7 Formål og virkeområde

7.1 Gjeldende rett

Loven fra 1969 inneholder ingen formålsparagraf eller definisjoner. Dens geografiske virkeområde gjelder oppskytinger i tre kategorier: 1) Fra norsk territorium, dvs. som også omfatter Svalbard, Jan Mayen og de norske bilandene, 2) fra norske fartøy og luftfartøy, og 3) for norske statsborgere eller juridiske personer fra områder som ikke er underlagt noe lands høyhetsrett. Ansvarlig departement (Industridepartementet) understreket den gang at loven var en gjennomføring av Norges forpliktelser knyttet til romtraktaten, og bemerket at

«(d)et synes etter traktaten uklart hvorvidt også norsk virksomhet utenfor riket av norske borgere eller institusjoner pliktes regulert. Departementet har funnet det naturlig å forstå traktaten derhen at pliktene i første rekke knytter seg til virksomhet fra norsk territorium, herunder også Svalbard, Jan Mayen, de norske biland samt det norske sjøterritorium og luftterritorium.» (Ot.prp. nr. 26 (1968–69) Om lov om oppskyting av gjenstander fra norsk territorium m.m. ut i verdensrommet, s. 2)

Det kan stilles betingelser for oppskytinger som faller inn under lovens virkeområde. I henhold til lovens § 2 kan det utarbeides regler om kontroll m.m., samt pålegg om sikkerhetstiltak og varsling. Lovens virkeområde avgrenses mot luftfartsloven, og det legges følgelig til grunn at rommet over norsk territorium vil være dekket av bestemmelsene enten i luftfartsloven eller romloven. Det følger av annen lovgivning ytterligere krav og plikter, jf. eksportkontrolloven, sikkerhetsloven og ekomloven.

7.2 Lovutvalgets forslag

7.2.1 Formål

Lovutvalget foreslo at loven ikke skal ha en formålsparagraf. Slike bestemmelser bør kun tas inn dersom de har en funksjon, noe lovutvalget var i tvil om var tilfellet her. For å definere sentrale hensyn som loven skal fremme anses det som mest hensiktsmessig å redegjøre for dette i forarbeidene. Det påpekes at formålsparagrafer skal ha en pedagogisk funksjon, som trekker frem sentrale prinsipper loven er bygget på, deriblant aktuelle folkerettslige forpliktelser. Slike bestemmelser kan også ha en politisk funksjon, som formidler føringer til forvaltningen om bruk av loven, f.eks. det å være en ansvarlig myndighet og gi næringslivet forutsigbarhet.

Til tross for lovutvalgets syn om at det ikke foreligger tilstrekkelige grunner for at loven skal omfatte en formålsparagraf, skisseres likevel følgende forslag i lovutvalgets rapport: «Lovens formål er å sikre at romaktivitet bidrar til økonomisk vekst og sysselsetting på en bærekraftig og forsvarlig måte i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser.»

7.2.2 Saklig virkeområde

Loven skal sikre at romaktivitet med tilknytning til Norge skjer på forsvarlig vis og er i tråd med våre folkerettslige forpliktelser. Med forpliktelsene knyttet til systemer for tillatelser og tilsyn, kreves det en utvidelse av virkeområdet i forhold til gjeldende lov. Lovutvalgets forslag omfatter to ledd som dekker både saklig virkeområde og definisjon på romaktivitet.

Loven bør kun gjelde for romaktivitet i det som er begrepets egentlige forstand, og vil derfor ikke omfatte planlegging eller forberedelse. Lovutvalgets vurdering er at det først er ved oppskyting at romaktiviteter innebærer særlige utfordringer for lovgiver. Risikoen i forkant av dette anses som tilstrekkelig ivaretatt av øvrig regelverk.

Forslaget stiller krav både til oppskytingen og til nyttelasten, og håndheves overfor operatør som forestår oppskytingen. Det skal legges til rette for en fornuftig fordeling av ansvar mellom den som skyter opp og den som kontrollerer nyttelasten i verdensrommet. Drift og retur av romgjenstand omfattes, i tillegg til overførsel av kontroll av satellitt og kjøp av oppskyting av nyttelast.

Lovens regler anbefales gitt anvendelse for annen aktivitet når dette enten kreves for å regulere lignende risiko som ved oppskyting, eller med hensyn til en effektiv håndhevelse av lovens regler. Tilknytningskriteriet er av en slik karakter at hensynet til styring av den risiko aktiviteten innebærer eller håndheving av loven tilsier at aktiviteten omfattes. Utvidelsen skal sikre forvaltningen en mulighet til å håndheve lovens regler på et tilfredsstillende tidspunkt. Dette kan finne sted før gjenstanden befinner seg i verdensrommet. Det er ment å fange opp fremtidige reguleringsbehov som kan oppstå som følge av teknologisk utvikling.

Med et utvidet virkeområde er det behov for en overgangsbestemmelse. Denne vil sikre at operatører som allerede drifter satellitter når loven trer i kraft, gis tid til å forberede søknad om tillatelse. Punkt 14.3.1 omhandler departementets vurderinger av ikrafttredelse.

7.2.3 Geografisk virkeområde

I tillegg til å utforme et forslag basert på de folkerettslige føringene knyttet til statens ansvar for romaktivitet som utøves på eget territorium og av egne statsborgere og juridiske personer i utlandet, jf. romtraktaten artikkel VI, hadde lovutvalget et mål om å unngå overregulering av norske aktører, at utnyttelsen av verdensrommet skjer på en bærekraftig måte, og at det føres nøye og effektiv kontroll med hva som sendes ut i verdensrommet. Utvidelsen av det saklige virkeområdet til også å omfatte drift tilsier et utvidet geografisk virkeområde, slik at krav kan stilles til romgjenstanden og drift av den før oppskyting, også når dette skjer i utlandet. Med hensyn til sistnevnte vises det til at norsk lovgivning også bør ta høyde for at andre land ikke har tilstrekkelig strenge krav, eller ikke evner å håndheve sin egen lovgivning effektivt.

