9 Beregning av tilskudd til private barnehager

9.1 Overordnede hensyn

9.1.1 Gjeldende rett

Barnehageloven har ikke i dag en generell formålsbestemmelse om finansiering av kommunale eller private barnehager. I barnehageloven § 19 er det lovfestet en adgang for kommunen til å gi tilskudd til godkjente private barnehager. Av § 19 andre ledd følger det at kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager. Etter § 19 andre ledd andre punktum er departementet gitt hjemmel til å gi forskrift om hva som er likeverdig behandling.

Kravet til «likeverdig behandling» i § 19 andre ledd første punktum retter seg mot kommunene, ikke departementet, jf. bestemmelsens ordlyd. Dette følger også implisitt i Høyesteretts behandling av sak HR-2021-62A. Saken gjaldt gyldigheten av Fredrikstad kommunes vedtak om driftstilskudd til private barnehager for 2014 og 2015, og spørsmålet i saken var om kommunens beregning av driftstilskuddet var i samsvar med barnehagelovens vilkår om at kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager. Retten kom der til at Fredrikstad kommunes beregning av driftstilskuddet til de private barnehagene for 2014 og 2015 var basert på uriktig rettsanvendelse.

Innholdet i kravet til likeverdig behandling styres først og fremst av forskrifter gitt av departementet med hjemmel i § 19 andre ledd andre punktum. Kommunene vil oppfylle kravet til «likeverdig behandling» dersom de fatter vedtak i tråd med slike forskrifter. Dersom kommunen gis skjønn i tolkningen av forskriftsreglene, må disse tolkes i tråd med kravet til likeverdig behandling. Innholdet i kravet får da i tillegg et selvstendig innhold.

Høyesterett omtaler i den ovenfor nevnte dom innholdet i «likeverdighetsprinsippet» slik:

Det grunnleggende kravet er at det skal være økonomisk likebehandling mellom offentlige og private barnehager. Dette innebærer at de private barnehagene skal sikres den samme offentlige finansieringen per oppholdstime som kommunale barnehager får. Den økonomiske likebehandlingen tar derfor utgangspunkt i kommunens finansiering av egne barnehager.

Høyesterett peker i avgjørelsen på flere mulige tolkninger av forskriftsbestemmelsen om driftstilskudd og begrepet «ordinære driftsutgifter», opp mot lovens krav til «likeverdig behandling», og kom til at den anvendte metoden var i strid med loven.

Bestemmelsens andre punktum gir uttrykk for departementets forskriftskompetanse. Bestemmelsens ordlyd tilsier at departementet er gitt vid kompetanse til å legge vekt på ulike hensyn i utformingen av de konkrete reglene. Rammen for departementets adgang til å fastsette forskrifter er som for ordinære forskriftshjemler, de må vedtas på lovlig måte og bygge på hensyn og formål som er innenfor loven. Innenfor dette utøver departementet et faglig og politisk skjønn.

Det er i dag gitt regler om driftstilskudd (inkludert påslag for administrasjonsutgifter og påslag for pensjonsutgifter) og kapitaltilskudd i forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager.

9.1.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo en formålsbestemmelse i § 19 som angir flere sentrale hensyn reglene om tilskudd skal legge til rette for. Det ble foreslått å lovfeste i § 19 at regler om tilskudd til private barnehager særlig skal legge til rette for likebehandling av private og kommunale barnehagetilbud, forutsigbarhet for private barnehager, en mangfoldig barnehagestruktur og effektiv ressursbruk.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (driftstilskudd og pensjonstilskudd til private barnehager) datert 15. november 2024 kapittel 2.

9.1.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 750 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Av disse er blant annet om lag 500 private barnehager, 130 privatpersoner, 40 kommuner og 40 organisasjoner (herunder 19 PBL lokallag). Et flertall er imot forslaget.

KS – Kommunesektorens organisasjon støtter forslaget. KS viser til at forslaget bidrar til en klargjøring av hvilke hensyn loven skal ivareta, og sammen med bestemmelsene om tilskuddsberegning tydeliggjøres det hva kravet til likeverdige barnehagetilbud innebærer. Dette gir rom for saklig forskjellsbehandling, der like tilfeller behandles likt, mens faktiske forskjeller gir grunnlag for ulik behandling av barnehager, enten de er private eller kommunale. Forståelsen av kravet om likebehandling er gjenstand for en omfattende rettslig tvist mellom private barnehager, staten og en rekke kommuner. En klargjøring av bestemmelsens innhold kan derfor bidra til færre konflikter.

KS mener at hensynet til lokalt selvstyre også må nevnes i formålsbestemmelsen. Dette hensynet fremgår implisitt av flere elementer i lovforslaget og hensynet til effektiv ressursbruk i formålsbestemmelsen, men bør tydeliggjøres som et overordnet hensyn. Det lokale selvstyret er grunnlovsfestet, og kommunene har det overordnede ansvaret for å sikre barnehagetilbudet til alle barn i kommunen. Reguleringen gir også rom for lokal handlefrihet blant annet gjennom krav til tilbudets innhold.

KS mener det bør fremkomme at regelverket skal bidra til forutsigbarhet, også for kommunen, ikke ensidig for de private barnehagene. Videre bør også forarbeidene tydeliggjøre at det er kommunene som har ansvaret for sikre at retten til barnehageplass ivaretas i tråd med innbyggernes ønsker og behov.

Landsorganisasjonen i Norge er bekymret for at forslaget til formålsbestemmelse fremstår som å ivareta private barnehager og deres eiere, mens behovene til barna, de ansatte og kommunenes behov for styring av en lovpålagt oppgave vektlegges i for liten grad.

Delta støtter en tydelig formålsbestemmelse, men mener denne må ha større søkelys på barna. Formålsparagrafen som ble foreslått ultimo 2023, med lovfesting av at formålet med foreldrebetaling og tilskudd til private barnehager skal være at alle barn i kommunen får et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet, fremstår som et langt bedre alternativ.

Private barnehager uttrykker bekymring for at departementet foreslår å fjerne kommunens krav til å behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager.

9.1.4 Departementets vurdering

9.1.4.1 Innledning

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste overordnede hensyn reglene om tilskudd til private barnehager skal bygge opp under. Dette er hensynet til likebehandling av private og kommunale barnehagetilbud, forutsigbarhet for private barnehager, en mangfoldig barnehagestruktur og effektiv ressursbruk. KS – Kommunesektorens organisasjon mener hensynet til lokalt selvstyre bør nevnes i bestemmelsen på lik linje med de øvrige hensynene som trekkes frem. Departementet er enig i at hensynet til kommunenes selvstyre er viktig. Det har også vært sentralt i utformingen av de nærmere reglene om tilskudd. Etter departementets syn er det imidlertid ikke nødvendig å vise til hensynet uttrykkelig, da det allerede vil følge av overordnet regelverk.

Bestemmelsen bidrar til å synliggjøre hensyn som er særlig relevante å legge vekt på ved utforming av regler om tilskudd til private barnehager. Dette vil særlig være relevant ved utforming av forskriftsbestemmelser. Departementet har også i dag en vid adgang til å vektlegge ulike hensyn ved utforming av regler om hva som er likeverdig behandling etter § 19 andre ledd andre punktum. Forslaget bidrar til å ramme inn departementets handlingsrom.

Enkelte høringsinstanser mener bestemmelsen i større grad bør rette seg mot barna, heriblant Delta, Fagforbundet, Foreldreopprøret med flere. Departementet er enig i at hensynet til barna og det barnehagetilbudet de får, er særlig relevant ved utforming av regler om tilskudd. Det vises til lovens overordnede formål i § 1 som blant annet slår fast at barnehagen skal ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Etter departementets syn må finansieringsreglene samlet sett legge til rette for at barn i private barnehager på lik linje med barn i kommunale barnehager får et barnehagetilbud av god kvalitet i tråd med lovens overordnede formål, og bygge opp under de øvrige kravene som stilles i regelverket. En tydeliggjøring av relevante hensyn bidrar til dette.

Det understrekes at reglene må baseres på en avveining av relevante hensyn. Departementet må gis skjønn i denne vurderingen, slik at lovens overordnede formål blir ivaretatt på en hensiktsmessig måte.

9.1.4.2 Hensynet til likebehandling

Hensynet til likebehandling av private og kommunale barnehagetilbud innebærer at regler om tilskudd skal legge til rette for at kommunale og private barnehagetilbud likebehandles der det ikke er relevante forskjeller som tilsier at finansieringen må være ulik. Det følger av ulovfestet forvaltningsrett at når en skjønnsmessig vurdering eller avgjørelse er overlatt til forvaltningens frie kjønn, skal forvaltningsorganet ikke utøve usaklig forskjellsbehandling. Ved tildeling av tilskudd gjennom enkeltvedtak følger det altså av den alminnelige forvaltningsretten at kommunen i skjønnsvurderinger ikke kan forskjellsbehandle de private barnehagene uten saklig grunn.

Forslagene i denne lovproposisjonen innebærer at den generelle forskriftshjemmelen som i dag finnes i § 19 tas ut av loven og at det i stedet gis regler om tilskudd til drift, pensjon og eiendom i egne bestemmelser i barnehageloven. Dette vil gjøre det mulig å rendyrke de ulike tilskuddene og tydeliggjøre hvordan kommunen skal utmåle tilskudd.

Det foreslås blant annet en adgang for kommunen til å differensiere tilskuddene, noe som er ment å bidra til mer reell likebehandling. Adgangen til å differensiere tilskuddene skal gjelde likt for private og kommunale barnehager der kommunen gis hjemmel til å holde utgifter utenfor beregningen av grunntilskuddet. Der kommunen holder utgifter utenfor grunntilskuddet på grunn av nærmere angitte kriterier (se punkt 9.2.5.2) skal private barnehager som oppfyller de samme kriteriene gis ekstra grunntilskudd (se punkt 9.2.5.3). Dette er ment å sikre likebehandling av private og kommunale barnehagetilbud og gi kommunen noe større handlingsrom enn i dag til å tilpasse tilskuddene etter behov. Det foreslås videre en plikt for kommunen til å gi ekstra grunntilskudd for å finansiere nye krav fra det tidspunktet kravene får virkning for private barnehager. Dette innebærer en likebehandling i finansieringen av nye krav for private og kommunale barnehager.

Det foreslås i tillegg at det fremkommer uttrykkelig av loven at kommunen skal likebehandle private og kommunale barnehager ved beregning og tildeling av tilskudd til drift. Kravet vil gjelde ved utøvelse av forvaltningsskjønn. Kravet innebærer at like tilfeller skal behandles likt, og at forskjellsbehandling må begrunnes saklig. Det vises til nærmere omtale i punkt 9.2.5.7.

Når det gjelder tilskudd til pensjon vil likebehandlingen gå ut på at man legger til rette for at ansatte i private barnehager skal kunne ha likeverdige pensjonsvilkår som ansatte i kommunale barnehager, se mer informasjon om forslag til regler om beregning av tilskudd til pensjon i punkt 9.3.

9.1.4.3 Hensynet til forutsigbarhet for private barnehager

Hensynet til forutsigbarhet innebærer å legge til rette for langsiktig planlegging hos de private barnehagene og trygge dem i at de får tilskudd som er egnet til å gi et pedagogisk barnehagetilbud i tråd med regelverket på lik linje med kommunale barnehager. Dette er sentralt for å kunne gi et godt og stabilt barnehagetilbud over tid, og for de ansattes opplevde trygghet for arbeidsplassen sin.

Hensynet til forutsigbarhet tilsier at tilskuddsreglene utformes nasjonalt og ikke inneholder for mange lokale skjønnsvurderinger.

Det foreslås derfor nasjonale regler og en hovedmodell for tilskudd til drift som tar utgangspunkt i utgifter i kommunale barnehager. Beregningen av grunntilskuddet skal baseres på regnskapstall.

9.1.4.4 Hensynet til en mangfoldig barnehagestruktur

Barnehager og barnegrupper er ulike, både i den private og den kommunale delen av sektoren. Noen barnehager er små med få barn, noen har en usentral plassering, noen har et tilbud som skiller seg fra andre. Når kommunen budsjetterer for sine kommunale barnehager kan de ta hensyn til slike forskjeller. Etter departementets syn er det viktig at reglene om tilskudd også bygger opp under slike ulikheter slik at en mangfoldig barnehagestruktur kan opprettholdes i de ulike kommunene også i de private barnehagene. Dette forutsetter at tilskuddene til de private barnehagene kan differensieres dersom det er saklig grunn for det.

Det vil variere hva som gir en mangfoldig barnehagestruktur fra kommune til kommune. For eksempel vil det variere hva som utgjør en «liten» barnehage, eller hva som anses som «usentral» beliggenhet. Nasjonale regler som fullt ut fastsetter hvordan tilskuddene bør differensieres, vil derfor treffe dårlig i mange kommuner. Kommunene må derfor gis mer handlingsrom enn reglene åpner for i dag.

Forslaget om at kommunen etter nærmere kriterier kan holde enkelte ordinære utgifter utenfor grunntilskuddet, og gi private barnehager som oppfyller de samme kriteriene ekstra grunntilskudd, er ment å bygge opp under hensynet til en mangfoldig barnehagestruktur. Forslaget ivaretar også hensynet til likebehandling av private og kommunale barnehagetilbud.

9.1.4.5 Hensynet til effektiv ressursbruk

Etter departementets syn er det også viktig at reglene legger til rette for effektiv ressursbruk, både overordnet og administrativt. Reglene bør blant annet utformes slik at de er så treffsikre som mulig og stimulerer til ressurseffektive løsninger. De bør også legge til rette for at den administrative byrden hos kommunene blir minst mulig, for eksempel slik at kommunen kan ta utgangspunkt i gjennomsnittlige tall, sjablonger, påslagssatser mv. der dette er hensiktsmessig. Reglene må også legge til rette for kostnadskontroll med bruk av offentlige midler så langt det lar seg gjøre.

9.2 Tilskudd til drift

9.2.1 Innledning

Forslagene til endringer i reglene om tilskudd til drift til private barnehager nevnt nedenfor innebærer en videreføring av dagens modell, med noen tilpasninger og justeringer for å gi mer treffsikre tilskudd og ivareta de samlede hensynene bak reglene, jf. punkt 9.1.

Det foreslås et grunntilskudd som kommunen får plikt til å gi til alle private barnehager med rett til tilskudd. Dette vil være hovedtilskuddet til drift, og skal ivareta hensynet til forutsigbarhet. Tilskuddet skal som dagens driftstilskudd beregnes med utgangspunkt i utgifter til ordinær drift i kommunale barnehager, og innebærer i all hovedsak en videreføring av gjeldende rett.

Et nytt element som foreslås er plikt for kommunen til å gi ekstra grunntilskudd til private barnehager som oppfyller særskilte kriterier, dersom kommunen holder utgifter etter tilsvarende kriterier utenfor beregningsgrunnlaget. Dette er ment å legge til rette for mer tilpassede tilskudd, fordi barnehager og barnegrupper er ulike. Kommunen skal likebehandle private og kommunale barnehager i vurderingen.

Til sist foreslås det å lovfeste kommunens adgang til å gi tilleggstilskudd. Dette er tilskudd kommunen kan gi utover det den er pålagt gjennom regelverket, og er en tydeliggjøring av den ulovfestede vilkårslæren til å gi ekstra tilskudd og stille vilkår til dette tilskuddet.

Figur 9.1 illustrerer den nye modellen for tilskudd til drift.

Som det fremgår av punkt 4.4.1 foreslår departementet å innføre en etableringsgodkjenning med rett til tilskudd. Dette kapittelet handler om hvordan tilskuddet til drift skal beregnes. Forslag til regler om tilskudd til pensjon og eiendom er omtalt i henholdsvis punkt 9.3 og 9.4.

Det foreslås å videreføre en modell med finansiering av private barnehager i form av kommunale tilskudd og foreldrebetaling. For nye barnehager skal kommunen fortsatt ha muligheten til å velge anskaffelsesmodell hvis de ønsker det. I dag får godkjente private barnehager med rett til tilskudd vedtak om tilskudd én gang i året, jf. forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 1.

Departementet har sendt forslag til nye regler om tilskudd til drift på høring to ganger. I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 forslo departementet å gi kommunen hjemmel til å gi lokale forskrifter om tilskudd til private barnehager. Forslaget hadde et uttrykkelig formål om likeverdige barnehagetilbud til barna i kommunen, og anga relevante kriterier som kommunale forskrifter skulle bygge på. Målet var å gi kommunen større handlingsrom i finansieringen og legge til rette for mer reell likebehandling av barnehagetilbudene uavhengig av om det var en kommunal eller privat barnehageeier. Forslaget møtte sterk motstand fra de aller fleste høringsinstansene.

Høringen viste at det var noen hensyn som var særlig viktig at ble ivaretatt i nytt regelverk. Dette var hensynet til forutsigbarhet for de private barnehagene, hensynet til kommunalt handlingsrom, og lik behandling av kommunale og private barnehagetilbud. I tillegg var enkelte kommuner opptatt av at reglene må legge til rette for effektiv ressursbruk.

På bakgrunn av innspill i brev til departementet fra alle partiene på Stortinget juni 2024, samt høringsinnspillene fra vinteren 2023/2024, ble det jobbet videre med nye forslag om tilskudd til drift. Disse nye forslagene ble sendt på høring 15. november 2024, med høringsfrist 6. januar 2025, se høringen Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (driftstilskudd og pensjonstilskudd til private barnehager). Forslagene i den nye høringen tok sikte på å følge opp punkter fra avtalen av 14. november 2024 mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre, Kristelig folkeparti og Pasientfokus. Den videre omtalen av høringsforslaget og vurderingen av høringsinnspillene om tilskudd til drift retter seg mot de siste forslagene som var på høring høsten og vinteren 2024/2025.

I anmodningsvedtak nr. 51 (2018–2019), vedtatt i forbindelse med behandlingen av Dokument 8:231 S (2017–2018), jf. Innst. 51 S (2018–2019), ber Stortinget regjeringen om å […] gjennomgå finansieringssystemet for private og kommunale barnehager med sikte på å ivareta de små og ideelle barnehagene og en mangfoldig barnehagesektor.

I anmodningsvedtak nr. 802 (2017–2018), vedtatt i forbindelse med behandlingen av Prop. 67 L (2017–2018), jf. Innst. 319 L (2017–2018), ber Stortinget regjeringen om å […] se på modeller i finansieringssystemet som så langt som mulig ivaretar et mangfold av barnehager og barnehageeiere, samt reduserer etterslepet i tilskuddsgrunnlaget overfor private barnehager.

I anmodningsvedtak nr. 81 (2022–2023), vedtatt i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 1 (2022–2023), jf. Innst. 2 S (2022–2023), ber Stortinget regjeringen om å […] utrede forslag om å sette vilkår for tilskudd til private barnehager.

9.2.2 Gjeldende rett

9.2.2.1 Regler om beregning av driftstilskudd

Tildeling av kommunalt tilskudd er regulert i barnehageloven § 19. Det følger av § 19 første ledd at kommunen kan gi tilskudd til godkjente private barnehager. Kommunen avgjør etter eget skjønn om det skal gis vedtak om rett til tilskudd for nye private barnehager. Ved skjønnsutøvelsen skal kommunen ta hensyn til lokale forhold og behov i relasjon til kommunens lovfestede plikt til å tilby barnehageplasser etter barnehageloven § 10 andre ledd, se Prop. 96 L (2019–2020) side 143.

Kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager, jf. § 19 andre ledd første punktum. Departementet kan gi forskrift om hva som er likeverdig behandling, jf. § 19 andre ledd andre punktum. Det vises til nærmere omtale i punkt 9.1.1.

I forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager har departementet gitt nærmere regler om beregning og tildeling av tilskudd til private barnehager. Forskriften inneholder regler om driftstilskudd, pensjonspåslag på driftstilskudd, administrasjonspåslag på driftstilskudd og kapitaltilskudd.

Det følger av forskriftens § 1 at kommunen skal fatte vedtak om tilskudd til private barnehager én gang i året. Det er som nevnt opp til kommunen om den vil fatte vedtak om rett til tilskudd etter barnehageloven § 19 første ledd. Dersom en privat barnehage først har mottatt et positivt tilskuddsvedtak vil den i påfølgende år i utgangspunktet ha rett til årlige tilskudd basert på de til enhver tid gjeldende regler.

Forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 3 regulerer driftstilskudd til ordinære barnehager. Kommunen skal gi driftstilskudd til private ordinære barnehager per heltidsplass. Driftstilskuddet skal beregnes ut fra gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter per heltidsplass i tilsvarende kommunale ordinære barnehager, fratrukket administrasjonsutgifter, pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgifter. Grunnlaget for beregningen er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret. Se § 3 første ledd. Kommunen skal gi påslag for pensjons- og administrasjonsutgifter, jf. § 4 og § 5. Se § 3 andre ledd.

Kommunen skal beregne satsene for driftstilskudd i samsvar med forholdstall for finansiering av plasser for barn over og under tre år. Barn under tre år skal vektes 1,8 ganger høyere enn barn over tre år. Se § 3 tredje ledd. Kommunen skal fastsette én sats for barn over tre år og én sats for barn under tre år, jf. § 3 fjerde ledd. Kommuner som ikke har ordinære kommunale barnehager, skal bruke nasjonale satser som er fastsatt i forskriften, se § 3 femte til syvende ledd.

Forskriften § 7 regulerer tilskudd til familiebarnehager. Kommunen skal gi driftstilskudd til private familiebarnehager per heltidsplass, og beregnes på samme måte som for de ordinære barnehagene i § 3 første ledd, jf. § 7 første ledd. Videre følger det av § 7 andre ledd at kommunen skal gi påslag for pensjons- og administrasjonsutgifter, jf. § 4 andre ledd og § 5. Kommunen skal beregne satsene for driftstilskudd i samsvar med forholdstall for finansiering av plasser for barn over og under tre år. Barn under tre år skal vektes 1,25 ganger høyere enn barn over tre år. Se § 7 tredje ledd. Kommunen skal fastsette én sats for barn over tre år og én sats for barn under tre år, jf. § 7 fjerde ledd. Kommuner som ikke har kommunale familiebarnehager, skal bruke nasjonale satser som er fastsatt i forskriften, se § 7 femte til syvende ledd.

Forskriften § 8 regulerer tilskudd til åpne barnehager. Kommunen skal gi åpne barnehager tilskudd per heltidsplass. Tilskuddet beregnes ut fra driftsutgifter og kapitalkostnader per heltidsplass i tilsvarende kommunale åpne barnehager, fratrukket pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på driftsutgiftene, og administrasjonsutgifter. Grunnlaget for beregningen er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret, se § 8 første ledd siste punktum. Kommunen skal gi påslag for pensjonsutgifter og administrasjonsutgifter, jf. § 4 tredje ledd og § 5. Se § 8 andre ledd. Kommunen skal fastsette én sats for barnehager som har en ukentlig åpningstid på mellom 6 og 15 timer og én sats for barnehager som har åpningstid over 15 timer, jf. § 8 tredje ledd. Kommunen beregner tilskudd ut fra hvor mange barn den private barnehagen er godkjent for. Hvis det over tid viser seg at fremmøtet i barnehagen er vesentlig lavere enn dette, kan kommunen legge et lavere barnetall til grunn, se § 8 fjerde ledd. Kommuner som ikke har kommunale åpne barnehager, skal bruke nasjonale satser som er fastsatt i forskriften, se § 8 femte ledd.

Forskriftens § 5 regulerer administrasjonspåslag på driftstilskudd. Kommunen skal gi et påslag på 4,3 prosent av gjennomsnittlige brutto driftsutgifter i kommunale ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager.

9.2.2.2 Adgangen til å stille vilkår ved tildeling av tilskudd

Barnehageloven regulerer ikke direkte adgangen til å stille vilkår for tilskudd til barnehagedrift. Det følger imidlertid av den ulovfestede vilkårslæren at når forvaltningen står fritt til å avgjøre om en søknad skal innvilges eller ikke, har den også anledning til å innvilge søknaden på vilkår.

Det følger av barnehageloven § 19 første ledd at kommunen «kan» gi tilskudd til private barnehager. Mens godkjente private barnehager tidligere hadde krav på tilskudd, er det ikke tilfellet for barnehager godkjent etter 1. januar 2011.

Kommunen har en skjønnsmessig adgang til å avgjøre søknader om tilskudd etter barnehageloven § 19 første ledd, men dersom en privat barnehage først har mottatt et positivt tilskuddsvedtak, vil den i de påfølgende år i utgangspunktet ha rett til årlige tilskudd basert på de til enhver tid gjeldende satser. Kommunen har derfor i utgangspunktet bare anledning til å stille vilkår for tildeling av tilskudd ved første tilskuddsvedtak etter barnehageloven § 19 første ledd, og ikke i forbindelse med de årlige tildelingsvedtakene.

For at kommunen skal kunne stille vilkår for å gi tilskudd til nye private barnehager etter § 19 første ledd, må det være saklig sammenheng mellom vilkårene og tilskuddet, vilkårene må være i tråd med lovens formål og ikke uforholdsmessig tyngende. Dette følger av den ulovfestede vilkårslæren. Saklige og relevante vilkår kan knytte seg til ulike forhold ved barnehagedriften. Kommunen kan for eksempel stille vilkår om antall barn basert på kommunens behov for barnehageplasser.

Departementet bemerker at det private barnehager har krav på etter forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager, er tilskudd beregnet ut fra «gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter» per heltidsplass i tilsvarende kommunale ordinære barnehager. En privat barnehage har ikke krav på tilskudd som overstiger dette. Dersom kommunen likevel skulle bestemme seg for å tilby ytterligere finansiering til private barnehager, vil dette være basert på forvaltningsskjønn. Det betyr at kommunen vil kunne stille vilkår ved denne tildelingen i tråd med den ulovfestede vilkårslæren.

9.2.3 Høringsforslaget

9.2.3.1 Grunntilskudd

I høringen ble det foreslått at kommunen får plikt til å gi et grunntilskudd til alle godkjente private barnehager. Tilskuddet skal beregnes med utgangspunkt i utgifter til drift i kommunale barnehager, med unntak av utgifter til pensjon, utgifter som dekkes av andre tilskudd enn rammetilskuddet til kommunene og pålagte kommunale egenandeler knyttet til slike tilskudd, og utgifter til oppfyllelse av rettigheter fastsatt i enkeltvedtak.

Forslaget la særlig vekt på hensynet til forutsigbarhet for de private barnehagene, til at de kan oppfylle sentrale krav og normer på lik linje med kommunale barnehager.

Det ble foreslått at det angis i loven at utgangspunktet for grunntilskuddet skal være utgifter til drift av kommunens egne barnehager. Begrepet «drift» må forstås på samme måte som i regnskapssammenheng. Det vil blant annet si at kapitalutgifter faller utenfor. Det ble vist til at kravene til drift i barnehageloven i all hovedsak gjelder likt for private og kommunale barnehager, noe som tilsier at dette er et hensiktsmessig utgangspunkt.

Det ble foreslått at det uttrykkelig avgrenses mot utgifter til pensjon og utgifter som dekkes av andre tilskudd enn rammetilskuddet og pålagte kommunale egenandeler knyttet til slike tilskudd, samt utgifter til oppfyllelse av rettigheter etter enkeltvedtak. Private barnehagers utgifter til pensjon samt arbeidsgiveravgift på pensjon foreslår departementet at skal dekkes gjennom et eget pensjonstilskudd.

9.2.3.2 Adgang til å holde særlige utgifter utenfor beregningsgrunnlaget

Departementet foreslo at dersom noen av kommunens egne barnehager har utgifter som skyldes særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen, kan kommunen holde dette utenfor beregningsgrunnlaget som ligger til grunn for tilskuddet som gis til alle de private barnehagene.

9.2.3.3 Plikt til å gi ekstra grunntilskudd til private barnehager med tilsvarende driftsforutsetninger og behov

Departementet foreslo at dersom kommunen holder utgifter som skyldes særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen utenfor beregningen av grunntilskuddet, skal kommunen gi private barnehager med de samme særlige driftsforutsetningene eller behovene ekstra grunntilskudd. Det ble foreslått at kommunen kan stille vilkår til det ekstra grunntilskuddet.

9.2.3.4 Plikt til å gi ekstra grunntilskudd for å finansiere nye krav

Det ble foreslått at kommunen får en plikt til å gi tilleggstilskudd for å finansiere nye krav fra det tidspunktet de får virkning for private barnehager.

Det følger av forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 3 første ledd siste punktum at grunnlaget for beregningen av driftstilskuddet er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret. Dette gir et to-årig etterslep i finansieringen av private barnehager. Forslaget innebar en plikt til å gi tilleggstilskudd frem til eventuelle kostnader ved nye krav reflekteres i grunntilskuddet.

9.2.3.5 Adgang til å gi tilleggstilskudd

Det ble foreslått at det lovfestes en frivillig adgang for kommunen til å gi tilleggstilskudd til private barnehager. Dette er tilskudd som vil komme i tillegg til det som ligger i kommunens regnskapstall, og som dermed ikke er en del av grunntilskuddet. Det ble foreslått å lovfeste at kommunen kan stille vilkår til bruken av tilskuddet.

Kommunen har også i dag adgang til å gi finansiering til private barnehager utover det den er pålagt etter loven og knytte vilkår til en slik finansiering, jf. punkt 9.2.2.2. Det ble likevel vist til at det er viktig å synliggjøre adgangen i loven.

Det ble lagt til grunn at muligheten til å gi tilleggstilskudd kan legge til rette for kvalitetsutvikling av barnehagene, og for at de private barnehagene i større grad kan få dekket særskilte kostnader til drift av barnehagen.

9.2.3.6 Krav om å vise hvordan tilskuddene er beregnet

Det ble videre foreslått å lovfeste at kommunen skal vise hvordan tilskuddene er beregnet.

9.2.3.7 Kommunalt krav til likebehandling

Det ble foreslått at den generelle forskriftshjemmelen som i dag finnes i § 19 tas ut av loven og at det i stedet gis regler om tilskudd til drift, pensjon og eiendom i egne bestemmelser i barnehageloven. Dette skulle gjøre det mulig å rendyrke de ulike tilskuddene og tydeliggjøre hvordan kommunen skal utmåle tilskudd.

Det ble blant annet foreslått en adgang for kommunen til å differensiere tilskuddene, noe som var ment å bidra til mer reell likebehandling. Adgangen til å differensiere tilskuddene skulle gjelde likt for private og kommunale barnehager der kommunen gis hjemmel til å holde utgifter utenfor beregningen av grunntilskuddet. Der kommunen holder utgifter utenfor grunntilskuddet på grunn av nærmere angitte kriterier skal private barnehager som oppfyller de samme kriteriene gis ekstra grunntilskuddet. Dette var ment å sikre likebehandling av private og kommunale barnehagetilbud og gi kommunen noe større handlingsrom enn i dag til å tilpasse tilskuddene etter behov. Det ble videre foreslått en plikt for kommunen til å gi tilleggstilskudd for å finansiere nye krav fra det tidspunktet kravene får virkning for private barnehager. Dette skulle ivareta likebehandling i finansieringen av nye krav for private og kommunale barnehager.

9.2.3.8 Hjemmel for departementet til å gi forskrift

Det ble foreslått at departementet skal gi forskrift om kommunens plikt til å gi et grunntilskudd til private barnehager.

Det ble også foreslått at departementet kan gi forskrift som gjør unntak fra hovedregelen om at utgangspunktet for grunntilskuddet skal være utgifter til drift i kommunens egne barnehager. Slike forskriftsregler vil være nødvendig for å videreføre dagens regler for kommuner som ikke har egne kommunale barnehager, som i dag gir tilskudd basert på nasjonale satser. Det åpner også for at det kan gis regler om andre unntak, for eksempel bruk av sjablong og påslag. Det vil være nødvendig for å videreføre regler om tilskudd til administrasjonskostnader basert på de private barnehagenes kostnader til administrasjon.

9.2.4 Høringsinstansenes syn

9.2.4.1 Grunntilskudd

På spørsmål om høringsinstansene støtter forslaget til regler om grunntilskudd er det kommet i overkant av 750 svar. Det er 675 høringsinstanser som støtter forslaget, mens 54 instanser er negative. Blant de som er negative er Ørsta kommune, Delta og Fagforbundet. Delta og Fagforbundet mener forslaget om å lage nasjonale satser for kommuner uten kommunale barnehager basert på KOSTRA-grupper bør bearbeides videre og sendes på høring. Det er også høringsinstanser som har svart «nei» på spørsmålet om de støtter forslaget, men som støtter prinsippet om at kommunen skal ha plikt til å gi grunntilskudd. De støtter imidlertid ikke detaljene i forslaget. Et stort flertall av kommunene (34 av 39) støtter forslaget. Flere av dem viser til at forslaget langt på vei er lik gjeldende tilskuddsberegning.

Bergen kommune støtter forslaget og mener at det er viktig at det er den ordinære driften i kommunale barnehager som danner grunnlag for grunntilskuddet.

Oslo kommune er positiv til at det innføres et grunntilskudd basert på lignende prinsipper som dagens driftstilskudd. Kommunen mener imidlertid at avgrensningen mot utgifter ført på funksjon 211 Styrket tilbud til førskolebarn ikke er like tydelig som i gjeldende forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager.

Trondheim kommune støtter forslaget og mener forslaget vil gi forutsigbarhet for de private barnehagene og gi de private barnehagene muligheten til å oppfylle sentrale krav og normer. Kommunen viser til at beregningsgrunnlaget for grunntilskudd er ulikt definert i forslag til barnehagelov § 19 a og forslag til finansieringsforskrift § 3. I tillegg mener kommunen det er uklart hva som ligger i unntaket for oppfyllelse av rettigheter fastsatt i enkeltvedtak. Trondheim kommune viser til modellen som KS – Kommunesektorens organisasjon og Private Barnehagers Landsforbund (PBL) har utviklet for beregning av dagens driftstilskudd som beregner driftstilskuddet ut fra utgifter regnskapsført på Kostra-funksjonen 201 (barnehage, basistilbud) og 221 (barnehagelokaler og skyss), mens funksjon 211 (styrket tilbud til førskolebarn) holdes utenfor. Trondheim kommune ber departementet om å tydeliggjøre begrepet ordinære driftsutgifter i lovteksten og dermed avgrense beregningsgrunnlaget for grunntilskudd mot funksjon 211.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter forslagets hovedtanke om at grunntilskuddet skal basere seg på driftsutgiftene i de kommunale barnehagene, dokumentert gjennom regnskapstall. Private barnehager er helt avhengige av at kommunenes tilskuddsberegninger er transparente og etterprøvbare. PBL støtter derfor forslagets vurdering om at kommunens regnskap ikke alltid er tilstrekkelig, og at dokumentasjonsplikten derfor utfylles av alminnelig forvaltningsrett og plikten kommunene har til å påse at saken er så godt opplyst som mulig.

KS – Kommunesektorens organisasjon støtter hovedtrekkene i forslaget til regler om grunntilskudd og mener dette sammen med forslag til regler for ekstra grunntilskudd og tilleggstilskudd gir bedre forutsetninger for kommunene til å ivareta sitt helhetlige ansvar for å sikre et likeverdig barnehagetilbud for alle barn i kommunen. Kommunen får gjennom forslaget til ny § 19 a en plikt til å gi grunntilskudd til godkjente private barnehager. Den private barnehagens rett til grunntilskudd vil følge av forslag til ny § 14 i høring høsten 2023. KS støtter dette, men påpeker at begrepet «godkjent» i forslaget til ny § 19 a kan være tvetydig når det ikke vises til eventuell ny § 14 i lovteksten. Etter disse forslagene vil det eksistere to typer godkjenning, etableringsgodkjenning etter § 14 og godkjenning etter § 14 a. Det vil derfor være klargjørende om det vises til foreslått § 14 i lovteksten.

KS mener videre at begrepet «ordinær drift» bør videreføres i loven da det også vil tydeliggjøre behovet for unntakene i siste ledd. KS viser til at det foreslås videreført at administrasjonsutgifter også skal holdes utenfor, men at dette unntaket er foreslått regulert i forslaget til forskrift og ikke sammen med øvrige utgifter som kan holdes utenom. KS ber om at det vurderes om alle unntak, for enkelthetens skyld, bør samles i samme bestemmelse.

Læringsverkstedet støtter at alle private barnehager får et bærekraftig og forutsigbart grunntilskudd, basert på driftsutgiftene i kommunale barnehager, med dokumenterte regnskapstall. Læringsverkstedet støtter ikke formuleringen i § 19 a, da den er for omfattende og detaljert, noe som kan skape forvirring og konflikt med finansieringsforskriftens § 3.

9.2.4.2 Adgang til å holde særlige utgifter utenfor beregningsgrunnlaget

Forslaget om å holde utgifter utenfor beregningen av grunntilskuddet har fått motstand fra de fleste som har uttalt seg om forslaget. Private barnehager og et flertall av organisasjonene, herunder Private Barnehagers Landsforbund (PBL), Hovedorganisasjonen Virke, Lederne og Montessori Norge, er negative til forslaget.

Et flertall av kommunene, samt KS – Kommunesektorens organisasjon, Fagforbundet, Utdanningsforbundet, Hovedorganisasjonen KA, Delta med flere er imidlertid positive.

Delta og Fagforbundet trekker frem at forslaget bidrar til å ivareta mangfoldet i barnehagesektoren da driftsforutsetningene kan være ulike fra kommune til kommune,

Hovedorganisasjonen KA mener forslaget bidrar til å skape mer legitimitet omkring finansieringsordningen. Forutsetningen er at kommunene anvender bestemmelsen klokt og sjeldent, og at klageordningene for vedtak etter bestemmelsen er tydelige og effektive.

KS mener forslaget i større grad vil bidra til likeverdighet i finansieringssystemet der private barnehager ikke finansieres for utgifter de ikke har. KS mener forslaget, sammen med en plikt for kommunen til å yte ekstra grunntilskudd til private barnehager i samme situasjon, vil bidra til å styrke muligheten for å bevare et mangfoldig barnehagetilbud og opprettholdelse av kostnadskrevende private eller kommunale tilbud i distriktene.

PBL støtter ikke forslaget om at kommunene skal gis muligheter til å holde enkelte utgifter utenfor grunntilskuddet. Kostnadsbildet til den ordinære driften av barnehagene, enten de er private eller kommunale, er i stor grad bestemt av nasjonale normer og nasjonale lønns- og pensjonsavtaler (tariffer). Slik PBL vurderer det, er kostnadene og kostnadsnivåene – med unntak av kostnader til pensjon – blitt likere i kommunale og privat barnehager, sett i stort. Skal enkelte utgifter kunne holdes utenfor grunntilskuddet, vil graden av likebehandling svekkes. PBL mener derfor departementet i høringsforslaget overdriver kommunenes behov for å holde enkelte utgifter utenfor grunntilskuddet.

