesbyrde ved delt bosted. Dette gjelder selv om foreldrene har avtalt at barnet skal ha delt bosted, men bo mest hos én av foreldrene. Dette er også en problemstilling etter gjeldende rett, og departementet vil se på om forslaget forsterker problemstillingen og om det kan aktualisere et behov for endringer i reguleringen av bidrag ved delt bosted. Departementet mener at annet regelverk som bygger på barneloven bør definere hva som ligger i begrepet bosted utfra de hensyn som foreligger på det enkelte område, og ut fra overordnede samfunnshensyn. Departementet viser for øvrig til kapittel 16 om økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget og til punkt 7.7.6.

7.7.3 Hovedregel om daglig myndighet etter samlivsbrudd

7.7.3.1 Innretning og formålet med forslaget

Departementet følger i hovedsak opp forslaget i høringsnotatet om å gjøre daglig myndighet (i høringsnotatet kalt «foreldrefullmakt») til hovedregelen for begge foreldre etter samlivsbrudd. Omtalen av forslaget er presisert på en rekke punkter, sammenlignet med høringsnotatet.

Flere begrep ble hørt, i tillegg til «foreldrefullmakt»: «Omsorgsfullmakt, barnefullmakt, bostedsfullmakt, alminnelig beslutningsmyndighet, daglig beslutningsmyndighet, allmenn beslutningsmyndighet, regulær beslutningsmyndighet, ordinær beslutningsmyndighet.» Departementet mener begrepet «daglig myndighet» peker seg ut som det beste alternativet etter høringen, og går videre med dette begrepet. Departementet viser til at begrepet «myndighet» formidler at foreldre kan ta beslutninger, og ved å fremheve at det er tale om «daglig» myndighet sier loven noe om hvilken type beslutninger det gjelder.

Innholdet i myndigheten, som i gjeldende lov ligger til den eller de barnet bor hos, videreføres. Myndigheten til å beslutte flytting innenlands foreslås inntatt i en egen bestemmelse for å tydeliggjøre at beslutning om slik flytting ligger til daglig myndighet, se omtale i punkt 7.7.4. Forslaget innebærer at foreldre ikke mister daglig myndighet over barnet etter samlivsbrudd, herunder retten til å være med å bestemme hvor i landet barnet skal bo, med mindre noe annet avtales eller fastsettes. De beslutningene som ligger til daglig myndighet, er beslutninger som foreldre som bor sammen kan ta alene. Departementet foreslår å lovfeste at flytting med barnet til en annen plass i landet, krever enighet der begge har daglig myndighet. Utover dette kan foreldrene ta beslutninger hver for seg, på samme måte som under samlivet. Se likevel nedenfor om informasjon og samarbeid. Det innføres således ingen ny myndighet for foreldre, men myndigheten (som i dag følger av bosted) vil etter forslaget gjelde alle foreldre som går fra hverandre, uavhengig av om de velger bosted hos begge eller bosted hos en og samvær med den andre.

Departementet viser til at flere høringsinstanser mener det er behov for en klargjøring av hva som ligger til myndigheten. Departementet viser til at dette er en videreføring av innholdet i den myndigheten som i dag ligger til den eller de som barnet bor hos. De sentrale beslutningene som ligger til myndigheten dreier seg om hvor i landet barnet skal bo, samt beslutninger knyttet til skole, barnehage og fritidsaktiviteter. Eksempler på beslutninger dette kan gjelde, er innmelding i en idrettsforening og oppfølging av dette, valg av barnehage, deltakelse på et skolearrangement, samtykke til deling av bilder på barnehagens nettside eller signering på informasjon fra skolen. Det er ikke mulig eller ønskelig å angi innholdet i myndigheten uttømmende, og det må i utgangspunktet vurderes konkret om beslutningen hører til den daglige myndigheten eller om den ligger til foreldreansvaret jf. lovforslaget § 6-5. Betydningen vil først og fremst være om det er krav om enighet om beslutningen eller ikke, da beslutninger under foreldreansvaret krever at foreldrene i utgangspunktet tar avgjørelsene sammen. Flere av beslutningene som hører under foreldreansvaret som krever begges samtykke, er regulert i særlovgivningen, som statsborgerloven, passloven og navneloven.

I høringen av departementets forslag har instansene vært delt i spørsmålet om å innføre en hovedregel. Som begrunnelse for forslaget departementet nå legger frem, vises det særlig til barnets rett til omsorg fra og kontakt med begge foreldre, og at å legge til rette for et likestilt utgangspunkt for foreldre etter samlivsbrudd, antas å styrke ivaretakelsen av disse rettighetene. Reglene i barneloven om barnets bosted og foreldrenes beslutningsmyndighet påvirker en stor og bred gruppe familier i Norge. De fleste barn ønsker og trenger begge foreldre i livet sitt, og det vil som regel være et gode for barnet at begge foreldrene har den myndigheten som trengs til å kunne følge opp barnet i hverdagen når det gjelder barnehage, skole og fritidsaktiviteter. Departementet viser særlig til betydningen flytting til en annen plass i landet kan ha for barnet og den andre forelderen, og at flere foreldre enn i dag bør sikres en medbestemmelse i spørsmålet om barnet skal flytte innenlands. Dette gjelder ikke minst i Norge, med store reiseavstander som kan gjøre samvær vanskelig og kostbart. Flytting kan bety at samvær blir vanskelig eller umulig. Barnet kan miste ikke bare kontakt med en forelder, men også andre søsken, besteforelder og annen slekt. Flytting påvirker også barnets liv i barnehage, skole og barnets fritid. Flytting bør derfor være del av daglig myndighet, og ikke reguleres isolert. Dersom uenighet om flytting fører til en foreldretvistsak for domstolen, er det viktig at domstolen vurderer bredden i saken, og ser beslutningene under daglig myndighet i sammenheng og under ett. Samtidig skal barn beskyttes mot mangelfull omsorg og omsorgssvikt, og konsekvensene den nye hovedregelen vil ha for saker med vold og annen risiko er særskilt omtalt under.

