12 Tilsyn og undersøkelse

12.1 Gjeldende rett

Loven fra 1969 omfatter hjemmel i § 2 til å gi «regler om kontroll m.m. med virksomhet», men det er ikke fastsatt detaljerte regler om tilsyn. Ansvaret ligger hos vedkommende departement – Industridepartementet da loven ble vedtatt – uten å presiseres nærmere. En aktivitet som foregår i dag er drift av romhavnen Andøya Spaceport, som Nærings- og fiskeridepartementet ga tillatelse for i fem år 22. august 2024. I tillegg gir Luftfartstilsynet i tråd med myndighet delegert i kongelig resolusjon av 31. mai 2024 tillatelse til oppskyter til å skyte opp bæreraketter med satellitter til verdensrommet og til oppskyting av forskningsraketter. Luftfartstilsynet er også tilsynsmyndighet og har adgang til fysiske anlegg og anledning til å kreve utlevert nærmere bestemte opplysninger.

Satellittoppskytinger fra Norge ut i verdensrommet har endret bildet betraktelig, og medfører en betydelig større risiko enn dagens aktivitet med forskningsraketter. Satellittoppskytingene utløser folkerettslige forpliktelser om nærmere regulering gjennom tillatelser og tilsyn.

12.2 Lovutvalgets forslag

12.2.1 Plikt til å føre tilsyn

Lovutvalget foreslår en bestemt hjemmel for plikt til å føre tilsyn. Det var imidlertid utenfor deres mandat å mene noe om hvilket myndighetsorgan som skulle gis et slikt ansvar.

Norge har en folkerettslig forpliktelse til å føre tilsyn med romaktiviteter, og dette foreslås generelt formulert til å omfatte bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Dette vil omfatte forskrifter og vilkår i enkeltvedtak. Det er påkrevet at forvaltningen besitter tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å foreta selvstendige avgjørelser, noe som stiller krav til organisering og teknisk innsikt. Lovutvalget understreker at tilsynsorganet bør ha relevant faglig og juridisk erfaring for romaktiviteter, slik at selvstendige avgjørelser kan tas. Det er av betydning for de privates rettssikkerhet at myndighetsorganet som tillegges kompetanse til å anvende disse virkemidlene har tilstrekkelig juridisk kompetanse, i tillegg til at det skapes nødvendig avstand til aktørene som faller inn under lovens regler. Lovutvalget foreslår et omfattende virkemiddelapparat som gjør at tilsynsmyndigheten er i stand til å sikre etterlevelse av lovens krav.

Når det gjelder behovet for delegering vises det til at private selskaper er gitt kompetanse til blant annet å klassifisere skip (f.eks. DNV), men lovutvalget ser ikke at dette bør føre til noe lignende i forbindelse med romaktiviteter. Det foreslås derfor ingen lovhjemmel for delegering til private. Forvaltningen vil uansett stå fritt til å involvere kompetansemiljøer utenfra i saksutredningen.

12.2.2 Adgang til undersøkelse

Tilsynsmyndigheten må ha tilstrekkelig adgang til å undersøke områder hvor det foregår aktiviteter som faller inn under loven. Undersøkelser krever lovhjemmel, at de forfølger et legitimt formål og at de er forholdsmessige. Behov for forutsigbarhet nødvendiggjør at lovens hjemler utformes presist og avgrenset.

Foreslått lovhjemmel begrenser forvaltningens rett til adgang til undersøkelse på følgende måte: 1) Adgang kreves kun hos operatør, 2) den er avgrenset mot en rett til beslag og 3) kreves kun i den grad det er nødvendig for et forsvarlig tilsyn. Nødvendighetskravet skal ikke tolkes for strengt.

12.2.3 Utlevering av opplysninger

Lovhjemmel til å pålegge utlevering av opplysninger må begrenses til hvem forpliktelsen retter seg mot og hva forvaltningen kan kreve. Den som pålegges vil i første rekke være operatøren. Utlevering fra andre kan vise seg å være nødvendig. I den forbindelse bør det være særlige grunner for når opplysninger kreves med hensyn til mer perifere forhold, deriblant fra underleverandører.