Lovutvalget mener at ny lov bør ha et geografisk virkeområde med samme krav som loven fra 1969. Utvalget foreslår at loven skal gjelde på «norsk territorium, Svalbard, Jan Mayen og bilandene». I tillegg foreslås at loven bør gjelde utenfor norsk territorium for aktivitet på norsk fartøy eller innretning, samt romaktivitet som foretas av norske statsborgere eller norske juridiske personer. Norge har en overordnet forpliktelse til å påse at norske statsborgere og juridiske personer overholder reglene i romtraktaten, også når aktiviteten foregår i utlandet. Dette tilsier at loven også bør gjelde i utlandet.

7.2.4 Definisjoner

Flere land har funnet det ønskelig med en rekke definisjoner i sine lover. Foreslåtte definisjoner begrenses til terminologi hvor det anses å foreligge et behov for klargjøring. Lovutvalget foreslår kun to definisjoner, «operatør» og «romgjenstand».

Det finnes ingen presis definisjon i folkeretten for operatør, men det er godt innarbeidet i annen norsk regulering. Betegnelsen foreslås brukt om lovens sentrale pliktsubjekt, dvs. den som må søke om tillatelse til å gjennomføre romaktiviteter. De øvrige paragrafer i loven regulerer i stor grad rettighetene og pliktene til operatøren.

Romgjenstand finnes i tilknytning til registering og erstatningsansvar. Definisjonene i registreringskonvensjonen og ansvarskonvensjonen er likelydende. Dette foreslås eksplisitt definert av hensyn til klargjøring av lovens regler og sammenhengen til folkeretten.

Lovutvalget viser ellers til at det ikke finnes en internasjonalt akseptert definisjon av hvor verdensrommet starter. Det forventes ingen global avklaring om dette i nær fremtid, og anses ikke nødvendig at en slik grense inntas i loven.

7.3 Høringen

7.3.1 Formål

Fem av høringsinstansene ser behovet for en formålsparagraf, og ingen av de øvrige har innvendinger mot at en slik paragraf inntas i loven. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ser gjerne en formålsparagraf og henviser til (da gjeldende) ekomlov og Danmarks romlov. Miljødirektoratet påpeker at lovens formål bør komme eksplisitt frem. En slik paragraf vil både være et nyttig verktøy og en retningslinje samt kunne brukes som tolkningsfaktor om forvaltningens utøvelse av skjønn. Videre stiller de seg positive til at miljøhensyn reflekteres i bestemmelsen. Bærekraft er sentralt, og det foreslås at miljøhensyn kommer enda tydeligere frem. Dette foreslås gjort ved tilføyelse av «miljøvennlig», alternativt vise til «hensyn til miljøet».

Både Riksantikvaren, NIFRO og Space Norway støtter at loven skal ha en formålsparagraf, og understreker at den vil både ha en pedagogisk og politisk funksjon. Dette vil sende et signal til næringen om at en lov med såpass brede fullmakter skal tolkes i tråd med formålet, samt at den gir veiledning til fortolkning av loven ved oppståtte uklarheter i forbindelse med utøvelse av forvaltningens skjønn.

7.3.2 Saklig virkeområde

Forsvarsdepartementet understreker at lovens virkeområde er av sentral betydning for forsvarssektoren. Begrepet romaktivitet anses å omfatte Forsvarets oppskyting og operasjon av satellitter fra bakkenivå. At forslaget gjelder bakkestasjoner, frekvenser, raketter, satellitter, nyttelast på satellitter og virksomheter som utøver disse aktivitetene, er i utgangspunktet ikke problematisk for sektoren. Dette innebærer at Forsvarsdepartementet må få en mer sentral rolle enn det som følger av lovutvalgets forslag når det gjelder tillatelsen og hvem som skal gjennomføre tilsyn. De påpeker også at slik forslaget er utformet, ville også Forsvarets ballistiske våpensystemer omfattes. Etter deres syn har dette neppe vært hensikten, og det bør enten gjøres unntak for våpensystemer eller at Forsvarsdepartementet gis ansvar og myndighet for Forsvarets romaktivitet.

Andøya Space Center foreslår at lovutvalgets definisjon på romaktivitet flyttes til definisjonsparagrafen. De oppfatter at selv om eieren av en romgjenstand setter bort kontrollen til en tredjepart, vil denne fortsatt forstås som utøver av romaktivitet. Drift av romgjenstand foreslås tydeliggjort ved at registrert eierskap til romgjenstand anses som romaktivitet. For å oppnå effektiv drift trengs det tydelige rammer for hvilke tillatelser som kreves. Det er Telenor Satellites syn at selv om romgjenstandens eier setter bort kontrollen til en tredjepart vil denne fortsatt være utøver av romaktivitet, noe som bør tydeliggjøres. Kongsberg Satellite Services mener at forslaget favner vidt og reiser tolkningsspørsmål. Selv om lovutvalget understreker at dette ikke skal være intensjonen, kan forslaget om at romaktivitet også omfatter annen aktivitet med vesentlig tilknytning til oppskyting, drift og retur av romgjenstand isolert sett tolkes dit hen at bakkestasjonstjenester omfattes. Samme ledd fortolkes av Andøya Space Center til å omfatte kjøp av nyttelast. NIFRO foreslår at leddet strykes. Foreslått definisjon skaper usikkerhet om hvem som må søke om tillatelse og hvilke aktiviteter som kommer under lovens virkeområde. En mer konkret definisjon av romaktivitet etterlyses, eventuelt ved nærmere spesifisering av gjeldende aktiviteter. Utenlandske aktører som skyter opp nyttelast eller satellitter bør ha egen godkjennelsesprosess, og det foreslås at det ikke kreves norsk tillatelse for utenlandske aktører som skyter opp satellitter i Norge. NIFRO foreslår videre at loven fastsetter at myndighetene kan anerkjenne tillatelser fra andre land. Space Norway mener at samtlige definisjoner bør samles i samme paragraf. Også de hefter seg ved formuleringen om annen aktivitet med vesentlig tilknytning, som betegnes som «skjønnsmessig sikkerhetsventil», og fører til uforutsigbarhet. Omfanget av drift av romgjenstand oppfattes slik at det ikke gjelder jordstasjonsvirksomhet og nedlasting av data fra satellitt.