Bergen kommune påpeker viktigheten av at dette relaterer seg til særskilte kostnader ved den ordinære driften, som krevende infrastruktur, barnehager som drives i flere bygg eller eksemplet i høringsutkastet om ekstra kostnader ved å drive en barnehage på en øy. Forhold relatert til spesielle forhold ved barnegruppen bør holdes utenom slik at grunntilskuddet, både det ordinære og ekstra grunntilskudd, kun omfatter ordinær drift av barnehagen. Per i dag får en del barnehager midler som ikke blir ført på ordinær drift, men på 211 (styringstiltak som ikke unngår i grunnlaget for tilskuddet til private barnehager). Bergen kommune mener det skillet mellom ekstra kostnader i den ordinære driften og andre kostnader bør tydeliggjøres bedre.

Hovedorganisasjonen Virke mener hensynet til forutsigbare og enkle regler taler imot å åpne for en tilnærming der utgifter holdes utenfor beregningen av grunntilskuddet.

9.2.4.3 Plikt til å gi ekstra grunntilskudd til private barnehager med tilsvarende driftsforutsetninger og behov

Høringsinstansene er delt i synet på om de støtter forslaget. Et flertall av kommunene er positive til forslaget. Også mange organisasjoner er positive, herunder KS – Kommunesektorens organisasjon, Hovedorganisasjonen Virke, Hovedorganisasjonen KA, Fagforbundet, Utdanningsforbundet med flere. Også flere lokallag av Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter forslaget.

De som støtter forslaget, trekker frem at dette bidrar til at kommunen kan tilpasse tilskuddene til spesifikke behov enten barnehagene er kommunale eller private, og at det gir kommunen mulighet til å prioritere ulike satsningsområder.

Mange av de som er imot forslaget, er imot fordi de også er imot forslaget om at kommunen kan holde utgifter utenfor beregningsgrunnlaget. Tilsvarende svarer mange private barnehager at de støtter forslaget dersom kommunen får mulighet til å holde utgifter utenfor beregningsgrunnlaget for grunntilskuddet.

PBL mener det ikke er behov verken for å holde utgifter utenfor beregningsgrunnlaget, eller gi ekstra grunntilskudd. De mener det blant annet gir et komplekst tilskuddssystem. De mener formålet vil kunne oppnås med en enklere løsning hvor kombinasjonen grunntilskudd og lokale tilleggstilskudd gir en tilstrekkelig helhet.

Enkelte kommuner har pekt på at forslaget forutsetter at kommunene har detaljert informasjon om barnehagenes driftsforutsetninger og behov i barnegruppen.

9.2.4.4 Plikt til å gi ekstra grunntilskudd for å finansiere nye krav

Et stort flertall som har gitt høringssvar støtter dette forslaget. Det er et stort flertall av kommunene som støtter forslaget, men med forbehold om at ekstrakostnadene ved dette finansieres av staten. Det vises til høringssvarene fra blant andre Asker, Bamble, Bergen, Bærum og Trondheim.

Hovedorganisasjonen Virke, KS – Kommunesektorens organisasjon, Lederne og Private Barnehagers Landsforbund (PBL) med flere mener det er bra at det slås fast samtidighet for finansiering av nye krav.

9.2.4.5 Adgang til å gi tilleggstilskudd

Flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag om å lovfeste at kommunen kan gi tilleggstilskudd. Det er støtte til forslaget både blant kommuner, organisasjoner og barnehager.

Oslo kommune skriver at dette er en lovfesting av en mulighet kommunen allerede har, men støtter at det synliggjøres i loven at kommunen har adgang til å gi tilskudd til private barnehager utover det den er pålagt etter loven.

Blant annet Sandefjord kommune, Lederne, Læringsverkstedet og Private Barnehagers Landsforbund (PBL) peker på at tilleggstilskudd som ytes som følge av lokale satsinger ytes samtidig fra iverksetting og avsluttes når satsingen er ferdig.

Espira Gruppen AS og Norlandia Barnehagene AS er negative til forslaget. Espira Gruppen AS begrunner dette med viktigheten av at kommunene ikke kan stille vilkår som innbefatter metoder og innhold i barnehagene. Espira Gruppen AS peker på at det er barnehageeier som er ansvarlig for den pedagogiske kvaliteten i barnehagen. Norlandia Barnehagene AS begrunner sitt syn med at dersom kommunen har lavt grunntilskudd og summen av alle tilskuddene ikke dekker nasjonale normeringer for en sunn og bærekraftig økonomi, kan vilkår for bruk av tilleggstilskuddet forverre den økonomiske situasjonen til de private barnehagene.

9.2.4.6 Krav om å vise hvordan tilskuddene er beregnet

Nesten alle høringsinstansene som har uttalt seg om dette forslaget, støtter det.

Utdanningsdirektoratet (Udir) støtter ikke forslaget og viser til at den foreslåtte regelen sammenfaller delvis med kravene som følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25. Direktoratet mener at denne dobbeltreguleringen bør vurderes tatt ut av forslaget.

9.2.4.7 Kommunalt krav til likebehandling

Mange høringsinstanser, herunder Hovedorganisasjonen KA, Private Barnehagers Landsforbund (PBL), Hovedorganisasjonen Virke og Montessori Norge, samt flere kommuner og private barnehager har uttrykt bekymring for at departementet foreslår å fjerne kommunens krav til å behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager.

Hovedorganisasjonen Virke uttaler blant annet:

Vi merker oss at departementet i kap. 2.2.1 gjør tydelig at «kommunale og private barnehagetilbud skal likebehandles der det ikke er relevante forskjeller som tilsier at finansieringen må være ulik». Virke mener forskriftsbestemmelsen isolert sett fremhever de formål som er sentrale for en god barnehagestyring og å videreføre: likebehandling, mangfold og forutsigbarhet for de private barnehagene. Vi mener imidlertid at forholdet til formuleringen i dagens § 19 «Kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager» burde vært tydeligere omtalt. Slik vi leser regjeringens forslag er det regjeringens intensjon å videreføre at offentlige og private barnehager skal ha likeverdig finansiering. Dette er en naturlig forståelse også i lys av Stortingsforliket: «Partiene er enige om at prinsippet om likebehandling av kommunale og private barnehager skal ivaretas i loven.»

Hovedorganisasjonen KA uttaler blant annet

Vi er bekymret for at forslaget i realiteten innebærer en svekkelse av det lovfestede prinsippet om at kommunale og private barnehager skal likebehandles. I dagens § 19 er dette formulert som at «Kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager.» Å erstatte «skal behandle» med «skal særlig legge til rette for» oppleves som en svekkelse av dette prinsippet, som har vært viktig blant annet i klagesaker der private barnehager har opplevd å få for lite tilskudd fra kommunen. KA mener ikke at dagens bestemmelse skal forstås som at ulike tilfeller skal behandles likt, men at like tilfeller bør behandles mest mulig likt. Vi mener derfor at man bør finne formuleringer som får dette fram.

9.2.4.8 Hjemmel for departementet til å gi forskrift

Om lag 550 høringsinstanser uttalte seg om forslaget om forskriftshjemler for departementet. De aller fleste støtter forslaget, herunder kommuner, organisasjoner og private barnehager.

Flere, heriblant Hovedorganisasjonen Virke, uttaler at det er hensiktsmessig at departementet gis forskriftshjemler.

Mange kommuner uttrykker bekymring for at begrepet «ordinær drift» er tatt ut av forskriften.

9.2.5 Departementets vurdering

9.2.5.1 Grunntilskudd

På bakgrunn av rammene for avtalen nevnt i punkt 2.6, og de mange innspillene som har kommet i høringen, opprettholder departementet forslaget om nye regler om et grunntilskudd til private barnehager. De aller fleste høringsinstansene støtter forslaget om et grunntilskudd, herunder både kommuner, private barnehager og organisasjoner.

Tilskudd til drift er hovedfinansieringen av private barnehager. Driftstilskuddet skal dekke kostnader til løpende driftsutgifter som for eksempel lønn til ansatte, leker, vedlikehold, renhold og strøm.

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen har plikt til å gi et grunntilskudd til godkjente private barnehager som har rett til tilskudd. Bestemmelsen skal ikke omfatte barnehager uten rett til tilskudd, og det foreslås at denne avgrensningen kommer til uttrykk i lovens ordlyd. Etter dagens regler kan en virksomhet få godkjenning til å drive en privat barnehage etter barnehageloven § 14, men avslag på en søknad om tilskudd etter § 19 første ledd. Det skal fortsatt være mulig å drive barnehage uten kommunalt tilskudd så fremt det er gitt godkjenning av barnehagedriften etter forslaget til ny § 14 a.

Departementet opprettholder forslaget om at grunntilskuddet skal beregnes ut fra utgifter til drift i egne kommunale barnehager. De fleste høringsinstansene støtter denne fremgangsmåten. Fredrikstad kommune uttaler blant annet at etter mange år med tilskuddsberegning og klagebehandling etter et regelverk som har hatt rom for tolkning, har praktiseringen av regelverket begynt å sette seg. Kommunen synes derfor det er rimelig å fortsette å beregne grunntilskuddet tilnærmet likt dagens regelverk for tilskudd til ordinære barnehager.

Skien kommune mener imidlertid at dagens regelverk for tilskuddsberegning er komplisert og gir lite forutsigbarhet. Når det nå kommer forslag til endringer i regelverket hadde Skien kommune et håp om at regelverket skulle bli noe enklere. Ørsta kommune mener blant annet tilskuddet bør baseres på nasjonal sats.

Departementet har vurdert om reglene om tilskudd til private barnehager bør ha et annet utgangspunkt enn dagens beregningsmåte, men har kommet til at kommunens utgifter til ordinær drift i kommunale barnehager fortsatt bør legges til grunn i tråd med det som følger av dagens regelverk. Det er ønskelig å legge til rette for et likeverdig barnehagetilbud til barna innad i en kommune. Dette gjøres best med regler som tar utgangspunkt i lokale utgifter til drift.

Departementet har vurdert om tilskuddet bør fastsettes gjennom nasjonale satser. Ved bruk av nasjonal sats vil tilskuddsgrunnlaget til de private barnehagene baseres på nasjonale gjennomsnittlige utgifter i kommunale barnehager, og ikke kostnadene i den kommunen der den private barnehagen er lokalisert. Tilskuddet kan som i dag differensieres etter barnehagetype (ordinær barnehage, familiebarnehage eller åpen barnehage) og etter barnas alder. Det vil imidlertid være krevende på nasjonalt nivå å hensynta andre forhold som bidrar til kostnadsvariasjon lokalt, slik som geografisk beliggenhet, barnegruppenes behov og lignende. En av utfordringene med dagens system er at det i liten grad fanger opp variasjoner i kostnadsnivået eller ressursbehovet i ulike private barnehager, noe som gir uheldige forskjeller i driftsvilkårene til barnehagene. Denne effekten vil øke betydelig med nasjonalt fastsatte satser. Det ville også vært vanskelig på nasjonalt nivå å gå gjennom lokale regnskapstall og kvalitetssikre at relevante utgiftsposter er tatt med. En slik modell går bort fra prinsippet om økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager på lokalt nivå. Det vil kunne bidra til å skape større forskjeller mellom de kommunale og private barnehagene innad i en kommune, som kun er begrunnet i eierskap og ikke faktiske behov. Det bør unngås å innføre en tilskuddsmodell hvor halvparten av barnehagesektoren ikke skal være en del av kommunens budsjettprioriteringer. Dette vil innebære et brudd med kommuneloven og prinsippene for statlig styring av kommunene, som blant annet sier at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, at offentlige oppgaver bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne og at detaljert statlig styring skal være særskilt begrunnet i nasjonale mål.

Utdanningsdirektoratet mener bruken av begrepet «utgangspunkt» kan forstås slik at kommunen kan holde andre utgifter enn det som følger av bestemmelsen utenfor, eller at andre utgifter enn driftsutgifter skal inngå i beregningen.

Departementet er enig i at begrepet «utgangspunkt» i bestemmelsens ordlyd kan åpne for noe mer tolkning av hva som skal være med i tilskuddsgrunnlaget enn hensikten har vært med forslaget. Departementet foreslår derfor å justere ordlyden slik at det blir tydeligere at det er utgiftene til ordinær drift i kommunale barnehager som skal legges til grunn.

Det har kommet innspill fra blant annet Oslo kommune, Trondheim kommune, KS – Kommunesektorens organisasjon og Private barnehagers Landsforbund (PBL) om at det er uklart om beregningsgrunnlaget skal omfatte flere utgifter enn det som omfattes i dag. Det vises blant annet til hvordan utgifter føres i kommunenes regnskapsrapportering til staten (KOSTRA). KS mener begrepet «ordinær drift» bør videreføres i loven, da forslaget i motsatt fall vil kunne innebære redusert kommunalt skjønn i hvilke utgifter som skal inngå i tilskuddsberegningen.

Departementet legger til grunn at beregningsgrunnlaget skal være det samme som følger av dagens regelverk. Det følger av FOR-2015-10-09- 1166 Forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 3 at driftstilskuddet skal beregnes ut fra «[…] gjennomsnittlige ordinære driftsutgifter per heltidsplass i tilsvarende kommunale ordinære barnehager, fratrukket administrasjonsutgifter, pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgifter». Kommunen skal dekke kostnader til ordinær drift som ikke dekkes av andre offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Dette omfatter blant annet utgifter til grunnbemanning, mat, leker, turer, inventar og utstyr, og administrasjon av den enkelte virksomhet/barnehage (styrer/daglig leder). Videre omfatter det utgifter til drift av barnehagelokaler, herunder renhold og vaktmestertjenester, strømutgifter, vann og avløp mv.

Ekstra kostnader til tiltak for minoritetsspråklige barn, barn med nedsatt funksjonsevne og andre barn med særlige behov skal holdes utenfor beregningen av driftstilskuddet. I private barnehager må kommunen finansiere slike tiltak særskilt, enten ved bruk av øremerkede statlige tilskudd eller frie inntekter. Etter departementets vurdering er dette et hensiktsmessig skille som bør videreføres. Dette er utgifter som utløses av det enkelte barns behov.

For å unngå tvil om at det fortsatt er «ordinære driftsutgifter» som skal ligge til grunn for beregningen av grunntilskuddet, foreslår departementet at dette bør fremkomme uttrykkelig av loven. Å ha en uttømmende definisjon i loven vil kunne innebære en utilsiktet utvidelse eller innsnevring sammenlignet med gjeldende rett. Kommunen må gjøre en selvstendig vurdering av hvilke utgifter de har til ordinær drift i kommunale barnehager, og hvilke utgifter som eventuelt faller utenfor. Kommunen må kunne begrunne hva de klassifiserer som ordinære driftsutgifter og ikke, og dermed hva som inngår i beregningsgrunnlaget for tilskudd til private barnehager. Kommunen skal likebehandle private og kommunale barnehager i denne vurderingen.

Når det gjelder utgifter som skyldes tilrettelegging for barn med særlige behov etter blant annet lovens kapittel VII, vil alle utgiftene forbundet med å gi barn med slik rett et barnehagetilbud kunne holdes utenfor. Da må også disse barna holdes utenfor når tilskuddssatsen beregnes. Dette gir kommunen et nødvendig handlingsrom til å organisere barnehagetilbudet på en egnet måte. Blant annet kan det opprettes spesialbarnehager hvor hele barnehagetilbudet tilrettelegges. Det vises blant annet til at kommunen har et særskilt ansvar for å oppfylle retten til spesialpedagogisk hjelp.

Departementet viser videre til at det må avgrenses mot kapitalutgifter, men slik at utgifter til drift av eiendom omfattes. Driftsutgifter knyttet til barnehager i midlertidige lokaler skal inngå i beregningen av driftstilskudd. Utgifter til bygging og rivning av midlertidige lokaler skal ikke regnes som en ordinær driftsutgift og vil derfor ikke være en del av beregningsgrunnlaget. Tilskudd til drift omfatter også indirekte økonomisk støtte til drift, for eksempel barnehager som får gratis lokaler eller lokaler med husleie betydelig under markedsleie.

KS og PBL har publisert en veileder til hvordan kommunene skal beregne driftstilskudd. I denne veilederen er beregningene knyttet til KOSTRAs kontoplan. Det følger av veilederen at driftsutgiftene til barnehager er kostnader innenfor funksjonene 201 Førskole og 221 Barnehagelokaler. Det følger av veilederen at kostnader til Styrket tilbud til for førskolebarn (funksjon 211) ikke skal tas med. Departementet viser til at kommuneregnskapet er utgangspunktet for beregningen av driftstilskuddet til private barnehager. Vurderingstemaet for å beregne tilskuddet er imidlertid ikke – og skal heller ikke være – kommuneregnskapet, men kriteriene i regelverket. Vurderingstemaet for å beregne tilskuddet fremgår ikke nødvendigvis av kommuneregnskapet, selv om det kan være samsvar mellom vurderingstemaene for tilskudd og kommuneregnskapet. Kommunen må derfor gjøre en selvstendig vurdering av om kriteriene i regelverket er oppfylt uavhengig av hvor kostnaden er plassert i kommuneregnskapet. Kommunen må likebehandle private og kommunale barnehager i vurderingen. En avgrensning som nevnt i veilederen over kan etter departementets syn være hensiktsmessig, forutsatt at kommunen gjør konkrete vurderinger og eventuelt finansierer tiltak som nevnt på funksjon 211 i private barnehager særskilt, enten ved bruk av øremerkede statlige tilskudd eller frie inntekter, jf. over.

Departementet foreslår videre å lovfeste at grunntilskuddet skal beregnes ut fra ordinære driftsutgifter i kommunale barnehager, fratrukket administrasjonsutgifter, pensjonsutgifter og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgifter. Grunnen til at de tre nevnte utgiftene skal trekkes fra, er at det foreslås en egen lovbestemmelse om tilskudd til pensjon og at det fortsatt skal gis forskrift om administrasjonspåslag på driftstilskudd.

Departementet viser til at administrasjonsutgiftene som skal trekkes ved beregning av tilskuddssatsen vil være både sektoravhengige og sektoruavhengige utgifter. Sektoravhengige utgifter vil være utgifter kommunen har til fellesadministrasjon av sine barnehager som for eksempel utgifter til enhetsledere. Sektoruavhengige utgifter vil være utgifter knyttet til administrasjonsoppgaver som for eksempel regnskapstjenester, revisjon, IKT mv. Dette følger også av dagens finansieringsforskrift, se merknad til dagens § 3 første ledd.

Departementet viser videre til at bestemmelsen avgrenser uttrykkelig mot utgifter som dekkes av andre tilskudd enn rammetilskuddet til kommunene og pålagte kommunale egenandeler knyttet til slike tilskudd. Hensynet til likebehandling av private og kommunale barnehager vil ivaretas gjennom kriteriene for slike tilskudd.

Mange høringsinstanser har uttrykt bekymring for at departementet foreslår å fjerne kommunens krav til å behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager. Dette kravet følger i dag av § 19 andre ledd første punktum. Hovedorganisasjon KA uttaler blant annet at de er bekymret for at forslaget i realiteten innebærer en svekkelse av det lovfestede prinsippet om at kommunale og private barnehager skal likebehandles. De viser til at dette er formulert i dagens § 19 som at «Kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager».

