7 Meldeplikt om opptak av barn fra andre kommuner
7.1 Innledning
Kommunen er lokal barnehagemyndighet og har det helhetlige ansvaret for barnehagetilbudet i sin kommune. Kommunen skal oppfylle den lovfestede retten til barnehageplass, og har ansvaret for at det er tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn med rett til plass som bor i kommunen. Kommunen oppfyller retten til barnehageplass ved å drifte egne kommunale barnehager, eller gjennom å gi tilskudd til private barnehager som er godkjent etter barnehageloven, eller en kombinasjon av både kommunale og private barnehager.
Private barnehager kan i dag fastsette sin egen opptakskrets, noe som innebærer at de også kan tilby plasser til barn fra andre kommuner.
Departementet viser til barnehagestrategien Barnehagen for en ny tid – Nasjonal barnehagestrategi mot 2030, hvor det blant annet fremgår at kommunen skal få bedre styringsrett når det gjelder dimensjonering og kapasitet.
I anmodningsvedtak nr. 81 (2022–2023), vedtatt i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 1 (2022–2023), jf. Innst. 2 S (2022–2023), ber Stortinget regjeringen sende ut forslag på høring i løpet av 2023 som gir kommunene nye og sterkere virkemidler til å regulere og dimensjonere det samlede barnehagetilbudet i kommunen til det beste for barna og foreldrene.
7.2 Gjeldende rett
Kommunen har plikt til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder som er bosatt i kommunen, jf. barnehageloven § 10 andre ledd første punktum. Kommunen skal tilpasse barnehagenes utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov, jf. barnehageloven § 10 andre ledd andre punktum.
Et barn har rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt, jf. barnehageloven § 16 tredje ledd. Departementet viser til Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse datert 1. februar 2013 Angående rett til barnehageplass i to kommuner hvor det er lagt til grunn at et barn ikke har rett til barnehageplass i to kommuner. For å avgjøre hvor et barn er bosatt når foreldrene har delt omsorg, kan det blant annet sees hen til hvor barnet er folkeregistrert og hvor det oppholder seg mest. Direktoratet har videre lagt til grunn at foreldrene har mulighet til å avtale seg imellom hvor barnet skal anses som «bosatt» i barnehagelovens forstand.
Kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess, der det tas hensyn til barnehagenes mangfold og egenart, jf. barnehageloven § 17 første ledd andre punktum. Brukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket, jf. barnehageloven § 17 første ledd tredje punktum.
Alle barnehager, både de kommunale og private, skal ha vedtekter som fastsetter blant annet opptakskriterier, jf. barnehageloven § 8 bokstav c. Private barnehager kan fastsette sin egen opptakskrets og ta opp barn fra andre kommuner. I den samordnede opptaksprosessen må kommunen respektere hva som er fastsatt i vedtektene om barnehagens opptakskrets og opptakskriterier.
Barn med nedsatt funksjonsevne og enkelte barn som det er fattet vedtak om etter barnevernloven, har lovfestet rett til prioritet ved opptak i barnehage, jf. barnehageloven § 18. Disse barna skal gå foran ved tildeling av plass i både de kommunale og de private barnehagene. Utover dette kan de private barnehagene prioritere søkerne i tråd med sine egne kriterier for opptak. De kan for eksempel prioritere barn av egne ansatte, barn som søker overflytting fra konsernets egne barnehager og de kan ta inn barn uten rett til plass eller barn som har søkt etter fristen som er fastsatt av kommunen.
Kommunen som barnehagemyndighet skal gi tilskudd til barnehager med vedtak om tilskudd etter barnehageloven § 19 første ledd. Ved opptak av barn fra andre kommuner har de private barnehagene krav på tilskudd fra barnets vertskommune. Kommuner som har private barnehager med barn som er folkeregistrert i en annen kommune, har rett til refusjon for barnehageplassen fra kommunen der barnet er folkeregistrert, jf. forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 15 første ledd.