Departementet legger vekt på at en hovedregel om daglig myndighet gir foreldre som har bodd sammen et likestilt utgangspunkt ved samlivsbrudd, der foreldre skal avtale hvordan de skal organisere familielivet med felles barn når foreldrene flytter fra hverandre. Det å ha et likestilt utgangspunkt, der begge stiller likt, bøter på enkelte uheldige praksiser etter dagens lov. I mangel av en avtale, vil det etter gjeldende lov kunne være slik at den forelderen som etter bruddet blir boende med barnet eller flytter med barnet, også har bosted etter barneloven og dermed daglig myndighet, inkludert retten til å bestemme hvor i landet barnet skal bo. Forelder som ved samlivsbrudd flytter ut fra felles hjem uten barnet, og uten en avtale om barnet, vil dermed miste beslutningsmyndighet. Dette kan være tilsiktet eller utilsiktet. Når dette er utilsiktet, kan det være vanskelig for en forelder å få inngått en avtale om bosted og beslutningsmyndighet i ettertid, dersom den andre ikke går med på det. Departementet viser videre til at forslaget vil gjøre det vanskeligere å tape beslutningsmyndigheten utilsiktet, herunder retten til å være med å bestemme om barnet skal flytte til et annet sted i landet. Det er også departementets erfaring at mange foreldre opplever at dagens regelverk ikke samsvarer med deres alminnelige rettsfølelse og oppfatning av hva som er en rimelig regulering av dette i dagens samfunn, der kvinner og menn forventes å være likestilte under samlivet.

Departementet følger ikke opp forslaget fra høringsnotatet om å regulere daglig myndighet for alle foreldre. Det sentrale med bestemmelsen er å gi en hovedregel om at foreldre som har bodd sammen etter barnet ble født, og som forutsettes å ha hatt et familieliv hvor begge foreldre har besluttet de viktigste sidene ved barnets dagligliv, kan fortsette med dette etter et samlivsbrudd med mindre annet avtales.

Departementet mener at dagens regelverk kan virke konfliktskapende, se særlig sitat fra høringsnotatet i punkt 7.6. Det er ulike syn i høringen på om forslaget departementet nå legger frem om regulering av bosted og daglig myndighet vil virke konfliktdempende eller konflikteskalerende. Departementet har lagt betydelig vekt på at departementets fagdirektorater, Bufdir og Arbeids- og velferdsdirektoratet, som har særlig erfaring med å møte foreldre etter samlivsbrudd gjennom mekling og bidragsfastsetting, mener forslaget vil kunne være konfliktdempende. Det vises også til at RKBU Vest i sitt høringssvar har vist til at lik beslutningsmyndighet kan signalisere at begge foreldre har ansvar for barnets utvikling, og at dette kan fremme samarbeid og være konfliktdempende. Departementet viser også til at forslaget inngår som en del av ny barnelov hvor det foreslås flere grep for å minske konfliktnivået mellom foreldrene, se proposisjonens punkt 3.4.

En stor gruppe foreldre klarer å finne gode løsninger på egen hånd. For disse har hovedreglene i barneloven mindre betydning. Det samme gjelder foreldre med et svært høyt konfliktnivå. De vil fortsatt trenge hjelp fra domstolen til å finne løsninger.

For mange foreldre er det imidlertid slik at det første de må forhandle om etter et samlivsbrudd, er hvilken rolle de skal ha videre i barnas liv. Det som bør og skal være en samtale om hva som er best for barna fremover, kan bli en drakamp om egen foreldrerolle og mulighet til å være involvert i viktige deler av barnas liv. Departementet mener dette utgangspunktet er konfliktdrivende.

Med forslaget om daglig myndighet til begge foreldre ved samlivsbrudd vil mulige konflikttemaer begrenses, særlig i en tidlig fase etter bruddet. Flere spørsmål om fordeling av myndighet vil etter forslaget være avklart, slik at det er færre spørsmål foreldrene må ta stilling til i en sårbar fase etter et samlivsbrudd. Det kan være enklere å finne en praktisk løsning til det beste for barnet når en avtale om bosted ikke også medfører tap av myndighet. Fokuset kan vendes fra frykt for tap av myndighet og framtidig mulighet til deltakelse i barnets liv, til å finne løsninger som er best for barnet – ved samlivsbruddet og på sikt. Barn som vokser opp med foreldre som ikke bor sammen, fremhever ofte muligheten for fleksibilitet og tilpasninger etter eget ønske og behov som viktig (FHI, Samværs- og bostedsordninger etter samlivsbrudd – Betydninger for barn og unge, 2022). Forslaget kan etter departementets syn gi et bedre utgangspunkt for samarbeid fra start av etter samlivsbruddet. Det kan forhindre at foreldre havner i konflikt om beslutningsmyndigheten allerede før foreldresamarbeidet har kommet i gang, og det kan forhindre at saker med et middels konfliktnivå eskalerer til et høyere konfliktnivå.