Departementet understreker at kommunen fortsatt skal likebehandle private og kommunale barnehager ved utøvelse av skjønn, der det ikke er forhold som kan begrunne saklig forskjellsbehandling. Det foreslås at dette inntas uttrykkelig i lovforslaget. Det vises til nærmere omtale i punkt 9.2.5.7.

Departementet foreslår at det fremkommer av loven at grunnlaget for beregningen skal være det siste tilgjengelige kommuneregnskapet. Det vises til forslaget til § 19 a første ledd tredje punktum. Dette er en videreføring av hvordan driftstilskuddet beregnes i dag. Etter departementets syn vil dette gi best forutsigbarhet for de private barnehagene. Tilskuddene har tidligere tatt utgangspunkt i kommunens budsjetterte kostnader, med etterberegninger og eventuelle tilleggsbevilgninger der det var avvik mellom budsjett og regnskap. Departementet vil gi forskrift om nærmere beregningsregler, jf. punkt 9.2.5.8.

9.2.5.2 Adgang til å holde særlige utgifter utenfor beregningsgrunnlaget

Departementet foreslår å følge opp forslaget om å gi kommunen adgang til å holde enkelte ordinære utgifter utenfor beregningen av grunntilskuddet. Etter departementets syn vil dette bidra til at kommunen kan tilpasse tilskuddene, i tråd med innspillet fra partiene om at det skal kunne gis ekstra tilskudd til private barnehager i særlige tilfeller. For at en slik styrking også skal kunne omfatte kommunale barnehager på lik linje som private må kommunen kunne holde disse utgiftene utenfor tilskuddsgrunnlaget. Dette vil legge til rette for mer likeverdige barnehagetilbud i kommunen.

Adgangen til å holde noen av de ordinære driftsutgiftene utenfor må avveies mot hensynet til forutsigbarhet for de private barnehagene. Det foreslås derfor at kommunens adgang til å holde utgifter utenfor grunntilskuddet, skal gjelde utgifter i en barnehage som skyldes «særlige driftsforutsetninger» eller «særlige behov i barnegruppen». Dette betyr at kommunen må kunne årsaksforklare de utgiftene de eventuelt holder utenfor med at det er merutgifter som skyldes noen særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen.

Med særlige driftsforutsetninger menes særtrekk ved en konkret barnehage. Dette vil typisk kunne være små barnehager med smådriftsulemper, eller barnehager med en beliggenhet som skiller seg ut, for eksempel at de ligger på en øy, og som gjør at barnehagen har høye driftskostnader per barn. Med særlige behov i barnegruppen menes særtrekk ved barnegruppen som samlet sett kan gi behov for ekstra tiltak eller ressurser i enkelte barnehager. Dette kan for eksempel være barnehager med høy andel barn fra familier med lav sosioøkonomisk status, og der det er behov for ekstra ressurser, men likevel ikke slik at det er barn med vedtak etter barnehageloven kapittel VII. For eksempel kan kommuner velge å ha høyere grunnbemanning i slike barnehager. Dette er ordinære driftsutgifter som i utgangspunktet skal være del av beregningsgrunnlaget, og som krever en særskilt hjemmel dersom det skal holdes utenfor. Etter departementets syn kan slike særtrekk ved barnehagen eller barnegruppen gjøre det ekstra ressurskrevende å gi et like godt barnehagetilbud til de barna som går i disse barnehagene dersom ikke tilskuddene differensieres.

Når det gjelder vurderingen av om en barnehage har særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen som innebærer merutgifter skal kommunen ha et rettsanvendelsesskjønn. Dette innebærer at kommunen må vurdere om den kommunale barnehagen har utgifter som skyldes særtrekk ved barnehagen eller barnegruppen. Disse vurderingene vil kunne variere fra kommune til kommune. For eksempel vil det variere hva som er en «liten» barnehage, eller hva slags beliggenhet som gir økte utgifter blant annet fordi det må vurderes relativt opp mot de andre barnehagene i kommunen. Kommunen må derfor gjøre en helhetsvurdering, hvor barnehagestrukturen og forholdene ellers i den enkelte kommune vil være et vesentlig moment.

I mange kommuner vil det antagelig ikke være grunnlag for å holde ordinære driftsutgifter utenfor grunntilskuddet. Det gjelder kommuner der det ikke er noen særlige ulikheter i barnegruppene eller i driftsforutsetningene i de ulike kommunale barnehagene. Her vil det være få eller ingen merutgifter det vil være grunnlag for å holde utenfor. Kommuner der det er ulikheter som gir grunnlag for å holde noen utgifter utenfor, kan også vurdere at det er så lite at det ikke er verdt den administrative jobben med å finne og dokumentere disse merutgiftene. Kommuner kan altså velge å ikke benytte muligheten til å holde utgifter utenfor, selv om de har grunnlag for å gjøre det. Muligheten for å holde utgifter utenfor vil slik departementet ser det være mest aktuelt der det er et reelt behov for å differensiere tilskuddene på grunn av større ulikheter i barnehagestrukturen. For private barnehager i kommuner som ikke holder utgifter utenfor beregningsgrunnlaget, vil grunntilskuddet beregnes likt som driftstilskuddet beregnes i dag.

Departementet viser til at det vil gis nærmere regler om beregning av grunntilskuddet i forskrift, jf. blant annet punkt 9.2.5.8. Siden grunntilskuddet skal ta utgangspunkt i de siste tilgjengelige kommuneregnskapene som i dag, vil det fortsatt være et to-årig etterslep i finansieringen. Det innebærer også at ev. nye krav som har budsjettmessige konsekvenser ikke reflekteres i grunntilskuddet før etter to år. For å sikre reell likebehandling foreslår departementet at nye krav skal finansieres gjennom ekstra grunntilskudd fra det tidspunktet de får virkning for de private barnehagene og frem til de fremgår av regnskapstall, se punkt 9.2.5.4. Dersom nye krav knytter seg til en lokal midlertidig satsing, kan finansieringen avsluttes samtidig med at satsingen avsluttes dersom de private barnehagene allerede har fått ekstra tilskudd. Fordi satsingen fortsatt vil reflekteres i kommuneregnskapet, må kommunen kunne holde utgifter utenfor beregningsgrunnlaget i det året satsingen avsluttes, for å unngå dobbeltfinansiering. Departementet kan gi forskrift om en nærmere regulering, se omtale i punkt 9.2.5.8.

9.2.5.3 Plikt til å gi ekstra grunntilskudd til private barnehager med tilsvarende driftsforutsetninger og behov

Departementet opprettholder forslaget om en plikt for kommunen til å gi ekstra grunntilskudd til private barnehager med tilsvarende driftsforutsetningene eller behov i barnegruppen. Forslaget henger sammen med forslaget om å gi kommunen adgang til å holde tilsvarende utgifter utenfor beregningsgrunnlaget, og skal ivareta hensynet til likebehandling av private og kommunale barnehager.

Kommunen kan stille vilkår til bruken av det ekstra grunntilskuddet. Det må være saklig sammenheng mellom vilkåret og vedtaket og vilkåret må ikke være uforholdsmessig tyngende. Saklige og relevante hensyn kan knytte seg til ulike forhold ved barnehagedriften. Kommunen kan for eksempel stille vilkår om ekstra bemanning, eller ansatte med samiskspråklig kompetanse. Det vil imidlertid i hovedsak være uforholdsmessig tyngende å stille vilkår om det konkrete pedagogiske innholdet i barnehagen, som for eksempel den pedagogiske metoden. Dersom kommunen stiller vilkår til bruken av tilskuddet, og den private barnehagen ikke oppfyller vilkåret, vil kommunen kunne bruke reaksjoner i tråd med regelen om tilsyn i kapittel 10.

Enkelte høringsinstanser, deriblant Utdanningsdirektoratet, har stilt spørsmål ved behovet for å kunne stille vilkår. Departementet viser til at vilkårsadgangen bør begrenses til tilfeller der kommunen som følge av en særskilt satsing har ekstra utgifter forbundet med spesifikke tiltak i kommunale barnehager, og ønsker at private barnehager med samme behov setter inn tilsvarende tiltak som en del av satsingen. Hensynet til å gi private barnehager handlingsrom til å vurdere hvordan det ekstra grunntilskuddet skal benyttes, tilsier at det ikke bør stilles vilkår der det ekstra grunntilskuddet ikke gis som ledd i en særskilt satsing.

I vurderingen av hva som er «tilsvarende driftsforutsetninger må kommunen vurdere om den private barnehagen har tilsvarende særtrekk knyttet til driften. Ved vurderingen av om en privat barnehage har særlige behov i barnegruppen, er det ikke et krav at behovene er identiske med behovene i den kommunale barnehagen. Begrepet «tilsvarende» skal ikke forstås slik at barnehagene eller barnegruppene må være helt like.

IKO Institutt for kirke og oppvekst lurer på om forslaget i tilstrekkelig grad sikrer at kommunene vil gi ekstra grunntilskudd der det er mindre forskjeller mellom en kommunal og privat barnehage. De mener intensjonen i forslaget er god, men frykter at kommunene ikke vil definere særlige driftsforutsetninger etter intensjonen, og mener derfor unntaksmulighetene må defineres nasjonalt.

Departementet legger til grunn at i vurderingen vil det være saklig å legge vekt på om barnehagen eller barnegruppen i den private barnehagen har de samme særtrekkene som er årsaken til ekstrautgiftene i de kommunale barnehagene som holdes utenfor beregningen. Dersom kommunen for eksempel har noen små barnehager med særskilte driftsforutsetninger, er det ikke et krav om at den private barnehagen har nøyaktig samme antall barn. Hva som gir særlige driftsforutsetninger i et slikt tilfelle, og hvor grensen går for hva som kan regnes som en liten barnehage, må vurderes konkret. I vurderingen skal kommunen ikke forskjellsbehandle private og kommunale barnehagetilbud uten saklig grunn. Denne vurderingen vil innholdsmessig være lik det alminnelige forbudet mot usaklig forskjellsbehandling som gjelder ved forvaltningens frie skjønn. Etter departementets syn vil en slik tilnærming samlet sett bygge opp under ønsket om likeverdige barnehagetilbud i kommunale og private barnehager innad i en kommune, og legge til rette for en mangfoldig barnehagestruktur.

Som nevnt i punkt 9.2.5.2 om kommunens adgang til å holde utgifter utenfor beregningsgrunnlaget, foreslås det at kommunen får fritt skjønn til å vurdere om den vil holde utgifter utenfor beregningsgrunnlaget. Dersom slike utgifter holdes utenfor, får den imidlertid plikt til å gi ekstra grunntilskudd dersom det er private barnehager med de samme særlige driftsforutsetningene eller behovene.

Dersom kommunen ikke holder utgifter som skyldes særlige driftsforutsetninger eller behov utenfor, vil utgiftene inngå som en del av grunnlaget for å beregne grunntilskuddet til alle de private barnehagene i kommunen. I slike tilfeller vil det ikke være grunnlag for ekstra grunntilskudd til private barnehager med særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen.

Enkelte organisasjoner, herunder Delta og Fagforbundet, mener det er fare for at kommunene velger å ikke holde utgifter utenfor, selv om vilkårene «særlige driftsforutsetninger» eller «særlige behov i barnegruppen» er oppfylt, fordi det vil gi en lavere administrativ byrde.

Utdanningsforbundet mener forslaget ikke vil bidra til å forbedre situasjonen i kommuner der private barnehager har særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen, men hvor det ikke finnes kommunale barnehager med tilsvarende særtrekk, og at dette er en utfordring med forslaget.

Departementet mener hensynet til det lokale selvstyre og kommunens behov for å kunne påvirke ressursbruken i sektoren må ha avgjørende vekt. Kommunen har et omfattende ansvar for finansieringen av flere viktige velferdstjenester til sine innbyggere og har det overordnede ansvaret for å gjøre prioriteringer i tråd med innbyggernes behov. Dersom kommunen skulle fått en plikt til å gi private barnehager ekstra grunntilskudd uten at kommunen har barnehager med tilsvarende særtrekk, vil det svekke de private barnehagenes insentiver til å effektivisere, og det ville svekket kommunens mulighet til å gjøre overordnede prioriteringer.

Kommunen kan imidlertid velge å gi tilleggstilskudd i tråd med forslaget i punkt 9.2.5.5 til private barnehager som har et tilbud som gir økte kostnader. Her vil kommunen ha større handlingsrom med hensyn til målgruppe og utformingen av tilskuddet.

Dersom kommunen øker budsjetteringen av kommunale barnehager som et ledd i en lokal satsing eller prioritering, og ønsker å også inkludere private barnehager før merutgiftene reflekteres i grunntilskuddet, må kommunen gi tilleggstilskudd frem til utgiftene reflekteres i grunntilskuddet. Når, eller dersom, kommunen avslutter slike satsinger og reduserer budsjetteringen av kommunale barnehager, vil merutgiftene fortsatt reflekteres i beregningsgrunnlaget for kommuneregnskapet. i de private barnehagene. Departementet ser at det kan være behov for å regulere unntak fra retten til ekstra grunntilskudd i et slikt tilfelle. Dette bør imidlertid reguleres i forskrift.

Det foreslås at departementet gir forskrift om de nærmere beregningsreglene. Det vises til nærmere omtale i punkt 9.2.5.8.

9.2.5.4 Plikt til å gi ekstra grunntilskudd for å finansiere nye krav

Departementet foreslår å følge opp forslaget om en plikt for kommunen til å finansiere nye krav fra det tidspunktet de får virkning for private barnehager. De aller fleste høringsinstansene støtter forslaget. Forslaget vil bidra til å sette private barnehager i stand til å oppfylle nye krav fra det tidspunkt de får virkning for de private barnehagene, dersom de ikke allerede er kompensert gjennom grunntilskuddet. Dette vil for eksempel være tilfellet der de kommunale barnehagene i gjennomsnitt allerede oppfyller kravene.

Departementet foreslår at tilskuddet kommunen får plikt til å gi, omtales som «ekstra grunntilskudd», og ikke «tilleggstilskudd» slik som foreslått i høringen. Dette er kun en språklig justering, for å understreke at det ekstra tilskuddet er en del av grunnfinansieringen av barnehagene. Det bør ikke forveksles med kommunens adgang til å gi tilleggstilskudd etter forslaget til ny § 19 a fjerde ledd, som er et tilskudd «på toppen» av det ordinære tilskuddet.

I dag er grunnlaget for beregningen av driftstilskuddet det siste tilgjengelige regnskapet (kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret). Forslaget her innebærer at kommunen får en plikt til å gi ekstra grunntilskudd frem til kostnadene reflekteres i det alminnelige grunntilskuddet.

Utdanningsdirektoratet uttaler:

Det følger av forslaget til ny § 19 a fjerde ledd første setning at «[v]ed av nye krav etter loven her som ikke er en del av beregningen av grunntilskuddet etter første ledd, skal kommunen gi tilleggstilskudd […]». Slik vi forstår dette, betyr det at endringer som ikke regnes som «utgifter til drift i kommunale barnehager» ikke utløser en plikt til å gå tilleggstilskudd. Det kan ikke ha vært meningen at for eksempel økninger i bemanningsnormen ikke skal utløse tilleggstilskudd. Her bør det stå at lovkrav som ikke fanges opp av to år gamle regnskap, utløser plikt til å gi tilleggstilskudd ved innføringen av lovkravet. Det bør også vurderes om det bør stå «nye krav etter forskriften» også, for å hindre tvil om at krav etter forskrift også utløses krav på tilleggstilskudd.

Hvordan tilleggstilskudd som følge av innføring av lovkrav skal gjøres er ikke nærmere beskrevet i loven. Vi tror dette kan bli utfordrende å beregne i praksis, og det kan føre til en del klagesaker og tvister. Her bør det ses nærmere på om en tilsvarende løsning som for tilleggstilskudd hvor kommunen ikke oppfyller bemannings- og normkrav i forskriften § 3 andre ledd kan brukes.

Videre lurer vi på hva som skjer i de tilfellene hvor lov eller forskrift oppheves. Slike endringer fanges ikke opp i beregningen av grunntilskuddet umiddelbart, fordi tilskuddet skal beregnes med bruk av to år gamle kommuneregnskap. Det betyr at de private barnehagene får et tilskudd som ikke samsvarer med lovkravene. Vi mener at det bør ses nærmere på om dette bør reguleres særskilt.

Når det gjelder rekkevidden av kravet, viser departementet til at utgifter til grunnbemanning er en del av utgiftene til ordinær drift i kommunale barnehager. Økte krav til grunnbemanning vil derfor utløse plikt til å gi ekstra grunntilskudd, dersom kravene ikke allerede reflekteres i grunntilskuddet. Videre vil endringer i forskrifter gitt i medhold av loven falle inn under lovens ordlyd slik at krav etter forskrift også utløser krav på tilleggstilskudd.

Når det gjelder nye krav gitt i eventuelle lokale forskrifter, må kommunen vurdere om kravene får budsjettmessige konsekvenser for barnehagene og eventuelt gi ekstra grunntilskudd dersom dette ikke dekkes av grunntilskuddet. Når det gjelder nye krav med budsjettkonsekvenser for barnehagene som gis i nasjonalt regelverk, blir kommunen kompensert av staten gjennom rammetilskuddet. Av dette må kommunen gi ekstra grunntilskudd til de private barnehagene dersom de ikke er kompensert for det nye kravet gjennom grunntilskuddet. De må her gjøre de samme vurderingene som ved innføring av eventuelle lokale forskrifter. Dersom kommunen allerede oppfyller de nye kravene, og dette også er gjenspeilet i grunntilskuddet til de private barnehagene, er det ikke behov for ekstra grunntilskudd.

Når det gjelder et eventuelt tilfelle der lov- eller forskriftskrav oppheves, viser departementet til at grunntilskuddet beregnes med utgangspunkt i faktiske utgifter til ordinær drift, og ikke anslag for hva det koster å oppfylle krav. Det er ingen umiddelbar automatikk i at opphevede lov- eller forskriftskrav innebærer faktisk redusert ressursbruk i kommunale barnehager. Selv om for eksempel bemanningskrav fjernes, vil kommunene kunne vurdere at bemanningstettheten opprettholdes av hensyn til det pedagogiske tilbudet. Dette tilsier at kommunen ikke bør kunne redusere tilskuddene automatisk. En eventuell adgang for å redusere tilskuddene må eventuelt knytte seg til reell redusert ressursbruk som følge av opphevede lov- eller forskriftskrav. Etter departementets syn vil imidlertid en slik årsakssammenheng kunne være krevende for kommunen å sannsynliggjøre. En eventuell regulering egner seg uansett best i forskrift, på grunn av detaljgraden.

Ved avslutning av lokale satsinger understreker departementet at kommunen ikke skal ha plikt til å gi ekstra grunntilskudd til private barnehager for et tilskuddsår som allerede er kompensert.

9.2.5.5 Adgang til å gi tilleggstilskudd

Departementet foreslår å følge opp forslaget om å lovfeste en adgang for kommunen til å gi tilleggstilskudd til private barnehager, og at kommunen kan stille vilkår til bruken av dette tilskuddet. De fleste høringsinstansene støtter forslaget.

Departementet mener muligheten til å gi tilleggstilskudd kan legge til rette for kvalitetsutvikling av barnehagene, og for å støtte enkelte private barnehager som har særskilte kostnader til drift. Et tilleggstilskudd kan støtte opp under private barnehager som har spesialtilpassede tilbud dersom det er etterspørsel etter dette, eller barnehager med et særlig tilbud som har betydning for det pedagogiske arbeidet. Dette bidrar til kvalitet og mangfold i tilbudet.

