13 Forvaltningstiltak og sanksjoner

13.1 Gjeldende rett

Straffeloven § 167 er relevant for brudd på kravet om tillatelse. Bestemmelsen lyder: «Den som utøver et yrke eller en virksomhet uten å ha en nødvendig offentlig tillatelse eller autorisasjon, eller uriktig utgir seg for å ha dette, straffes med bot eller fengsel inntil 6 måneder.»

13.2 Lovutvalgets forslag

13.2.1 Vurderinger om en generell straffebestemmelse

I sin gjennomgang klarte ikke lovutvalget å spore opp tilfeller av nasjonal tiltale i andre land for straffbare handlinger relatert til aktiviteter i verdensrommet. Det finnes likevel dokumenterte eksempler på at personer eller stater har tøyd grensene for det folkeretten tillater. Lovutvalget retter i stedet søkelyset på relevante norske lover, i tillegg til faglig veiledning som finnes i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring – Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff.

Utgangspunktet til lovutvalget er at den som utøver romaktivitet har en rekke forpliktelser, og brudd på disse vil få konsekvenser. Likevel er det å gjøre en handling straffbar det siste virkemiddelet samfunnet griper til for å styre adferd. Om romloven skal omfatte en straffebestemmelse må vurderes ut fra to separate forhold: 1) romaktivitet uten tillatelse, og 2) brudd på lovens handlingsnormer. Lovutvalget finner det naturlig at brudd på kravet om tillatelse møtes med straff.

Lovutvalget viser til at overskridelse av handlingsnormene i tillatelser kan medføre intrikate faktiske vurderinger. Mulige lovbrudd kan være vanskelige å oppdage, og resultere i at politi og påtalemyndighet sitter med et svakt grunnlag til å vurdere kompliserte tekniske forhold når det egentlig trengs særskilt teknisk kompetanse.

Pliktnormene i lovforslaget stiller opp skjønnsmessige vurderinger, og strafferettslig forfølging kan være en lite egnet reaksjonsform. Lovutvalget konkluderer med at loven ikke bør åpne for straffesanksjoner ved brudd på vilkår. Operatørenes egeninteresse i å beholde tillatelsen ved å ikke overskride de gjeldende krav oppfattes som et betydelig insentiv. Ved brudd på handlingsnormene er lovens preventive virkning tilstrekkelig ivaretatt gjennom det som betegnes som et bredt spekter av reaksjonsformer:

• Pålegg

• Tvangsmulkt

• Midlertidig stans

• Omgjøring (Endring og tilbakekall)

• Overtredelsesgebyr

Bakgrunn for sitt forslag har lovutvalget primært fått fra mineralloven, forurensningsloven og havne- og farvannsloven. Forslaget er utformet slik at reaksjonsformenes alvorlighetsgrad øker, med endring og tilbakekall karakterisert som de mest dramatiske.

13.2.2 Pålegg

Lovutvalget foreslår at departementet gis hjemmel til at operatør kan pålegges å rette eller stanse forhold i strid med lovens bestemmelser. Pålegg er den minst inngripende reaksjonsformen for lovbrudd og har ingen rettsvirkninger. Operatør gjøres kjent med det aktuelle forholdet, og det gis en rimelig frist for oppfyllelse. Et eksempel på dette er der hvor ansvarlig myndighet treffer et vedtak hvor det er krav om at operatør utvikler sikkerhetsrutiner for forsvarlig drift.

13.2.3 Tvangsmulkt

Tvangsmulkt er en trussel om krav om å betale penger til det offentlige for å sikre etterlevelse av plikter. Lovutvalget mener at enkeltvedtak om dette i mange sammenhenger vil være en effektiv reaksjonsform. Fastsettelse vil bero på konkrete vurderinger av en rekke forhold, deriblant lovbruddets alvorlighetsgrad og aktivitetens omfang. Fastsettelse er avhengig av hva som kreves for at det skal fungere som et effektivt insentiv for etterlevelse av lovens regler. Overordnede prinsipper for håndheving vil inngå i vurderingen. Hensynet til prinsipper om minste inngrep og forholdsmessighet bidrar til å trekke en grense for beløpets størrelse, men det fastsettes ikke en maksimumsgrense. Nødvendig kompetanse for forsvarlig fastsettelse av tvangsmulkt vil ikke være vesentlig annerledes enn de forutsetninger som kreves for å håndtere det øvrige loven krever av forvaltningen.

13.2.4 Midlertidig stans av forhold eller aktivitet

Stans som reaksjonsform er både praktisk og egnet, og kan eksempelvis dreie seg om utsatt oppskyting. Vedtak om midlertidig stans vil kunne bli brukt der hvor myndighetene ikke har lykkes med å få operatøren til å overholde krav knyttet til aktiviteten ved bruk av reaksjoner som pålegg eller tvangsmulkt. Lovutvalget mener midlertidig stans bør brukes unntaksvis, og adgangen begrenses til to situasjoner: 1) Der hvor det foreligger alvorlige, gjentatte eller vedvarende overtredelser, eller 2) det er nødvendig for å avverge en overhengende fare. Formålet vil være å hindre skade. Det er ikke noe krav om at faren må gjelde for andre enn operatøren selv.