Lovutvalget anser det ikke som nødvendig med en bestemmelse som eksplisitt gir begrensninger på hva tilsynsmyndigheten kan kreve innsyn i. Behov for innsyn i ulike type opplysninger gjør at innsyn i alt som er relevant bør være mulig. Forslaget viser kun til «opplysninger» som angivelse av hva forvaltningen kan pålegge utlevert, og at forvaltningens kompetanse presiseres ved en tilføyelse av leddet «dokumenter og annet materiale». Dette medfører en tydeliggjøring av at forvaltningen også kan kreve utlevert mer spesifikke dokumenter.

Når det gjelder forholdet mellom et pålegg om utlevering av opplysninger og taushetsplikt, understrekes det at lovbestemt taushetsplikt går foran et pålegg om utlevering av opplysninger. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt er tilstrekkelige, og ingen bestemte saksbehandlingsregler foreslås.

12.2.4 Dekning av kostnader ved tilsyn

Lovutvalget anser det som rimelig at operatøren dekker kostnader knyttet til et forsvarlig tilsyn. Endelig avgjørelse om hvem som skal dekke kostnadene forbundet med tilsyn foreslås overlatt til departementet. Forslaget er formulert slik at kostnadene kan dekkes gjennom gebyr.

12.2.5 Undersøkelseskommisjon

Lovutvalget foreslår egne regler om nedsettelse av undersøkelsesmyndighet ved ulykker i forbindelse med romaktivitet. Om det skal nedsettes en undersøkelseskommisjon overlates til departementet, og adgangen bør kvalifiseres. Et skjønn skal utøves i tråd med det trinnvise systemet for alvorsgrad, noe som fører til at loven bør skille mellom 1) mindre avvik som leder til undersøkelser internt hos operatøren som del av et sikkerhetssystem, 2) avvik fra normal prosedyre som skal rapporteres til tilsynsmyndigheten og 3) avvik av mer alvorlig karakter der det er naturlig å vurdere om det skal nedsettes en undersøkelseskommisjon.

Det foreslås at kompetansen til å nedsette en kommisjon forutsetter at det er skjedd en alvorlig hendelse. Egne bestemmelser om undersøkelsesmyndighet i loven ble ikke prioritert, og det er tilstrekkelig å la regler i annen lovgivning gjelde så langt de passer for romaktivitet. Lovutvalget fikk i sine kontakter med Statens havarikommisjon anbefalt at reglene om undersøkelseskommisjon knyttes til de tilsvarende reglene i luftfartsloven. Det foreslås at luftfartslovens regler gjelder så langt de passer.

12.3 Høringen

12.3.1 Plikt til å føre tilsyn

Næringsaktørene understreker hvor grunnleggende det er at etaten som behandler søknader om romaktiviteter opptrer upartisk og besitter nødvendig kompetanse til å behandle disse på en sikker og effektiv måte. Videre viser de til betydningen av klageadgang, og at førsteinstans i slike tilfeller bør tilligges et underordnet forvaltningsorgan. Delegering av tilsynsansvaret til Luftfartstilsynet er som nevnt allerede iverksatt, men for ordens skyld gjengis nedenfor synspunktene fra høringen.

Forsvarsdepartementet uttaler med hensyn til denne og neste lovparagraf:

«Med økende romaktivitet antar vi at det vil være lite hensiktsmessig at NFD fører tilsyn etter loven. NFD bør derfor vurdere om et direktorat bør gis tilsynsansvaret etter loven. FD vil i så tilfelle komme med innspill til hvem som er aktuell tilsynsmyndighet for Forsvarets romaktivitet, eventuelt at tilsynsmyndighet i forsvarssektoren legges til FD eller den FD bestemmer. […] Vi legger til grunn at tilsynsmyndighetens rolle samordnes med det tilsyn Nasjonal sikkerhetsmyndighet, eller annen kompetent tilsynsmyndighet etter sikkerhetsloven, vil gjøre i medhold av sikkerhetsloven.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår inntatt et ledd som gir klar lovhjemmel for delegering av tilsynskompetanse til andre enn departementet. Riksantikvaren støtter opprettelse av eget tilsynsorgan.

