10 Operatørens plikter

10.1 Gjeldende rett

Norsk lovgivning har i dag ingen sikkerhets- eller miljøforpliktelser eksplisitt knyttet til romaktivitet. Operatør må forholde seg til de gjeldende miljørettslige reglene. Etter forurensningsloven er det forbudt å forurense med mindre det er tillatt i lov, forskrift eller gjennom særskilt tillatelse. Både støy, rystelser og utslipp kan omfattes av forurensningsbegrepet, og den nedre grense for hva som utgjør forurensning er lav.

Plan- og bygningsloven kapittel 14 krever konsekvensutredning av tiltaks betydning for miljø og samfunn. Tiltak avgjøres ved søknad etter annet lovverk, og dette omfatter tillatelser gitt etter dagens romlov. Plikten til konsekvensutredning er begrenset til de tiltakene som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Det skal blant annet tas hensyn til risikoen for alvorlige ulykker.

10.2 Lovutvalgets forslag

10.2.1 Forsvarlig drift

Det finnes ikke noe direkte krav om forsvarlig drift av romaktiviteter i folkeretten, men det ligger en forventning om at operatør opptrer forsvarlig. Romaktiviteter foregår i et domene hvor uansvarlig oppførsel raskt påvirker miljøet og andre romaktører. Operatører skal ha nødvendig teknisk innsikt og økonomiske ressurser til å håndtere utfordringene dette medfører. Dette vil gjelde både i planleggings- og gjennomføringsfasen.

Det generelle kravet om at romaktivitet skal utøves forsvarlig danner en generell norm for hvordan operatøren skal opptre. Det forventes at hva som defineres som forsvarlig vil utvikle seg over tid. Slikt omtales i lignende bestemmelser som funksjonskrav, ved at det stilles krav til et resultat uten å gi detaljerte regler om hvordan dette skal oppnås. Utviklingen på romområdet tilsier en løsning med et overordnet forsvarlighetskrav, som kan inkludere nye eller ukjente forhold som lov eller forskrift ikke gir eksplisitte regler for. Dette danner best grunnlag for en god forvaltning av sektoren, og har betydning når myndighetene stilles overfor aktiviteter som utvikler seg raskt med nye risikofaktorer.

Med henvisning til gjeldende norske lover som krever tillatelse for å utøve risikofylte aktiviteter, deriblant petroleumsloven og mineralloven, mener lovutvalget at tilsvarende krav bør gjelde for romaktivitet og dermed fremgå eksplisitt i loven. Relevante bestemmelser fra nevnte lover ble brukt som modell i utforming av forslaget.

10.2.2 Sikkerhet

Lovutvalget karakteriserer foreslåtte bestemmelse som et funksjonskrav som vil ivareta sikkerheten til personer og eiendom. Dette er et helt avgjørende forhold i gjennomføringen av enhver aktivitet i verdensrommet, og norske romaktiviteter skal gjennomføres på en så sikker og trygg måte som mulig. Ettersom det ifølge mandatet fra departementet ble gitt føringer om at det skulle utarbeides en fremtidsrettet lov som vil fungere som et rammeverk for romaktivitet i et langsiktig perspektiv, konkluderer lovutvalget med at loven ikke skal gi for detaljerte regler for sikkerhetsregimet. Romsektoren er i stadig utvikling, og ved et mer detaljert nivå i lovbestemmelsen vil behovet for en lovendring raskt kunne oppstå.

Kravet til sikkerhet må tilpasses samfunnsutviklingen, men lovutvalgets overordnede vurdering er at lovens krav til operatør baserer seg på en nytte-kostnadsvurdering. Gjennomføring av sikkerhetstiltak bør gjøres i den utstrekning kostnadene er lavere enn nytten i form av redusert forventet skade som følge av tiltaket. Hva som anses for å være en sikkerhetsmessig trygg romaktivitet vil følgelig bero på en avveining mellom hensynet til sikkerhet og hensynet til hva som er teknisk og økonomisk fornuftig. Sikkerhetsnivået for aktiviteten fastsettes i form av en rettslig standard.

Hvordan håndtering av sikkerhet foregår i andre næringer er også her egnet som relevante kilder. For petroleumssektoren var det formålstjenlig at de i utgangspunktet ble gitt valgfrihet til å utvikle og følge sine egne retningslinjer. I dette ligger også at lovens krav bør ta hensyn til om standardene er fulgt, i det minste når disse er allment akseptert. Dette medfører at det opprinnelige kravet til resultat vil gjelde bruk av en bestemt metode, og om den er blitt overholdt.

Lovutvalget diskuterte i mindre grad problemstillinger knyttet til nasjonal sikkerhet, og disse interessene inngår derfor ikke i forslaget.

10.2.3 Miljø

Lovutvalget anser miljø for å være et grunnleggende hensyn i forbindelse med gjennomføring av romaktiviteter, og foreslår en egen paragraf som operatør skal overholde. Pliktbrudd kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Gjennomgangen av folkerettens regler viser at lovgiver står relativt fritt i fastleggelse av akseptable miljøstandarder for romaktivitet. De generelle internasjonale forpliktelsene pålegger likevel at stater tar hensyn til mulige miljøkonsekvenser, og at det følger en aktsomhetsplikt ved utnyttelsen av verdensrommet. Det vises videre til forpliktelsen i Grunnloven § 112 om hensynet til mulige miljøkonsekvenser:

«Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten. Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd. Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.»