13.2.5 Omgjøring (Endring og tilbakekall)

Lovutvalget foreslår å lovfeste adgang til endring (omgjøring) og tilbakekall dersom vesentlige forutsetninger for tillatelsen er endret. Forslaget til paragraf er bredt anlagt og skal regulere alt fra mindre endringer av vilkår i en tillatelse til tilbakekall av hele tillatelsen. Endring begrenses til kvalifiserte brudd på lovens regler, og alminnelige regler om endring, i kombinasjon med den foreslåtte adgangen for kvalifiserte brudd på lovens regler. Adgang til å tilbakekalle må begrenses, siden det er en svært inngripende reaksjonsform. Det er ikke adgang til endring som reaksjon på tidligere overtredelse, og skal derfor kun anvendes dersom det kreves at operatøren skal etterleve loven i tiden fremover. En samlet regulering av både endring og tilbakekall av vedtak understrekes å være i tråd med norsk rettstradisjon. En rekke forhold forvaltningen bør ta særlig hensyn til ved en slik avgjørelse listes opp av lovutvalget, og disse vil være aktuelle i forbindelse med fremtidig forskriftsarbeid.

13.2.6 Overtredelsesgebyr

Lovutvalget foreslår en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som sanksjon for alvorlige overtredelser. Hensynet til fleksibilitet tilsier at nivået på gebyrets maksimumsbeløp bør fastsettes i forskrift. At det bør gis regler om overtredelsesgebyr bygges særlig på to hensyn: 1) Teknologisk kompetansebehov, ved at romaktiviteter krever avansert teknologi, og dermed høy kompetanse hos operatøren. Vurderinger om forsvarlig drift er oppfylt forutsetter teknisk kompetanse, og relevant kompetanse ligger hos forvaltningen, ikke påtalemyndigheten. 2) Overtredelsesgebyr rettes mot selskaper, ikke enkeltpersoner. Romaktivitet utøves av operatør som lovens pliktsubjekt. Det er færre rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved å forfølge selskapers lovbrudd administrativt, sammenlignet med sanksjoner mot enkeltpersoner.

13.3 Høringen

13.3.1 Vurderinger om en generell straffebestemmelse

I sine generelle merknader foreslår Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det vurderes tatt inn straffebud knyttet til grove brudd på lovens pliktnormer og krav om tillatelse. Det vises til at myndighetene i sektorlovgivning vanligvis kan anvende ulike sanksjonsvirkemidler som pålegg, dagbøter, overtredelsesgebyr, inndragning, stenging, tilbakekall e.l., og til slutt straff for alvorlige overtredelser.

13.3.2 Pålegg

Space Norway foreslår at overskriften på paragrafen tilføyes «om retting og opphør av ulovlige forhold». I tillegg mener de at myndigheten bør kunne fastsette oppfyllelse av nærmere vilkår for at aktiviteten samsvarer med loven.

13.3.3 Tvangsmulkt

Kommunal- og moderniseringsdepartementet etterlyser større tydelighet om hvem som er pliktsubjektet.

Siden lovens pliktsubjekt er operatøren, påpeker Andøya Space Center at det er naturlig å legge til grunn at eventuell tvangsmulkt blir rettet mot denne. Dersom det skal være aktuelt med tvangsmulkt overfor enkeltpersoner, bør dette tydeliggjøres. Space Norway ber om presisering om at myndighetene kan redusere eller frafalle krav om tvangsmulkt, og henviser til ekomlov (2003) § 10-7 annet ledd.

13.3.4 Midlertidig stans av forhold eller aktivitet

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår at forholdet mellom midlertidig stans og tidsbegrenset tilbakekall bør vurderes grundigere, blant annet for å ta stilling til om det er et reelt behov for både en adgang til å pålegge midlertidig stans etter lovutvalgets forslag og en adgang til tidsbegrenset tilbakekall av tillatelse.

NIFRO minner om at en romgjenstand i bane ikke kan stanses uten videre. Det kan også være av interesse for myndighetene å legge inn en fullmakt til å overføre operasjonen av en romgjenstand til en annen operatør ved gjentatte alvorlige brudd på loven eller hvor den som har tillatelse går konkurs. En slik overføring kan skje f.eks. ved gjentatte alvorlige brudd på loven. Stans av romaktivitet vil ha store konsekvenser for både operatør og brukere, og Space Norway mener at grunnlaget for hva som kan føre til stans bør konkretiseres nærmere.