NIFRO ser for seg at tilsynsmyndigheten har kompetanse til å veilede, føre tilsyn og handle dersom noe skulle skje. Det må klargjøres hvor tilsynsmyndigheten henter teknisk kompetanse fra, og skepsis uttrykkes om å støtte seg på Den europeiske romorganisasjonen (ESA) for slike vurderinger. Selv om bl.a. Finland og Danmark har benyttet ESA til tekniske vurderinger, anses Norge å ha en mer omfattende romsektor med et helt annet aktivitetsbilde enn disse. Dessuten peker NIFRO på at det kan være tidkrevende å få svar fra ESA. Utenlandske tekniske rådgivere kan videre gjøre det utfordrende å håndtere sensitive eller graderte opplysninger. Et nasjonalt kompetansemiljø må bygges opp. Tekna forutsetter at forvaltningsansvaret tillegges andre enn departementet. Plassering av ansvaret hos en underliggende etat vil sikre muligheten til å anke beslutninger. Det ville være uheldig dersom Norsk Romsenter ble tillagt denne rollen, grunnet deres egne romaktiviteter, og Nkom bør vurderes som ansvarlig etat. Andøya Space Center ønsker forutsigbarhet om når tilsyn skal gjennomføres og avsluttes. Tilsyn bør som regel avsluttes innen tre måneder før det næringen kaller en (oppskytings)kampanje, og at dette bør fremgå i forskrift. Videre poengteres at tilsynsmyndigheten skal ha tilstrekkelig kompetanse, og uheldig sammenblanding av roller blant de involverte unngås. Behovet for å bygge opp kompetente nasjonale miljøer og at det utvises varsomhet med å trekke inn internasjonale organisasjoner grunnet tenkelig konkurrerende dobbeltrolle vektlegges. Det spilles inn at Luftfartstilsynet er aktuell i rollen som tilsyn. Telenor Satellite peker på at tilsynsorganet hverken skal være aktør eller ha tilknytning til aktører i bransjen, noe som gjør at Norsk Romsenter ikke vil oppfylle vilkårene for en slik rolle. Organet må være uavhengig av aktørene og kompetent innenfor denne typen virksomhet. Space Norway mener det vil være naturlig å legge myndighetsansvaret til et organ med erfaring fra tilsyn med lignende type aktivitet. Nkom fremmes for å ha eksisterende kompetanse på et område med mange fellestrekk. Operatører som omfattes av romlovens virkeområde vil uansett måtte forholde seg til dem.

12.3.2 Adgang til undersøkelse

Forsvarsdepartementet viser til at det

«vil f.eks. ikke være mulig for etterretningstjenesten å gi slik ‘uhindret adgang’ som nevnt i forslaget [fra lovutvalget] § 28, og å utlevere opplysninger som foreslått i § 29. Etterretningstjenesten foreslår derfor at tjenesten – og andre som driver romvirksomhet på deres vegne – i sin helhet unntas fra lovens bestemmelser om tilsyn, og at dette anses ivaretatt igjennom allerede etablerte ordninger. Alternativt foreslår vi at det tas inn en bestemmelse i lov eller forskrift som legger denne tilsynsadgangen til FD.»

NIFRO skriver at forskrifter bør klargjøre hvordan myndighetene fører tilsyn. Space Norway er opptatt av å begrense tilsynskostnadene og ikke unødig forstyrre aktiviteten til den enkelte operatør. De ber om en vurdering om og i hvilken grad det er nødvendig å foreta en fysisk undersøkelse av anlegg, områder og innretninger. Uhindret adgang vil forutsette at tilsynspersonell innehar sikkerhetsklarering på tilstrekkelig høyt nivå.

12.3.3 Utlevering av opplysninger

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener forslaget er både knapt og tvetydig. Det må avklares om det i forslaget menes at andre enn tilsynsmyndigheten skal få utlevert nødvendige opplysninger og dokumentasjon i forbindelse med gjennomføring av tilsyn. Videre bør det vurderes om tilsynsmyndigheten skal kunne benytte bistand fra andre fagmiljøer. Den internasjonale dimensjonen gjør at det bør vurderes tatt inn en bestemmelse som regulerer rammene for utlevering av opplysninger til myndigheter i annen stat eller internasjonale organisasjoner. Bestemmelser om håndtering av konflikter som kan oppstå mellom land i forbindelse med romaktivitet bør også vurderes.

Grunnet en bransje med kunder fra hele verden, ofte med et større antall underleverandører, mener NIFRO at det bør klargjøres om operatøren er ansvarlig for levering av relevante opplysninger fra underleverandører og kunder. Det virker mest hensiktsmessig at operatøren pålegges dette, siden tilsynsmyndigheten ikke har direkte myndighet overfor disse. Et slikt ansvar kan tas med i operatørens kontrakter med kunde eller underleverandør. Tekna etterlyser forenklet prosedyre eller reduserte krav til dokumentasjon for småsatellitter uten manøvreringsevne og i tilstrekkelig lav bane. Fastsettelse av dette kan gjøres i forskrift. Space Norway ber om presisering av at plikten kun gjelder opplysninger som er nødvendige for tilsyn etter loven eller vedtak i medhold av den. Videre stilles spørsmål om plikten skal omfatte sikkerhetsgraderte opplysninger om romaktivitet.