Kommuner, fylkeskommuner og private barnehager kan behandle personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, når det er nødvendig for å utføre oppgaver etter loven, jf. barnehageloven § 47 a. Bestemmelsen gir blant annet hjemmel for å behandle personopplysninger i forbindelse med refusjonskrav etter forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 15 første ledd.
7.3 Høringsforslaget
Departementet foreslo å lovfeste at private barnehager skal melde fra til kommunen og til kommunen der barnet er bosatt ved opptak av barn fra andre kommuner. Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 9.
7.4 Høringsinstansenes syn
Om lag 60 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at private barnehager skal melde fra om opptak av barn fra andre kommuner. De aller fleste støtter forslaget, deriblant de aller fleste kommunene, KS – Kommunesektorens organisasjon, Private Barnehagers Landsforbund (PBL), Espira Gruppen AS, Stiftelsen Kanvas, Trygge Barnehager AS og Montessori Norge.
7.5 Departementets vurdering
Departementet foreslår å lovfeste at ved opptak av barn fra andre kommuner, skal private barnehager skal melde fra til kommunen barnehagen er etablert i og til kommunen der barnet er bosatt. Forslaget gjelder ordinære barnehager og familiebarnehager. Åpne barnehager omfattes ikke av forslaget fordi det ikke er opptak av barn i åpne barnehager. Se forslaget til § 17 første ledd andre punktum.
Kommunen har plikt til å tilby plass i barnehage for barn som er bosatt i kommunen og som har rett til barnehageplass. For kommunen kan det være vanskelig å planlegge antall barnehageplasser i kommunen, når de private barnehagene ikke har samme opptakskrets som kommunen. Det er en utfordring at kommunen ikke vet hvor mange barnehageplasser som vil bli fylt opp med barn fra andre kommuner. Videre er det en utfordring at kommunen ikke vet hvor mange barn som tas opp i private barnehager i andre kommuner, før den mottar eventuelle refusjonskrav.
Departementet har vurdert om det bør være mulig for kommunen å kunne fastsette i lokal forskrift at de private barnehagene skal ha samme opptakskrets som kommunen. En slik forskriftshjemmel kan imidlertid føre til at det ikke lenger blir mulig for foreldre å få barnehageplass i en annen kommune enn den kommunen barnet er bosatt i. Kommunens plikt til å tilby barnehageplass gjelder for barn som er bosatt i kommunen, og det er ikke gitt at alle kommuner vil åpne for samarbeid med andre kommuner om barnehagetilbudet. For noen foreldre kan dette føre til at barnehagetilbudet blir mindre tilgjengelig enn det er i dag. I tilfeller der foreldrene bor nær nabokommunen vil et barnehagetilbud innenfor kommunegrensen ikke alltid samsvare med familiens ønsker og behov. I geografisk store kommuner kan et tilbud innenfor kommunegrensen være et tilbud som ligger langt unna barnets bosted. Reisetiden fra hjem til barnehage kan bli lengre og de totale økonomiske kostnadene kan bli større for familien ved en slik løsning, enn om barnet hadde fått plass i en nærliggende barnehage i nabokommunen. Departementet foreslår derfor ikke å gi kommunen hjemmel til å fastsette en felles opptakskrets for alle barnehagene i kommunen.
Departementet foreslår i stedet å lovfeste en plikt for private barnehager til å melde fra, både til kommunen barnehagen er etablert i og den kommunen barnet bor i, ved opptak av barn fra andre kommuner. Dette vil gi kommunen oversikt over hvor mange ledige barnehageplasser det er i kommunen, selv om de private barnehagene tar inn barn fra andre kommuner. Det vil gi kommunen mulighet til å planlegge dimensjoneringen av barnehageplassene i kommunen, samtidig som en slik meldeplikt ikke griper inn i foreldrenes valgmuligheter. En slik meldeplikt vil også gjøre det enklere for kommunen å styre økonomien, fordi den får oversikt over hvor mange barnehageplasser den kan kreve refusjon for og hvor mange plasser den selv skal gi tilskudd for i andre kommuner.