13.3.5 Omgjøring (Endring og tilbakekall)

Justis- og beredskapsdepartementet reiser for det første spørsmål om det bør fremgå i større grad at vilkår for tillatelser kan skjerpes også etter at tillatelse er gitt. Det er videre uklart om det er sammenfallende virkninger mellom midlertidig stans og tidsbegrenset tilbakekall av tillatelse. Tidsbegrenset tilbakekall medfører et press om fremtidig etterlevelse av loven hos operatøren, og begge reaksjoner forutsetter derfor alvorlige, gjentatte eller vedvarende overtredelser, i tillegg til å skape en plikt for operatøren til å stanse pågående romaktivitet for et begrenset tidsrom. Med hensyn til at det kun er adgang til omgjøring dersom dette er nødvendig for at operatøren skal etterleve loven fremover, bør det presiseres at forutsetningen er begrenset til bokstav a og b i lovutvalgets forslag. I tillegg bør det presiseres i ordlyden til en bestemmelse om tidsbegrenset endring og tilbakekall at vedtak om slik omgjøring skal gjelde inntil bestemte forhold utbedres eller endres, noe som vil klargjøre forutsetningen om at omgjøring ikke har en pønal karakter. For å sikre tilstrekkelig forholdsmessighet, understreker Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det bør tilføyes en formulering om at operatøren skal gis en rimelig anledning til å rette på feil og mangler eller korrigere andre forhold, før vedtak fattes om omgjøring eller tilbakekall. Med henvisning til forurensningsloven (1981) § 18, spiller Miljødirektoratet inn at lovutvalgets foreslåtte tittel på bestemmelsen gir inntrykk av at den kun gjelder rene omgjøringer, selv om den materielt også inneholder adgang til tilbakekall.

Dersom paragrafen om vilkår for tillatelse utvides til også å gjelde nasjonale sikkerhetsinteresser, foreslår Norsk Romsenter at en paragraf om endring og tilbakekall skal ha en tilsvarende formulering. Space Norway stiller spørsmål om det er behov for en omgjøringsbestemmelse i tillegg til den alminnelige omgjøringsregelen som finnes i forvaltningsloven § 35.

13.3.6 Overtredelsesgebyr

Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at forslaget om overtredelsesgebyr bare gjelder for visse overtredelser av loven. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener det bør fremgå tydeligere hvem gebyret kan rettes mot. Miljødirektoratet opplyser om det da pågående arbeidet med implementering av overtredelsesgebyr på deres ansvarsområde.

Andøya Space Center mener at pliktsubjektet for overtredelsesgebyr bør være operatøren, ikke fysiske personer som har en rolle hos operatøren. Space Norway minner om at overtredelsesgebyr er et tyngende virkemiddel med strafferettslig preg. I tillegg til betydningen av å angi hvilke pliktbrudd som gir hjemmel for gebyret, bør det også opereres med et skyldkrav. Uaktsomhet bør utgjøre inngangsterskelen. At fysiske personer skal omfattes, bør utgå.

13.4 Departementets vurderinger

13.4.1 Vurderinger om en generell straffebestemmelse

Departementet støtter i stor grad lovutvalgets forslag til kapittel om forvaltningstiltak og administrative reaksjoner. I tillegg støttes dets vurderinger om en mulig straffebestemmelse. En forklaring av forholdet mellom foreslåtte typer stans av aktivitet, og en mindre omrokkering av paragrafene i dette kapittelet anses likevel som hensiktsmessig.

13.4.1.1 Romaktivitet uten tillatelse

Departementet mener det ikke er behov for en straffebestemmelse fordi det finnes tilstrekkelig hjemmel i straffeloven § 167 for tilfeller der hvor operatøren utøver romaktivitet uten å ha skaffet seg tillatelse. Det gjelder m.a.o. operatør som anskaffer romgjenstand og får den skutt opp fra Norge eller utlandet uten tillatelse, eller utvikler og bygger romgjenstand og får den skutt opp fra Norge eller utlandet uten tillatelse.

Vurderingen om det er brudd på lovens krav oppfattes ikke som særlig komplisert, og spesiell romfaglig eller teknisk kompetanse bør ikke være nødvendig i en slik sammenheng. Så lenge aktøren ikke gjennomfører aktiviteten anses det ikke å være straffbart. Departementet kan heller ikke se at forsøk på romaktivitet skal straffes. Det samme vil gjelde en bedrift som har inngått kontrakt om rett til oppskyting, som det senere blir klart at ikke finner sted. Dersom en norsk bedrift utøver romaktivitet uten tillatelse, ser ikke departementet at det vil være tilfeller hvor de ansatte skal kunne straffes. Derimot kan det tenkes at en situasjon hvor en gruppe privatpersoner eller en forening skyter opp en sonderakett uten tillatelse enten fra Norge eller i utlandet, vil kunne være straffbart etter § 167.

13.4.1.2 Brudd på lovens handlingsnormer

Romaktivitet er på flere måter vesensforskjellig fra annen luft- og transportaktivitet. Næringen har internasjonalt lagt bak seg flere tiår med aktiviteter, men betraktes i Norge fortsatt å befinne seg på et forholdsvis tidlig stadium. Med høye ambisjoner i store prosjekter i årene som kommer, ofte med forholdsvis uprøvde aktiviteter, vil faren for å mislykkes være betydelig. Internasjonale erfaringer har allerede gitt oss bevis på dette. Operatører investerer mye tid og kapital i romaktiviteter. De må kunne sies å ha en betydelig egeninteresse av å lykkes, ettersom fallhøyden er stor. For å unngå tap vil det være i alles interesse at aktivitetene foregår i tråd med regelverk og retningslinjer for forsvarlig og sikker drift. Likeså viktig som insentiv for operatører blir anskaffelse av tilstrekkelig forsikring dersom noe skulle gå galt.

I motsetning til aktiviteter uten tillatelse omfatter ikke straffeloven hjemler som er relevante for brudd på handlingsnormene i romloven. Det må derfor vurderes om det foreligger et særskilt behov for at loven skal omfatte en egen bestemmelse om overtredelse av handlingsnormene eller brudd på vilkår i en tillatelse.