Romaktiviteter skal ikke føre til unødvendig eller uforholdsmessig skade på miljøet, og tiltak skal iverksettes for eventuelt å redusere miljørisiko. Det foreslås at unødvendige, negative miljøkonsekvenser ikke skal være tillatt, og at lovligheten av eventuelle konsekvenser skal bero på en nytte-kostnadsvurdering. Eksplisitte krav i loven om f.eks. bruk av gasser og drivstoff foreslås ikke. Dette forventes ved fremtidig standardisering av krav eller vil følge av den enkelte tillatelse.

10.2.4 Romsøppel

Romsøppel omfatter ikke-fungerende romgjenstander, og er en voksende utfordring for verdenssamfunnet. Internasjonalt er man ennå ikke kommet til enighet om en presis definisjon av romsøppel, men uttrykket brukes om gjenstander plassert i verdensrommet som er inaktive eller ikke lenger har en nyttig funksjon. Det finnes hverken spesifikke folkerettslige forpliktelser om å motvirke romsøppel, eller regler som sanksjonerer operatører som forårsaker romsøppel. Problemstillingen må sees i sammenheng med et uttalt mål om bærekraftig bruk av verdensrommet.

Formålet med regulering er å begrense mengden romsøppel for å sikre at baner rundt jorden også i fremtiden kan brukes til satellitt- og andre romaktiviteter. Norge bør se til at aktiviteter med norsk tillatelse skjer på en bærekraftig måte, og så langt som mulig ikke fører til romsøppel. Det er hverken rimelig eller realistisk at dette skal kunne bli en absolutt forpliktelse. Utgangspunktet er en forsvarlighetsnorm bygget på en nytte-kostnadsvurdering, hvor operatøren forventes å overholde krav i den utstrekning nytten ved å følge disse overstiger kostnadene ved de tiltak normen anviser. Operatørens dokumentasjon av en fremgangsmåte som oppfyller kravet i bestemmelsen vil i utgangspunktet aksepteres.

Lovutvalgets forslag er formulert slik at forpliktelsen kan utvikle seg i tråd med utviklingen. Dette betyr ingen konkret resultatforpliktelse, men heller at operatøren må gjøre en innsats for å overholde gjeldende krav. Lovutvalget foreslår at kravet skal være at romaktivitet ikke skal lede til mer romsøppel enn strengt nødvendig. De mener at dette kan tas inn i forskrifter dersom det skulle være behov for å gjøre disse bindende.

10.2.5 Forhold til annen lovlig aktivitet

Lovutvalget fremhever at romaktører bør ta hensyn til annen lovlig aktivitet som påvirkes av romaktiviteten så langt det lar seg gjøre. Operatørs plikter bør også her styres av en nytte-kostnadsvurdering. Myndighetene bør kun akseptere at romaktiviteten har negative konsekvenser for annen lovlig aktivitet dersom dette i et bredere perspektiv gir den utnyttelsen av samfunnets ressurser som gir mest nytte.

Det vises til regulering av utvinning av petroleumsvirksomhet, særlig petroleumsloven § 10-1 annet ledd første punktum, der virksomhet ikke må «[…] unødvendig eller i urimelig grad vanskeliggjøre eller hindre skipsfart, fiske, luftfart eller annen virksomhet». Det foreslås en lignende bestemmelse som forplikter operatøren til å unngå unødvendige konsekvenser for luftfart, skipsfart, fiske, petroleumsvirksomhet og annen lovlig virksomhet, eller at forpliktelsen ikke i urimelig grad vanskeliggjør aktiviteten.

10.2.6 Opplysningsplikt

Operatøren vil alltid ha best oversikt over de faktiske forhold, og lovutvalget mener at en slik plikt for operatør både er en kostnadseffektiv og hensiktsmessig måte å sikre opplysninger for tilsynsmyndigheten. I forbindelse med gjennomføringen av aktiviteten vil det være behov for oppdateringer. Tidlig involvering av tilsynsmyndigheten skal bidra til å avdekke eventuelle regelbrudd. Lovutvalget foreslår at opplysningsplikten begrenses til nye eller endrede forhold som antas å ha betydning for tillatelsen.

10.2.7 Beredskap

Lovutvalget fremmet ikke noe forslag til aktuell bestemmelse om beredskap.

10.2.8 Forskriftshjemmel

Forslaget fra lovutvalget gir departementet hjemmel med hensyn til nærmere regler om forpliktelsene i dette kapittelet. Hensikten er for tilfeller hvor utviklingen av én type aktivitet gjør ett eller flere av lovens krav unødvendig eller uforholdsmessig byrdefullt. Hjemmel til ytterligere krav er begrunnet i behovet for å kunne standardisere vilkår fastsatt i individuelle tillatelser, og skal gi søkeren økt forutsigbarhet i forbindelse med tillatelser. Ifølge lovutvalget vil fornuftig bruk av hjemmelen effektivisere forvaltningens arbeid, ved at det også fastsetter departementets kompetanse til å standardisere innholdet og form på søknader.