Ved et samlivsbrudd skal barnet høres og barnets synspunkter vektlegges, både i mekling og i foreldrenes egne beslutninger og avtaler. Det kan være til barnets beste at også barnet får færre konflikttemaer som det kan føle press til å mene noe om, når barnet allerede er i en sårbar situasjon i forbindelse med samlivsbruddet.

Det er i dag lovfestet at foreldre som har felles foreldreansvar, må være enige om avgjørelser som ligger til foreldreansvaret, jf. barneloven § 30. Et krav om enighet er ikke lovfestet for beslutninger som ligger til delt bosted, men er forutsatt i Ot.prp. nr. 56 (1996–97). Departementet mener at et generelt krav om enighet er uheldig og ikke bør videreføres i ny lov, og følger derfor opp høringsnotatet på dette punktet. Departementet viser til at både høringen og forskning (Telemarksforskning, Samarbeid og konflikter mellom foreldre som bor hver for seg, TF-rapport nr. 719, 2023) viser at uenighet om de daglige reglene for barn er en faktor som i størst grad ser ut til å fremme konflikt. Et krav om enighet kan være krevende for foreldresamarbeidet, og departementet ser ikke bort fra at en forutsetning om enighet om daglige beslutninger kan ha vært et hinder for flere avtaler om delt bosted etter dagens lov. Dette innebærer at hver av foreldrene i stor grad kan følge opp barnet i det daglige hver for seg. Dette blir langt på vei tilsvarende som for gifte og samboende foreldre. Enkelte beslutninger kan imidlertid få så stor betydning for barnet og foreldrene at det kreves enighet. Dersom det er behov for at begge foreldre aktivt samtykker ved konkrete beslutninger, bør dette fremgå tydelig av barneloven (slik som ved flytting innenlands) eller særlovgivningen.

Når begge foreldrene får myndighet til å ta beslutninger er det viktig at foreldrenes beslutninger ikke virker mot hverandre. De beslutningene som ligger til daglig myndighet (innmelding i fritidsaktivitet m.m.) krever at man som forelder tilbringer tid sammen med barnet som gjør at man kommer i posisjon til å ta slike beslutninger. En forelder med svært begrenset samvær vil ofte ikke være nok til stede i barnets liv til at det vil være særlig aktuelt å ta de beslutningene som kun krever én forelders samtykke. En naturlig konsekvens av dette blir at den forelderen som er mest sammen med barnet de facto vil ta flere beslutninger, både gjennom den myndigheten som følger av å være sammen med barnet og gjennom å være i posisjon til å ta og følge opp de fleste viktige beslutninger om barnets dagligliv. Departementet understreker at beslutningsmyndighet til begge foreldre ikke vil passe for alle, og viser til at det fortsatt vil være avtalefrihet.

Foreldre må ved utøvelse av myndigheten ta i betraktning at de ikke kan forplikte den andre til å følge opp beslutninger (økonomisk eller på annen måte). Dersom en beslutning krever at begge foreldrene bidrar, bør foreldrene ta beslutningen i fellesskap. Både foreldre som bor sammen og foreldre som ikke bor sammen kan være uenige om konkrete beslutninger som ligger til foreldreansvar, bosted (daglig myndighet) eller samvær. Foreldre har selv ansvar for å forsøke å finne frem til løsninger, hvor barnet skal få medvirke, jf. lovforslaget § 10-1. Foreldrene skal så langt det er mulig samarbeide om å ivareta hensynet til barnet, og bør derfor holde hverandre informert og forsøke å bli enige om beslutninger der det er behov for det, for eksempel dersom barnet skal delta på en aktivitet som krever at begge foreldre må medvirke til gjennomføringen. Det vises for øvrig til omtalen av samarbeidsbestemmelsen under foreldreansvaret i punkt 6.5. Av hensyn til barnet, er det viktig at den ene forelderen ikke stenger for beslutninger som er viktige for barnets dagligliv og utfoldelse. Det kan for eksempel handle om at barnet får delta på en fritidsaktivitet eller et skolearrangement. Om foreldrene ikke blir enige og strever med foreldresamarbeidet, kan de søke bistand hos familievernet. Ved uenighet om flytting har foreldrene en rett til mekling hos familievernet, jf. § 10-2 tredje ledd. I ytterste konsekvens er det mulig å reise foreldretvistsak for domstolen om hvem som skal ha daglig myndighet.

7.7.3.2 Konsekvenser for saker med høyt konfliktnivå, vold eller annen risiko

Flere høringsinstanser er negative til en hovedregel om daglig myndighet til begge foreldre etter samlivsbrudd. Av disse peker de fleste på at konsekvensene for barn som opplever høy konflikt mellom foreldrene eller vold og annen risiko, og situasjonen for foreldre utsatt for vold fra den andre forelderen, ikke er godt nok utredet og ivaretatt. Det er nokså bred støtte til intensjonen i forslaget om å likestille foreldrene rettslig som utgangspunkt ved samlivsbrudd, men flere instanser som støtter denne intensjonen, mener at innretningen som ble foreslått i høringsnotatet, er for usikker og innebærer for stor risiko for negative konsekvenser.