Flere land som har regelverk for nasjonale aktiviteter i verdensrommet, har funnet det gunstig med bestemmelser relatert til straff for lovbrudd. Som berørt i punkt 6.2.3 har både Belgia (2005) og Luxemburg (2020) straffebestemmelser i sine romlover som kan medføre fengsel. Andre land med relativt ny lovgivning er kommet frem til at bøter og administrative tiltak er fyllestgjørende, som f.eks. Portugal (2019) og Østerrike (2011). Avhengig av hvilken type lovbrudd det er snakk om har den danske loven (2016) både en egen bestemmelse som omfatter bøter eller fire måneder til to års fengsel ved overtredelse av krav om godkjennelse, opplysninger og forsikring. I tillegg henvises det til ytterligere fastsettelse i forskrifter og den alminnelige straffeloven. Overtredelse av krav om tillatelse, overføring og forsikring straffes i Finland (2018) med bøter. Også her vises det til landets alminnelige straffelov, i de tilfeller hvor det er skjedd brudd på registreringskravet. I forslaget fra den den svenske rymdlagutredningen (2021) kan den som utøver romaktivitet uten tillatelse eller bryter dens vilkår, dømmes til bøter eller fengsel. Tross slike impulser fra våre nordiske naboer, er det ikke selvskrevet at en norsk romlov skal ha en straffebestemmelse. Ellers begrenser Sofia-modellen seg til å skissere en bestemmelse som kun omfatter bøter. Med dette som utgangspunkt kan alternative reaksjoner, slik som tilbakekall eller tvangsmulkt, ha større nyttevirkninger ved overtredelse enn straff.

Samfunnet har en betydelig interesse av at skade knyttet til romaktiviteter ikke oppstår. Interessene som sanksjonen skal beskytte bør i et samfunnsperspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff. Dekkende bestemmelser som sikrer at lovens forpliktelser gjennomføres og håndheves, med klare hjemler som sanksjonerer overtredelser er nødvendig. I tråd med vurderinger som er blitt gjort av norske myndigheter og fagmiljøer knyttet til straff og forvaltning, legges til grunn at straff ikke bør brukes i større utstrekning enn strengt nødvendig. Det kreves derfor en vurdering om tilgjengelige eller foreslåtte forvaltningstiltak og administrative sanksjoner vil gi en tilstrekkelig virkning for å sikre etterlevelse av denne spesiallovgivning.

Listen er lagt høyt for bruk av straff som reaksjonsform, og tilstrekkeligheten av de forskjellige sivilrettslige reaksjonsformer, deriblant erstatning og tvangsfullbyrdelse, må vurderes før handlinger kriminaliseres. Drøftelsene i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven), punkt 7, fremhever tre grunnleggende kumulative vilkår for kriminalisering av overtredelse av offentligrettslig reguleringslovgivning: 1) Skadefølgeprinsippet, dvs. om handlingen fører til skade eller fare for skade på interesser som vernes av samfunnet, 2) subsidiaritetsprinsippet, dvs. at andre reaksjoner eller sanksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige, og 3) at nyttevirkningene av straff er klart større enn skadevirkningene. Det henvises ellers til Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 7.4, og NOU 2003: 15 Fra bot til bedring – Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff, s. 147.

Selv om normovertredelser i hovedsak møtes med sivile reaksjoner, må våre vurderinger knyttet til romaktivitet basere seg på de nevnte føringer. Den første forutsetningen er om romaktivitet gjelder handlinger som kan føre til skade eller fare for skade på samfunnsinteresser. Reglene i lovforslaget om krav om tillatelse i kapittel 2, operatørens plikter i kapittel 4 og forsikring i kapittel 5, beskytter meget viktige interesser. Overtredelse vil potensielt ikke være bagatellmessig. Dette kan karakteriseres som alvorlige handlinger, og trygt anses som straffverdige i henhold til skadefølgeprinsippet. Dermed er det første vilkåret i vurderingen om å kriminalisere brudd på loven oppfylt.

Deretter må det vurderes om en tilstrekkelig etterlevelse av reglene kan oppnås ved andre sanksjoner enn straff. Etterlevelse av de nevnte normer anses å være mulig ved foreslåtte tiltak og sanksjoner i lovforslaget. Ved alvorlig eller gjentatt overtredelse finnes det mulighet til å stanse aktiviteten, om nødvendig permanent. Det understrekes likhetstrekk mellom tvangsmulkt og bot, også mellom overtredelsesgebyr og strafferettslige bøter. Det som faktisk vil mangle som type reaksjonsform vil da være fengselsstraff.

Til slutt må hensiktsmessighet vurderes, om nyttevirkningene vil være større enn skadevirkningene gjennom å kriminalisere brudd på pliktnormene. Departementet oppfatter ikke at straff fremstår som et nødvendig redskap for å påvirke adferden. Administrative sanksjoner oppleves som mindre belastende, og den preventive effekten vil ofte bli opprettholdt eller bedret fordi tilsyns- eller kontrollmyndigheter med spesialinnsikt i slike aktiviteter har mulighet til å oppklare flere forhold enn politiet. Det er også en kjensgjerning at administrative reaksjoner ofte ilegges hurtigere enn straffereaksjoner.