10.3 Høringen

10.3.1 Forsvarlig drift

NIFRO advarer mot at det stilles høye krav som vil medføre at det blir for kostbart og tidkrevende for næringen. Det vil trolig også være nødvendig å utvikle forskjellige krav, og en balanse må oppnås mellom krav som tilfredsstiller behovet for sikker drift, men som ikke forhindrer nye aktører i å gjennomføre aktiviteter. Andøya Space Center er enig i at kravet bør utformes som en generell norm for hvordan operatøren skal opptre, og at bestemmelsen gir uttrykk for en rettslig standard hvor det som defineres som forsvarlig vil utvikle seg over tid. Space Norway peker på behovet for nærmere presisering i forskrift om hva som menes med at romaktivitet skal skje på en forsvarlig måte. Ved å referere til petroleumsloven foreslås sammenslåing av bestemmelsene i lovutvalgets §§ 14, 15, 16, 17, 18 og 20 til én samlet paragraf, noe de mener vil gjøre at forsvarlighetskravet kommer klarere frem.

10.3.2 Sikkerhet

Justis- og beredskapsdepartementet mener at nasjonal sikkerhet burde vært sterkere vektlagt i lovutvalgets utredning. Romaktiviteter brukes til å ivareta en rekke samfunnskritiske oppgaver, noe som blant annet er synliggjort i NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn. Sikkerhetsmessige sårbarheter og utfordringer for romaktivitet er redegjort for i Meld. St. 10 (2019–2020) Høytflyvende satellitter – jordnære formål. I tillegg trekkes romaktivitet frem som en særlig utsatt sektor i sikkerhets- og etterretningstjenestenes risiko- og trusselvurderinger. Det bør derfor vurderes om nasjonale sikkerhetsinteresser ivaretas på en tilstrekkelig måte, og i den sammenheng minnes det om at både Danmark og Finland har lovhjemler om at romaktivitet ikke skal stride mot nasjonale sikkerhetsinteresser.

For å klargjøre at sikkerhetsbegrepet også omfatter tiltak tilknyttet forebyggelse, deteksjon og håndtering av uønskede tilsiktede hendelser, foreslår NSM følgende tilføyelse: «Romaktivitet skal drives på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte i samsvar med et system for styring av risiko. Det skal iverksettes nødvendige sikkerhetstiltak mot både tilsiktede og utilsiktede hendelser.» Videre understrekes at nytte-kostnadsvurderingen i forbindelse med implementering av tiltak må gjøres i lys av romaktivitetens totale samfunnsmessige verdi og betydning. DSB mener at sikkerhetsaspektet ved romaktivitet er ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Polarinstituttets påpekninger knyttet til oppfyllelse av vilkår om aktiviteter i Antarktis, som utdypes nærmere under, gjelder også sikkerhetskrav.

NIFRO spiller inn at myndighetene bør samarbeide med romnæringen om sikkerhet, og i første omgang gi næringen mulighet til å utvikle et forsvarlig system for styring av risiko. Space Norway etterlyser presisering i forskrift av hva som vil utgjøre et forsvarlig system for styring av risiko. På petroleumsområdet er det laget et omfattende regelverk for sikkerhet og miljø, men det er etter Space Norways vurdering ikke behov for noe like omfattende på romområdet. Avinor understreker at romaktiviteten skal utøves på en sikkerhetsmessig trygg måte i samsvar med et forsvarlig system for styring av risiko. Det anses positivt at lovutvalget har lagt Statens havarikommisjons anbefalinger til grunn, om at reglene for undersøkelseskommisjon tilknyttes tilsvarende regler i luftfartsloven. Reglene i sistnevnte lov skal gjelde så langt de passer.

10.3.3 Miljø

Miljødirektoratet avgrenser sitt svar til forurensning og miljøet på jorden. De påpeker at romaktivitet kan ha negative konsekvenser på miljøet, særlig i oppskytingsfasen, og det er viktig at disse minimeres. Effektive sanksjonsverktøy fremheves som en forutsetning for at forvaltningen kan sikre overholdelse av lovpålagte plikter.

Dersom norske aktører i fremtiden gjennomfører romaktivitet i Antarktis, minner Polarinstituttet om at disse må oppfylle vilkårene i Antarktisforskriften. Tillatelse kun gitt etter romloven vil ikke være tilstrekkelig. Eventuelle aktiviteter må meldes til instituttet senest ett år før oppstart, og skal inneholde både en foreløpig miljøkonsekvensvurdering og en beredskapsplan for sikkerhet, noe som medfører strengere krav enn det som foreslås av lovutvalget. Polarinstituttet kan videre pålegge endringer i aktiviteten, utsette aktiviteten eller helt forby den dersom iverksettelse vil være i strid med forskriften eller dens formål. I Antarktisforskriften stilles det også bestemte krav til hvordan aktivitet kan utøves, og enkelte typer aktiviteter er forbudt.

Dersom lovutvalgets forslag opprettholdes, mener Space Norway at begrepene «unødvendig og urimelig skade» på miljøet bør presiseres nærmere i forskrifter. Bestemmelsen oppfattes å ha mest relevans for oppskyting av romgjenstand. Miljø forstås å bety både forurensing og økologiske effekter, herunder biologisk mangfold.

10.3.4 Romsøppel

NIFRO mener at begrepet romsøppel bør defineres. Space Norway viser til at det kun foreligger ikke-bindende retningslinjer internasjonalt. Forutsatt at bestemmelsen blir stående, mener de at ordlyden bør endres. De er opptatt av at dette ikke skal påvirke konkurranseevnen til norske aktører på en negativ måte, og en alternativ utforming er å vise til at romaktiviteten så langt som mulig skal utøves i samsvar med internasjonale retningslinjer og standarder. Hva dette omfatter bør vurderes innarbeidet i definisjonsparagrafen.