Utdanningsdirektoratet (Udir) mener dette er en synliggjøring av den ulovfestede vilkårslæren og at bestemmelsen gjelder for de tilfeller hvor kommunen velger å gi private barnehager midler utover minimumsforpliktelsene til å gi tilskudd etter lov og forskrift. Udir mener at denne dobbeltreguleringen bør vurderes tatt ut av forslaget.

Departementet mener det er nødvendig å lovfeste adgangen til å gi tilleggstilskudd. Dette er tilskudd kommunen kan gi utover det den er pålagt gjennom de konkrete tilskuddsreglene. De konkrete tilskuddsreglene binder kommunen i tilskuddsutmålingen. Å synliggjøre en adgang til å gi ekstra tilskudd utover dette, bidrar til å tydeliggjøre at kommunen har et større handlingsrom. Selv om kommunen også har en slik adgang i dag, er ikke denne adgangen like lett tilgjengelig. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig med en tydeligere innramming av reglene. I tillegg til å bidra til å synliggjøre et handlingsrom for kommunen, bidrar det også til å klargjøre hvilke begrensninger som ligger i handlingsrommet. Rammene for bruken av tilleggstilskudd vil da følge av barnehageregelverket, og ikke av den ulovfestede vilkårslæren.

I vurderingen av om det skal gis tilleggstilskudd, har kommunen fritt skjønn. Dette innebærer at det vil være opp til kommunen om den vil bruke muligheten til å gi tilleggstilskudd. Slike tilleggstilskudd vil anses som et enkeltvedtak, og de alminnelige kravene til enkeltvedtak etter forvaltningsretten vil gjelde fullt ut. Blant annet må vedtaket bygge på hensyn som er saklige og relevante. Helt vilkårlige og utenforliggende hensyn skal ikke trekkes inn i vurderingen, og skjønnsutøvelsen må dermed som en hovedregel ligge innenfor lovens formål. Etter den alminnelige forvaltningsretten følger det at det vil regnes som myndighetsmisbruk dersom forvaltningens utøvelse av skjønn tar utenforliggende hensyn, treffer vilkårlige, uforholdsmessige eller sterkt urimelige avgjørelser, eller driver usaklig forskjellsbehandling som ikke har sitt grunnlag i loven. Kommunen må holde seg innenfor disse rammene når den treffer vedtak om tilleggstilskudd. Det vil være opp til kommunen hvor mye tilleggstilskudd som eventuelt skal gis, og hvordan det utmåles, så lenge det gjøres innenfor disse rammene.

En saklig grunn til å gi tilleggstilskudd til noen private barnehager og ikke til andre kan være at de har «særlige driftsforutsetninger» eller «særlige behov i barnegruppen». Kommunen kan velge å gi tilleggstilskudd i slike tilfeller, selv om det ikke foreligger rett til ekstra grunntilskudd.

Det foreslås å lovfeste at kommunen kan stille vilkår til bruken av tilskuddet. For at kommunen skal kunne stille vilkår, må det være saklig sammenheng mellom vilkårene og tilskuddet og vilkårene må ikke være uforholdsmessig tyngende. Saklige og relevante vilkår kan knytte seg til ulike forhold ved barnehagedriften. Kommunen kan for eksempel stille vilkår om ekstra bemanning, eller ansatte med samiskspråklig kompetanse. Det vil imidlertid i hovedsak være uforholdsmessig tyngende å stille vilkår om det konkrete pedagogiske innholdet i barnehagen, som for eksempel den pedagogiske metoden. Dersom kommunen stiller vilkår til bruken av tilskuddet, og den private barnehagen ikke oppfyller vilkåret, vil kommunen kunne bruke reaksjoner i tråd med regelen om tilsyn i kapittel 10.

Dersom kommunen øker budsjetteringen av kommunale barnehager som et ledd i en lokal satsing eller prioritering, og satsinger også omfatter private barnehager før merutgiftene reflekteres i grunntilskuddet, skal kommunen gi tilleggstilskudd frem til de reflekteres i grunntilskuddet.

Det foreslås at departementet kan gi forskrift om kommunens adgang til å gi tilleggstilskudd. Se nærmere omtale under punkt 9.2.5.8.

9.2.5.6 Krav om å vise hvordan tilskuddene er beregnet

Departementet opprettholder forslaget om en plikt for kommunen til å vise hvordan tilskuddene er beregnet. De fleste høringsinstansene støtter forslaget.

Departementet mener det er behov for å synliggjøre et krav om at kommunen må vise hvordan tilskuddene er beregnet i loven. Praksis i kommunene har vist at det har vært mange klagesaker og usikkerhet rundt rekkevidden av dokumentasjonskravet. Innspillene i høringsrunden bekrefter også behovet for at dokumentasjonsplikten reguleres uttrykkelig.

Departementet har vurdert om det bør inntas en direkte henvisning til forvaltningslovens krav til begrunnelse i stedet, for å unngå tvil om kravets rekkevidde. Generelt sett bør man unngå dobbeltregulering, da dette kan gi en utilsiktet uklarhet om reglenes forhold til det overordnede og sektorovergripende regelverket. Det kan også skape usikkerhet om de øvrige reglene som det ikke henvises til, også skal gjelde til tross for at det ikke vises uttrykkelig til disse. Departementet vurderer at en direkte henvisning til forvaltningslovens regler om begrunnelse kan skape større usikkerhet om i hvilken grad de øvrige reglene i forvaltningsloven gjelder, og opprettholder derfor forslaget fra høringen. Det understrekes imidlertid at kravet til at kommunen skal vise hvordan tilskuddene er beregnet ikke er ment å innebære noe annet enn det som følger av forvaltningsrettens krav til begrunnelse.

En slik plikt vil særlig være relevant ved beregningen av grunntilskudd og der kommunen holder utgifter utenfor grunntilskuddet. Det følger av forvaltningsloven at enkeltvedtak «skal» begrunnes. I begrunnelsen skal det vises til de regler og de faktiske forhold vedtaket bygger på. Hvor grundig kommunen skal kvalitetssikre alle relevante fakta, beror på en avveining hvor hensynet til å oppnå forsvarlige resultater, veies mot hensynet til ressursbruk og tid. Dersom kommunen holder merutgifter som skyldes særlige driftsforutsetninger eller særlige behov i barnegruppen i enkelte kommunale barnehager utenfor grunntilskuddet, må de begrunne uttrekket, og sannsynliggjøre at det er en årsakssammenheng mellom kriteriene og merutgiftene i barnehagen(e). Kommunens avlagte regnskap vil være utgangspunktet for tilskuddsberegningen. I noen tilfeller vil det være behov for å supplere informasjonen fra kommuneregnskapet. Da må kommunen kunne dokumentere på en tilstrekkelig måte nivået på utgiftene som er trukket ut av grunnlaget, men ikke slik at alle transaksjoner må dokumenteres i minste detalj. Hvor grensen går, må vurderes konkret.

Et kommuneregnskap vil kunne bestå av flere tusen transaksjoner, noe som medfører at feil kan oppstå. Selv om kommunen har gode rutiner for å avdekke feil, vil ethvert regnskap kunne inneholde mindre feilføringer. Et revisorgodkjent regnskap er heller ikke en bekreftelse på at det ikke foreligger feil i regnskapet. Revisors oppgave er å utale seg om hvorvidt regnskapet i det alt vesentligste er utarbeidet i samsvar med kommuneloven og god kommunal regnskapsskikk. Omfanget av transaksjoner, kompleksiteten i et regnskap og hensynet til fornuftig ressursbruk tilsier at kommunene ikke pålegges å dokumentere alle transaksjoner i minste detalj.

Utover det som følger av finansieringsforskriften og forvaltningsloven, er det ikke i dag regulert nærmere hvordan de konkrete metodene for beregning av driftstilskuddet skal gjøres og hvilke dokumentasjonskrav som gjelder. Etter departementets syn er dette heller ikke mulig å regulere fullt ut i nasjonalt regelverk. Utdanningsdirektoratet har gitt veiledning om dokumentasjonskravet. Videre har KS og PBL utarbeidet en veileder for beregning av tilskudd til private barnehager. Etter departementets syn vil det fortsatt være hensiktsmessig at de nærmere beregningsmetodene gis i form av retningslinjer eller veiledere.

9.2.5.7 Kommunalt krav til likebehandling

Departementet foreslår å innta i bestemmelsen om driftstilskudd et krav om at kommunen skal likebehandle kommunale og private barnehagetilbud. Kravet innebærer en plikt til å likebehandle kommunale og private barnehagetilbud ved beregning og tildeling av tilskudd til drift, der de konkrete reglene åpner for tolkning. Eventuell forskjellsbehandling må begrunnes saklig. Kravet vil innholdsmessig være likt det ulovfestede forvaltningsrettslige forbudet mot usaklig forskjellsbehandling ved utøvelse av forvaltningsskjønn.

Som nevnt i punkt 9.1.1 om gjeldende rett følger det av dagens § 19 andre ledd første punktum at «Kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager».

Bestemmelsen gir uttrykk for kommunens enkeltvedtaksplikt. Innholdet i dagens krav vil først og fremst styres av forskrifter gitt av departementet med hjemmel i § 19 andre ledd andre punktum som sier «[D]epartementet gir forskrift om hva som er likeverdig behandling». Kommunen vil oppfylle kravet til «likeverdig behandling» dersom de fatter vedtak i tråd med slike forskrifter. De nærmere forskriftsreglene må også tolkes i tråd med kravet til likeverdig behandling. Dette kan for eksempel være der enkelte begreper er mer skjønnsmessig utformet, for eksempel «administrasjonsutgifter». Kommunen må tolke skjønnsmessige begrep i forskriften i tråd med kravet til likeverdig behandling. Staten kan innskrenke skjønnsrommet ved å gi veiledning i hvordan begrep skal forstås, for eksempel slik det er gjort med administrasjonsutgifter i dag. Da er det departementet som må vurdere – og begrunne – reglene (tolkningen) i tråd med de alminnelige kravene som gjelder ved forskriftsfullmakter.

Etter departementets syn er det viktig å synliggjøre at kommunen også fremover skal likebehandle kommunale og private barnehager der det ikke er relevante forskjeller som tilsier at utmålingen av driftstilskuddet må være ulik. Der det er saklige grunner til forskjellsbehandling, skal dette fortsatt være tillat. Det følger av ulovfestet forvaltningsrett at når en skjønnsmessig vurdering eller avgjørelse er overlatt til forvaltningens [frie] skjønn, skal forvaltningsorganet ikke utøve usaklig forskjellsbehandling. Ved tildeling av tilskudd gjennom enkeltvedtak følger det altså av den alminnelige forvaltningsretten at kommunen i skjønnsvurderinger ikke kan forskjellsbehandle de private barnehagene uten saklig grunn. Der de konkrete reglene overlater skjønn til kommunen, må kommunen anvende og tolke reglene på en slik måte at eventuell forskjellsbehandling er saklig begrunnet. En klar henvisning til likebehandling i loven vil etter departementets syn tydeliggjøre plikten.

Departementet viser til at kravet ikke må tolkes slik at det gir private barnehager rett til å kreve helt lik finansiering som en tilsvarende kommunal barnehage. Kommunen kan ha saklige grunner til å gjøre forskjell. Videre legger departementet til grunn at likebehandlingsregelen ikke gir en privat barnehage rett til å kreve at kommunen benytter muligheten til å holde utgifter utenfor beregningsgrunnlaget slik at plikten til å gi ekstra grunntilskudd til private barnehager med tilsvarende forutsetninger eller behov inntrer. Kommunen kan for eksempel basere seg på gjennomsnittlige utgifter per barn i kommunale barnehager. Det vises til nærmere omtale i punkt 9.2.5.1 til 9.2.5.3.

9.2.5.8 Hjemmel for departementet til å gi forskrift

Departementet opprettholder forslaget om å gi departementet hjemmel til å gi forskrift om tilskudd til drift til private barnehager. Regler om tilskudd til drift inneholder mange elementer med en detaljgrad som egner seg best i forskrifts form. Departementet har også i dag hjemmel til å gi forskrift om hva som er «likeverdig behandling» etter § 19 andre ledd andre punktum. De nærmere reglene om tilskudd til drift, pensjon og eiendom (kapital) er gitt i forskrift.

Hjemmelen åpner blant annet for at departementet kan gi forskrift om et grunntilskudd til private barnehager. Den nærmere beregningsmåten vil da som i dag gis i forskrift. Det foreslås at forskriftshjemmelen også åpner for at det kan gjøres unntak fra beregningsregelen i forslaget til § 19 a første ledd, og om adgangen til å holde utgifter utenfor beregningsgrunnlaget med tilhørende plikt til å gi ekstra grunntilskudd til private barnehager, i andre ledd. Slike forskriftsregler vil blant annet være nødvendig for å videreføre dagens regler for kommuner som ikke har egne kommunale barnehager, som i dag gir tilskudd basert på nasjonale satser.

Det kan også gis forskriftsregler om tilskudd til administrasjon. De foreslåtte forskriftshjemlene åpner for at det kan gis regler om unntak i forskrift, for eksempel bruk av sjablong og påslag. Det vil være nødvendig for å videreføre regler om tilskudd til administrasjonskostnader basert på de private barnehagenes kostnader til administrasjon.

Videre foreslås det at departementet kan gi forskrift om kommunens adgang til å gi tilleggstilskudd, og plikt til å gi ekstra grunntilskudd ved finansiering av nye krav.

Hjemmelen åpner også for at departementet kan gi forskrift om plikt for kommunen til å gi ekstra tilskudd dersom kommunale barnehager ikke oppfyller nasjonale normer, jf. avtalen mellom partiene Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre, Kristelig Folkeparti og Pasientfokus.

9.3 Tilskudd til pensjon

9.3.1 Innledning

I punkt 4.4.1 foreslår departementet å innføre en etableringsgodkjenning med rett til tilskudd. Dette punktet handler om beregningen av tilskudd til pensjon.

Departementet har sendt forslag til nye regler om tilskudd til pensjon på høring to ganger. I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023, foreslo departementet å gi kommunen hjemmel til å fastsette lokale forskrifter om beregning av tilskudd til private barnehager, inkludert tilskudd til pensjon.

På bakgrunn av innspillene i høringen og innspill i brev til departementet fra alle partiene på Stortinget juni 2024, ble blant annet nytt forslag til regler om pensjonstilskudd sendt på høring 15. november 2024, se høringen Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (driftstilskudd og pensjonstilskudd til private barnehager). Forslagene i den nye høringen tok sikte på å følge opp punkter fra avtalen av 14. november 2024 mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre, Kristelig folkeparti og Pasientfokus. Den videre omtalen av høringsforslaget og vurderingen av høringsinnspillene om tilskudd til pensjon handler om forslaget i høringen 15. november 2024.

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen skal gi pensjonstilskudd til godkjente private barnehager med rett til tilskudd. Pensjonstilskuddet skal beregnes ved å gange antall årsverk i barnehagen med vektet samlet lønn per årsverk i barnehagen, en prosentsats basert på pensjonsvilkårene i den enkelte barnehage og lokal arbeidsgiveravgift. Se figur 9.2 for oversikt over beregningen av pensjonstilskuddet etter hovedregelen i forslaget til § 19 b første ledd.

Departementet vil fastsette regler om prosentsatser i forskrift, og det foreslås en øvre grense som den høyeste prosentsatsen ikke skal overstige. Videre foreslår departementet at private barnehager skal melde fra til kommunen dersom de inngår ny pensjonsavtale med endrede pensjonsvilkår.

Departementet foreslår en særregel for private barnehager med historiske forpliktelser basert på avtaler om offentlig tjenestepensjon. Disse barnehagene skal få dekket sine pensjonsutgifter opp til en øvre grense. Departementet skal gi forskrift om hvilke barnehager som er omfattet av særregelen og om den øvre grensen for dekningen.

Det foreslås at departementet kan gi forskrift om tilskudd til pensjon. Dette kan blant annet være nærmere regler om beregningen av pensjonstilskuddet, prosentsatser til bruk i beregningen og dokumentasjonskrav.

I anmodningsvedtak nr. 461 (2017–2018), vedtatt i forbindelse med behandlingen av Dokument 8:18 S (2017–2018), jf. Innst. 114 S (2017–2018), ber Stortinget regjeringen om å «[…] vurdere hvordan det kan sikres at private barnehager har lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår minst på linje med ansatte i offentlige barnehager, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte».

9.3.2 Gjeldende rett

Kommunens pensjonsutgifter er trukket ut av grunnlaget for beregningen av driftstilskuddet til de private barnehagene etter forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 3.

Private barnehager mottar et påslag på driftstilskuddet for pensjonsutgifter som andel av lønnsutgiftene i de kommunale barnehagene, jf. forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 4. Det gis ulike satser for ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Bakgrunnen for dette er store variasjoner i pensjonsutgifter mellom de ulike barnehagetypene.

Ordinære barnehager mottar et påslag på 10 prosent av lønnsutgiftene i de kommunale ordinære barnehagene, fratrukket pensjonsutgift og arbeidsgiveravgift på pensjonsutgiften. Kommunen skal legge til arbeidsgiveravgift på summen av påslaget. Familiebarnehager og åpne barnehager mottar et påslag på 6 prosent.

I forskriften § 4a gis det nærmere regler om en søknadsordning for private barnehager med høye pensjonsutgifter. Første ledd lyder:

Har den private ordinære barnehagen pensjonsavtale inngått før 1. januar 2019 og høyere pensjonsutgifter enn det som blir dekket gjennom pensjonspåslaget, har den private ordinære barnehagen etter søknad til kommunen krav på å få dekket sine pensjonsutgifter. Har den private familiebarnehagen eller den private åpne barnehagen pensjonsavtale som er inngått før 1. januar 2015 og høyere pensjonsutgifter enn det som blir dekket gjennom pensjonspåslaget, har den private familiebarnehagen eller den private åpne barnehagen etter søknad til kommunen krav på å få dekket sine pensjonsutgifter. Den private barnehagens pensjonsutgifter fremgår av barnehagens to år gamle regnskap. Kommunens plikt til å dekke barnehagens pensjonsutgifter er begrenset oppad til kommunens pensjonsutgift per heltidsstilling i egne tilsvarende barnehager.

9.3.3 Høringsforslaget

15. november 2024 sendte departementet to alternative forslag om tilskudd til pensjon på høring, se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (driftstilskudd og pensjonstilskudd til private barnehager). De to modellene avveier de ulike hensynene forskjellig. Departementet ba derfor også om innspill til om elementer fra de to alternativene bør kombineres. En slik mulighet kunne for eksempel være at en del av tilskuddet gis som et fast tilskudd uavhengig av pensjonsavtale og en del gis som en andel av sjablong knyttet til en pensjonsavtale.

Som alternativ 1 foreslo departementet å innføre en egen bestemmelse i barnehageloven om kommunens plikt til å gi tilskudd til pensjon. Pensjonstilskuddet skal etter dette forslaget beregnes ved å gange antall årsverk i barnehagen med gjennomsnittlig, vektet lønn per årsverk i den enkelte barnehage, en prosentsats basert på pensjonsvilkårene til den enkelte barnehage og sats for lokal arbeidsgiveravgift. Et begrenset antall mulige prosentsatser, for eksempel rundt 3–5 mulige satser, skal fastsettes i nasjonal forskrift, og kommunen må innplassere den enkelte barnehage på den satsen som passer best. Disse satsene skal samlet sett bidra til å sikre at den enkelte barnehage i gjennomsnitt over noen år får dekket sine faktiske pensjonskostnader.