En regel om at private barnehager skal melde fra til kommunen barnehagen er etablert i og til kommunen der barnet er bosatt ved opptak av barn fra andre kommuner, vil innebære behandling av personopplysninger. Videre vil et krav om å få dekket kostnadene for barnehageplassen fra kommunen der barnet er folkeregistrert, kunne innebære behandling av personopplysninger. Departementet vurderer at dette vil være behandling av personopplysninger som omfattes av hjemmelen i barnehageloven § 47 a.
I høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 forslo departementet også å gi kommunen mulighet til å endre private barnehagers vedtak om antall godkjente barnehageplasser ved overkapasitet i hele eller deler av kommunen. Formålet var å gi kommunen adgang til å kunne tilpasse antallet barnehageplasser ut fra barnetallet og behovet i kommunen. Forslaget møtte stor motstand, særlig fra private barnehager. KS – Kommunesektorens organisasjon og flere kommuner støttet intensjonen i forslaget, men mente det konkrete forslaget i liten grad møter behovet kommunene har for helhetlig styring av kapasiteten i barnehagesektoren.
I avtalen mellom partiene Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre, Kristelig Folkeparti og Pasientfokus på Stortinget datert 14. november 2024, står følgende om dimensjonering av barnehagetilbudet:
Partiene er enige om at det skal omtales i lovproposisjonen at kommunen i samarbeid med de private barnehagene skal dimensjonere kapasiteten i det samlede barnehagetilbudet, og at det skal tas hensyn til ulike familiers behov, ønske om å opprettholde en barnehagestruktur for både sentrale og mindre sentrale områder, og nødvendigheten av forutsigbarhet for barnehagene og familiene. Kommuneplanens samfunnsdel, barnehagebehovsplaner og økonomiplaner behandles i demokratiske prosesser, og de private barnehagene bør delta aktivt i prosessene rundt overordnet styring, dimensjonering og budsjettering av sektoren på kommunenivå.
Partiene er enige om at private barnehager skal rapportere til kommunen om planlagte endringer i kapasitet. Regjeringen har tidligere sendt på høring forslag om å gi kommunen mulighet til å endre godkjent antall barnehageplasser ved overkapasitet i hele eller deler av kommunen. Dette forslaget følges ikke opp i den kommende proposisjonen til Stortinget, og det innføres ikke en hjemmel for at kommunen kan redusere antall plasser en privat barnehage kan få tilskudd for. Partiene ber regjeringen sørge for at utviklingen følges, og om tiltakene er tilstrekkelige til å oppnå formålet.
Departementet viser til at alle kommuner skal sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder. Kommunene har ansvaret for å sikre at det samlede barnehagetilbudet i kommunen er godt og i samsvar med behovet. Kommunene kan sikre dette ved utbygging og drift av barnehager eller ved å gi tilskudd til private barnehager. Dette betinger et tett samarbeid mellom kommunen og private barnehager, slik at de private barnehagene integreres som en likeverdig del av kommunens samlede barnehagetilbud.
Med tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder, menes det til enhver tid reelle behovet for barnehageplasser i kommunen. Kommunen skal legge til rette for at alle barn kan få et tilbud om barnehageplass. Det er opp til kommunen selv å fastsette hva som til enhver tid er det tilstrekkelige antall plasser. I denne vurderingen må en rekke momenter tas med, herunder det faktiske tilbudet av plasser og etterspørselen.
For at kommunen skal ha nødvendig oversikt over den samlede kapasiteten i kommunens barnehagetilbud, er det behov for at private barnehager melder fra til kommunen om planlagte endringer i kapasitet. Private barnehager rapporterer tjenestedata til kommunen og Utdanningsdirektoratet, jf. barnehageloven § 48. Departementet vil derfor legge til rette for rapportering om endringer i kapasitet i Utdanningsdirektoratets innrapporteringssystem for barnehager (BASIL).
Departementet foreslår ikke å innføre en hjemmel for at kommunen kan redusere antall plasser en privat barnehage kan få tilskudd for, men vil følge med på utviklingen og hvordan de nevnte tiltakene og løsningene ivaretar behovet for å kunne tilpasse antallet barnehageplasser ut fra barnetallet og behovet i kommunene.