10.3.5 Forhold til annen lovlig aktivitet

Kun Space Norway har kommentert forslaget fra lovutvalget med den generelle merknaden om at forskrifter med presiseringer bør vurderes, samt at bestemmelsen oppfattes å være begrenset til oppskytingsvirksomhet.

10.3.6 Opplysningsplikt

Forsvarsdepartementet spiller inn at forslaget til opplysningsplikt bør justeres slik at den gjenspeiler deres forslag til nytt vilkår for tillatelsen. De uttaler at

«forholdene som er relevante for vurderingen av romaktivtetens betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser kan endre seg over tid, og det vil være behov for å kunne ta tilbake tillatelsen dersom forholdene endrer seg. Det bør derfor tas inn i bestemmelsen at operatøren må melde fra om endringer av daglig leder, i styresammensetning og eierkonstellasjon, og at endringer kan føre til at tillatelsen til å drive aktivitet tas tilbake.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener det bør tydeliggjøres hvordan operatør skal varsle om avvik eller opphør av romaktivitet. Klarhet trengs om hvem det skal gis underretning til, hvor raskt dette skal skje og på hvilken måte.

NIFRO stiller spørsmål om hva forslaget vil bety i praksis. Hva vesentlige avvik betyr bør spesifiseres. Space Norway spiller inn at paragrafen bør flyttes til tilsynskapittelet, og innarbeides i bestemmelsen om opplysninger. De oppfatter at det ikke legges opp til en løpende dialog med departementet om nye forhold av betydning for tillatelsen, noe ordlyden i lovutvalgets forslag kan gi inntrykk av.

10.4 Departementets vurderinger

10.4.1 Forsvarlig og sikker drift

Av hensyn til lovstrukturell ryddighet og oversiktlighet har departementet funnet det formålstjenlig å samle det substansmessige som ligger bak lovutvalgets forslag om forsvarlig drift og sikkerhet under én paragraf. Romaktivitet skal utføres på en forsvarlig og sikkerhetsmessig trygg måte. Oppskyting og overflyging av raketter anses som farlig virksomhet, og det påhviler staten å regulere og kontrollere slik aktivitet og hindre skade på liv, helse, miljø og eiendom, jf. praksis fra Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 2. For å imøtekomme de samfunnsmessige behovene for tilstrekkelig kontroll kreves nødvendig hjemmel slik at driften av romaktiviteter foregår i samsvar med lovens virkeområde og tillatelsesvilkår. Med en slik betydning for samfunnssikkerheten, er målet med regulering at romaktiviteter ikke skal forårsake skade på mennesker, infrastruktur eller eiendom. Det ligger en forventning om at operatører skal opptre forsvarlig i alle sammenhenger, og forslaget sender et klart og kortfattet signal om lovgiverens forventninger.

Det norske ordet sikkerhet brukes ofte noe upresist til å dekke begge de engelske begrepene security og safety. I korte trekk gjelder førstnevnte beskyttelse av verdier mot tilsiktede uønskede handlinger, og blir ofte kalt nasjonal sikkerhet, mens sistnevnte er beskyttelse av verdier mot ulykker og uhell grunnet feil, mangler eller naturlige forhold.

Folkeretten inneholder ingen direkte krav om forsvarlig drift. Sofia-modellen foreslår kun: «Authorization shall be granted under the following conditions: […] (e) The space activity is compatible with public safety standards; […]». Det var derfor veloverveid at lovutvalget rettet søkelyset på eksisterende norsk lovgivning om drift av bestemte aktiviteter, deriblant mineralloven § 41. Aktuell bestemmelse derfra lyder som følger: «Drift på mineralforekomster skal skje på en bergfaglig forsvarlig måte». Dette gir oss en pekepinn på at forsvarlighetskravet er ment å ha samme rolle som en overordnet norm for virksomheter som krever tillatelse for risikofylt aktivitet. Sofia-modellen foreslår for øvrig med hensyn til nasjonal sikkerhet: «Authorization shall be granted under the following conditions: […] (f) The space activity does not run counter to national security interests; […]».

Bestemmelsen som foreslås her for operatørenes plikter omfatter ivaretagelse av sikkerheten i romaktiviteter. Det er et alminnelig krav om at romaktiviteter foregår på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte. Forslaget understreker betydningen av opprettholdelse og utvikling av et forsvarlig sikkerhetsnivå tilpasset en forventet teknologisk utvikling i årene fremover. Dette er i tråd med norsk rettstradisjon på tilsvarende områder. Hensikten med hjemmelskravet er å påse forsvarlig sikkerhet i aktiviteten, og samtidig skape et godt grunnlag for effektivt tilsyn. Videre skal det arbeides aktivt for at aktiviteten til enhver tid kan opprettholde og videreføre et høyt sikkerhetsnivå. Dette skal skje i samsvar med et system for risikostyring, som løpende oppdateres mens operatøren utøver romaktiviteten. Forslaget omfatter et minimum av hva som bør kreves av operatør. Operatører må besitte tilstrekkelige forutsetninger og kompetanse til å utøve aktiviteten på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte.