12.3.4 Dekning av kostnader ved tilsyn

NIFRO er uenig i at operatør skal betale for tilsynsutgifter. De viser til land som har regulering hvor det er meningen at næringen skal bære tilsynskostnadene, men hvor dette likevel ikke praktiseres. Forslaget til lovutvalget vil medføre en svært uheldig innvirkning på forskning, utdanning, innovasjon og konkurranseevne til norsk industri. For at dette skal være en næringsvennlig lov i en sektor preget av store oppstartsutgifter bør staten dekke slike kostnader. Tekna mener at søknadsgebyr om tillatelse kan skape et unødvendig hinder for etablering av romaktivitet, alternativt bør det vurderes å pålegge operatør årsgebyr eller sektoravgift. Andøya Space Center oppfatter forslaget som uheldig, og det foreslås heller en tilsvarende ordning som i Frankrike og USA, hvor søknads- og tilsynsprosess finansieres over statsbudsjettet. Telenor Satellite oppfordrer til moderasjon i plassering av kostnader. Innføring av både tilsynsgebyr og forsikringsplikt blir for kostnadsdrivende kontrolltiltak. Dersom det innføres gebyr, bør dette kun ilegges ved tilsyn av operatøren og ikke som årsgebyr. Space Norway uttrykker bekymring for økte regulatoriske kostnader, og at sektoravgift bør vurderes nærmere. Gebyrer bør uansett fremstå som forholdsmessige og utmåles ut fra krav om type tilsyn. Det må vises måtehold i gebyrfastsettelse, og harmoniseres med ordninger som i våre naboland.

12.3.5 Undersøkelseskommisjon

Forsvarsdepartementet mener det bør fremgå av lovforslaget hva som er forholdet mellom denne bestemmelsen og forsvarsundersøkelsesloven. Sistnevnte gjelder for ulykker og hendelser i forbindelse med Forsvarets virksomhet. Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet understreker betydningen av at det finnes en bestemt hjemmel for en undersøkelseskommisjon. Dette sender et signal om at staten har interesse av å undersøke alvorlige hendelser, også knyttet til nestenulykker. Undersøkelseskommisjonens arbeid bør baseres på regler og prinsipper knyttet til luftfartsloven. At andre enn Statens havarikommisjon skal utpekes som undersøkelseskommisjon er vanskelig å se, men utviklingen vil kreve en styrking og oppbygging av deres kompetanse om aktiviteter i verdensrommet.

Space Norway stiller spørsmål ved om det foreligger et behov for en egen bestemmelse om undersøkelseskommisjon. De minner om at alvorlige hendelser knyttet til romaktivitet skjer langt sjeldnere enn på tradisjonelle transportområder, og det kan derfor fremstå som uforholdsmessig å innta en egen bestemmelse i loven. De antar at dette ikke vil være en kostnad som fordeles blant markedsaktørene, men som staten bærer alene. Avinor støtter lovutvalgets forslag om at reglene for undersøkelseskommisjon knyttes til de tilsvarende regler i luftfartsloven, og at disse skal gjelde så langt de passer.

12.4 Departementets vurderinger

12.4.1 Plikt til å føre tilsyn

Norge er forpliktet til å ha på plass en nasjonal tilsynsmyndighet. En slik statlig myndighet skal behandle søknader knyttet til utøvelse av romaktiviteter, i tillegg til å føre tilsyn med disse. Departementet er enig i at tilsynskompetanse for romaktivitet delegeres til et underliggende forvaltningsorgan, og at det i forskrift kan gis nærmere regler om organisering, gjennomføring og avgrensning av tilsynsoppgavene. At aktivitetene som faller inn under loven forventes å øke i antall og kompleksitet i tiden fremover samt at det gis klageadgang til ansvarlig departement underbygger delegeringsbehovet. Forslaget fra lovutvalget følges opp med enkelte justeringer.