Som nevnt tar departementet innvendingene som har kommet frem i høringen på alvor og har presisert forslaget for å imøtekomme innvendinger om uklarheter og om at forslaget vil kunne virke konfliktdrivende, og har også forsøkt å fremstille forslaget på en tydeligere måte. Departementet mener at presiseringene kan bidra til å dempe konflikter. Se omtale i punkt 7.7.3.1. Departementet viser til at barnelovens regler om bosted og beslutningsmyndighet gjelder en stor og bred gruppe barn og familier. Samtidig skal regelverket ivareta særlig sårbare og risikoutsatte barn, og departementet har vurdert dette, også i lys av høringen. Barns helse og utvikling kan være utsatt både i saker med høyt konfliktnivå mellom foreldrene og i saker med påstand om vold, overgrep eller annen risiko. Departementet viser til at reglene om bosted og beslutningsmyndighet må utformes ut fra en vurdering av hva som overordnet sett er til det beste for barn flest, og slik at det setter flest mulig foreldre i stand til å finne løsninger selv. Det er foreldrene selv som er nærmest til å vurdere sitt barns behov, og hvilke løsninger som best ivaretar barnets helse, livskvalitet og utvikling. Det er også disse som etter lovens forslag skal vurdere om barnets behov endrer seg med alder og modenhet, og om det er behov for å gjøre endringer i det som er avtalt. I saker der det er risiko for barnets helse eller utvikling, må myndighetene sørge for beskyttelse av barnet gjennom egnede tiltak.

Departementet understreker at dagens regler hvor foreldre har frihet til å inngå avtaler om bosted og myndighet, i seg selv ikke gir tilstrekkelig trygghet i saker med risiko. I slike tilfeller bør det offentlige inn i saken for å vurdere barnets og familiens situasjon – som familievern, helsestasjon, barnevern eller politi – etter sakens alvorlighetsgrad. Er saken alvorlig, er det viktig at myndighetene kommer tidlig inn. Dette er noe departementet vil se på også i arbeidet med meklingsforskrift og ny lov om familieverntjenesten. Der slike saker håndteres rent privatrettslig, mellom foreldre, kan det være flere forhold som gjør at barnets trygghet ikke ivaretas. I enkelte tilfeller kan det være et spørsmål om barnet ikke har det trygt hos noen av foreldrene. I andre tilfeller kan en forelder som har utøvd kontroll over den andre forelderen og barnet i samlivet, være mer ressurssterk enn den andre forelderen og utnytte dette for å beholde myndighet over barnet.

Departementet mener at en hovedregel om daglig myndighet ikke vil medføre større risiko for barn i familier med høy konflikt eller vold enn dagens regler, og viser også til nye bestemmelser for økt beskyttelse av barn mot vold og overgrep. Departementet vil understreke at forslaget om daglig myndighet ikke er ment som et tiltak for å forebygge de mest alvorlige sakene, se omtale i punkt 3.3. Det kan likevel ikke utelukkes at å legge bedre til rette for at foreldre blir mer likestilt etter samlivsbrudd i enkelte tilfeller kan forebygge større konflikter, og gi barnet en bedre omsorgssituasjon samlet sett. Departementet legger til at det kan ha negative konsekvenser for sårbare barn dersom lovgiver legger opp til at barn skal beskyttes gjennom regler som er for generelle til å passe for deres situasjon.

Sårbare barn trenger særskilt beskyttelse. Departementet mener at for de tilfellene der det er særskilt problematikk som kan gå ut over barnet, er det regelverk og systemer som skal legge til rette for håndtering av dette, til barnets beste. Det er avgjørende at disse sakene fanges opp i tide, og fortrinnsvis før et brudd hvor risikoen for vold øker. Departementet viser til at det årlig er om lag 21 000 meklinger, hvorav om lag 1/3 kategoriseres som risiko- eller høykonfliktsaker utfra det foreldrene selv opplyser om grad av konflikt ved inntak til mekling. Familievernet har tilbud om mekling i inntil 7 timer, og foreldrene kan få tilbud om familieterapi og foreldreveiledning også utover dette. Det er viktig at meklere fanger opp saker som trenger særlig oppfølging, og melder videre til barnevern eller politi der dette er nødvendig. Det er spesialregler i barneloven for hvordan foreldretvistsaker skal behandles i domstolen, herunder en rekke bestemmelser som har til hensikt å ivareta barns rett til beskyttelse mot vold og annen risiko. Det gjelder blant annet rettens plikt til å treffe midlertidig avgjørelse etter krav fra en part, rettens ansvar for et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag og adgang til å pålegge samvær med offentlig tilsyn. Departementet vil ha høy oppmerksomhet på denne utfordringen videre, og vil ha stor nytte av mekleres og tingrettenes erfaring i det videre arbeidet med bedre beskyttelse av barn. Det legges imidlertid til at lovgivningen generelt og barneloven spesielt utgjør en begrenset del av myndighetenes innsats for å beskytte barn, der det forebyggende arbeidet i politiet, barnevernet og helsetjenestene er helt sentralt.