I overtredelser av offentligrettslig reguleringslovgivning finnes det allerede i stor grad andre sanksjoner som utgjør tilstrekkelige alternativer til kriminalisering og straff. Bredden på reaksjonsformer som lovutvalget foreslår skal tilpasses alvorligheten av regelbrudd. Nærmere om ileggelse av overtredelsesgebyr og aktuelt maksimumsbeløp for alvorlig overtredelse av handlingsnormer slik som foreslått vil bli fastsatt i forskrift. Lovutvalgets forslag anses å harmonere med de straffe- og sanksjonsrettslige føringer som departementet har prøvd å belyse.

Det er behov for et relativt bredt spektrum av forskjellige reaksjonsformer for at myndighetene skal kunne gjennomføre sitt arbeid på en god måte. Lovutvalgets forslag omfatter velprøvde alternativer til straff for overtredelse av en offentligrettslig reguleringslov som denne. Romloven vil regulere en rekke aktiviteter med ulikt risikopotensiale. Aktivitetene vil kreve forskjellige tiltak. Noen tillatelser skal regulere selve oppskytingen, og slik sett gjelde for en bestemt tidsbegrenset aktivitet. Andre vil dekke lengre perioder mens aktiviteten foregår i verdensrommet. Forslaget fra lovutvalget oppfattes å tilfredsstille kravene til bredde som det er behov for i de forventede aktiviteter i Norge.

Administrative sanksjoner er blitt et stadig viktigere virkemiddel for statlig tilsyn med virksomheter, og det er tatt inn bestemmelser om overtredelsesgebyr i en rekke lover. I denne sammenheng vises til digitalsikkerhetsloven kapittel 4. Basert på en helhetsvurdering av ovennevnte føringer og lovutvalgets forslag til kapittel om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner, er departementet kommet frem til at primærkompetansen til å håndheve tiltak eller ilegge sanksjoner bør legges til forvaltningen.

Det anses ikke å være tilrådelig med en egen paragraf som kriminaliserer overtredelser av lovens krav. Departementet er kommet frem til at lovforslaget gir myndighetene adekvate reaksjonsformer for å hindre uønsket adferd og konsekvenser som følge av brudd på handlingsnormene. Disse dekker økonomiske forpliktelser eller tap av rettigheter. Foreslåtte tiltak og sanksjoner anses å være rettsikkerhetsmessig forsvarlige, og vil ha en hensiktsmessig insentiveffekt på operatører.

13.4.2 Pålegg om retting eller stansing

Av hensyn til lovstrukturell ryddighet og oversiktlighet har departementet funnet det formålstjenlig å samle reglene om pålegg eller stans av aktivitet under en paragraf, med unntak av det som gjelder tidsbegrenset tilbakekall av tillatelsen. Sistnevnte knyttes til paragrafen om endring og tilbakekall.

Forvaltningen bør ha hjemmel til å gi pålegg i form av enkeltvedtak rettet mot private. Departementet vil at loven skal ha en bestemmelse om at det kan kreves retting av forhold i strid med lovens bestemmelser. Videre anses det som tilrådelig med en presisering om hvem som kan pålegge retting overfor operatør, og at dette bør være tilsynsmyndigheten.

Pålegg er den minst inngripende reaksjonsformen fra forvaltningen på lovbrudd, men vedtak om pålegg kan likevel oppleves som betydelig for operatør som pliktsubjekt. Reaksjonen innebærer at den enkelte skal foreta en bestemt handling, og den vil ofte danne utgangspunkt for ytterligere forvaltningstiltak mot manglende etterlevelse. Som et fremoverskuende enkeltvedtak som normalt gjelder et forhold i strid med relevante bestemmelser, har dette vist seg å være et effektivt virkemiddel i forbindelse med andre lover. Krav om tilsynsmyndighetens fastsettelse av frister er eksplisitt tatt med i paragrafen. Dersom pålegget ikke etterleves innen fristen, er det vanlig med hjemmel for å treffe vedtak om tvangsmulkt, jf. lovforslagets § 26.

Det eneste høringsinnspillet til lovutvalgets forslag har interessante vurderinger, men disse er ikke blitt tatt til følge. Høringens forslag om tilføyelse av setningsleddet om ulovlige forhold anses ikke av departementet å bidra til tydeliggjøring, og vil kunne skape uklarhet og et upresist omfang. Lovutvalgets forslag om at dette gjelder forhold i strid med lovens bestemmelser anses som mer dekkende. Siden forutsetningen i lovutvalgets forslag er at lovens vilkår ikke er blitt oppfylt, vil det ikke være aktuelt å fastsette nærmere vilkår.

Fra før finnes en rekke lover som gir forvaltningen mulighet til å pålegge retting av forhold i strid med lov, forskrift eller individuell avgjørelse. Tilsvarende hjemler er mineralloven § 63 og havbunnsmineralloven § 9-1. Det legges også til grunn at dette ikke anses som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Ellers drøftes denne typen reaksjonsform nærmere i forarbeidene til Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner), s. 172.