Tiltak må innrettes slik at tilløp til skader kan motvirkes, tåles eller avbøtes. Disse skal motvirke både mindre skader, større ulykker og katastrofer. Siden forsvarlighetsnormen vil fungere som en overordnet norm, vil det være aktuelt å se på anerkjente normer innenfor området. Dette kan gjelde krav og spesifikasjoner i regelverk, veiledninger og standarder som er nasjonalt eller internasjonalt anerkjent innen fagområdet. Forsvarlighetsnormen omfatter også prinsipper nedfelt i lov eller forskrift som ikke får direkte anvendelse, men som regulerer tilsvarende eller tilgrensende områder, eventuelt likeverdige dokumenterbare løsninger. Den vil slik sett kunne utfylle de detaljerte bestemmelsene gitt i lov og forskrift.

Departementet legger til grunn at det er behov for å sikre romaktivitet mot både utilsiktede hendelser og tilsiktede uønskede handlinger, og er derfor enig i det som fremkom i høringen om at hensynet til nasjonal sikkerhet burde vært sterkere vektlagt i utvalgets utredning. Hensynet til nasjonal sikkerhet for romvirksomhet vil som det klare utgangspunktet ivaretas gjennom sikkerhetslovens bestemmelser. Det følger av sikkerhetsloven § 1-3 annet ledd at denne kan gjøres gjeldende for virksomheter som råder over objekter eller infrastruktur som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner eller nasjonale sikkerhetsinteresser, eller som utøver aktivitet av avgjørende betydning for disse. Terskelen for å bli underlagt sikkerhetsloven er således relativt høy. Ikke alle virksomheter med aktiviteter som vil falle innenfor romlovens virkeområde, vil ha en slik betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner eller nasjonale sikkerhetsinteresser at de vil bli underlagt sikkerhetsloven. Etter departementets syn er det derfor nødvendig med en bestemmelse som regulerer krav til sikkerhet også for virksomhet som ikke faller inn under sikkerhetslovens virkeområde, og uavhengig av om romaktiviteten virksomhetene utøver er av betydning for nasjonal sikkerhet, samfunnssikkerhet eller andre samfunnsnyttige formål.

Hensynet til nasjonale sikkerhetspolitiske interesser knyttet til vilkår for tillatelse ivaretas gjennom at § 6 første ledd bokstav d fastsetter at det ikke skal gis tillatelse dersom det innebærer en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetspolitiske interesser blir truet. Bestemmelsen gir mulighet til å nekte aktører tillatelse basert på en konkret vurdering av risikoen for nasjonale sikkerhetsinteresser ved den aktuelle romaktivteten. I tillegg åpner § 2 tredje ledd for at militær romaktivitet helt eller delvis kan unntas fra loven, for å ivareta Forsvarets skjermingsbehov.

Departementet slutter seg til at sikkerhetstiltak ikke utelukkende fastsettes på grunnlag av en bedriftsøkonomisk nytte-kostnadsvurdering, men må gjøres i lys av romaktivitetens totale samfunnsmessige verdi og betydning. Videreutvikling av regelverket må foregå gradvis i et mer langsiktig perspektiv, primært i forbindelse med utarbeidelse av tilhørende forskrifter. Myndighetene skal derfor holde seg oppdatert om den tekniske utviklingen både nasjonalt og internasjonalt, slik at krav rettet mot romaktiviteter er relevante og oppdaterte.

Departementet foreslår videre at nærmere bestemmelser om krav til forsvarlig og sikkerhetsmessig trygg drift kan gis i forskrift, jf. lovforslagets § 14.

10.4.2 Miljøkrav, romsøppel og forholdet til annen aktivitet

10.4.2.1 Miljøkrav og romsøppel

Av hensyn til lovstrukturell ryddighet og oversiktlighet har departementet funnet det gunstig å samle det som ligger bak lovutvalgets forslag om miljø, romsøppel og forholdet til annen aktivitet, under én paragraf.

Formålet med paragrafen er for det første å sikre at romaktivitet foregår på en måte som vil forhindre skade på miljøet, noe som bør sees i nær sammenheng med leddet om romsøppel. Dette skal gjenspeile våre internasjonale forpliktelser, både romspesifikt og mer generelt. Romtraktaten artikkel IX lyder som følger:

«Stater som er traktatparter skal drive studier og utforskning av det ytre verdensrom, innbefattet månen og andre himmellegemer, på en slik måte at skadelig forurensning og ugunstige forandringer i jordens omgivelser som følge av innføring av stoff utenfra jorden unngås. Om nødvendig skal statene treffe passende tiltak med sikte på dette formål.»

I Sofia-modellens artikkel 4 foreslås som vilkår for tillatelse at romaktiviteten ikke medfører skade på miljøet på jorden eller i verdensrommet, og at romsøppel i størst mulig grad unngås. Vern av miljøet fremgår også i dens artikkel 7, hvor det foreslås gjennomføring av en miljøkonsekvensutredning før romaktivitet kan igangsettes.

FNs arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikheter og stanse klimaendringene, kjent som de 17 bærekraftmålene, vil også berøre romaktiviteter. På den ene siden fremheves romaktiviteters positive bidrag til verdenssamfunnet, slik som jordobservasjon og navigasjonssystemer. På den andre siden ligger det en vesentlig føring bak hensynet om ivaretagelse av menneskers behov uten å ødelegge for fremtidige generasjoners muligheter. En bærekraftig håndtering av menneskehetens aktiviteter – noe som også omfatter det som foregår i verdensrommet – er essensielt for flere bestemmelser i lovforslaget, men fremheves særlig i denne paragrafen. Norske romaktiviteter skal være bærekraftige, slik at de ikke fører til uforholdsmessig skade på miljøet.