For å oppnå en rasjonell tilsynsform under gjeldende lov er beslutningen om nasjonal tilsynsmyndighet allerede tatt. Luftfartstilsynet skal være ansvarlig tilsyn for aktiviteter i verdensrommet. Forvaltningsansvaret innebærer å være teknisk fagmyndighet og føre tilsyn med romhavn, rakettoppskytinger og norske satellitter, i tillegg til å føre oversikt over satellitter mv. i verdensrommet som Norge har ansvaret for iht. registeringskonvensjonen, samt å formidle disse opplysningene til FN. Planlagte oppskytingsaktiviteter hos Andøya Spaceport har gjort det nødvendig med en delegering til Luftfartstilsynet hjemlet i 1969-loven. Disse aktiviteter krever behandling av søknader og utarbeidelse av tillatelse fra myndighetene. Stadfestelse av dette ansvaret antas å måtte bli gjort etter at Stortinget har vedtatt ny romlov. Beslutningen som ble fattet om plasseringen av ansvaret hos Luftfartstilsynet bygger på en vurdering av hvilke etater som finnes med kompetanse som grenser opp mot fagområdene som vil være nødvendige for å ivareta tillatelses- og tilsynsmyndighet. Luftfartstilsynet nevnes ikke eksplisitt i lovforslaget, slik at departementet eventuelt kan utpeke aktuell etat dersom det skulle vise seg en gang i fremtiden at tilsynsansvaret heller bør ligge i en annen eller egen selvstendig etat. Den formelle delegering av tilsynsmyndighet til Luftfartstilsynet ble besluttet ved Kongelig resolusjon av 31. mai 2024, med hjemmel i 1969-lovens § 1.

Noen ord bør sies om det internasjonale grunnlaget for krav om romtilsyn. Det som ligger til grunn for paragrafforslaget er et tydelig krav om føring av tilsyn. Romtraktaten artikkel VI lyder delvis som følger: «De ikke-statlige institusjoners virksomhet i det ytre verdensrom, innbefattet månen og andre himmellegemer, skal være underlagt autorisasjon og kontinuerlig tilsyn av vedkommende stat.» I utdypningen av denne folkerettslig bindende forpliktelsen finnes følgende prinsipper i FNs retningslinje A.3 om langsiktig bærekraft for aktiviteter i verdensrommet, vedtatt i UNCOPUOS, men som vel å merke ikke er rettslig bindende:

«In supervising space activities of non-governmental entities, States should ensure that entities under their jurisdiction and/or control that conduct outer space activities have the appropriate structures and procedures for planning and conducting space activities in a manner that supports the objective of enhancing the long-term sustainability of outer space activities, and that they have the means to comply with relevant national and international regulatory frameworks, requirements, policies and processes in this regard. […] States should encourage each entity conducting space activities to: (a) Establish and maintain all the necessary technical competencies […]; (b) Develop specific requirements and procedures to address the safety and reliability of outer space activities under the entity’s control, during all phases of a mission life cycle; (c) Assess all risks to the long-term sustainability of outer space activities associated with the space activities conducted […]. States are encouraged to designate a responsible entity or entities to plan, coordinate and assess space activities with the aim of promoting their effectiveness in supporting the Sustainable Development Goals and in supporting the objectives of the guidelines for the long-term sustainability of outer space activities in a broader perspective and vision. « (United Nations Guidelines for the Long-term Sustainability of Outer Space Activities)

Ovennevnte sitat er tatt med her grunnet dets åpenbare relevans i vårt nasjonale arbeid knyttet til tilsyn. FNs retningslinjer har til hensikt å:

«reflect a common understanding on existing and possible challenges to the long-term sustainability of outer space activities, the nature of those challenges, and the measures that could prevent or reduce their harmful impact, based on current knowledge and established practices.»

Det er departementets syn at dette blir ivaretatt i lovforslaget, og det forventes at norske tilsynsmyndigheter hensyntar dette i sitt videre reguleringsarbeid.

På en rekke andre områder eksisterer det egne ordninger for tilsyn og kontroll med militær virksomhet, nettopp av hensyn til forsvarssektorens særlige behov. Departementet mener at tilsvarende tilnærming bør legges til grunn for militær romaktivitet. Det foreslås derfor at Forsvarsdepartementet gis myndighet til å utpeke en tilsynsmyndighet for militær romaktivitet. Dette innebærer at den sivile tilsynsmyndighet ikke vil gjennomføre tilsyn med militær romaktivitet, med mindre Forsvarsdepartementet kommer til at dette vil være den mest hensiktsmessige løsningen. Behovet for eventuell samordning av tilsynsvirksomhet fra ulike tilsynsmyndigheter, slik Forsvarsdepartementet har påpekt, vil måtte løses i dialog mellom de respektive myndighetene.