7.3.3 Geografisk virkeområde

Justis- og beredskapsdepartementet viser til Svalbardtraktaten og dens betydning for norsk myndighetsutøvelse. Det gjøres oppmerksom på at forslaget fra lovutvalget kan skape tvil om at Svalbard, Jan Mayen og bilandene er en del av norsk territorium. Utenriksdepartementet påpeker også at ordlyden i paragrafen bør endres slik at det ikke kan oppstå tvil om hva som er norsk territorium. Lovforslaget oppfattes å gi et svært vidt virkeområde, men de har forstått lovutvalgets merknader slik at staten er ansvarlig både for aktivitet som skjer på eget territorium og det som er foretatt av egne borgere og juridiske personer i utlandet. Det understrekes at jurisdiksjon er territoriell etter folkeretten, og at det ikke er grunnlag for at en stat har jurisdiksjon over all aktivitet foretatt av egne statsborgere eller juridiske personer i utlandet. Det motsatte ville føre til uklarheter og manglende forutsigbarhet, hvor nordmenn og norske selskaper kan potensielt bli gjenstand for flere jurisdiksjoner. Det bør også vurderes om en nærmere presisering om når loven vil komme til anvendelse på aktiviteter i utlandet. Space Norway ser behov for en mer presis formulering i paragrafens første ledd.

7.3.4 Definisjoner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at «romgjenstand» forstås å omfatte enhver teknisk bestanddel av en jordstasjon (antenne, antennestyringssystemer, kabler, transceiverutstyr m.m.). Det bør vurderes å definere flere begreper for de gjenstander og innretninger som loven skal omfatte, samt avgrense begrepet romgjenstand.

Norsk Romsenter antar at nærmere definisjoner blir å finne i forskrifter, men lovutvalgets forslag oppfattes som vide. Mangel på definisjon av hvor verdensrommet begynner kan gi ulike utfordringer i lys av at det må forventes en økt trafikkering av det øvre luftrommet, deriblant med farkoster som pendler mellom luftrommet og verdensrommet. Loven bør sees i sammenheng med regulering for alle deler av luftrommet. Det er usikkerhet om formuleringen «retur av romgjenstand» i definisjonen av romaktivitet er dekkende. Ikke alle romgjenstander skal returnere til jorden, og det foreslås at retur kan suppleres eller erstattes med passivisering eller deaktivering.

NIFRO mener at alle definisjoner bør samles i samme paragraf. De foreslår en nærmere vurdering av «verdensrom», og ber om en konkretisering av «romaktivitet». En konkretisering kan eventuelt tydeliggjøres i forskrifter eller veiledning. En definisjon av hva som omfattes av «nyttelast» ville være gunstig, siden det ikke er vanlig å kreve tillatelse for instrumenter eller nyttelaster. Definisjon av sistnevnte bør ikke omfatte det som er en integrert del av andre romgjenstander. For å klargjøre hvem som har ansvaret for aktiviteten i forskjellige faser, foreslås å utvikle forskjellige tillatelser for ulike typer operatører. Space Norway foreslår en konkretisering av hva som menes med «verdensrom». Begrep som «norsk fartøy» og «norsk innretning» kan med fordel reflekteres i loven, henholdsvis luftfartøy registrert i norsk register over skip eller luftfartøy, og boreplattformer og andre flyttbare innretninger registrert i Norge. Telenor Satellite finner uttrykket «del av romgjenstand» i definisjonen av romgjenstand uklart, og at det ikke gjelder eierandel i en romgjenstand som driftes av tredjepart.

7.4 Departementets vurderinger

7.4.1 Formål

Departementet slutter seg til det som kom frem i høringsuttalelsene om at loven bør inneholde en formålsparagraf. Det anses som hensiktsmessig at paragrafen gis en annen vektlegging enn det som ble foreslått av lovutvalget. Formålsparagrafer er forholdsvis vanlige i norske lover, eksempelvis havne- og farvannsloven, åndsverkloven og ekomloven. Sistnevntes § 1 lyder som følger:

«Lovens formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester med forsvarlig sikkerhet, legge til rette for bærekraftig konkurranse og effektiv bruk av samfunnets ressurser og stimulere til næringsutvikling og innovasjon. Loven skal også gi forsvarlig sikkerhet i datasentre.»

Av de nordiske landene er det så langt kun Danmark som har en formålsbestemmelse. Denne understreker at den danske loven skal fastsette rammene for aktiviteter slik at de foregår på et regulert og sikkerhetsmessig grunnlag. Den svenske romlovsutredningen har foreslått en formålsbestemmelse som trekker frem at loven skal fremme romaktivitet for å styrke forskning, utvikling og næringens innovasjons- og konkurransekraft, samt dekke samfunnets behov for romrelatert kunnskap og teknologi. I tillegg skal loven sikre nasjonal sikkerhet og andre utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser.