Den betydeligste miljømessige utfordringen knyttet til aktiviteter i verdensrommet er søppel eller avfall, på engelsk kalt space debris. En egen lovhjemmel i lovforslagets § 6 første ledd bokstav b sender et klart signal om at norske operatører skal inkludere i sin planlegging av aktiviteter vurderinger og tiltak for å motvirke, eller aller helst, unngå romsøppel. Romsøppel er et voksende problem for menneskehetens aktiviteter i verdensrommet, og Norge skal bidra til å minimere denne utviklingen.

Det er ikke oppnådd enighet om definisjonen av romsøppel, men ESA legger til grunn følgende: «Space debris is defined as all of the non-functional, human-made objects like defunct satellites, explosion and collision fragments or discarded rocket bodies orbiting Earth». Encyclopedia Britannica definerer det som «artificial material that is orbiting Earth but is no longer functional». Dette kan omfatte alt fra satellitter og rakettdeler som har sluttet å fungere, til kameraer, verktøy og malingsbiter som beveger seg i meget høy hastighet. Departementet er kommet frem til at en tilsvarende definisjon på norsk ville være at dette omfatter avfall og utrangerte eller tapte gjenstander fra menneskelig virksomhet i verdensrommet.

Ifølge tall fra ESA pr. 5. mai 2025 er det 14 240 satellitter i bane, hvorav 11 400 er i funksjon. Det anslås at det er 54 000 objekter som er større enn 10 cm, 1,2 mill. mellom 1 til 10 cm og mer enn 130 mill. mindre enn én cm. Kun 41 230 objekter er store nok til å spores.

Grunnet de enorme hastighetene som romgjenstander har i verdensrommet (opptil 30 000 km/t), vil de gangene Den internasjonale romstasjonen (ISS) kolliderer med romsøppel på samme størrelse som en malingsbit føre til at mannskapet bruker opptil flere uker til nødvendige reparasjoner. En rekke andre bekymringsfulle konsekvenser er blitt påvist den siste tiden, eksempelvis i en studie fra slutten av 2023 fra amerikanske National Oceanic and Atmosheric Administration (NOAA) om store mengder svevende partikler fra tilbakevending av romgjenstander i øvre atmosfære, og at tettheten av satellitter og romsøppel kan vanskeliggjøre studier av andre galakser.

Nåværende folkerettslige rammeverk pålegger ikke noe forbud mot romsøppel og heller ingen krav om fjerning av det. Mangel på oppnådd enighet internasjonalt om bindende regler gjør at man må forholde seg til frivillige, ikke-bindende retningslinjer og standarder for avbøtende tiltak. Disse problemstillingene diskuteres i FN, Den internasjonale standardiseringsorganisasjon (ISO) og Den internasjonale telekommunikasjonsunion (ITU). Det mellomstatlige forumet IADC (Inter-Agency Space Debris Coordination Committee) har et oppdrag om kunnskapsdeling og identifisering av avbøtende tiltak knyttet til romsøppel. De har utformet forslag om minimering av romsøppel etterlatt under normal operasjon, minimering av sannsynlighet for at romgjenstand brytes opp i bane, håndtering etter avsluttet oppdrag og forhindring av kollisjoner i bane. I tillegg ser vi at land som USA og Frankrike tar grep gjennom nasjonal lovgivning, ved å utvikle krav om minimering av romsøppel.

FNs generalforsamling har vedtatt en rekke retningslinjer som er blitt etablerte standarder for romnasjoner. Retningslinje A.2.2.b om langsiktig bærekraft for aktiviteter i verdensrommet gjelder implementering i nasjonal lovgivning, og lyder som følger: «In developing, revising or amending, as necessary, national regulatory frameworks, States […] should: […] [i]mplement space debris mitigation measures, such as the Space Debris Mitigation Guidelines of the Committee on the Peaceful Uses of Outer Space, through applicable mechanisms;». (United Nations Guidelines for the Long-term Sustainability of Outer Space Activities)

Det foreligger allerede en rekke anerkjente retningslinjer og standarder om beste praksis som lar seg gjennomføre. Følgende tiltak vil bidra til reduksjon av mengden romsøppel:

• Minimering av romsøppel etterlatt under normal operasjon.

• Minimering av sannsynlighet for at romgjenstand brytes opp i bane.

• Håndtering av gjenstander etter avsluttet oppdrag.

• Forhindring av kollisjoner i bane.

Departementets forslag til krav innebærer at aktivitetene så langt det er mulig ikke skal føre til mer romsøppel. Et vilkår for å få utstedt tillatelse til romaktivitet bør derfor være at aktiviteten skal utøves på en måte som er langsiktig bærekraftig for rommiljøet, slik at generering av romavfall og andre skadelige miljøpåvirkninger minimeres så langt som mulig. Dette betyr at operatøren har iverksatt hensiktsmessige tiltak i håndteringen av romgjenstanden.

Som påpekt av lovutvalget, foregår det endringer som kontinuerlig styrker vår innsikt i utfordringene knyttet til romsøppel. Nytte-kostnadsvurdering av hva som vil kreves for å oppfylle krav anses å være en fornuftig måte for myndighetene å gripe an slike problemstillinger. Det er ikke tatt inn en henvisning til internasjonale standarder i lovteksten, og det foreslås heller ikke å lovfeste en maksimal levetid, ettersom dette er et område i utvikling hvor enkelte land og nyere revisjoner av standarder nå legger opp til strengere krav.