Samlet sett mener departementet at forslaget om å innføre en hovedregel om daglig myndighet vil være til det beste for barna som blir berørt, på gruppenivå. Endringen vil styrke ivaretakelsen av barns rettigheter gjennom å legge bedre til rette for fortsatt utøvelse av omsorg fra begge foreldre etter samlivsbrudd. Forslaget inngår i et helhetlig lovforslag der tiltakene for beskyttelse av barn og forebygging av foreldrekonflikter styrkes. Departementet viser særlig til omtalen i proposisjonens punkt 3.3 om beskyttelse av barn, punkt 3.4 om forebygging av konflikt, kapittel 4 om barns rettigheter, punkt 8.4 om samværsfastsettelse og punkt 8.5 om beskyttelse av barn mot vold eller overgrep ved samvær. Departementet mener ny lov ivaretar og balanserer en rekke tungtveiende hensyn som drar i ulike retninger, og som høringen av høringsnotatet har bidratt til å belyse. Departementet understreker at forslaget ivaretar Norges menneskerettslige forpliktelser, herunder barnets og forelders rett til å bevare familielivet ved samlivsbrudd. Det arbeides parallelt med ny lov om familieverntjenesten og en ny forskrift om mekling må på plass før endringer i barneloven kan tre i kraft. Det vil her ses på bedre informasjon til foreldre i forkant av mekling, bedre innretning av meklingsordningen og tiltak for å fange opp risikosaker og få disse videre til egnet håndtering i barnevern og politi. Departementet mener det er særlig viktig å følge påvirkningen det foreslåtte regelverket vil ha for barn i risiko- og høykonfliktsaker, og viser til at departementet vil evaluere regelverket.

7.7.4 Flytting med barnet innenlands

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet om at avgjørelser om flytting med barnet innenlands skal ligge til den daglige myndigheten.

Etter gjeldende rett ligger beslutningsmyndigheten til å avgjøre hvor i landet barnet skal bo til den eller de barnet bor fast med. Departementets forslag om å regulere beslutningsmyndigheten uavhengig av barnets fysiske bosted og innføre en hovedregel om daglig myndighet etter samlivsbrudd, vil føre til at flere foreldre enn i dag vil måtte bli enige før en av dem kan flytte til et annet sted i landet med barnet. Departementet mener dette vil legge bedre til rette for at barn og foreldre kan bevare sitt familieliv når foreldrene går fra hverandre. Dette vil styrke barns rett til kontakt med og omsorg fra begge foreldre. Foreldrene må innrette seg på at de etter et samlivsbrudd ikke uten videre kan flytte med barnet langt unna den andre forelderen, slik at barn og foreldres rett til familieliv respekteres.

Departementet har vurdert forslaget fra flertallet i barnelovutvalget (og fra mannsutvalget) om å legge retten til å ta avgjørelser om hvor i landet barnet skal bo til foreldreansvaret. Barnelovutvalget foreslo også adgang til å reise egen sak om flytting innenlands. Departementet vurderer barnelovutvalgets forslag som langt mer vidtgående enn departementets forslag om en hovedregel om daglig myndighet etter samlivsbrudd, der beslutningen om flytting innenlands inngår. Departementet viser til at utvalgets forslag ville innebære at nesten alle foreldre får delt myndighet om flytting innenlands, som følge av hovedregelen om delt foreldreansvar. Videre mener departementet at det mangler en vurdering av Grunnloven § 106, som gir rett til bevegelsesfrihet innenfor rikets grenser og rett til fritt å velge sitt bosted. Utvalget har heller ikke sett hen til andre regelverk som kan få betydning for dette spørsmålet, for eksempel reglene om mobilitet i arbeidslivet for å ha rett til stønader fra Arbeids- og velferdsetaten.

Departementet deler utvalgets bekymring for at flyttinger med barnet innenlands i mange tilfeller kan gå ut over hensynet til samlet foreldrekontakt. At barnet flytter uten at foreldrene er enige om det, kan også forlenge eller forverre konflikter mellom foreldrene. Forslaget om daglig myndighet som hovedregel etter samlivsbrudd er ment som et tiltak som kan bøte på blant annet disse problemene, samtidig som forslaget i mindre grad enn barnelovutvalgets griper inn i bevegelsesfriheten til foreldre som i praksis er alene med barnet (og likevel har felles foreldreansvar). Departementet mener at den helhetlige løsningen departementet foreslår, er bedre egnet til å ivareta barnets beste, og vil være mer forholdsmessig enn barnelovutvalgets forslag, og derfor står seg bedre opp mot andre regler og rettigheter.

Departementet erfarer at mange konflikter oppstår eller eskalerer når spørsmålet om flytting aktualiseres. Det kan virke noe konfliktdempende dersom flere foreldre må forsøke å bli enige om hvorvidt barnet skal flytte før flyttingen faktisk gjennomføres, fremfor i forbindelse med eller etter at barnet har flyttet. Departementet viser til at foreldre må mekle ved flytting dersom én krever det, jf. lovforslaget § 7-3 tredje ledd. Det er krav om meklingsattest før de kan reise foreldretvistsak om daglig myndighet, jf. lovforslaget § 12-2.