Flere av elementene fra de nevnte nordiske lovene er brukt i utformingen av denne bestemmelsen. Videre henvises til de diskusjoner som foregår i internasjonale fora om landenes ansvar for utvikling av romaktiviteter på vegne av menneskeheten. Dette er i tråd med det prinsipielt viktige arbeidet som har pågått i FN siden 1950-tallet.

Alle land som beskjeftiger seg med romaktiviteter har et ansvar utover det som fremgår i forpliktelsene som allerede finnes i de fem FN-overenskomster. Akademiske fagmiljøer har prøvd å beskrive dette kortfattet som custodianship eller stewardship. Dette er ikke et rettslig bindende krav, men heller prinsipper som vil kunne bidra til en fredelig og bærekraftig bruk av verdensrommet, i tråd med romtraktaten artikkel I m.fl.:

«Utforskning og bruk av det ytre verdensrom, innbefattet månen og andre himmellegemer, skal skje til beste for alle land og i alle lands interesse, uten hensyn til landenes økonomiske og vitenskapelige utvikling, og skal være et felles domene for hele menneskeheten.»

I dette ligger en erkjennelse av at samtlige land bemyndiges et ansvar for menneskenes handlinger i verdensrommet. Dette skal skje på en rettferdig og fredelig måte, slik at fremtidige generasjoner ikke skal måtte kjempe med kriser og konflikter knyttet til verdensrommet. Negativ påvirkning av verdensrommet skal begrenses så langt det lar seg gjøre. Det bør anses å være i tråd med Norges interesser, og vil i det lange løp styrke romnæringen, beskytte våre nasjonale interesser og bidra til etterlevelse av våre internasjonale forpliktelser.

Alt dette gir oss en tilleggskomponent som må vurderes i forbindelse med nasjonal regulering, nemlig et mål om å forvalte et ansvar utover nasjonale interesser og internasjonale forpliktelser. Utfordringen for lovgiver blir å utforme et nasjonalt regelverk hvor dette inngår. Det anses mest velegnet å gjøre dette gjennom formålsbestemmelsen. Den nasjonale loven skal også være vårt bidrag til at verdenssamfunnet og verdensrommet fungerer harmonisk sammen for fremtidige generasjoner. Understreking av dette gjøres ved en språklig kobling opp mot det vi har forpliktet oss til internasjonalt, gjennom paragrafen om «fredelig utforskning», jf. romtraktatens forord: «Som erkjenner hele menneskehetens felles interesse i at det gjøres fremgang når det gjelder utforskningen og bruken av det ytre verdensrom for fredelige formål, […]». Det påligger oss et ansvar for kommende generasjoner. Med gode, grunnleggende holdninger i utformingen av landets politikk skapes det fordeler som vil ha betydning for bredden av romrelatert virksomhet, fra utvikling av ny teknologi til å oppmuntre folk til å satse på vitenskapelige karrierer.

Lovutvalgets forslag har mye for seg, men det er ønskelig å fremheve utvikling, innovasjon og fredelig utforskning og utnyttelse av verdensrommet. Utvikling og innovasjon vil kunne bidra til økonomisk vekst og sysselsetting. Departementet er opptatt av at denne loven legger til rette for en styrking av norsk næringsliv som satser på aktivitet i verdensrommet. Aktivitetene skal foregå på en forsvarlig, sikker, bærekraftig og miljøvennlig måte. I forbindelse med departementets arbeid med lovforslaget ble det påpekt at bruken av ordet «miljøvennlig» kan være misvisende i denne sammenheng. Isteden er en omformulering blitt gjort slik at miljø og bærekraft er hensyntatt.

All romaktivitet, inkludert Forsvarets, skal utøves i henhold til folkeretten for opprettholdelse av internasjonal fred og fremme av internasjonalt samarbeid. Samtidig skal nasjonal sikkerhet ivaretas. Folkerettslige forpliktelser er hensyntatt i konkrete bestemmelser der det er relevant. Derimot er det ønskelig med en eksplisitt benevnelse av nasjonale sikkerhetsinteresser.

7.4.2 Saklig virkeområde

Det skal ikke herske tvil om hvilke aktiviteter som kommer inn under lovens saklige virkeområde. Denne paragrafen definerer hva loven gjelder og hvem som omfattes. Departementet har vurdert uttalelsene som kom frem i høringen, deriblant om mulig uklarhet om hvilke aktiviteter som omfattes, samt behovet for en nærmere spesifisering og tydelige rammer for hva som kreves av tillatelser for de ulike deler av aktiviteten. Departementet slutter seg til lovutvalgets definisjon av romaktivitet.

Denne lovproposisjon synliggjør potensialet som finnes i verdensrommet. Fordi omfanget om femti år vanskelig lar seg forutse – dvs. hvilke type aktiviteter dette kan dreie seg om – må hensikten med en rammelov være at den bidrar til sikker drift og gir myndighetene en viss fleksibilitet i regulering av nye aktiviteter i årene fremover. Tilpasningsmuligheten det er snakk om når det gjelder nye fremtidige aktiviteter skal ikke oppfattes som en «skjønnsmessig sikkerhetsventil», slik det ble antydet i høringen. Loven tar utgangspunkt i regulering av dagens aktuelle og planlagte aktiviteter, men åpner opp for at Kongen kan gi forskrift eller treffe enkeltvedtak med hensyn til hva som kommer under lovens saklige virkeområde. Hva som skal regnes som romaktivitet vil i de fleste tilfeller fastsettes i forskrift, men det er likevel ønskelig at det finnes mulighet til å treffe enkeltvedtak for grensetilfeller, dvs. tilknyttet en spesialisert virksomhet. Dette vil kunne gjelde for et bestemt eller et begrenset antall selskaper, og kan tenkes der hvor det er behov for en rask avklaring. Vedtaket vil eventuelt kunne tas inn i forskrift på et senere tidspunkt.