Som alternativ 2 foreslo departementet å videreføre dagens bestemmelser om utmåling av tilskudd til pensjon og dagens søknadsordning, men med noen justeringer og der hovedelementene flyttes fra forskrift til lov. Som del av dette alternativet skulle prosentsatsene i påslaget videreføres, men med en lavere prosentsats for barnehager uten tariffavtale. I tillegg ble det foreslått endringer i søknadsordningen med en ny øvre grense, vilkår om at tilskudd til pensjon må være lavere enn utgifter til pensjon samlet for tre år, tydelig presisering av hvilke pensjonsprodukter man kan få dekket utgifter til, og en vurdering av om avskjæringstidspunktet (datogrense for nye avtaler) samtidig bør fjernes.

I tillegg ble det foreslått en særregel for barnehager som av historiske grunner har særlig høye pensjonskostnader fordi de har forpliktelser som er basert på avtaler om offentlig tjenestepensjon. Det ble foreslått at særregelen skulle gjelde både i alternativ 1 og alternativ 2. Det ble videre foreslått at det skal være et eget øvre tak for denne ordningen, og at de aktuelle barnehagene for denne særregelen skal navngis i forskrift.

9.3.4 Høringsinstansenes syn

9.3.4.1 Alternativ 1 – nye regler om pensjonstilskudd

Det store flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter ikke at det innføres nye regler om pensjonstilskudd i tråd med alternativ 1. De som ikke støtter forslaget er i all hovedsak de private barnehagene og privatpersoner, som utgjør i overkant av 80 prosent av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget.

Flertallet av kommunene som har uttalt seg om forslaget støtter alternativ 1. Blant annet Oslo kommune, Bergen kommune og Tromsø kommune støtter modellen, og mener den vil kreve mindre administrasjon enn dagens ordning, og at den vil være tilstrekkelig treffsikker. Oslo kommune skriver at de er enige med departementet i at det er behov for tydelige nasjonale føringer for tilskudd til pensjon som kan bidra til å dempe konfliktnivået i sektoren, redusere den administrative byrden for kommunen og de private aktørene, øke forutsigbarheten for de private barnehagene og gi bedre treffsikkerhet i utmålingen av pensjonstilskudd til den enkelte barnehage.

Mange av kommunene som støtter modellen viser til at det vil være en stor fordel at modellen vil gjøre det mulig å avvikle dagens søknadsordning for barnehager med høye pensjonsutgifter, da dagens ordning har vært svært administrativt krevende. Dette i motsetning til alternativ 2. Blant annet skriver Trondheim kommune at det er positivt at alternativet legger opp til at differensierte satser for pensjonspåslag skal treffe den enkelte private barnehage godt nok til at det ikke skal være behov for noen administrativt krevende søknadsordning.

En del kommuner støtter intensjonen bak forslaget, men ønsker ikke å ta stilling til foretrukket modell. Også KS – Kommunesektorens organisasjon skriver at de støtter de overordnede hensynene i høringsnotatet om gode pensjonsvilkår for ansatte i private barnehager, kostnadskontroll og begrenset administrativt arbeid. Videre skriver de at begge de foreslåtte modellene kan bidra til økt treffsikkerhet for de private aktørenes kostnader, og kan ivareta de øvrige hensynene som er nevnt.

Flere kommuner peker på at begge alternativene fortsatt vil gi et komplisert system for pensjonstilskudd, og at god nasjonal veiledning er en forutsetning for en vellykket innføring.

Delta og Fagforbundet støtter begge forslaget, og uttaler at det langt på vei ivaretar hensynene som de har vært opptatt av å sikre med deres ønske om kostnadsdekning – effektiv ressursbruk av offentlig midler ved å unngå overkompensasjon, at barnehager med høye pensjonsutgifter kompenseres bedre, motvirke press på avtalte rettigheter, redusere konfliktnivået i sektoren og redusere administrativ ressursbruk i kommunene. Også Utdanningsforbundet støtter forslaget, og mener at forslaget i langt større grad enn tidligere vil bidra til å nå målsetningen med pensjonstilskuddet, slik departementet beskriver den i høringsnotatet.

Hovedorganisasjonen Virke støtter ikke forslaget, og viser til at forslaget innebærer en stor endring, og at det kan være vanskelig å vite hva som vil være effekten for den enkelte barnehage.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter ikke forslaget, og mener at begge de to alternativene undervurderer det faktiske kostnadsnivået på pensjonsordningene og forskjellene i pensjonsutgifter i private barnehager med relativt like ytelser. PBL mener sjablongene må være betydelig høyere enn hva høringsforslaget legger opp til, i tillegg til at det må etableres en velfungerende søknadsordning som gir private barnehager forutsigbarhet for at de hvert år får dekket sine faktiske pensjonsutgifter. Flere private barnehager har likelydende innvendinger.

Av høringsinstansene som ikke støtter forslaget er det likevel flere som uttaler at de foretrekker alternativ 1 fremfor alternativ 2.

Flere av høringsinstansene har konkrete innspill til justeringer og til omtalen av forslaget, som kommenteres fortløpende under departementets vurdering i punkt 9.3.5.

9.3.4.2 Alternativ 2 – videreføre gjeldende rett med visse justeringer

Nesten ingen av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget om å endre dagens regler om pensjonstilskudd i tråd med alternativ 2. Noen uttaler at de ikke støtter alternativ 2, men at dersom departementet går videre med dette alternativet, støtter de at de foreslåtte endringene legges til grunn.

Delta og Fagforbundet støtter ikke forslaget, og mener at alternativet viderefører dagens utfordringer og konfliktnivå. Videre uttaler de at en ordning med en standard sjablong på for eksempel 10 prosent og et tak på 12 prosent vil medføre at private barnehager med de laveste pensjonsutgiftene vil få større fortjenestemargin enn barnehager med gode pensjonsordninger. Utdanningsforbundet støtter heller ikke forslaget, og uttaler at sammenlignet med alternativ 1, er alternativ 2 mindre treffsikkert, mindre tilpasset den enkelte barnehages behov, gir mindre effektiv bruk av offentlig midler og gir mindre incitament til å gi de ansatte gode pensjonsordninger.

KS – Kommunesektorens organisasjon viser til at alternativet er en delvis videreføring av kjent praksis, som kan tilsi at ordningen er mindre krevende administrativt, samtidig som det vises til at dagens ordning også er svært administrativt krevende for kommunene. KS tar ikke stilling til valg av modell, men mener at alternativ 2 kan være mindre treffsikker ettersom man tar utgangspunkt i kommunens lønnsutgifter og ikke lønnsutgiftene i den private barnehagen.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter ikke forslaget, og mener at alternativet, i likhet med alternativ 1, utfordrer private barnehagers evne til å tilby likeverdige pensjonsavtaler.

Noen høringsinstanser uttaler at alternativet kan fungere, eller at de delvis støtter det, men at alternativ 1 er enklere på sikt. Blant annet Oslo kommune mener at forslaget er en forbedring av dagens ordning, men de er skeptiske til å videreføre søknadsordningen. Bergen kommune støtter ikke forslaget, og skriver også at søknadsordningen i dette alternativet virker mer krevende å forvalte enn alternativ 1, uten at det gir mer korrekt beregning.

Enkelte høringsinstanser har innspill til at forslaget til alternativ 2 innebærer at barnehager uten tariffestede pensjonsavtaler får et lavere påslag, og til departementets omtale av at de fleste barnehager uten tariffavtale også har lave pensjonsutgifter. Blant annet skriver Delta og Fagforbundet at det kan være barnehager uten tariffavtale som har gode pensjonsvilkår. Private Barnehagers Landsforbund (PBL) uttaler at det ikke kan innføres et skille mellom organiserte og uorganiserte, og at satsen bør være avhengig av barnehagens dokumenterte pensjonsordninger.

Flere av høringsinstansene har konkrete innspill til justeringer og til omtalen av forslaget, som kommenteres fortløpende under departementets vurdering i punkt 9.3.5.

9.3.4.3 Særregel for barnehager med særlig høye pensjonsutgifter

Flertallet av høringsinstansene uttaler at de ikke støtter forslaget til en særregel for barnehager med historiske pensjonsforpliktelser basert på avtaler om offentlig tjenestepensjon. De som ikke støtter forslaget, er i all hovedsak de private barnehagene og privatpersoner. Nesten alle uttaler imidlertid at det er rimelig at disse barnehagene får dekket sine pensjonsutgifter, men at de ikke kan stille seg bak forslaget da det finnes andre barnehager som er bundet av andre historiske pensjonsavtaler, som også har kostbare pensjonsforpliktelser på lik linje med barnehagene det er foreslått en særregel for.

Et stort flertall av kommunene som har uttalt seg, støtter forslaget. KS – kommunesektorens organisasjon støtter også forslaget. Én kommune, Fredrikstad kommune, støtter ikke forslaget. De skriver at de er enige med departementet i at det er rimelig at disse barnehagene får dekket sine særlige høye pensjonsutgifter, men at de ikke er enig i departementets vurdering av at forslaget vil være håndterbart for kommunene.

Delta og Fagforbundet støtter forslaget, og mener det vil være en engangsjobb å få dokumentert hvilke barnehager som har slike forpliktelser. Utdanningsforbundet mener at så lenge de aktuelle barnehagene ikke får dekket sine kostnader gjennom alternativ 1 eller 2 i høringen, bør det innføres en slik særregel. Hovedorganisasjonen KA uttaler at forslaget er det viktigste i hele høringsnotatet. IKO Institutt for kirke og oppvekst støtter forslaget, og skriver at det settes stor pris på at behovet har blitt hørt. Også Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget.

9.3.5 Departementets vurdering

9.3.5.1 Innledning

Departementet foreslår å gå videre med det som ble skissert som alternativ 1 for pensjonstilskudd i høringen. Departementet vurderer at en slik regulering vil være mer treffsikker enn både nåværende regelverk for pensjonstilskudd og den alternative reguleringen (alternativ 2) som ble sendt på høring 15. november 2024.

Forslaget innebærer at det lovfestes i barnehageloven at kommunen skal gi tilskudd til pensjon til private barnehager med rett til tilskudd. Pensjonstilskuddet skal beregnes ved å gange antall årsverk i barnehagen med samlet lønn per årsverk i barnehagen, en prosentsats basert på pensjonsvilkårene til den enkelte barnehage og sats for lokal arbeidsgiveravgift. Prosentsatsene skal være differensierte og tilpasset vilkårene i ulike pensjonsavtaler til private barnehager.

I dag er det egne regler om tilskudd til pensjon for åpne barnehager og familiebarnehager. Departementets forslag til nye regler om pensjon vil i utgangspunktet gjelde for alle private barnehager med rett til tilskudd.

Det foreslås at departementet kan gi forskrift om tilskudd til pensjon. Dette kan blant annet være nærmere regler om beregningen av pensjonstilskuddet og om prosentsatser til bruk i beregningen.

I forslaget er ulike hensyn veid mot hverandre. Et tungtveiende hensyn er at tilskudd til pensjon skal treffe bedre på de faktiske kostnadene den enkelte barnehage har til pensjon enn det gjør i dag, selv om tilskuddet fortsatt skal være basert på sjablong. Dette er blant annet viktig for at det ikke skal lønne seg å ha dårlige pensjonsvilkår eller lavt lønnsnivå, og at det ikke skal være økonomisk tyngende å ha gode pensjonsvilkår eller ansatte med lang ansiennitet eller formell utdanning.

Videre er det viktig at systemet ikke er for administrativt krevende, og at det demper konfliktnivået rundt riktig utmåling av tilskudd til pensjon.

Departementet peker videre på at det er en fordel om det tilrettelegges for at barnehager med like eller lignende pensjonsvilkår likebehandles i fastsetting av pensjonstilskudd, selv om de ligger i ulike kommuner. Det er derfor hensiktsmessig at differensierte prosentsatser, inkludert en øvre prosentsats som fungerer som en øvre grense, fastsettes nasjonalt.

Tilskudd til pensjon vil med dette forslaget gi et bedre anslag over kostnader til pensjon i den enkelte barnehage, og vil dermed treffe bedre på faktisk kostnadsnivå enn dagens påslag. Reguleringen er imidlertid basert på sjablong, og er ikke ment å treffe nøyaktig på de faktiske kostnadene. At tilskuddet ikke treffer fullt ut vurderer departementet at må aksepteres for å unngå et system basert på søknader og som ville vært svært administrativt krevende. Departementet understreker at det også innebærer at prosentsatsene skal settes med et mål om at private barnehager over tid får dekket sine faktiske pensjonskostnader. Videre legger departementet til grunn at private barnehager planlegger over flere år, slik at i år der de har lave utgifter til pensjon, og eventuelt får tilskudd som overstiger kostnadene, så vil midlene spares, slik at de kan brukes i år med høyere utgifter til pensjon, der tilskuddet kan være noe lavere enn kostnadene. Over tid legger departementet til grunn at det vil jevne seg ut.

En ulempe med dette forslaget er at det vil være en stor endring i hvordan tilskudd til pensjon skal fastsettes, noe som gjør at det kan være vanskelig å vite hva som vil være effekten for den enkelte barnehage. Dette vil bli tydeligere når forskriften med de mulige prosentsatsene er på høring og etter den er fastsatt. Overordnet vil barnehager med veldig lave pensjonskostnader fordi de har dårlige vilkår få mindre i tilskudd til pensjon enn de gjør i dag. For mange barnehager vil det antagelig ikke være en veldig stor endring i tilskudd, men målet er å treffe noe bedre, og også at flere barnehager enn i dag skal få dekket sine faktiske pensjonskostnader. Dette innebærer at det også vil være noen barnehager, for eksempel barnehager med gode pensjonsvilkår og høy gjennomsnittlig lønn, som vil få noe høyere tilskudd til pensjon med den foreslåtte reguleringen enn de får etter dagens regelverk.

Forslaget tar hensyn til hva slags pensjonsvilkår den enkelte private barnehage har når tilskudd til pensjon fastsettes. Det innebærer at den enkelte private barnehage kan påvirke hva de får i tilskudd til pensjon gjennom hvilke pensjonsvilkår de tilbyr sine ansatte. Dette kan gi insentiver for de private barnehagene til å gi bedre pensjonsvilkår til sine ansatte. Reguleringen av prosentsatser og de konkrete grensene kan påvirke denne tilpasningen. Dette må vurderes nærmere i arbeidet med forskriften. Nivået på tilskuddet er samtidig begrenset av en øvre grense som den høyeste prosentsatsen ikke skal overstige. Den øvre grensen skal fastsettes med utgangspunkt i pensjonsregelverket og slik at ansatte i private barnehager skal kunne få tilsvarende pensjonsvilkår som ansatte i kommunale barnehager, jf. omtale under punkt 9.3.5.5. Dette vil blant annet følge opp anmodningsvedtak fra Stortinget (vedtak nr. 461 fra 13. februar 2018) der Stortinget ber regjeringen vurdere «[…] hvordan det kan sikres at private barnehager har lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår minst på linje med ansatte i offentlige barnehager, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte».

Den foreslåtte reguleringen innebærer en stor omlegging sammenlignet med dagens regelverk. Detaljene i regelverket skal fastsettes gjennom nye forskriftsbestemmelser som skal sendes på høring, se omtale av forslag til forskriftshjemmel i punkt 9.3.5.10. Som følge av at det fremdeles er noe usikkerhet knyttet til hvordan reguleringen vil fungere i praksis, vil departementet i forskrift innføre en midlertidig søknadsordning for tilskudd til pensjon, se også omtale i punkt 9.3.5.10.

I tillegg foreslås en særregel om pensjonstilskudd for barnehager med historiske forpliktelser basert på avtaler om offentlig tjenestepensjon. Det foreslås at disse barnehagene skal få dekket sine pensjonsutgifter opp til en øvre grense. Departementet skal gi forskrift om hvilke barnehager som er omfattet av særregelen og om den øvre grensen for dekningen. Se nærmere omtale under punkt 9.3.5.9.

9.3.5.2 Antall årsverk i barnehagen

Forslaget innebærer at tilskuddet til pensjon skal ta utgangspunkt i det antallet årsverk barnehagen har pensjonsforpliktelser for. Dette gjelder i hovedsak de som er ansatt i barnehagen.

Departementet vurderer at det vil være naturlig at de private barnehagene skal rapportere antall årsverk de har pensjonsforpliktelser for som del av BASIL-rapporteringen. Samtidig er det en punktrapportering per 15. desember, og det kan være endringer i antall årsverk i barnehagen gjennom året, særlig i august ved oppstart av nytt barnehageår. Departementet mener derfor antall årsverk som utløser tilskudd til pensjon må kunne justeres ved større endringer. Dette kan i praksis løses ved at det kommunen beregner er en sats for tilskudd til pensjon per årsverk, slik at samlet tilskudd for pensjon kan variere med antall årsverk dersom det er vesentlige endringer i antall årsverk gjennom tilskuddsåret.

Departementet vil i forskriftsarbeidet vurdere nærmere hvordan antall årsverk som utløser tilskudd til pensjon skal beregnes.

Bergen kommune har gitt innspill om at kommunens utgifter til pensjonstilskudd ikke bør øke dersom den private barnehagen har flere ansatte enn de nasjonale normene tilsier, og at det derfor ikke bør tas utgangspunkt i antall årsverk barnehagen har pensjonsforpliktelser for. Departementet viser til at ett av formålene med ny modell for pensjonstilskuddet er at det skal være mer treffsikkert enn dagens system, og at å ta utgangspunkt i antall årsverk i den konkrete barnehage vil være best egnet til å nå dette målet. Bergen kommune har også gitt innspill om at noen ansatte jobber med barn med spesielle behov som dekkes av andre midler fra kommunen, eller kan være finansiert av eksterne midler som statlige tilskudd, og at disse ikke bør øke kommunens tilskudd til pensjon. Når det gjelder lønn til ansatte som er finansiert av andre midler, og som derfor ikke dekkes gjennom driftstilskuddet til de private barnehagene, er departementet enig i at disse årsverkene ikke bør telle med i beregningen.

9.3.5.3 Lønn per årsverk

Forslaget innebærer videre at tilskuddet skal beregnes ved hjelp av samlet lønn per årsverk i den private barnehagen. Pensjonsgivende lønn skal legges til grunn.

Departementet viser til at det å beregne tilskudd til pensjon med utgangspunkt i gjennomsnittlig lønn i den enkelte barnehage, er best egnet til å ivareta private barnehager som har prioritert å ha ansatte med lang erfaring, ansiennitet, eller høy kompetanse (for eksempel ved å ha høyere andel ansatte med pedagogisk utdanning enn det som følger av pedagognormen, fagarbeidere m.m.), og dermed også har høyere lønnsutgifter per årsverk enn gjennomsnittet. Departementet har lagt større vekt på dette, og på at det gir bedre treffsikkerhet, enn på hensynet til at beregningen skal være enklest mulig.

Med årsverk menes her årsverk i barnehagen som utløser pensjonstilskudd, jf. omtalen i punkt 9.3.5.2. Det skal vektes ut ifra stillingsprosent dersom noen av de ansatte jobber deltid. Departementet legger opp til at lønnskostnadene som legges til grunn for beregning av pensjonstilskudd skal være del av den enkelte private barnehages rapportering i BASIL.