Departementet mener også at det vil være mer i tråd med alminnelig rettsfølelse å legge til rette for at foreldre som har bodd sammen med barnet under foreldrenes samliv, som utgangspunkt tar del i å bestemme om barnet skal flytte til et annet sted i landet. Departementet viser til at en forelder som etter gjeldende lov har omfattende samvær ikke har medbestemmelsesrett i spørsmålet om hvor i landet barnet skal bo. En flytting vil kunne begrense den reelle muligheten for samvær, både på grunn av reiseavstand og kostnadene det medfører. Flere høringsinstanser er imot forslaget om en hovedregel om at foreldre som har bodd sammen må bli enige om flytting innenlands. Noen er bekymret for at en slik endring skal gjøre det vanskeligere for foreldre å flytte med barnet til et annet sted i landet når hensikten er å beskytte barnet fra vold og overgrep utøvd av den andre forelderen.

Departementet vurderer at endringen som foreslås ikke betyr noen svekkelse av barns rettsvern, og at barnelovens system og regler samlet sett gir god beskyttelse av barn mot vold og overgrep, innenfor lovens virkeområde. I enkelte tilfeller kan foreldre som utøver vold, ha avtalt eller fastsatt delt bosted. Barnet kan også ha bosted hos en voldsutøver. Barna dette gjelder blir ikke i dag beskyttet av reglene om flytting. Dersom foreldrene ikke har inngått en avtale om barnets bosted, kan retten til å flytte i praksis bli utøvet av en forelder som tar seg til rette, ofte den forelderen som bor på samme folkeregistrerte adresse som barnet og som i praksis kan melde flytting for barnet (forutsatt at vilkårene for flyttemelding i folkeregisterforskriften § 6-5-1 er oppfylt, se også Folkeregisterhåndboken kommentar til § 6-5-1). Det er ingen garantier for at det er denne forelderen som er best i stand til å beskytte barnet.

Departementet viser videre til at en flytting i seg selv ikke innebærer endringer i en avtalt eller fastsatt samværsrett. Selv om omfanget av samvær i praksis ofte vil bli mindre ved en flytting, behøver det ikke å bli det. I noen tilfeller kan økt reisetid også medføre samvær over lengre tid sammenhengende enn det som tidligere har vært praktisert, noe som kan oppleves som krevende for barnet.

Departementet mener på denne bakgrunn at saker der en forelder ønsker å beskytte barnet fra samvær med den andre på grunn av vold og overgrep, må gå i spor og på måter som er egnet til å løse slike saker. Disse sporene styrkes i forslaget til ny barnelov, se blant annet punkt 11.7 om midlertidig avgjørelse. Departementet mener ikke det er grunn til å tro at forslaget til regulering av flyttespørsmålet vil virke dårligere for disse sakene enn gjeldende rett. De generelle reglene kan ikke i seg selv løse denne typen situasjon, og etter departementets vurdering gir slike saker heller ikke grunn til å velge en annen overordnet regulering av flyttespørsmålet for alle familier. Departementet viser til omtalen i 7.7.3 om at daglig myndighet til begge foreldre etter samlivsbrudd, ikke vil være en riktig løsning for alle familier og at det er mulighet for å avtale en annen løsning. I ytterste konsekvens er det mulig å gå til domstolen med påstand om at en av foreldrene skal ha daglig myndighet alene. Det er i slike tilfeller den forelderen som vil flytte, og dermed ta barnet ut fra sitt nærmiljø, som må fremme sak for retten. Foreldrene må ha møtt til mekling før de kan reise sak, der barnet også har rett til å medvirke. Se også punkt 7.7.1 om evaluering av nye regler.

Departementet viser til at EFTA-domstolen 12. desember 2024 kom med en rådgivende uttalelse som berører dagens bestemmelser i barneloven om flytting med barnet, se sak E-15/24 og omtale i proposisjonens punkt 6.5.1. Departementet mener forslaget om daglig myndighet som hovedregel etter samlivsbrudd, slik at lovens utgangspunkt vil være at flytting innenlands krever enighet, vil minske forskjellen mellom reglene om innenlands- og utenlandsflytting, og er i tråd med de rammene EFTA-domstolen har trukket opp i sin rådgivende uttalelse. EFTA-domstolen konkluderte med at i prinsippet er hverken EØS-avtalens hoveddel artikkel 28 eller direktiv 2004/38/EF til hinder for nasjonale regler som gjør retten til en forelder som barnet bor fast hos, men som har felles foreldreansvar, til å flytte med barnet til en annen EØS-stat for å bo og arbeide der, betinget av at den andre forelderen samtykker eller at det tas rettslige skritt med sikte på å få domstolens tillatelse. Det er imidlertid en forutsetning at vilkår er utformet og anvendt på en måte som er egnet til å oppnå det valgte beskyttelsesnivået for å vareta barnets beste, og ikke går lenger enn det som er nødvendig for å nå dette målet. EFTA-domstolen tok utgangspunkt i at den norske regelen om at en forelder som barnet bor fast med, men som har felles foreldreansvar, må ha samtykke fra den andre forelderen eller tillatelse fra en nasjonal domstol før vedkommende kan flytte til utlandet med barnet, utgjør en restriksjon på den frie bevegeligheten etter EØS-retten. En slik restriksjon kan tillates dersom det er begrunnet i allmenne hensyn, er egnet til å sikre oppnåelsen av dette målet og ikke går lenger enn nødvendig. Domstolen slår fast at hensynet til barnets beste er et legitimt hensyn som generelt kan rettferdiggjøre restriksjoner, men overlot til den nasjonale domstolen å ta endelig stilling til hva som var det faktiske formålet bak den norske regelen. Domstolens foreløpige vurdering var at et krav om at forelderen som barnet bor fast hos må innhente samtykke fra den andre forelderen eller domstolens tillatelse før flytting til utlandet når foreldrene har delt foreldreansvar for barnet, kan være egnet og nødvendig for å nå målet om at viktige beslutninger i barnets liv tas av dem som har foreldreansvaret. Domstolen uttaler at et tiltak ikke vil være egnet hvis det ikke reelt gjenspeiler et ønske om å nå målet på en konsekvent og systematisk måte. Domstolen påpeker at det faktum at en beslutning om flytting til utlandet etter norsk lov skal tas på grunnlag av foreldreansvaret, og at en beslutning om flytting innenlands tas på grunnlag av hvem barnet bor fast hos, i seg selv ikke innebærer at Norge ikke har ivaretatt barnets beste på en konsekvent og systematisk måte.