12.4.2 Adgang til undersøkelse

Departementet slutter seg til lovutvalgets forslag om at operatør skal gi tilsynsmyndigheten en ubegrenset og derved uhindret adgang til å undersøke romaktiviteten. Av særlig betydning er det at tilsynsmyndigheten får mulighet til å kontrollere de faktiske forholdene i tilstrekkelig grad, og at disse foregår i tråd med gjeldende regelverk. Dette betyr at tilsynsmyndigheten får fyllestgjørende tilgang på opplysninger de har behov for, og at dette baseres på rimelighetshensyn.

Under henvisning til lovforslagets definisjonsparagraf om operatør, anses det ikke å være behov for adgang hos andre parter. Videre vil ikke undersøkelsene omfatte beslag av gjenstander. Det vil likevel være en viss begrensning knyttet til omfang og formål, herunder knyttet til hensyn til respekten for privatliv, jf. Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 så vel som andre mellomstatlige overenskomster som måtte inngås.

Etter departementets syn gir forslaget hensiktsmessig hjemmel for adgang hos operatøren. Gjennomføringen av tilsyn vil skje i samsvar med de krav som er fastsatt gjennom blant annet forvaltningsloven § 15. Operatørens plikter, som er fastsatt i denne lovens kapittel 4, vil bli utdypet gjennom forskrifter og vilkår i tillatelsene, og dette vil bidra til forutsigbarhet om tilsynsomfang.

Tilsyn skal gjennomføres på en slik måte at det ikke påfører operatøren vesentlig ulempe, eller setter selve romaktiviteten i fare. Tilsyn kan bestå av blant annet revisjon, inspeksjon, befaring, kontaktmøter og prosesser knyttet til endringshåndtering. I tillegg til kontinuerlig tilsyn med operatører, vil det ofte være nødvendig med inspeksjoner og befaringer i forbindelse med søknad om tillatelse. Tidspunktet for gjennomføring av dette avklares med søkeren.

Når det gjelder Forsvarsdepartementets uttalelse vedrørende spørsmålet om uhindret adgang, anser departementet at endringene som er foretatt i lovforslaget med hensyn til saklig virkeområde ivaretar forholdet til Forsvaret og Etterretningstjenesten. Behov for avklaring av forhold knyttet til sikkerhetslovens bestemmelser vil bli ivaretatt i det videre reguleringsarbeidet.

12.4.3 Utlevering av opplysninger

Loven skal ha en pragmatisk tilnærming til hva som kreves og partenes håndtering av dens krav. I samsvar med lovutvalgets utkast, foreslår departementet en to-delt paragraf hvor tilsynsmyndigheten gis hjemmel til å kreve utlevering av opplysninger fra både operatør og andre. Det følger av forslaget at den som skal utøve romaktivitet må følge en rekke krav og etterleve visse plikter. Bestemmelsen skal etterleves uoppfordret.

Hvem som kan pålegges utlevering av opplysninger var opplevd som uklart i lovutvalgets forslag. Dette gjelder i første rekke operatør, men opplysninger fra andre enn operatøren kan også vise seg å være aktuelle. Dette kan gjelde underleverandører av infrastruktur, teknologi, utstyr m.m. Terskelen for å kreve slike opplysninger vil være noe høyere enn for operatør, og det bør foreligge særlige grunner utenom det normale. I praksis vil nok operatøren ofte legge frem opplysninger fra underleverandør eller kunde. Som påpekt i høringen vil forhold om hvordan dette skal håndteres være noe som kan legges til rette for i privatrettslige kontrakter.

I høringen ble det tatt opp en mulig tvetydighet om at andre enn tilsynsmyndigheten skal kunne be om opplysninger m.m. fra operatøren. Paragrafen i lovforslaget er blitt justert slik at det kommer frem på en klarere måte at det er tilsynsmyndigheten som vil kunne pålegge utlevering. At tilsynsmyndigheten benytter bistand fra andre fagmiljøer i tilsynsarbeidet, kan bli aktuelt. Dette er noe som må vurderes i forbindelse med videreutvikling av tilsynsansvaret. Det anses ikke å være behov for at dette fremgår eksplisitt i loven.