9.3.5.4 Prosentsats

Forslaget innebærer at kommunene skal ta i bruk prosentsatser ved beregningen av pensjonstilskuddet, og at prosentsatsene skal være tilpasset vilkårene i ulike pensjonsavtaler til private barnehager. Departementet vil fastsette regler om prosentsater i forskrift, se også omtale av forslag til forskriftshjemmel i punkt 9.3.5.10.

Fastsetting av prosentsatsene skal ta utgangspunkt i vilkårene i pensjonsavtalene til de private barnehagene. Ettersom vilkårene i de ulike pensjonsavtalene kan være ulike, mener departementet at det skal fastsettes flere mulige prosentsatser. Departementet mener imidlertid ikke at det skal fastsettes én sats for hver enkelt pensjonsavtale.

Selv om mange barnehager er på samme eller lignende avtale, kan det være svingninger i pensjonskostnader fra år til år, og barnehager som har samme pensjonsavtale kan ha ulike kostnader til pensjon. Målet er at prosentsatsene som settes, og satsene kommunen benytter for de ulike barnehagene, gjør at faktiske pensjonskostnader i hver enkelt barnehage blir godt dekket i gjennomsnitt over noe tid. Dette innebærer at departementet skal fastsette forskriftsreglene om prosentsatsene slik at tilskuddet til pensjon om lag dekker pensjonskostnadene til barnehagen. Samtidig må den enkelte barnehage ta høyde for årlige svingninger i utgifter til pensjon, og at i år der de har særlig høye utgifter til pensjon kan tilskuddet til pensjon være lavere, og motsatt.

Ved fastsetting av tilskudd til pensjon må kommunen vurdere hvilken prosentsats som skal benyttes for den enkelte private barnehage i kommunen. Det vil være naturlig å se hen til hvor stort innskudd barnehagen har, hvor stor egenandel den har, om barnehagen har AFP og eventuelt om de har innslag av ansatte med ytelsespensjonsordning.

Departementet vil i forskriftsarbeidet vurdere hvordan prosentsatsene kan fastsettes slik at barnehagene kan kompenseres for forsikringsordninger og tilleggsprodukter. Departementet vil også vurdere om det er flere opplysninger som bør rapporteres i BASIL for å lette kommunens arbeid med innplassering på riktig prosentsats.

Forskrift om prosentsatser skal høres på ordinær måte slik at det kan gis innspill til de konkrete forslagene til differensierte prosentsatser. Dette vil innebære at departementet må gjøre en vurdering av ulike pensjonsavtaler i barnehagesektoren som kommunene skal se hen til når de vurderer barnehagene i sin kommune og hvilken prosentsats som skal benyttes. Slike vurderinger av pensjonsordninger gjøres i utgangspunktet én gang i forbindelse med departementets fastsetting av forskrift, og de er ikke ment å være så finmasket at det skal være behov for å lage nye prosentsatser fra år til år. Nasjonalt fastsatte regler om prosentsatser vil dermed bidra til å sikre at barnehager med like eller lignende type pensjonsvilkår vurderes likt på tvers av kommuner. Departementet legger til grunn at dette kan bidra til å redusere konflikter lokalt. Departementet vil vurdere om det også bør utarbeides en nasjonal veileder til kommunene om valg av prosentsats for den enkelte barnehage.

9.3.5.5 En øvre grense for tilskudd til pensjon

Forslaget innebærer at den høyeste prosentsatsen ikke kan overstige grensene for årlig innskudd etter lov om tjenestepensjon § 4-7 med fratrekk av vanlig egenandel for ansatte i kommunale barnehager og med tillegg av anslag på kostnader til tilleggsprodukter og med tillegg av anslag på kostnader til AFP.

Departementet viser til at pensjonsregelverket som gjelder for private virksomheter setter grenser for årlige innskudd til pensjon. Det er derfor naturlig at det også settes en øvre grense for hvor mye en privat barnehage kan motta i tilskudd for å dekke pensjonsutgifter. En slik øvre grense for tilskudd til pensjon er også nødvendig for å sikre god kostnadskontroll og effektiv ressursbruk i kommunene.

Den øvre grensen for hvor høye pensjonsutgifter private barnehager kan få dekket gjennom søknadsordningen i dagens forskrift § 4a, kan variere betydelig fra år til år. Dette skyldes blant annet ulike periodiseringseffekter i private og kommunale pensjonsordninger. Dette er lite forutsigbart for de private barnehagene som i dag benytter seg av denne ordningen. Departementet vurderer at forslaget om en øvre grense som den høyeste prosentsatsen ikke skal overstige, gir bedre forutsigbarhet for de private barnehagene ved at den tar utgangspunkt i ordinært pensjonsregelverk for privat sektor og mulighet for tilsvarende vilkår for ansatte i private barnehager som i kommunale barnehager. Departementet vurderer også at grensen bør fastsettes nasjonalt, slik at det er likt for alle private barnehager. Ved å ta utgangspunkt i ordinært pensjonsregelverk for privat sektor, og mulighet for tilsvarende vilkår som ansatte i kommunale barnehager, i stedet for å ta utgangspunkt i kommunens egne utgifter til pensjon for ansatte i kommunale barnehager, vil det ikke lenger oppstå problemstillinger knyttet til kommunenes bruk av premiefond.

Det foreslås at den konkrete øvre grensen fastsettes i nasjonal forskrift som den høyeste prosentsatsen kommunene kan benytte, og at den vurderes sammen med de øvrige prosentsatsene. Dette innebærer at den høyeste prosentsatsen blir en felles nasjonal øvre grense på prosentsatsene som kan brukes i beregningen av pensjonstilskuddet. Departementet vurderer at dette vil lette den administrative byrden for kommunene, og det vil gi mer forutsigbarhet for de private barnehagene.

Etter lovforslaget vil den høyeste fastsatte prosentsatsen fungere som en øvre grense, og denne skal ikke overstige grensene for årlig innskudd etter lov om tjenestepensjon § 4-7 (inkludert å ta hensyn til høyere sparesats for kvinner). Videre skal det legges til anslag på kostnader til tilleggsprodukter og avtalefestet pensjon (AFP), og det må det trekkes fra samme egenandel fra ansatte i private barnehager som er vanlig for ansatte i kommunale barnehager. Departementet presiserer at i fastsetting av de andre mulige prosentsatsene, er det den egenandelen som følger av den aktuelle avtalen som skal trekkes fra.

Tromsø kommune har i sitt høringssvar gitt innspill om at de ikke oppfatter at «yrkesskade/yrkessykdom» regnes som en del av pensjonstilskuddet i dag, og at det i dagens beregning regnes som en del av driftstilskuddet. De ber om at det defineres nærmere hvilke kostnader som skal regnes som en del av pensjonstilskuddet, og som dermed ikke skal være en del av beregningen av grunntilskuddet. Også Utdanningsforbundet har i sitt høringssvar kommentert at forsikringer i dag dekkes gjennom driftstilskuddet, i tråd med de kommunale tariffavtalene. Departementet vil i forskriftsarbeidet vurdere behovet for å klargjøre hvilke typer utgifter som skal inngå i beregningen av nytt pensjonstilskudd.

I arbeidet med å utarbeide forskrift må det også vurderes nærmere hvordan AFP skal hensyntas, da det er ulikheter mellom AFP i offentlig og privat sektor – både når det gjelder varighet, krav til uttak og muligheter til å kunne kombinere med arbeid og alderspensjon. Samtidig er offentlig og privat AFP relativt lik for de som er født i 1963 og senere.

Departementet kan gi forskrift om tilskudd til pensjon, herunder om prosentsatser som beskrevet i punkt 9.3.5.4, og om unntak, se punkt 9.3.5.10. Det må tas hensyn til at noen barnehager fortsatt har noen ansatte på lukkede ytelsespensjonsordninger, og departementet ser derfor behov for å i forskrift fastsette en egen sats for ansatte i den private barnehagen som fortsatt er på ytelsesordninger. Den foreslåtte øvre grensen for den høyeste prosentsatsen etter forslaget til § 19 b andre ledd bør ikke gjelde for en eventuell egen prosentsats for ansatte på lukkede ytelsespensjonsordninger. Departementet vil komme tilbake til dette i forskriftsreguleringen.

9.3.5.6 Arbeidsgiveravgift på pensjon

Departementet foreslår at kommunen skal legge til arbeidsgiveravgift på pensjon som en del av tilskuddet til pensjon. Det må da benyttes den arbeidsgiveravgiften som gjelder i den enkelte kommune. I mange kommuner er arbeidsgiveravgiften 14,1 prosent. Konkret vil det i disse kommunene da være slik at de må gange de øvrige elementene som inngår i modellen for å beregne pensjonstilskuddet med 1,141 for å ta høyde for at det betales arbeidsgiveravgift på pensjon.

9.3.5.7 Meldeplikt ved endrede pensjonsvilkår

Private barnehager skal etter forslaget melde fra til kommunen uten ugrunnet opphold dersom de inngår en ny pensjonsavtale med endrede pensjonsvilkår slik at kommunen kan vurdere om dette innebærer at de skal få beregnet tilskudd til pensjon etter en annen prosentsats.

9.3.5.8 Konkret beregning av tilskudd til pensjon

I praksis vil forslaget bety at kommunen årlig må innhente tall for antall årsverk (se punkt 9.3.5.2), og samlet lønn per årsverk for de private barnehagene i kommunen (se punkt 9.3.5.3).

Kommunen må videre vurdere vilkårene i de konkrete pensjonsavtalene hver enkelt av de private barnehagene i sin kommune har, og da hvilken prosentsats som skal benyttes, på bakgrunn av i den nasjonalt fastsatte forskriften. Vurderingen av prosentsats kan i hovedsak gjøres én gang, og vil ikke endres så lenge pensjonsavtalen ligger fast. De private barnehagene vil ha plikt til å melde fra om de inngår en ny pensjonsavtale, og det er kun ved inngåelse av ny pensjonsavtale det er relevant for kommunen å gjøre en ny vurdering av hvilken prosentsats som skal benyttes for barnehagen.

De private barnehagene må dokumentere samlet lønn og årsverk barnehagen har pensjonsforpliktelser for, og de må melde fra til kommunen dersom de inngår en ny avtale om pensjon.

Departementet mener at som hovedregel bør informasjonen som er nødvendig for fastsetting av pensjonstilskudd innrapporteres som en del BASIL-rapporteringen. I dag opplyser barnehagene om lønnskostnader og antall ansatte i sin barnehage i BASIL. Det rapporteres imidlertid ikke om lønn eller årsverk barnehagen har pensjonsforpliktelser for. Det er derfor nødvendig å gjøre endringer i rapporteringen for å ta høyde for nytt tilskuddsregelverk. Departementet vil vurdere endringer i rapporteringen som en del av forskriftsarbeidet. Med lovforslaget vil BASIL-rapporteringen utgjøre en desto viktigere del av tilskuddsfastsettelsen for pensjonstilskudd. Det blir derfor viktig å sikre god kvalitet og enhetlig rapporteringspraksis. Departementet vil i samarbeid med Utdanningsdirektoratet utarbeide nytt veiledningsmateriale til innrapporteringen. Departementet vil involvere partene i sektoren i dette arbeidet.

9.3.5.9 Særregel for private barnehager med historiske forpliktelser basert på avtaler om offentlig tjenestepensjon

Private barnehager som har pensjonsforpliktelser som følger av avtaler om offentlig tjenestepensjon, og som dermed av historiske grunner kan ha særlig høye pensjonskostnader, vil ikke nødvendigvis få dekket pensjonsutgiftene gjennom det ordinære regelverket for tilskudd til pensjon. Departementet foreslår å innføre en særregel for disse barnehagene, oppad begrenset til en egen øvre grense.

Målet er at alle disse barnehagene skal få dekket sine pensjonsutgifter, men samtidig er kostnader for ytelsespensjonsordninger avhengig av sluttlønn for de født før 1963, og det er behov for å ha en viss kostnadskontroll med at forpliktelsene ikke øker. Departementet foreslår derfor at det fastsettes en øvre grense. Den øvre grensen skal være basert på dagens kostnadsnivå for pensjon i disse barnehagene, med høyde for årlig regulering av pensjonspremien, samt tilsvarende pensjonsordninger i kommunale barnehager. Departementet foreslår at den øvre grensen fastsettes nasjonalt. Dette vil sikre mer forutsigbarhet for disse barnehagene enn dagens kommunale tak. Departementet foreslår at det gis hjemmel til at departementet kan fastsette den øvre grensen i forskrift. Departementet foreslår videre å lovfeste at departementet skal gi forskrift om hvilke barnehager som har rett til pensjonstilskudd etter særregelen. Departementet kan også gi forskrift om krav til dokumentasjon av pensjonsutgifter.

Det er noen ulemper med en slik ordning, og det er blant annet vanskeligere å sikre god kostnadskontroll for kommunene og staten. Samtidig har disse barnehagene noen pensjonsforpliktelser som det er helt rimelig at de får dekket kostnadene av, og departementet mener det er særlig viktig at disse barnehagene ivaretas særskilt i et nytt regelverk om tilskudd til pensjon. Departementet vurderer videre at det gjelder en så vidt liten gruppe barnehager at det vil være håndterbart for kommunene. Akkurat hvilke barnehager som vil være omfattet av denne særregelen vil følges opp gjennom forskriftsarbeidet og høring av en forskrift der disse barnehagene skal navngis.

9.3.5.10 Hjemmel til å gi forskrift om tilskudd til pensjon

Departementet mener det vil være behov for at enkelte detaljer ved tilskuddet til pensjon utdypes nærmere i forskrift. Det foreslås derfor at departementet kan gi forskrift om tilskudd til pensjon. Dette kan være nærmere regler om beregningen av tilskuddet, om prosentsatser, og om dokumentasjonskrav. Departementet ser blant annet at det kan være behov for å nærmere utdype hvordan kommunen skal fastsette antall årsverk og gjennomsnittslønnen som legges til grunn i tilskuddsberegningen. Når det gjelder prosentsatser til bruk i beregningen av pensjonstilskuddet, skal departementet gi forskrift om dette. Departementet skal også gi forskrift om hvilke barnehager som omfattes av særregelen og om en øvre grense for dekning etter denne regelen (se punkt 10.3.5.9).

Forskriftshjemmelen åpner også for at departementet kan gi forskrift om en midlertidig søknadsordning for tilskudd til pensjon. Som nevnt mener departementet at forslaget til nye regler om tilskudd til pensjon vil treffe bedre på faktisk kostnadsnivå enn dagens påslag, og departementet foreslår ikke å videreføre søknadsordningen i dagens forskrift om tildeling av tilskudd § 4a. Som følge av at det fremdeles er noe usikkerhet knyttet til hvordan reguleringen vil fungere i praksis, vil departementet i forskrift innføre en midlertidig søknadsordning for tilskudd til pensjon for å sikre god overgang til nytt regelverk.

9.4 Tilskudd til eiendom

9.4.1 Gjeldende rett

Forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager fastsetter de konkrete reglene for beregning og tildeling av kommunalt tilskudd. Private ordinære barnehager og private familiebarnehager mottar i dag et kapitaltilskudd som er nasjonalt fastsatt.

Det fremgår av forskriften § 6 første ledd at kommunen skal gi kapitaltilskudd til private ordinære barnehager per heltidsplass ut fra barnehagebyggets byggeår. Bestemmelsen slår fast at kommunen har plikt til å gi kapitaltilskudd. Tilskuddet skal beregnes etter satser fastsatt av departementet, jf. andre ledd. Tilsvarende skal kommunen gi kapitaltilskudd til private familiebarnehager etter sats fastsatt av departementet, jf. § 7 sjette ledd.

For ordinære barnehager er kapitaltilskuddet differensiert etter barnehagens godkjenningsår, mens familiebarnehager mottar samme tilskudd uavhengig av godkjenningsår. Kommunens kapitalutgifter blir trukket ut ved beregningen av driftstilskuddet til ordinære barnehager og familiebarnehager. Årsaken til dette er at kapitalkostnader ikke er fullstendig dokumentert i kommunale regnskaper. I stedet fastsettes det et eget kapitaltilskudd som er beregnet med utgangspunkt i de private barnehagenes gjennomsnittlige kapitalutgifter.

Kapitaltilskuddet skal bidra til å kompensere for rente- og avskrivingskostnader. Departementet viser til rundskriv Udir-7-2014 hvor kapitalkostnader defineres som «avskrivningskostnader basert på anskaffelseskost (fratrukket investeringstilskudd og merverdiavgiftskompensasjon) og rentekostnader beregnet ut fra bokført verdi på anleggsmidler på barnehageområdet tillagt tomtekostnader (fratrukket investeringstilskudd og merverdiavgiftskompensasjon)». Kostnader til drift av eiendom, herunder strøm, renhold, vaktmestertjenester, forsikring, reparasjoner og vedlikehold, inngår i beregningsgrunnlaget for driftstilskuddet etter forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager §§ 3, 7 og 8. De private barnehagene får dermed dekket disse eiendomskostnadene gjennom driftstilskuddet.

Kapitaltilskuddet til ordinære barnehager er basert på fire satser differensiert etter barnehagens godkjenningsår, jf. forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 6. Bestemmelsen innebærer at størrelsen på kapitaltilskuddet avtar trinnvis etter hvert som barnehagebygget blir eldre, målt fra barnehagens godkjenningsår. Nyere barnehager får dermed et høyere kapitaltilskudd enn eldre barnehager. Nybygg, utbygging og oppgradering av eksisterende bygningsmasse gir også høyere kapitaltilskudd til nye plasser. Eldre godkjente plasser vil fortsette å motta en lavere sats. Tilskuddet har blitt beregnet årlig av Telemarksforsking med utgangspunkt i en beregningsmetodikk som ble fastsatt ved omleggingen av tilskuddssystemet i 2016. Basert på statistikk fra ordningen for barnehagelån i Husbanken beregnes et estimat på både rente- og avskrivningskostnader for bygninger differensiert på ulike byggeår.

Det følger av forskriften § 7 at kommunen skal gi kapitaltilskudd til private familiebarnehager etter satsene som følger av denne bestemmelsen. For private åpne barnehager er det ikke skilt ut et eget kapitaltilskudd.

9.4.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste at kommunen skal gi forskrift om beregning av eiendomstilskudd til private barnehager. Ved fastsettelse av forskrift om beregning av eiendomstilskudd skal kommunen legge vekt på rente- og avskrivningskostnader til barnehagebygg, om barnehagen er ordinær eller familiebarnehage og antall barn. Det ble forslått at kommunen kan legge vekt på barnehagebyggenes alder. Det ble også foreslått å lovfeste at kommunen skal fatte vedtak om tildeling av eiendomstilskudd til private barnehager minst én gang i året.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 13.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Totalt 236 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å gi kommunen hjemmel til å gi lokal forskrift om tilskudd til eiendom. Om lag 200 støtter ikke forslaget, mens 11 støtter det. Av de som støtter forslaget er 5 kommuner, mens 38 kommuner støtter ikke forslaget. KS – Kommunesektorens organisasjon støtter forslaget. Private barnehagers Landsforbund (PBL) støtter ikke forslaget.

Selv om private barnehager og kommuner argumenterer noe ulikt om hvorfor de ikke støtter høringsforslaget, mener det store flertallet av høringsinstansene at et eiendomstilskudd bør fastsettes nasjonalt og ikke lokalt. Dette inkluderer et stort flertall av kommunene.

Høringsinstansene viser til at det vil bli for vanskelig og ressurskrevende for kommunene å tallfeste og vurdere barnehagenes eiendomskostnader og fastsette lokale regler. Videre er det enkelte høringsinstanser som viser til at det ved lokal fastsettelse av tilskuddet vil være svært krevende for kommunene å stå imot press fra kommersielle interesser, og at kommunen kan bli tvunget inn i rettstvister knyttet til fastsettelse av tilskuddet.