Romaktivitet slik det er definert i lovforslagets § 2 omfatter oppskyting av romgjenstander ut i verdensrommet, påvirkning eller drift av romgjenstander i verdensrommet, og annen aktivitet med vesentlig tilknytning til dette. Uttrykket verdensrommet sikter generelt til den delen av universet som ligger utenfor jordens atmosfære. Med dagens teknologi, og basert på etablert praksis synes det uproblematisk å skille mellom luftfart og romfart. Likevel kan den teknologiske utviklingen føre til at grensene mellom slike aktivitetstyper blir vanskeligere å trekke. Hva som i henhold til lovens definisjon utgjør oppskytinger av romgjenstander ut i verdensrommet, påvirkning eller drift av romgjenstander i verdensrommet, og annen aktivitet med vesentlig tilknytning til dette, vil ikke utelukkende være et spørsmål om avgrensning av det som foregår innenfor og utenfor jordatmosfæren. Særegenhetene og formålet ved aktiviteten i det konkrete tilfellet kan også være relevant. Sonderaketter kan oppfattes som et grensetilfelle, men det understrekes at denne aktiviteten faller inn under dagens romlov og blir videreført i ny romlov. Alle aktiviteter med luftfartøy er regulert gjennom luftfartsloven. Også aktiviteter med andre innretninger enn luftfartøy som er ment å bevege seg gjennom luftrommet, kan reguleres gjennom luftfartsloven. Oppskyting av modellraketter faller inn under luftfartsloven.

Som allerede understreket begrenses loven til oppstrømsaktiviteter. Oppstrømsaktiviteter omfatter eksempelvis oppskyting av bæreraketter, romhavner, satellitter og bakkeutstyr. Romhavnaktiviteter vil videre ha grensesnitt mot sikkerhetskrav i lovverk under Justis- og beredskapsdepartementet. Det presiseres at lovforslaget ikke omfatter mottak av signaler fra en romgjenstand, etablering og drift av jordstasjon som formidler signaler direkte mellom satellitt og en tredjepart, eller observasjon av romgjenstand uten at det påvirkes eller manipuleres i noen forstand.

Den typiske situasjonen i Norge for oppskyting av romgjenstander som omfattes av forslagets § 2 er der hvor en rakett skytes opp med satellitter som skal gå i bane rundt jorden. Det er tre naturlige faser for satellitter: Oppskyting, drift og avslutning av oppdraget. Alle disse fasene kommer inn under virkeområdet, men behovet for regulering av disse kan være ulikt. Fremgangsmåten er at raketter skytes ut i verdensrommet i forskjellige grader opp fra bakken. Dette er likevel ikke den avgjørende forutsetningen for at aktiviteten faller inn under definisjonen her. Paragrafen omfatter enhver handling som fører gjenstander ut av jordens atmosfære, og det avgjørende for at en aktivitet faller inn under definisjonen er hensikten om å plassere en gjenstand i verdensrommet.

Drift av romgjenstand i verdensrommet betyr styring av romgjenstanden eller annen mulighet til å påvirke romgjenstanden i verdensrommet; dette omfatter dens posisjon og funksjoner. Kontrollen ligger enten hos operatøren eller andre som sørger for drift. Med flere involverte vil kravet gjelde for hver enkelt part.

Følgende aktiviteter med satellitter kommer inn under lovens saklige virkeområde: 1) satellitter som skytes opp fra Norge, 2) satellitter som skytes opp utenfor norsk territorium av norsk statsborger eller juridisk person, eller 3) drift av satellitter operert av norsk statsborger eller juridisk person. Det understrekes at luftfartsloven vil gjelde for en eventuell utenlandsk oppskyting gjennom norsk luftrom, mens romloven vil gjelde for en eventuell utenlandsk oppskyting fra norsk økonomisk sone ved fastsettelse i forskrift.

Det er flere typer romaktivitet der Norge i begrenset grad deltar, som potensielt kan falle under romlovens virkeområde i fremtiden. Noen eksempler på slike aktiviteter hvor norske aktører er involverte:

• Eksperimenter på den internasjonale romstasjonen (ISS). Dette dekkes av mellomstatlige avtaler og regelverk for bruk av utstyr og gjennomføring av eksperimenter.

• Deltagelse i oppdrag på andre himmellegemer. Dette har vært begrenset til komponenter eller teknologi som er del av en større romgjenstand.

• Romfarere og andre deltagere i romaktiviteter, jf. punkt 3.3

• Bakkeinfrastruktur hvor lasere benyttes til å forske på atmosfæren og verdensrommet.

• Aktivitet hvor oppskyting av rakett foregår fra luftfartøy under flyging, eller air launch to orbit. Vel å merke at så lenge luftfartøy skal ta av, eller lande på en lufthavn, må det oppfylle relevante sertifiseringsstandarder på luftfartsområdet og registreres som et luftfartøy.

Med et utvidet virkeområde er det naturlig med en overgangsbestemmelse, jf. lovforslagets § 29. Nærmere presiseringer vil komme i enkeltvedtak og forskrifter.