Departementet er også enig i at det er behov for en bestemmelse hvor myndighetene gis reaksjonsformer for å stanse et forhold eller aktivitet som er eller foregår i strid med loven. Ved å kunne kreve stans eller opphør av pågående ulovlige forhold, og at disse rettes og bringes i samsvar med lovens krav, gis disse reaksjonsformene tilsynsmyndigheten en skjønnsmessig frihet. Skranken for denne frihet blir at aktiviteten samsvarer med lovens krav, dvs. at lovlig tilstand gjenopprettes. Det er derfor på sin plass å sondre mellom de to typer stans som foreslås, én som gjelder et bestemt forhold knyttet til aktiviteten, mens den andre gjelder aktiviteten i sin helhet. Begge tilfeller krever en nærmere vurdering om hva som vil være en rimelig reaksjon.

Den første typen stans vil oppstå som en konsekvens av manglende reaksjon fra operatørens side av forhold som tilsynsmyndigheten har gitt pålegg om å utbedre eller rette. Lovutvalget pekte på at stans er en form for retting, men stans i dette tilfellet blir likevel foreslått å inngå i samme paragraf for å unngå misforståelser og etter departementets oppfatning gi større ryddighet. Operatøren gjøres kjent med et lovbrudd ved forhåndsvarsel, og gis en rimelig frist for oppfyllelse. En slik reaksjon fra myndighetenes side vil likevel kunne være mindre inngripende enn midlertidig stans av aktiviteten, og betydelig mindre inngripende enn tilbakekall av tillatelsen, jf. lovforslagets § 25.

Den andre typen stans er der hvor tilsynsmyndigheten vedtar å stanse aktiviteten midlertidig. Som virkemiddel oppfattes dette som mer alvorlig enn stans av et bestemt forhold knyttet til aktiviteten. Denne typen stans gjelder for alvorlig, gjentatt eller vedvarende overtredelse av lovens bestemmelser eller tillatelsen. Det kreves en konkret vurdering om stans er treffende ut fra blant annet overtredelsens alvorlighetsgrad og mulige konsekvenser. Reaksjonsformen kan brukes når det er en overhengende fare og umiddelbar stans er nødvendig, uten at en rimelig frist kan gis for retting før stans iverksettes.

Slike vedtak kan vise seg å være nødvendige grunnet nasjonale sikkerhetsinteresser som tilsier at oppskyting vil utløse en overhengende fare og er noe nært forestående. Bestemmelsen vil også kunne bli brukt dersom det under tilsyn konstateres en så alvorlig tilstand at virksomheten helt eller delvis ikke kan fortsette. For en operatør med tillatelse til oppskyting av bærerakett kan denne typen stans ha betydelige konsekvenser dersom myndighetene vedtar at en oppskyting ikke kan skje på det planlagte tidspunktet. Å bli pålagt midlertidig stans vil likevel være mindre inngripende for operatøren enn at myndigheten kaller tilbake tillatelsen. Tillatelsen fortsetter å være gyldig, og avhengig av de konkrete forholdene kan andre deler av operatørens romaktivitet ikke være berørt av den midlertidige stansen.

Tilsvarende bestemmelser om midlertidig stans er å finne i mineralloven § 64 og havbunnsmineralloven § 9-8.

13.4.3 Endring og tilbakekall

Lovutvalget påpekte at det i norsk rettstradisjon er vanlig å samle begrepene endring (omgjøring) og tilbakekall av vedtak under paraplybetegnelsen «omgjøring». Dette kan nok i noen sammenheng være tilfellet, likevel anser departementet det som en fordelaktig tydeliggjøring at bestemmelsen benevnes som «endring og tilbakekall». Dette tilsvarer flere forholdsvis nye lover.

Endring og tilbakekall er de mest inngripende myndighetsreaksjoner som foreslås i loven, og er dermed det siste trinnet i det foreslåtte spekteret av virkemidler som kan anvendes ved brudd på lovens bestemmelser. Disse reaksjonsformene skal sikre at loven overholdes i fremtiden, og helst medvirke til at visse forhold i aktiviteten utbedres eller endres. Dette omfatter både endringer i type aktivitet tillatelsen gjelder for og endringer i vilkårene for å utøve aktiviteten. Reaksjoner som dette skal anvendes med varsomhet. Myndighetene må derfor i utgangspunktet vurdere hva som ellers kan bli oppnådd ved å benytte de øvrige virkemidlene i dette kapittelet.

Tillatelser må kunne endres eller tilbakekalles dersom en aktivitet viser seg å skape en større fare- eller skaderisiko enn det som var kjent da tillatelsen ble gitt. Det forutsettes alvorlige, gjentatte eller vedvarende overtredelser av lovens bestemmelser. Dersom det foreligger såpass alvorlige lovbrudd at anmeldelse er aktuelt, samt at det rent praktisk lar seg gjøre, vil det være nødvendig å kalle tilbake tillatelsen. Dette krever en hjemmel som ikke skaper tvil om aktuell reaksjonsform. Gjeldende lover har bidratt med nyttige modeller i utforming av denne paragrafen.

Forslaget inneholder også mulighet for at endring og tilbakekall kan gjøres tidsbegrenset. Ifølge lovutvalget kan dette benyttes for å legge et ytterligere oppfyllelsespress på operatøren. En tidsbegrenset endring vil i utgangspunktet brukes der det foreligger uklarhet om hvor lang tid det vil ta for operatør å treffe tiltak som kreves for å gjenopprette tilliten til at aktiviteten gjennomføres som fastsatt. Vedtak kan gjøres betinget av at utbedring eller endring av forholdet er gjennomført.