Nærmere presiseringer til hva som er uforholdsmessig skade vil måtte utdypes gjennom forskrifter og myndighetenes videre arbeid. Operatør må vurdere romaktivitetens konsekvenser for miljøet på jorden og i verdensrommet, og fremlegge en plan for å motvirke mulige negative konsekvenser. Det kan tenkes at det vil være behov for ytterligere regulering relatert til miljø og romsøppel. Dette kan vise seg å bli forholdsvis detaljert regulering, noe som vil kreve en viss dynamikk i dens videreutvikling.

Det ligger en sterk forventning fra myndighetenes side om at norske aktiviteter skal foregå på en bærekraftig måte, men det anses ikke realistisk å utforme en bestemmelse som en absolutt forpliktelse. På dette grunnlaget legger departementet til grunn at romaktiviteter skal utøves på en miljømessig forsvarlig måte, og skje med tanke på langsiktighet og bærekraft for miljø og utnyttelse av verdensrommet. Operatører som får innvilget tillatelse skal bestrebe seg på at aktiviteten ikke gir opphav til romsøppel eller fører til skadelige miljøpåvirkninger på jorden eller i verdensrommet. Bestemmelsen spisses dermed i forhold til lovutvalgets forslag.

Utvikling av nye teknologier antas å kunne gi menneskeheten mulighet til å fjerne romsøppel i fremtiden. Et krav i lovbestemmelsen om at operatør skal gjøre sitt ytterste for å unngå mer romsøppel i verdensrommet anses derfor som mest formålstjenlig.

Norske romaktiviteter i Antarktis forventes ikke i overskuelig fremtid. Dersom det skulle bli aktuelt med norsk romaktivitet i Antarktis, vil det ikke være motstrid mellom romloven og Antarktisforskriften.

10.4.2.2 Forholdet til annen aktivitet

Ved oppskytinger skal det tas hensyn til andre lovlige aktiviteter som mulig berøres, deriblant øvrige næringsaktiviteter. Norges geografiske plassering og oppskytingsambisjoner på Andøya gjør at flere næringer vil kunne bli berørt.

Departementet er enig med lovutvalget i hensiktsmessigheten av et ledd som fastsetter begrensninger slik at romaktiviteter ikke skal vanskeliggjøre eller hindre på en unødvendig måte annen lovlig næringsaktivitet. Områdene luftfart, skipsfart, fiske og andre marine næringer samt petroleumsaktivitet omfattes under paraplyen «annen lovlig aktivitet». Næringer som lovutvalget eksplisitt kom frem til skulle nevnes bør ikke oppleves som uttømmende, og det foreslås at opplistingen av noen bestemte næringer i paragrafen utgår.

Hvor grensen går for hva som kan aksepteres vil nok variere. Operatør i romaktivitet skal ikke i unødvendig eller urimelig grad vanskeliggjøre eller hindre annen lovlig aktivitet. Det innebærer en forpliktelse til å treffe tiltak for å oppnå kravet i loven som begrenser aktivitetens påvirkning på annen aktivitet. Et eksempel på noe som vil være i strid med denne paragrafen er en operatør som planlegger tidspunkt og sikkerhetssone for oppskyting eller bane for satellitter, uten å vurdere hensynet til annen lovlig aktivitet. Tilstrekkelige nasjonale varslingsordninger inngår som et tiltak for å sikre hensynet til annen aktivitet. Hva som er en urimelig vanskelighet for en annen næring vil kreve en konkret avveining mellom interessene i gjennomføring av romaktiviteten og interessene knyttet til annen lovlig aktivitet.

10.4.3 Opplysningsplikt

Operatøren skal alltid gi tilsynsmyndigheten beskjed om vesentlige avvik fra normal drift og tidspunktet for avslutning av romaktiviteten, i tråd med vilkår for tillatelse. Departementet er kommet frem til at lovutvalgets forslag bør følges opp med enkelte justeringer. Forsvarsdepartementets innspill i høringsrunden om Forsvarets skjermingsbehov ivaretas gjennom forslaget om en forskriftshjemmel i virkeområdeparagrafen. Dette åpner for å gjøre helt eller delvis unntak fra loven.

Departementet er enig med lovutvalget i at vurderingen vil gå ut på om det foreligger nye eller endrede forhold som er viktige for gjennomføring av myndighetenes tilsyn av romaktiviteten. I forbindelse med høringen ble det nevnt at dette kan omfatte endringer i selskapets eierstruktur, daglig leder, styresammensetning og eierkonstellasjon. Eierskap vil være særlig relevant for vurderingen av om romaktiviteten er i tråd med Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser. Endringer som medfører at utenlandske personer eller selskaper får interesse i romaktiviteten som har betydning for tillatelsen vil være særlig relevante.

Tidspunktet for avslutning av romaktiviteten er enten tidspunktet hvor romgjenstanden etterlates i en trygg bane og det ikke er tvil om at avslutningen ble gjennomført forsvarlig, eller når romgjenstanden har returnert til jordens atmosfære. Forslaget om tydeliggjøring om hvorledes det skal varsles ved avvik eller opphør, vil bli dekket i tilhørende forskrifter.

10.4.4 Beredskap

Forsvaret er i økende grad avhengig av kapasiteter i verdensrommet for å planlegge og gjennomføre militære operasjoner. Samfunnet blir mer avhengig av rombaserte tjenester for å ivareta viktige samfunnsfunksjoner og er sårbart ved bortfall av disse tjenestene. Romvirksomhet og verdensrommet får økt betydning og norske myndigheter har derfor et behov for å kunne ivareta beredskapshensyn også innen romaktivitet. For å ha mulighet til å innføre en nødvendig grad av beredskap og likebehandling av aktørene innen romaktivitet, mener departementet at det er nødvendig at loven har en egen beredskapshjemmel.