Departementet er enig med Forsvarsdepartementet i at det neppe har vært hensikten å foreslå at ballistiske våpensystemer skal omfattes av lovens virkeområde. Etter departementets syn bør lovens virkeområde avgrenses mot våpensystemer som passerer verdensrommet på vei mot målet, så lenge det ikke dreier seg om våpen eller våpensystemer som legger seg i bane. Det foreslås derfor en egen definisjon av «militær romaktivitet» i samsvar med denne forståelsen. Denne definisjonen er å finne i lovforslagets § 4 bokstav a. Anmodningen fra høringen av lovutvalgets rapport om en synliggjøring av Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (The Hague Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation (HCoC)) i lovproposisjonen anses dekket i lovforslagets § 6 første ledd bokstav d.

Etter en nærmere vurdering er departementet kommet frem til at annen militær romaktivitet som utgangspunkt bør være omfattet av lovens virkeområde. Deler av Forsvarets virksomhet vil imidlertid ha særskilte skjermingsbehov, også utover de behov som gjør seg gjeldende for øvrige deler av forsvarssektoren. Tilgang på informasjon om sensitive operasjoner og kapasiteter vil kunne være begrenset til et fåtall mennesker, også internt i Forsvaret. For å ivareta disse skjermingsbehovene foreslås det at departementet som har ansvaret for militær romaktivitet i forskrift eller ved enkeltvedtak kan bestemme at deler av den militære romaktiviteten helt eller delvis skal være unntatt fra loven.

I utgangspunktet bør det gis forskrift om hvilke kategorier militær romaktivitet som helt eller delvis skal unntas fra loven. Samtidig kan det være tilfeller som vi ikke har oversikt over og som viser seg vanskelige av sikkerhetsårsaker å kunne regulere i forskrift. Det er derfor behov for en sikkerhetsventil i særlige tilfeller for å unngå en situasjon der gradert informasjon om militær romaktivitet blir kjent for uvedkommende. Departementet må derfor ha adgang for å treffe enkeltvedtak i slike tilfeller for at militær romaktivitet helt eller delvis kan unntas fra loven.

Ved ikrafttredelse av loven vil det følge av kongelig resolusjon at Forsvarsdepartementet gis ansvaret for militær romaktivitet. I tilfeller der unntaksadgangen brukes legges det opp til at det vil bli fastsatt egne bestemmelser for den militære romaktiviteten. Nærings- og fiskeridepartementet ser det videre som naturlig at departementet som har ansvaret for militær romaktivitet utpeker hvem som skal føre tilsyn med aktører som driver militær romaktivitet. En slik tilnærming vil også være i samsvar med hvordan sammenlignbare nasjoner har regulert militær romaktivitet. Forslaget åpner blant annet for å gjøre nødvendige tilpasninger når det gjelder tillatelse etter § 6, overdragelse av romgjenstand etter § 7, forpliktelsene i kapitel 4 etter § 14, registeret for romgjenstander etter § 9, tilsynsmyndighet etter § 19, tilsynsmyndighetens uhindrede adgang til å gjennomføre undersøkelser etter lovens § 20, og plikten til å utlevere opplysninger etter § 21 dersom dette vil gå på bekostning av særlige skjermingshensyn.

7.4.3 Geografisk virkeområde

Loven skal gis direkte anvendelse på Fastlands-Norge, Svalbard, Jan Mayen, Bouvetøya og de norske bilandene i Antarktis med tilhørende sjø- og luftterritorier.

Romaktiviteter er forbundet med en annen og høyere type risiko enn øvrige aktiviteter som foregår i luftrommet, slik som flytrafikk. Slike aktiviteter kan representere en betydelig risiko for alvorlig skade på mennesker, dyr, eiendom, miljø og en rekke andre interesser. Behovet for å regulere risikoen som aktivitet i verdensrommet representerer for land- og sjøområder, personer, virksomhet og andre interesser innenfor norsk jurisdiksjonsområde, er derfor tungtveiende for romloven.

Grensene for Norges luftterritorium i vertikalplanet er ikke legaldefinert og vil avgjøres av den posisjonen som staten til enhver tid gjør gjeldende innen de rammer folkeretten måtte sette. I norsk rett er det opp til Stortinget som lovgiver å sette virkeområdet for norsk retts vedkommende. Der lovgiver ikke har tallfestet yttergrensen for luftrommet, men kun fastsatt generelt at en lov gjelder i norsk luftrom, vil virkeområdet defineres ut fra det norske regjeringer som utøvende myndighet, herunder også på det utenrikspolitiske området, legger til grunn som norsk jurisdiksjonsområde.

Stater har etter folkeretten en rett til å gjøre gjeldende suverenitet over luftrommet over eget territorium, herunder både landterritorium og territorialfarvann. Dette følger av artikkel 1 i Overenskomst om internasjonal sivil luftfart, undertegnet i Chicago 1944 (Chicago-konvensjonen), og er i tillegg etablert som gjeldende folkerettslig sedvane bindende for alle stater. Det er ingen etablert enighet mellom stater om en øvre grense for det området som stater kan underlegge sitt nasjonale luftrom. Dette er reflektert i staters praksis og rettsoppfatninger, blant annet slik de er kommet til uttrykk i internasjonale møter i FNs komite for fredelig utnyttelse av verdensrommet. Mange stater har tatt til orde for at ingen enhetlig grense kan identifiseres, og heller ikke behøver å identifiseres. Forslag om en enhetlig øvre grense for luftromssuverenitet på 100 eller 110 kilometer over havnivå har vært foreslått, men har ikke blitt akseptert eller kodifisert av stater som en gjeldende folkerettslig regel. Departementet er på dette punktet ikke enig i de uttalelsene som fremkommer på s. 46 av lovutvalgets rapport, hvor det antas at den maksimale utstrekningen av staters nasjonale luftrom i vertikalplanet må trekkes et sted mellom 80 km og 110 km over havoverflaten.