I forbindelse med høringen ble det etterlyst avklaring om tidsbegrenset tilbakekall og midlertidig stans har sammenfallende virkning. Ved å samle alt som er relatert til stans av aktivitet under en felles paragraf i lovforslaget, blir spørsmålet om tidsbegrenset tilbakekall er såpass annerledes og bør spesifiseres. Teoretisk sett kan midlertidig tilbakekall gi inntrykk av å gjelde en type stans som faller inn under lovforslagets § 24. Det er riktig at begge skaper en plikt for operatøren til å stanse pågående romaktivitet for et begrenset tidsrom. Etter departementets syn finnes det likevel solide argumenter som gjør at det må skilles mellom de to reaksjonsformene.

Først og fremst finnes det en substansmessig forskjell mellom tidsbegrenset tilbakekall og midlertidig stans av virksomheten. Begge tiltak er inngripende med like faktiske virkninger, men de er rettslig sett ulike tiltak. Tidsbegrenset tilbakekall endrer en rettighet, mens stans av virksomhet nødvendigvis ikke vil gjøre det. Stans av virksomhet eller iverksetting av pålegg om å stanse i henhold til loven kan være en faktisk handling, ikke et enkeltvedtak. Dette har forvaltningsrettslige implikasjoner. Stans av romaktivitet antas å være mest aktuelt for å avverge overhengende fare i tilknytning til oppskyting. Frem til utløpet av en tidsbegrenset periode vil operatør ikke lenger ha rett til å utøve romaktiviteten. Rettigheten er imidlertid i behold, og kan utøves igjen etter utløpet av perioden vedtaket om tidsbegrenset tilbakekall gjelder for. Det kan også ha blitt gjort endringer i rettighetens innhold med nye vilkår. Vedtak vil kunne påklages. Vilkårene for tilbakekall vil være strengere enn for midlertidig tilbakekall. Det at loven gir myndighetene mulighet til å vurdere flere alternative reaksjonsformer, fra minst inngripende til mest inngripende, bør kunne oppfattes som å ha en næringsvennlig retning ved at operatører unngår at kun det mest inngripende tiltaket er tilgjengelig for myndighetene.

I tillegg nevnes at det er blitt skapt en presedens om hjemmel for tidsbegrenset endring og tilbakekall med tilsvarende bestemmelser i andre lover. Det er ingenting som tyder på at disse innarbeidede bestemmelsene ikke fungerer på en god måte i myndighetsutøvelsen.

Departementet mener at det foreligger tungtveiende argumenter for at loven gir anledning til en mildere reaksjonsform enn det som ville være tilfellet ved full tilbakekallelse av tillatelse. Lovutvalgets forslag skal derfor bestå med noen språklige justeringer.

Det ble videre foreslått i høringen en mulig formulering om nasjonale sikkerhetsinteresser og koblingen til bestemmelsen om vilkår for tillatelse. Dette er blitt fulgt opp i forslaget. Videre er lovutvalgets vurderinger knyttet til om loven bør gi adgang til endring som reaksjon på tidligere overtredelse tatt delvis til følge.

Tredje ledd i forslaget har som modell en lignende paragraf i mineralloven § 65. I utgangspunktet var departementet i tvil om behovet for en slik presisering, som egentlig bør anses som selvinnlysende. Leddet gjelder en bred vurdering av forholdsmessighet, og er primært en vurdering av virkninger for operatør og tredjeparter samt øvrige samfunnshensyn. Basert på hva som er formålstjenlig endres ikke forslaget.

Tilsvarende bestemmelser finnes i tillegg til mineralloven § 65, også i forurensningsloven § 18, akvakulturloven § 9, havbunnsmineralloven § 9-9 og havne- og farvannsloven § 48. I likhet med de nevnte lover anses det som hensiktsmessig at departementet kan gi forskrift om endring og tilbakekall av tillatelser gitt etter loven.

13.4.4 Tvangsmulkt

Tvangsmulkt skaper et sterkt insentiv for operatøren til å bringe det aktuelle forholdet raskt i orden og sikre etterlevelse av pålagte krav. Formålet er ikke å reagere mot en allerede begått overtredelse. Dersom en lovlig tilstand ikke oppnås, fører manglende etterlevelse til at et fastsatt beløp skal betales til det offentlige. Forhold som ikke er i tråd med myndighetenes krav knyttet til romaktiviteter skal rettes opp raskt, og departementet er enig i at det vil være et naturlig virkemiddel som bør omfattes i loven. Meningen er å sikre at pålegg etterleves.

Denne godt innarbeidede reaksjonsformen i norsk lovgivning er vel å merke ikke en straff for å unnlate å etterkomme et pålegg, og det anses heller ikke som straff etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Tidligere lover har brukt en rekke betegnelser for tilsvarende reaksjon, deriblant daglig mulkt, løpende mulkt, gebyr og tvangsgebyr. De siste årene har det vist seg mer vanlig med den mer standardiserte betegnelsen tvangsmulkt. Reaksjonsformen har fellestrekk med vedtak om overtredelsesgebyr, og kan være løpende eller som engangsmulkt. I forvaltningsrettslige vurderinger skilles det mellom automatisk tvangsmulkt og tvangsmulkt fastsatt av forvaltningen. Den foreslåtte lovparagraf begrenses til sistnevnte.