Forslaget fra departementet om innføringen av begrepet daglig myndighet gjør det nødvendig å vurdere en endring i folkeregisterforskriften § 6-5-1 tredje ledd andre punktum om hvem som skal underskrive flyttemelding for personer under 18 år.

7.7.5 Krav om særlige grunner for å fastsette delt bosted i domstolene

Departementet følger opp forslaget fra barnelovutvalget og høringsnotatet om å fjerne vilkåret om særlige grunner for å fastsette delt bosted i domstolene.

Departementet viser til at forslaget om å fjerne vilkåret har vært hørt gjennom høringene av både NOU 2020: 14 og høringsnotatet, og særlig i den siste høringen har det fått bred støtte. Departementet mener det bør overlates til retten å vurdere sakene konkret på grunnlag av hva som er barnets beste, jf. lovforslaget § 1-1. Retten skal videre treffe en avgjørelse i tråd med de øvrige rettighetene for barn, se nærmere omtale i punkt 4.6.

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet om at domstolen kan sette vilkår i dom knyttet til daglig myndighet og foreslår at dette også skal gjelde ved sak om bosted. I høringsnotatet var dette foreslått ved at bosted skulle reguleres etter reglene om samvær, hvor det etter gjeldende rett er adgang til å sette vilkår og ved at domstolen kunne sette vilkår for daglig myndighet (i høringsnotatet kalt foreldrefullmakt). Departementet mener det vil kunne være nyttig med vilkår for daglig myndighet og bosted, og viser særlig til såkalte gjengangersaker i domstolene. Foreldre som har fått en foreldretvist avgjort av domstolene vil i noen tilfeller fremdeles ha en utfordrende oppgave foran seg med å innrette seg etter avgjørelsen og etablere et fungerende samarbeid og nødvendig tillit. Etter departementets syn bør det offentlige legge til rette for at mulige konflikttemaer så langt som mulig avklares tidlig, slik at det fremtidige samarbeidet ikke blir ytterligere vanskeliggjort. Departementet viser til Borgarting lagmannsrett sitt høringssvar om adgangen til å sette vilkår ved avgjørelse om delt beslutningsmyndighet. Lagmannsretten uttaler at de er positive til at det overlates til domstolen gjennom rettspraksis å utvikle hvilke vilkår som kan settes, men at det er hensiktsmessig om det gis visse føringer for hva slags vilkår som kan være aktuelle. Departementet er enig i at det er hensiktsmessig at dette utvikles gjennom rettspraksis. Departementet mener aktuelle vilkår særlig vil kunne knytte seg til å bedre foreldresamarbeidet. Departementet viser for øvrig til merknaden til § 7-1 annet ledd.

7.7.6 Virkninger for registrering i Folkeregisteret, barnebidrag og ytelser

Sentrale trekk ved gjeldende rett om at det ikke kreves skriftlighet ved avtaler og at det er mulig å endre, justere og tilpasse avtaler på det tidspunktet og den måten som passer familiene, videreføres, og dette endres ikke gjennom departementets forslag.

Det er etter gjeldende rett ikke krav om at foreldreavtaler skal være skriftlige, og det er heller ikke krav om å inngå en ny avtale dersom bosteds- og samværsordningen partene har avtalt, ikke praktiseres mellom partene. Tilfellet kan være at foreldrene aldri gjennomfører avtalen i praksis, eller at de senere endrer praksis. Det kan derfor være slik etter gjeldende rett at avtalt bosted ikke samsvarer med praksis. Dette er ikke særskilt for delt bosted; det samme kan være tilfelle der foreldrene har avtalt bosted hos den ene forelderen og samvær med den andre. Avtaler om barnebidrag skal i utgangspunktet være privatrettslige, og foreldrene kan gjøre avtale om barnebidrag muntlig eller skriftlig.

Departementets lovforslag endrer som nevnt ikke på utgangspunktene skissert over. Foreldrene må fremdeles avtale hvor barnet skal bo, eventuelt en samværsordning, og organisere fordelingen av beslutningsmyndighet mellom seg. Det foreslås ikke formkrav til hvordan de skal gå frem. Endringer i hvordan foreldrene fordeler beslutningsmyndighet trenger heller ikke nødvendigvis å innebære at foreldrene i lovens øyne har valgt en ny ordning. For eksempel kan foreldre som begge har daglig myndighet, selv velge å organisere dette på ulike måter, og kan gjøre tilpasninger over tid. Foreldrene må ta hensyn til barnets behov i organiseringen av familielivet og samarbeide om å ivareta behovene. Se punkt 6.5 om samarbeidsbestemmelsen i loven.