Vi har over tid sett et alvorlig trusselbilde som har utviklet seg raskt i negativ retning. Den alvorlige forverringen som har funnet sted ved Russlands invasjon av Ukraina og det forhøyede spenningsnivået mellom Vesten og Russland tilsier behov for å ivareta nødvendig beredskap innen romaktivitet. Nordområdene er Norges viktigste strategiske ansvarsområde. Overvåkning av skipstrafikken, miljøforurensning og fiskeri er viktig for Norges myndighetsutøvelse og en effektiv beredskap. Norge trenger satellitter for overvåkning og kommunikasjon, slik at etater med operativt ansvar kan dele informasjon på en sikker og effektiv måte. Dette gjelder under søk- og redningsoperasjoner, for å avdekke ulovlig fiske, miljøkriminalitet og transport av farlig og forurenset last.

Sikkerhetsloven skal bidra til å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser og særlig landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform. Sikkerhetsloven er innrettet med sikte på å beskytte viktige samfunnsfunksjoner som understøtter disse interessene og har bestemmelser blant annet for å sikre objekter og infrastruktur som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner. Men sikkerhetsloven regulerer ikke virksomhetenes krav til beredskapsplanlegging og deltagelse i beredskapsøvelser. Det vil også være virksomheter som utøver romaktiviteter som faller under terskelen for å bli underlagt sikkerhetsloven. Departementet mener derfor det er behov for beredskapsregulering i romloven som blant annet gir mulighet for å pålegge virksomhetene beredskapsplanlegging, deltagelse i øvelser og militær romaktivitet, fysisk sikring av installasjoner, samarbeid med nasjonale og internasjonale aktører samt krav til rapportering av hendelser og deling av informasjon som har betydning for norske myndigheters mulighet å ivareta nødvendig beredskap.

En del beredskapsoppgaver antas å kunne dekkes gjennom ordinære anskaffelser mot vederlag. Disse trenger naturligvis ikke å ha hjemmel i lov. I den grad beredskapsbehovene ikke er mulig å dekke gjennom slike avtalebaserte ordninger, oppstår spørsmålet om statlige organer skal kunne pålegge aktører innenfor romaktivitet å yte bistand for å sikre nasjonal beredskap, jf. lovforslagets § 13 første ledd bokstav a.–e., uten å betale fullt vederlag for det. Siden dette reiser viktige prinsipielle spørsmål om måten beredskap skal finansieres på, har departementet sett hen til annen lovgivning for å se hvordan spørsmålet er løst der. Vår erfaring er at det er vanskelig å påvise noen enhetlig regulering av disse spørsmålene. Snarere ser det ut til at hver enkelt sektorlov er forsøkt tilpasset de særlige behov og hensyn som gjør seg gjeldende på det aktuelle området. Eksempler på vederlagsordninger er erstatning fastsatt ved skjønn, finansiering gjennom gebyrordninger og bestemmelser som slår uttrykkelig fast at vesentlige eller urimelige utgifter skal dekkes av den som gir pålegget. Departementet mener det er vanskelig å overskue alle mulige beredskapsbehov og at loven bør inneholde en skjønnsmessig vederlagsordning som gjør det mulig å nå frem til konkrete rimelige resultater. Det foreslås at vederlag skal fastsettes dersom et pålegg medfører vesentlige kostnader som ikke oppveies av motsvarende fordeler.

10.4.5 Forskrift om ytterligere krav eller unntak fra krav

Målet for departementet er å oppnå et effektivt tilsyn med norske romaktiviteter, innenfor et system som er tilstrekkelig fleksibelt til å følge opp både dagens og fremtidige romaktiviteter innenfor de rammer som loven fastsetter.

I forbindelse med høringen og departementsforeleggelsen kom det frem diverse synspunkter hvor det bl.a. ble påpekt at det ikke var ansett å være behov for å gi departementet en hjemmel for å kunne gi utfyllende regler om krav knyttet til tillatelser. Det ble videre understreket at bestemmelsen ikke må utformes såpass vid uten at det fremgår nærmere om hva som kan fastsettes av nye krav og hva det kan gjøres unntak fra.

Videre ble det i arbeidet med dette lovforslaget foreslått at kriteriet «av særlige grunner» bør vurderes å inngå i paragrafen. Det er departementets konklusjon at dette ikke har noen avklarende effekt i lovteksten med hensyn til type vurderinger som må foretas, og følgelig ikke fremsettes.

I lovforslaget foreslås det at det kan gis utfyllende driftskrav. Dette skal ikke fortolkes dit hen at det kan fastsettes nye krav som faller utenfor kapittelets rammer. Romvirksomhet er likevel et næringsområde som opplever en rivende teknologisk utvikling, og det forventes at nye problemstillinger knyttet til disse aktivitetene påtvinger myndighetene et behov for smidighet i utformingen av krav knyttet til aktiviteter som i dag ikke finnes. Behovet for en slik bestemmelse gjelder ikke kun for nye typer aktiviteter, men det kan tenkes at visse aktiviteter øker i den grad at det kan være aktuelt å sette krav til markedstilgang eller adgangsregulering.