Det finnes ingen generell hjemmel for forvaltningen til å fastsette tvangsmulkt, men det finnes en lang rekke enkeltbestemmelser spredt i lovverket der pliktsubjektet skal foreta noe aktivt, avstå fra å gjøre noe eller stanse noe. Det henvises til forvaltningsloven § 51 og forarbeidene i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner). I § 51 fremgår at forvaltningsorganet kan, når det er fastsatt i lov, treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av plikter som følge av lov, forskrift eller individuell avgjørelse. Fastsettelse kan skje når overtredelse er oppdaget. Tilsynsmyndigheten gis ansvaret for å vurdere om tvangsmulkt bør fastsettes.

Departementet slutter seg i det store og hele til lovutvalgets forslag, men anser det i likhet med høringsinstansene som ønskelig å tydeliggjøre at pliktsubjektet er operatøren. I tillegg tilføyes et tredje ledd om reduksjon eller frafall av dette sanksjonsalternativet. I tråd med tilsvarende bestemmelser i andre lover er departementet også kommet frem til at departementet kan gi forskrift om tvangsmulkt med hensyn til størrelse, varighet mv. Tvangsmulkten skal utformes på en konkret og individualisert måte for at det skal være et reelt pressmiddel for å sikre overholdelse av krav. Dette betyr at den skal inneholde en klar angivelse av hva som må gjøres for å unngå at mulkten påløper. Vedtaket må være mulig å etterleve på en slik måte at betalingsplikt kan unngås. I særlige tilfeller vil tilsynsmyndigheten kunne redusere eller frafalle påløpt mulkt. Det er lovfestet at inntektene fra tvangsmulkt tilfaller statskassen, jf. forvaltningsloven § 51 og er tvangsgrunnlag for utlegg.

Tilsvarende bestemmelser finnes i atomenergiloven § 56 a, forurensningsloven § 73, energiloven § 10-3, vannressursloven § 60, arbeidsmiljøloven § 18-7, mineralloven § 66 og havbunnsmineralloven § 9-6.

13.4.5 Overtredelsesgebyr

Departementet er enig med lovutvalget om behovet for at loven har en bestemmelse om overtredelsesgebyr som mulig reaksjonsform ved brudd på lovens handlingsnormer. Sanksjonsformen finnes fra før i en rekke lover, og er ment å ha en forebyggende effekt for overtredelser. Det gjelder et krav om uaktsomhet for å ilegge denne type administrativ sanksjon. Også her bidrar sanksjonslovutvalgets rapport, NOU 2003: 15 Fra bot til bedring:  Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff, s. 169 flg. og Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner), s. 81 flg., til klarhet i departementets vurderinger. Prop. 81 L (2021–2022) Endringer i forvaltningsloven (skyldkrav ved administrativ foretakssanksjon og habilitetsreglenes anvendelse for statsråder) er også relevant.

I motsetning til tvangsmulkt er overtredelsesgebyr knyttet til forhold i fortiden. Reaksjonsformen anses ikke som straff etter Grunnloven, men derimot etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Dette innebærer at bestemte rettsikkerhetsgarantier må oppfylles. Av betydning her er at ileggelse av både en sivilrettslig reaksjon som overtredelsesgebyr og en strafferettslig reaksjon som bøter for samme forhold vil være i strid med forbudet om dobbelforfølging, jf. konvensjonens tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nr. 1. Straffelignende reaksjoner som dette går ut på at det oppstår krav om at en fysisk eller juridisk person skal betale et pengebeløp til det offentlige grunnet brudd på én eller flere pliktnormer.

Overtredelsesgebyr ilegges av forvaltningen, noe som gjør at det skiller seg fra bøter. Det vil være opp til tilsynsmyndigheten å vurdere hvilke forvaltningstiltak og administrative virkemidler som i en konkret sak er mest passende for håndhevelsen. Likhetstrekk med ordinære bøter finnes, men siden gebyret ikke ilegges av politi eller domstol blir det i stedet en type forvaltningssanksjon som vil være enklere og raskere å gjennomføre enn straff. Det ilegges en nærmere bestemt adressat, i dette tilfellet operatør, for å rette seg etter begått overtredelse av lov, forskrift eller myndighetsavgjørelse. Det anses nødvendig at det fremgår tydelig hvem gebyret er rettet mot, og derfor er det foretatt en justering av første ledd for å understreke at dette gjelder operatør.

Lovutvalgets forslag var basert på daværende bestemmelser i forvaltningsloven. I forbindelse med lovendringen i 2022 ble skyldkravet endret ved at utgangspunktet om krav til skyld for ileggelse av administrativ foretakssanksjon er uaktsomhet, med mindre noe annet er bestemt i særlov. Uaktsomhet her betyr alminnelig uaktsomhet, og kan oppfylles «av en (eller flere) enkeltperson(er) som opptrer på vegne av foretaket, herunder anonyme gjerningspersoner. Ansvaret kan også oppfylles gjennom summen av flere enkeltpersoners adferd (kumulative feil).» Departementet er kommet frem til at det ikke er behov for å stille strengere krav til skyld.