Traktat om prinsippene for statenes virksomhet ved utforskning og bruk av det ytre verdensrom, innbefattet månen og andre himmellegemer artikkel II setter et forbud mot å underlegge det ytre verdensrom nasjonal jurisdiksjon. Dette forbudet retter seg imidlertid ikke til områdene innenfor jordatmosfæren. Traktatens gjenstand og formål er regulering av aktivitet tilknyttet himmellegemer og det ytre verdensrom. Den engelske teksten av artikkel II bruker uttrykket «outer space», mens den franske teksten bruker uttrykket «l’espace extra-atmospherique», og den russiske teksten viser til det som på norsk ville hete «kosmiske rom». Samlet understreker dette at konvensjonens forbud mot nasjonal tilegnelse sikter til området utenfor jordatmosfæren, og at denne reguleringen følgelig ikke har noen betydning for avklaring av jurisdiksjonsspørsmål innenfor jordatmosfæren.

Norges posisjon er at stater har adgang etter folkeretten til å gjøre gjeldende suverenitet og suverene rettigheter i områder høyere enn 110 km over havnivå. Dette nettopp fordi det ikke eksisterer en folkerettslig regel eller ensartet internasjonal praksis som fastsetter en slik avgrensning i vertikalplanet som diskutert over. Departementet viser i denne sammenheng til Norges rettsoppfatning som innlevert til FNs komité for fredelig utnyttelse av verdensrommet (COPUOS) 6. Mai 2025 (dokumentreferanse A/AC.105/C.2/2025/CRP.21).

Teknologisk utvikling, og økt involvering av ikke-statlige aktører, herunder også aktører med sterke kapitalinteresser, er forventet å lede til en økning i menneskelig aktivitet i høyere høyder. Dette fører til endrede behov for statlig regulering, blant annet for å ivareta grunnleggende sikkerhetshensyn, respekt for territorielle grenser og andre beskyttelsesverdige interesser. Den nærmere avgrensningen av norsk luftrom vil således måtte forventes å kunne utvikles over tid i takt med praktiske situasjoner og problemstillinger som krever at staten tar konkret stilling til spørsmål om luftrommets vertikale utstrekning.

I lys av disse forhold, og utviklingen på feltet, er det etter departementets vurdering lite tjenlig på dette stadium å legaldefinere norsk luftterritoriums utstrekning i denne loven. Det anses heller ikke nødvendig å avvike fra vår etablerte praksis med at regulering av luftrommet og aktivitet i luftrommet skjer gjennom luftfartsloven, herunder regulering av bemannet og ubemannet luftfartøy, modellfly og ballonger. I forarbeidene til luftfartsloven omtales i tillegg drager, raketter og prosjektiler, og det gis adgang til også å regulere andre innretninger enn luftfartøy som opererer i luftrommet. De aktører som i forbindelse med regulert aktivitet er avhengig av en konkret avklaring av luftrommets utstrekning, vil kunne innhente slik informasjon i den ordinære kontakt som føres med tilsynsmyndigheten.

Staten må kunne sies å ha et særskilt ansvar både for aktiviteter som utføres innenfor eget territorium og som utføres av egne statsborgere og juridiske personer andre steder. Det relevante folkerettslige grunnlaget er romtraktatens artikkel VI, hvor

«[s]tater som er traktatparter skal være internasjonalt ansvarlige for sin nasjonale virksomhet i det ytre verdensrom, innbefattet månen og andre himmellegemer, enten slik virksomhet drives av statlige organer eller av ikke-statlige institusjoner og for at den nasjonale virksomhet gjennomføres i samsvar med bestemmelsene i denne traktat. De ikke-statlige institusjoners virksomhet i det ytre verdensrom, innbefattet månen og andre himmellegemer, skal være underlagt autorisasjon og kontinuerlig tilsyn av vedkommende stat.»

Det ville for øvrig ikke være i tråd med romtraktatens grunnleggende prinsipper dersom stater skulle ha anledning til å begrense sitt ansvar til kun eget territorium. Noen aktører ville da ha mulighet til å unngå kravet om tillatelser ved å utføre aktivitet i en stat som ikke er avtalepart.

For at Norge skal oppfylle lovens formål og de folkerettslige forpliktelsene, foreslås at et ledd i denne paragrafen dekker situasjoner hvor norske fysiske eller juridiske personer utøver romaktiviteter i utlandet. Loven vil derfor gjelde for en norsk statsborger eller juridisk person som anskaffer oppskyting av romgjenstand utenfor Norge, for eksempel oppskyting av en norsk satellitt fra utenlandsk romhavn. Departementet ser for seg ellers mulige forhold hvor det kan være aktuelt at lovens bestemmelser ikke skal gjelde. Det anses likevel som lite hensiktsmessig å liste opp en rekke scenarier hvor det finnes en manglende kobling mellom en fysisk eller juridisk person og Norge. Elementer i norske myndigheters vurderinger kan eksempelvis være dobbelt statsborgerskap, bopel i utlandet eller at oppskyting skjer fra et land som også har forpliktet seg til de fire romoverenskomstene. Det vesentlige her er at de folkerettslige kravene som Norge har bundet seg til blir fulgt i forbindelse med angjeldende aktivitet. Det henvises til lignende bestemmelser i Danmarks, Finlands og Østerrikes lover, så vel som forslaget i Sofia-modellen.

Departementet kan gi forskrift om anvendelse på utenlandsk fartøy eller innretning utenfor norsk territorium, for eksempel i forbindelse med en oppskyting fra utenlandsk flyttbar innretning i norsk økonomisk sone. Eventuelle slike bestemmelser vil ta hensyn til de begrensningene som følger av folkeretten. Likhetstrekk med denne bestemmelsen finnes i øvrig nordisk regulering. Departementet legger vekt på de uttalelsene som fremkom i forbindelse med høringen, og har tatt hensyn til disse ved at ordlyden justeres slik at det ikke skapes tvil om hva som er norsk territorium.