Det er ønskelig at familiene så langt som mulig skal kunne organisere seg slik de selv ønsker. I praksis kan det oppstå konflikter om blant annet hva som er avtalt og om hvordan en avtale skal gjennomføres. Etter departementets syn kan ikke dette løses gjennom regler om hvordan foreldrene skal inngå og følge opp avtaler seg imellom. Derimot er tilbudet fra familievernet om mekling og foreldreveiledning sentralt, både i bruddfasen (ved obligatorisk mekling) og gjennom tilbud om veiledning på et senere tidspunkt ut fra behov. I siste instans må domstolene avgjøre konflikter som foreldrene ikke klarer å løse.

Folkeregisterlovens regler om bostedsadresse (som gjelder både barn og voksne) er forskjellige fra gjeldende regler i barneloven om barnets faste bosted. Barnets registrerte bostedsadresse vil derfor, selv om denne er korrekt registrert etter folkeregisterregelverket, ikke automatisk tilsvare barnets faste bosted etter barneloven. Det kan også skje at barnets bostedsadresse ikke er registrert riktig etter folkeregisterregelverket, for eksempel etter en flytting. Folkeregisteret vil dermed ikke alltid gi korrekt informasjon om de faktiske forholdene (hvor barnet tar sin overveiende døgnhvile). Folkeregisterforskriften åpner for å registrere at barnet har delt bosted gjennom å registrere en «delt bosted»-adresse i tillegg til bostedsadressen, men det er ikke noe krav om at dette gjøres. Et barn kan derfor ha delt bosted uten at det er synlig i Folkeregisteret.

Departementet foreslår at dagens ordning med registrering av barnets bosted, og eventuelt delt bosted, i Folkeregisteret videreføres. Departementet viser til høringsuttalelse fra Husbanken om viktigheten av å ha tilgang på denne informasjonen. Departementet vil før ikrafttredelse av loven se nærmere på konsekvenser forslaget har for Folkeregisteret, særlig med tanke på offentlige instanser og eventuelle andre konsumenter som bruker Folkeregisteret for å få informasjon om foreldres beslutningsmyndighet og vil vurdere behovet for overgangsregler. Departementet vil også på sikt utrede, i samarbeid med Finansdepartementet, om daglig myndighet bør registreres i Folkeregisteret.

Departementet viser til lovforslaget når det gjelder behov for endringer i andre lover, som gjelder behov for å oppdatere henvisninger.

Departementet har vurdert nærmere hvordan reglene om bosted og beslutningsmyndighet bør utformes for å minimere risikoen for at endringene skal få utilsiktede virkninger som følge av at barneloven ses hen til i andre sammenhenger. Det er ikke departementets intensjon med dette lovforslaget å endre hvem som har rett til ytelser. Departementet viser til høringsinnspill fra Husbanken om bostøtte ved delt bosted. Det er behov for å se nærmere på om regelverk som bygger på barnelovens regler om bosted sikter til hvor barnet fysisk bor eller myndigheten forelderen har i kraft av å bo sammen med barnet. Departementet legger som et utgangspunkt til grunn at det er og bør være hvor mye barnet faktisk bor hos foreldrene fremfor fordeling av beslutningsmyndighet, som bør være utgangspunkt ved beregningen av ytelser etter annet regelverk, fordi det er botid og samvær som primært sier noe om utgifter forbundet med forsørgelse av barn. Departementet vil imidlertid se nærmere på dette i forkant av lovens ikrafttredelse. Departementet mener det uansett kan være en fordel å se på om det er behov for tilpasninger, da det gir anledning til å vurdere om ulike regelverk bør samvirke med barneloven på samme måte som i dag, eller om det er behov for justeringer.

Ved offentlig utmåling av barnebidrag kan det etter gjeldende rett ha betydning om foreldrene har avtalt (eller retten har fastsatt) delt bosted eller bosted hos én av foreldrene, ettersom utmålingen tar utgangspunkt i at foreldrene har omtrent lik forsørgelsesbyrde ved delt bosted. Dette gjelder selv om foreldrene har avtalt at barnet skal ha delt bosted, men bo mest hos én av foreldrene. Forslagene fra departementet gjør det ikke nødvendig å endre på dette. Utgangspunktet skal fremdeles være at foreldrene selv skal inngå og praktisere avtaler om barnebidrag, og foreldrene bør få veiledning om at de bør gjøre avtale om dette samtidig som de avtaler fordelingen av bosted og samvær. Forslagene om bosted og daglig myndighet kan medføre en endring i foreldre sitt valg av bostedsordning etter samlivsbrudd, og at flere velger delt bosted. Forslaget kan også medføre at flere avtaler bosted hos den forelderen barnet faktisk bor mest hos, og samvær hos den andre, fordi de likevel vil ha beslutningsmyndighet. Dersom forslaget bidrar til en økning av foreldre som velger delt bosted uten å ha barnet like mye boende hos seg, så kan det ved offentlig fastsettelse av barnebidrag fastsettes flere barnebidrag som ikke gjenspeiler botiden hos foreldrene. Dette er allerede en problemstilling etter gjeldende rett, og departementet vil se på om forslaget forsterker problemstillingen og om det kan aktualisere et behov for endringer i reguleringen av bidrag ved delt bosted.