9.4.4 Departementets vurdering

9.4.4.1 Innledning

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen skal gi eiendomstilskudd til private barnehager som har rett til tilskudd og som har driftsgodkjenning. Det foreslås videre å lovfeste at departementet skal gi forskrift om eiendomstilskudd. Det innebærer at selve satsen for eiendomstilskuddet vil fastsettes i nasjonal forskrift.

Departementet går altså ikke videre med forslaget fra høringen om at kommunen gis hjemmel til å gi lokal forskrift om tilskudd til eiendom. De fleste høringsinstansene var negative til forslaget om at kommunen skal gi forskrift om beregning av et eiendomstilskudd.

Departementet mener at eiendomstilskuddet bør gis som et eget tilskudd, som i dag, og ikke inngå i driftstilskuddet. Dette fordi formålet med tilskuddet til eiendom skiller seg vesentlig fra formålet med tilskuddet til drift. Driftstilskuddet skal sørge for forsvarlig drift og den pedagogiske virksomheten i barnehagene. Bakgrunnen for at det gis et årlig tilskudd til eiendom har vært å bidra til å kompensere for kostnader til barnehagebygg.

Å kompensere for kostnader til barnehagebygg var særlig viktig i forbindelse med utbyggingen av sektoren for å nå målet om full barnehagedekning. I oppbyggingsfasen ble det derfor innført en rekke gunstige ordninger som skulle stimulere til bygging i barnehager. I dag gjør ikke dette hensynet seg gjeldende i samme grad. At sektoren i all hovedsak er ferdig utbygget, kan tilsi at kapitaltilskuddet avvikles, helt eller delvis. Departementet mener imidlertid det fortsatt bør være et eiendomstilskudd. For å drive en barnehage er selve bygget barna skal være i, sentralt. Det må være egnet til å gi barn en hverdag hvor de kan utfolde seg i trygge og sunne omgivelser. Private barnehager utgjør en viktig del av kommunens barnehagetilbud, og det er derfor ønskelig å fortsatt bidra til å kompensere for kostnader til barnehagebygget.

De siste årene har det skjedd en rekke salg av barnehager og barnehageeiendom som har ført til at store verdier har forsvunnet ut av barnehagesektoren. Parallelt med denne utviklingen har sektorens eiendomskostnader økt betydelig, fordi mange barnehageeiere nå leier bygg de tidligere eide. Selv om det er dyrere å leie enn å eie, har likevel andelen barnehager som leier bygg økt. Konsekvensen av dette er at en mindre andel av offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode. I tillegg kan det argumenteres for at det offentlige har kompensert for kostnadene til barnehagebyggene i flere omganger. Først gjennom gunstige subsidier i form av investeringstilskudd, subsidierte lån og tilskudd til rentekostnader, lån og avskrivninger, og deretter gjennom å betale husleie for bygg som allerede er nedbetalt ved hjelp av offentlige tilskudd. Etter departementets syn er det viktig at de nye reglene tar høyde for denne utviklingen.

Når det gjelder kostnader til drift av eiendom, vil dette fortsatt være noe som inngår i beregningsgrunnlaget for tilskudd til drift (se punkt 9.2.5), i tråd med gjeldende rett.

9.4.4.2 Hjemmel for departementet til å gi forskrift

De konkrete forskriftsreglene om eiendomstilskudd vil bli sendt på høring. Departementet tar sikte på å i forskrift fastsette en sats per barn basert på det tilgjengelige provenyet i dagens tilskudd. Eiendomstilskuddet skal bidra til å kompensere for rente- og avskrivningskostnader til barnehagebygg. BDOs rapport «finansiering og regulering av private barnehagers eiendomskostnader 2016–2021» har vist at nivået på dagens kapitaltilskudd gir rimelig kompensasjon for denne typen kostnader. Eiendomstilskuddet vil justeres årlig basert på forventet kostnadsvekst. Departementet vil i forskriftsarbeidet vurdere nærmere hvordan den årlige justeringen av eiendomstilskuddet skal gjøres, og metoden for justeringen vil også inngå i høringen av forskriften.

De konkrete forskriftsreglene skal være egnet til å bygge opp under formålet med eiendomstilskuddet, som er å bidra til å kompensere for rente- og avskrivningskostnader til barnehagebygg. Samtidig vil de være utformet som generelle regler basert på sjablong. De er altså ikke ment å treffe nøyaktig på de faktiske kostnadene til hver enkelt barnehage.

Den foreslåtte forskriftshjemmelen vil være en ordinær forskriftsfullmakt. For at forskrifter gitt med hjemmel i bestemmelsen skal være gyldige, må de være vedtatt på lovlig måte, og bygge på hensyn og formål loven hjemler. Innenfor lovens rammer, utøver departementet et faglig og politisk skjønn.

9.5 Klagerett og klageinstans

Etter departementets forslag skal kommunen fatte vedtak om tildeling av driftstilskudd, pensjonstilskudd og eiendomstilskudd til private barnehager. Vedtak om tildeling av tilskudd vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og forvaltningslovens regler for enkeltvedtak vil gjelde. Departementet foreslår å videreføre dagens ordning slik at det vil være statsforvalteren som er klageinstans for kommunens vedtak om tildeling av tilskudd til private barnehager. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første punktum. Ved prøving av det frie skjønnet til kommunen skal statsforvalteren legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum.

9.6 Om finansieringen av samiske barnehagetilbud

Kommunens ansvar for barnehagetilbudet til samiske barn er regulert i barnehageloven § 10 tredje ledd. Kommunen har ansvar for å gi samiske barn i forvaltningsområdet for samiske språk et barnehagetilbud som bygger på samisk språk og kultur. For barn utenfor forvaltningsområdet skal kommunen legge til rette for at samiske barn kan få utviklet sitt språk og sin kultur. I tillegg skal den enkelte barnehage ta hensyn til barnas sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur, jf. barnehageloven § 2 tredje ledd.

Samiske private barnehager og private barnehager med samisk avdeling er i hovedsak finansiert på samme måte som øvrige private barnehager.

Tidligere var det et eget tilskudd til samiske barnehagetilbud over Kunnskapsdepartementets budsjett. Dette tilskuddet ble i sin helhet overført til Sametinget, og skulle bidra til å legge til rette for at samiske barn fikk utviklet samiske språk og samisk kultur i barnehagen. I 2019 ble dette tilskuddet, på da 22,7 mill. kroner, overført til Kommunal- og distriktsdepartementets budsjett i forbindelse med at Sametinget og departementene ble enige om en ny budsjettordning for Sametinget. Det ble del av et større rammetilskudd som i sin helhet forvaltes av Sametinget. Sametinget har et eget tilskudd til samiske barnehagetilbud, og da både kommunale og private tilbud. Mål for tilskuddsordningen for 2025 er at samiske barnehager og samiske avdelinger lærer samiske barn samiske språk og kultur og tradisjoner. De prioriterte områdene i 2025 er tiltak som utvikler og bygger barnehagetilbudet på samiske verdier, språk, kultur og tradisjonell kunnskap, se sametinget.no. Noen type merkostnader i det å tilby et samisk barnehagetilbud, særlig knyttet til innhold, er derfor ivaretatt gjennom Sametingets tilskudd.

Etter forslaget til ny § 19 a skal kommunen ha en plikt til å gi et grunntilskudd til private barnehager med rett til tilskudd, og den får anledning til å holde utgifter utenfor grunntilskuddet for å ta hensyn til at ulike typer barnehagetilbud kan ha ulike utgifter. Utgiftene som etter forslaget kan holdes utenfor grunntilskuddet er utgifter i kommunale barnehager som skyldes særlige driftsforutsetninger og særlige behov i barnegruppen. Dersom en kommune har en samisk barnehage eller en barnehage med samisk avdeling, og den har merutgifter knyttet til det å gi et samisk barnehagetilbud, kan dette være et slikt særlig behov i barnegruppen som kan holdes utenfor grunntilskuddet, og som igjen gir en plikt til å gi et ekstra grunntilskudd til private barnehager med samme behov.

De private samiske barnehagene er i all hovedsak små og ideelle barnehager, og ingen av barnehagene er eid av større barnehagekonsern. De samiske private barnehagene har gjerne et mindre økonomisk handlingsrom som en følge av dette. De kan også ha ustabile barnetall fra år til år som en følge av at barnehagen skal gi et tilbud til samiske barn. Departementet viser til at merutgifter som følger av at enkelte kommunale barnehager har smådriftsulemper også kan være en særlig driftsforutsetning, og noe kommunen kan holde utenfor grunntilskuddet. I så fall må også private barnehager som har merutgifter av samme grunn, få ekstra grunntilskudd. Disse reglene kan samlet sett bidra til å ivareta de samiske private barnehagene. Se nærmere omtale av grunntilskuddet og differensiering av dette i punkt 9.2.5.1 til 9.2.5.4 over.

Videre skal kommunen etter forslaget til ny § 19 a ha mulighet til å gi lokale tilleggstilskudd, og stille vilkår for bruken av dette tilskuddet. Etter forslaget kan et slikt tilleggstilskudd være et virkemiddel for å stimulere til flere eller bedre samiske barnehagetilbud. Dette kan være særlig aktuelt for kommuner som ikke har egne kommunale samiske barnehager eller samiske avdelinger. Se nærmere omtale av muligheten til å gi tilleggstilskudd i punkt 9.2.5.5 over.

9.7 Overgangsregler

Med forslagene til nye regler om tilskudd til drift (punkt 9.2.5), tilskudd til pensjon (punkt 9.3.5) og tilskudd til eiendom (punkt 9.4.4), vil tilskuddsmodellen innebære et større rom for tilpassede og differensierte tilskudd. Det betyr at noen private barnehager vil få et lavere tilskudd enn de har fått tidligere – mens andre vil få høyere tilskudd. Departementet viser til at ett av formålene med endringene i tilskuddssystemet er å gi rom for å kunne differensiere og tilpasse tilskuddet til ulike barnehager etter deres behov, og mener dette vil gi mer treffsikre tilskudd, sammenlignet med i dag.

Flere høringsinstanser har imidlertid vært bekymret for at enkelte barnehager kan oppleve at det samlede tilskuddet, det vil si tilskuddet til drift, pensjon og eiendom sett under ett, går for brått og betydelig ned. Selv om departementet mener forslagene vil være mer treffsikre, ser departementet at det kan være behov for en overgangsordning de første årene, for å sikre god implementering av nytt regelverk.

Barnehageloven § 57 fjerde ledd gir hjemmel for at departementet kan gi forskrift med nærmere overgangsregler. Departementet vil i arbeidet med forskrift om tilskudd til private barnehager vurdere behovet for, og eventuelt innretningen og varigheten av, en midlertidig overgangsordning for det samlede tilskuddet til private barnehager.

9.8 Forholdet til Grunnloven og EMK

Forslagene til nye regler om tilskudd for private barnehager innebærer ingen tvangsavståelse etter Grunnloven § 105 og utgjør heller ingen rådighetsinnskrenkning som kunne danne grunnlag for en analogisk anvendelse av bestemmelsen.

Vernet etter denne grunnlovsbestemmelsen sammenfaller i noen grad med vernet etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1). EMK P1-1 verner retten til eiendom («protection of property»). For at bestemmelsen skal aktualiseres, kreves det at det foreligger eiendom («possessions») i bestemmelsens forstand. Etter departementets syn kan ikke private barnehagers forventning om ytterligere tilskudd anses som en eiendomsrettighet i relasjon til EMK P1-1. Vi viser til omtalen nedenfor om deres (manglende) berettigede forventning om fremtidige tilskudd på et gitt nivå. Barnehageforliket i 2003 utgjør etter departementets syn ikke noen forpliktelse for staten til å opprettholde de samme rettslige rammebetingelser for all fremtid.

Høyesterett har gitt uttrykk for at flere av de samme hensynene og momentene som gjør seg gjeldende ved forholdsmessighetsvurderingen etter EMK P1-1, også er av betydning ved anvendelse av Grunnloven § 97, jf. blant annet Rt. 2013 s. 1345 (strukturkvote) avsnitt 149. Etter departementets syn vil private barnehager ikke ha et vern etter EMK P1-1 som går ut over det som følger av Grunnloven.

På bakgrunn av dette vil vurderingene i det følgende knytter seg til tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, og ikke til Grunnloven § 105 eller EMK P1-1.

Departementet viser til at de foreslåtte endringene i reglene om beregning av tilskudd vil gjelde for fremtidig barnehagevirksomhet. Endringene har ikke tilbakevirkende kraft i den forstand at det skjer en endring av tilskudd for tiden som har gått. Etter departementets syn er det klart at det ikke er tale om å knytte nye byrder direkte til tidligere handlinger eller begivenheter (egentlig tilbakevirkning). Ettersom endringene i tilskuddsreglene bare vil gjelde for de årlige vedtakene om tilskudd som fattes etter at de nye reglene trer i kraft, vil det eventuelt være tale om uegentlig tilbakevirkning.

For at Grunnloven § 97 skal komme til anvendelse, må det foreligge et inngrep i en etablert og beskyttet rettsposisjon, det må være tale om tilbakevirkning i bestemmelsens forstand og denne tilbakevirkningen må være til skade for den berørte, jf. HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 63 og Rt-2013-1345 (strukturkvote) avsnitt 78.

Et første spørsmål er om forslagene griper inn i en rettsposisjon som etter sin art har grunnlovsvern. Er det først slått fast at det foreligger en vernet rettsposisjon og tilbakevirkende lovgivning, må det tas stilling til om tilbakevirkningen er ulovlig. Disse problemstillingene henger nært sammen.

Departementet viser til at utgangspunktet er at eksisterende rettsposisjoner kan reguleres med virkning fremover. Det avgjørende er om dette innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning, jf. HR-2016-389-A (stortingspensjon) avsnitt 78, Rt. 2013 s. 1345 (strukturkvote) avsnitt 83 og Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) side 1430.

Grunnloven § 97 omfatter rettsposisjoner av noe ulik karakter, herunder rettigheter forankret i avtale eller lov. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at rettsposisjonen må ha «et fundament og en karakter utover at de er forankret i konkrete lovregler som tilsier at de må stå i en annen og sterkere stilling når det gjelder grunnlovsvern», jf. Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) side 1425.

Departementet viser til at adgangen til å drive private barnehager ikke er en rettighet i alminnelig forstand. Slik virksomhet er i utgangspunktet avhengig av tillatelse fra offentlig myndighet. Utgangspunktet er at offentlige tillatelser ikke nyter grunnlovsvern med mindre det foreligger et «særskilt forhold», jf. Rt. 2013 s. 1345 (strukturkvote) avsnitt 73. I den nevnte dommen klargjorde Høyesterett at staten kan binde sin fremtidige myndighetsutøvelse hvis det etableres en gjensidig forutsetning mellom staten og den private part ved tildeling av offentlige tillatelser. Etter departementets syn er det ikke særlige forhold som tilsier at staten har bundet opp sin myndighet, slik at den er forhindret fra å endre tillatelser til eller betingelser for barnehagedrift. Det er ikke inngått noen kontrakt som gir private barnehager en berettiget forventning om å drive barnehagevirksomhet med offentlig finansiering for all fremtid, og det er heller ikke krav på vederlag av en gitt størrelse. Barnehageforliket i 2003 utgjør etter departementets syn ikke noen forpliktelse for staten til å opprettholde de samme rettslige rammebetingelser i ubegrenset tid.

Departementet viser også til lovavdelingens tolkningsuttalelse av 30. november 2005 om privatskoler, hvor lovavdelingen legger til grunn at en forventing om fremtidig statsstøtte til drift av friskoler ikke nyter vern etter Grunnloven, se nærmere omtale i punkt 5.5.2. Dette gjelder etter departementets syn tilsvarende for private barnehager. Etter departementets syn foreligger det ikke særlige forhold som tilsier at retten til offentlig finansiering nyter grunnlovsvern. Forhistorien til dagens finansieringssystem har ikke skapt noen berettiget forventning hos de private barnehagene om å motta offentlige tilskudd i all fremtid, langt mindre tilskudd på et gitt nivå. Det er ingen plikt til å drive private barnehager, men barnehageloven har fra ikrafttredelsen lagt til grunn at aktører som ønsker å utøve slik virksomhet kan gis tilskudd til driften, innenfor de rammer som følger av lov og forskrift.

Det offentlige har ikke gjennom avtale eller tilsagn, eller andre særskilte forhold, bundet sin fremtidige myndighetsutøvelse, eller på annen måte skapt en forventning om en evigvarende rett til å drive private barnehager med offentlig tilskudd. Det er etter departementets syn ingen holdepunkter for å hevde at staten gjennom barnehageforliket i 2003 mente å legge begrensninger på adgangen til å endre rammevilkårene for barnehagevirksomhet for fremtiden. Tilskuddet har ikke karakter av opptjening gjennom egen innsats, og det foreligger heller ikke noe tilsagn om at støtten skal være på samme nivå som ved barnehagelovens ikrafttredelse eller tidspunktet for godkjenningsvedtaket.

Barnehageloven har heller aldri gitt barnehager et rettskrav på tilskudd av en bestemt størrelse. Et vedtak om finansiering fattet i medhold av barnehageloven gir i utgangspunktet en rett til årlige tilskudd basert på de til enhver tid gjeldende satser. Det fattes årlige tilskuddsvedtak, basert på gjeldende finansieringsordning. Aktørene i barnehagesektoren er også kjent med at detaljene i finansieringsordningen ikke ligger fast over tid. Finansieringsordningen for barnehager har vært endret tidligere, og det er påregnelig for aktørene at dette kan skje igjen.

Departementet kan ikke se at barnehagene er gitt noen klar, berettiget forventning om et varig tilskudd på et gitt nivå. Det foreligger ingen berettiget forventning om at finansieringsordningen på godkjenningstidspunktet skulle bestå for all fremtid. Det foreligger ingen avtalerettslige eller andre former for begrensninger i statens handlefrihet ved fastsettelsen av finansieringsordningen.

Etter departementets syn berører ikke forslagene Grunnloven § 97.

9.9 Forholdet til EØS-regelverket

Departementet legger til grunn at dagens tilskuddsmodell ikke gjelder virksomhet som utgjør «økonomisk virksomhet» eller «økonomisk aktivitet» i EØS-rettslig forstand. Vi viser til omtalen av dette i punkt 3.6.

Etter departementets syn vil dette gjelde tilsvarende for de forslåtte endringene. Forslaget til nye regler om beregning av driftstilskudd er i stor grad en videreføring av gjeldende rett, med rom for noe mer differensierte tilskudd. De foreslåtte reglene om beregning av pensjonstilskudd til private barnehager vil gi bedre tilpassede og differensierte tilskuddsnivåer ut fra de private barnehagenes pensjonsvilkår. Departementet mener likevel endringene ikke innebærer at barnehagevirksomheten i Norge må anses å være «økonomisk virksomhet» eller «økonomisk aktivitet». Det vil fortsatt være de private barnehagene som er ansvarlige for å drive i henhold til regelverket, og de vil fortsatt ha fleksibilitet til å legge opp driften og tilbudet i sin barnehage. Det vises også til at tilskuddene skal beregnes generelt. Selv om tilskuddene til drift og pensjon kan differensieres i større grad enn i dag, forslås det ikke en kostnadsdekningsmodell.