Den foreslåtte hjemmelen er tett sammenvevd med de øvrige tilsynshjemler og gir begrensninger knyttet til utlevering av opplysninger slik at dette ikke skjer i strid med Grunnloven § 102 eller Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8.

Denne lovproposisjonen har vist at romaktiviteter har en iboende global karakter, og det er naturlig at satsinger kan tenkes omfatte internasjonale perspektiver både i og utenfor Europa. Selv om den internasjonale dimensjonen er udiskutabel, anses det ikke å være egnet med enkelte bestemmelser i denne loven som berører håndtering av konflikter som kan oppstå med andre land. Basert på gjennomgangen av andre lands lover er heller ikke dette vanlig, og det antas at eventuelle situasjoner vil måtte håndteres via diplomatiske kanaler eller eventuell inngåelse av mellomstatlig overenskomst.

Departementet mener videre at forvaltningslovens regler om taushetsplikt som gjelder for forvaltningens bruk av opplysningene er tilstrekkelige, jf. dens §§ 13 flg. Videre støttes lovutvalgets begrunnelse for at dette er tilstrekkelig for å ivareta tilsynsmyndighetens behov for opplysninger uten et pålegg om at utlevering av opplysninger går foran lovbestemt taushetsplikt.

Tilsvarende bestemmelser finnes i forurensningsloven § 49 og mineralloven § 60. Mer spesifikke saksbehandlingsregler anses ikke som nødvendige.

12.4.4 Dekning av kostnader ved tilsyn

Departementet støtter lovutvalgets forslag til og begrunnelse for paragraf om tilsynsgebyr. I tillegg til lovutvalgets forslag er diverse alternativer for hva paragrafen skal hete blitt vurdert, bl.a. «Gebyr eller sektoravgift for tilsyn». Departementet er kommet frem til «Dekning av kostnader ved tilsyn». Det som ble uttalt i forbindelse med høringen om sektoravgift er i denne sammenheng blitt vurdert. Gebyrer og sektoravgifter skal hjemles i lov, og utfyllende bestemmelser gis i forskrift. Som påpekt av lovutvalget omfatter tilsynsmyndighetens kostnader også administrasjon, lønn og andre utgifter som er nødvendige for opprettholdelse av et forsvarlig tilsyn.

Generelt vil behovet for regulering av virksomheten styres ut fra hensynet til allmennheten og aktivitetens skadepotensial. Det anses som rimelig at operatør har et ansvar for å dekke kostnader som kreves for forsvarlig tilsyn knyttet til romaktivitetene. Forslaget er vel å merke en såkalt kan-regel, hvor departementet vil ha fleksibilitet til å vurdere om og når gebyr og avgift skal kreves av operatører. Basert på nærmere vurderinger om det enkelte forholdet som foretas av tilsynsmyndigheten, betyr dette at gebyrer ikke vil bli innkrevet den første tiden. På denne bakgrunn konkluderes at det vil føre for langt å foregripe vurderinger av konsekvenser som loven kan utløse.

Det er likhetstrekk mellom gebyrer og sektoravgifter, ved at begge har som hovedformål å finansiere en myndighetsbestemt tjeneste. Sektoravgifter finansierer som oftest fellestiltak overfor en næring, og avgiftene betales av næringen selv. Dette blir i motsetning til gebyrer ikke en motytelse for en konkret myndighetshandling. Etablering av gebyrer skjer når det offentlige utfører en klart definert tjeneste. Både gebyrer og sektoravgifter regnes som skatter i Grunnlovens forstand, jf. § 75 bokstav a: «Det tilkommer Stortinget […] å gi og oppheve lover; å pålegge skatter, avgifter, toll og andre offentlige byrder». Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten gjelder i fastsettelsen av disse.

Departementet har som mål at loven kan karakteriseres som både næringsvennlig og samfunnsøkonomisk rasjonell. I høringen ble det argumentert for at hjemmel til å kreve tilsynets kostnader av operatøren bør utgå. Noe slikt må kunne sies å være lite fremtidsrettet i en lov som gjelder aktiviteter hvor næringen beretter om et stort økonomisk potensial. Denne rammeloven skal tegne de langsiktige linjene, og en slik beslutning ville sette opp en fornuftsstridig skranke mot å kreve inn kostnader for en statlig tjeneste i årene som kommer. Det kan derfor ikke anses som rimelig å innskrenke lovens ramme av hensyn til fremtidige kostnader. Tilhørende forskrifter vil kunne gå nærmere inn på dette, og utdypes derfor ikke ytterligere i lovforslaget.