Det at et område er underlagt norsk suverenitet gir Norge rett til å vurdere hvorvidt risikoen forbundet med en raketts passering gjennom luftrommet over dette området skal aksepteres. Dette betyr at ingen stat kan kreve å utnytte eller tillate utnyttelse av vårt lands territorium eller luftrommet over dette til en aktivitet som representerer en påregnelig og kvalifisert risiko for alvorlig skade. Andre staters eventuelle oppskytinger over norsk territorium vil kreve norske myndigheters godkjennelse etter luftfartsloven.

Planlagt rakettnedfall i forbindelse med en oppskyting fra Norge, vil være regulert gjennom oppskytingen. Planlagt rakettnedfall utenfor eget territorialfarvann og luftrom, varsles for å minimere potensielle skadevirkninger for fly- og skipstrafikk. I tilfeller som berører norske områder skjer varslingen gjennom Luftfartstilsynets NOTAM og Kystverkets NOTMAR. Det finnes ingen bredt aksepterte space management rules som kan gi tilfredsstillende rettledning. Det er heller ikke en bestemt internasjonal organisasjon som kan bidra med egnede kjøreregler. Internasjonal romrett berører ikke dette, og følgelig må løsninger finnes gjennom nasjonal regulering og kontroll, så vel som gjennom inngåelse av separate avtaler mellom berørte stater.

7.4.4 Definisjoner

På et såpass teknisk krevende fagområde er behovet betydelig for utvetydig bruk av terminologi. Antallet definisjoner i lovforslaget foreslås å være begrenset siden mange av begrepene allerede er godt innarbeidet internasjonalt eller er å finne i annen norsk lovgivning. Det må derfor foretas en hensiktsmessighetsvurdering omkring hva myndighetene ser seg best tjent med.

Departementet har som mål at det skal være så klart som mulig hva som omfattes av de sentrale uttrykkene i loven, og går derfor inn for lovutvalgets forslag om at «operatør» og «romgjenstand» defineres. Det anses hverken ønskelig eller nødvendig med en lang rekke definisjoner slik man ser i andre land, jf. romlovene i Australia og Belgia som er omtalt i punkt 6.2.3.

Forslaget fra høringen om å flytte begrepet «romaktivitet» fra saklig virkeområde til definisjonsparagrafen tas ikke til følge. Etter nærmere vurdering anses dette lovteknisk å passe best i paragrafen om saklige virkeområde. Med hensyn til det innholdsmessige er departementet enig med lovutvalget om at romaktivitet gjelder oppskyting til verdensrommet, drift av romhavn og romgjenstand, påvirkning av romgjenstand, retur til jorden, med tilføyelsen om annen aktivitet med vesentlig tilknytning til dette.

I departementsdialogen som har funnet sted i etterkant av høringen har Forsvarsdepartementet understreket behovet for en definisjon om militær romaktivitet. Departementet foreslår at militær romaktivitet både omfatter de aktivitetene som utøves av forsvarssektoren selv, og andre virksomheters aktivitet for, eller på vegne av forsvarssektoren. Videre foreslås at lovens definisjon av militær romaktivitet også dekker alliert romaktivitet i Norge. Alliert militær romaktivitet som skal foregå fra norsk territorium vil ha samme skjermingsbehov som Forsvaret. Det vil derfor være hensiktsmessig at alliert militær romaktivitet i Norge reguleres på samme måten som forsvarssektorens romaktiviteter. En slik regulering vil også bidra til forutsigbarhet for allierte som ønsker å utøve romaktivitet fra Norge og dermed legge til rette for økt alliert militært romsamarbeid. Regjeringen ønsker et økt romsamarbeid med nære allierte fordi dette vil understøtte og komplementere NATO-samarbeidet, og dermed bidra til økt samlet alliert forsvarsevne.

Definisjonen av romgjenstand gjenspeiler ansvarskonvensjonen artikkel I (d) og registreringskonvensjonen artikkel I (b): «‘romgjenstand’ [omfatter] bestanddelene til en romgjenstand samt dens bærerakett og deler av denne, […].» Begrepet «gjenstand» og ikke «objekt» er brukt, og er en videreføring fra 1969-loven. I forbindelse med departementsforeleggelsen ble det påpekt at forslaget er en vid definisjon, som bl.a. kan omfatte alle typer verktøy o.l., likeledes kjøretøy, som brukes i forbindelse med romaktivitet. En snevrere definisjon var ønskelig. For at det ikke stilles spørsmål omkring omfang, foreslår departementet at dette skal gjelde for gjenstander eller bestanddel som skytes opp i verdensrommet.

Som pliktsubjekt er begrepet «operatør» innarbeidet i norsk forvaltning. Det foreslås kun en mindre språklig justering av lovutvalgets definisjon.

Etter høringsrunden er det departementets syn at det ikke foreligger behov for å definere flere faguttrykk i denne paragrafen. En dekkende definisjon på romsøppel er å finne i pliktkapittelet, jf. lovforslagets § 11 første ledd bokstav b.

Departementet henviser til den alminnelige forståelsen av termene «norsk fartøy» og «norsk innretning», som foreslås brukt i loven. Et «norsk fartøy» vil være et skip eller luftfartøy registrert i norsk register over skip eller luftfartøy. Det samme gjelder for «norsk innretning», som vil omfatte norske installasjoner, anlegg eller andre flyttbare innretninger. Departementets vurderinger knyttet til paragrafen om overdragelse anses som tilstrekkelig forklarende.