Ekomloven (2024) § 17-1 er delvis brukt som modell. Tilsvarende bestemmelser finnes ellers i vassdragsreguleringsloven § 31, energiloven § 9-6, luftfartsloven § 13-8 og vannressursloven § 58.

12.4.5 Undersøkelseskommisjon

Det er på sin plass at loven omfatter en hjemmel om undersøkelseskommisjon. Regler om undersøkelseskommisjon er vanlig i andre lover som omfatter transportvirksomhet med risiko for alvorlige hendelser. Departementet finner det tilrådelig å foreslå en fast undersøkelseskommisjon, og går derfor inn for en paragraf som nedsetter en myndighet for undersøkelser ved alvorlige ulykker og hendelser knyttet til alvorlig fare for tap av liv, større materiell skade eller miljøforurensning. Det er blitt vurdert hvordan undersøkelse er organisert i andre transportsektorer, i denne sammenheng særlig luftfartsloven § 12-6 og tilhørende forskrift om offentlige undersøkelser av sivile luftfartsulykker og -hendelser.

Tatt i betraktning forventet aktivitetsnivå i årene fremover, anses det lite pragmatisk å opprette en fast og uavhengig undersøkelseskommisjon kun for romaktivitet, men heller ikke i fremtiden nedsette ad hoc-kommisjoner ved eventuelle ulykker eller hendelser. Gjennom plassering hos en instans som fra før besitter meget omfattende ekspertise knyttet til transportrelaterte aktiviteter, slik som Statens havarikommisjon (SHK), må dette anses som en funksjonell løsning på linje med øvrig transportrelatert lovgivning. Etter departementets syn bør dette ansvaret stå eksplisitt i en egen bestemmelse.

Departementet slutter seg til at reglene for undersøkelser knyttes til de tilsvarende regler i luftfartsloven. Lignende løsning finnes i petroleumsloven § 10-10, som henviser til sjøloven kapittel 18. Det å kunne høste erfaringer fra luftfartsområdet forventes å ha en viss betydning for en rask oppbygging av SHKs kompetanse på romområdet og aktivisering for eventuelle fremtidige hendelser. Som med tilsvarende hendelser på andre transportområder vil SHK ha rett til å kreve at operatør og andre engasjert i ulykke eller hendelse oppgir relevante opplysninger, og stille til disposisjon dokumenter og gjenstander for nærmere granskning.

Det vil vanligvis ikke være aktuelt å aktivisere SHK ved arbeidsulykker, selv om de har medført tap av liv eller alvorlig personskade. Etter praksis blir slike hendelser etterforsket av politiet i samarbeid med relevante kontrollmyndigheter. Heller ikke blir det nødvendig med undersøkelser i forbindelse med avvik, noe som håndteres av Luftfartstilsynet som ansvarlig romtilsyn. Departementet slutter seg derfor til forslaget fra lovutvalget om at forutsetningen skal være at det er skjedd en alvorlig hendelse. Beslutning om igangsettelse av undersøkelse foretas av SHK på selvstendig grunnlag i henhold til gjeldende mandat.

Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret, men i faglig sammenheng er SHK et uavhengig organ. Det forvaltningsmessige ansvaret, mandat og administrasjon ivaretas av departementet på vanlig måte.

I den utstrekning ulykker eller hendelser er relatert til militær romaktivitet vil forsvarsundersøkelsesloven legges til grunn for undersøkelsen, noe som vil stå eksplisitt som tredje ledd i paragrafen. SHK er også undersøkelsesmyndighet for ulykker og hendelser i Forsvaret.

Sammenlignbare lovbestemmelser om det som i dag er SHKs ansvar finnes i vegtrafikkloven kapittel VII, luftfartsloven kapittel XII, sjøloven kapittel 18 avsnitt II, jernbaneundersøkelsesloven, taubaneloven kapittel 3 og 5 A, tivoliloven § 3 og 5 A og forsvarsundersøkelsesloven. I motsetning til disse lovene hvor departementet skal bestemme hvilken myndighet som skal foreta undersøkelser, er det i lovforslaget funnet å være fordelaktig at SHK nevnes eksplisitt i paragrafen.

I fjerde ledd gis departementet hjemmel til å gi forskrift om undersøkelsesmyndighetens arbeid etter § 23.