13 Hjemmel for å føre tilsyn med bruk av kostpenger
13.1 Innledning
Både kommunale og private barnehager tar betaling for kost i tillegg til foreldrebetaling. Både kostpenger og foreldrebetaling betales av foreldrene. Det er ikke fastsatt en øvre grense for hvor mye som kan kreves i kostpenger, men kostpengene skal ikke være høyere enn det barnehagen har i utgifter til mat og drikke til barna.
Kostpenger er regulert i forskrift om foreldrebetaling i barnehager § 1 første ledd, som sier: «Foreldrebetaling for en plass i barnehage skal ikke settes høyere enn en maksimalgrense. Betaling for kost kan komme i tillegg». I punkt 10.3.4 foreslår departementet å lovregulere at barnehagen kan kreve betaling for kost i tillegg til foreldrebetalingen, og å lovfeste at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna.
13.2 Gjeldende rett
Forskrift om foreldrebetaling, som også omhandler kostpenger, er gitt med hjemmel i barnehageloven § 20. Kostpenger er regulert i forskriften § 1 første ledd, som sier:
Foreldrebetaling for en plass i barnehage skal ikke settes høyere enn en maksimalgrense. Betaling for kost kan komme i tillegg.
Det er ikke fastsatt noen øvre grense for hvilket beløp barnehagen kan kreve i kostpenger. Kostpenger skal likevel ikke overstige de faktiske utgiftene barnehagen har for mat og drikke til barna, jf. rundskriv F – 08/2006.
Kommunen fører tilsyn med barnehagens bruk av kostpenger, jf. barnehageloven § 53 første ledd. Hvis en barnehage har brutt bestemmelser i barnehageloven med forskrifter, kan kommunen gi pålegg om retting. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen fatte vedtak om tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten, jf. § 53 andre ledd.
13.3 Høringsforslaget
Departementet foreslo å lovfeste at Utdanningsdirektoratet kan føre tilsyn med bruk av kostpenger i private barnehager og fatte vedtak om reaksjoner ved brudd på kravene til bruk av kostpenger.
Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 20.
13.4 Høringsinstansenes syn
I overkant av 50 høringsinstanser har uttalt seg om dette forslaget, hvorav de fleste støtter det.
Utdanningsdirektoratet, Utdanningsforbundet, NHO Geneo og Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget. KS – Kommunesektorens organisasjon skriver at de i utgangspunktet er positive, men at det er viktig at kommunene også beholder tilsynshjemmel, særlig hvis maksgrense for kostpenger er en av forskriftshjemlene som foreslås gitt til kommunen.
Øvre Eiker kommune vurderer forslaget som unødvendig. De vektlegger at det er foreldrenes penger og at bruk av disse midlene kan/bør avklares og kontrolleres i barnehagens samarbeidsutvalg.
Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter forslaget, men fraråder adgang til økonomiske reaksjonsmidler. De mener det naturlige er at kostpenger betales tilbake til foreldrene og ikke tilbake til det offentlige ved eventuelle brudd. Lederne og noen andre høringsinstanser argumenter for det samme.
Montessori Norge støtter ikke forslaget. De påpeker at de har kost som en del av pedagogikken, og at det medfører en stor administrativ oppgave å spesifisere hva som er kostpenger inn og ut av et regnskap.
13.5 Departementets vurdering
Departementet foreslår å lovfeste at Utdanningsdirektoratet kan føre tilsyn med bruk av kostpenger i private barnehager og fatte vedtak om reaksjoner ved brudd på kravene i forslaget til § 20 andre ledd andre punktum til bruk av kostpenger. Se forslaget til endringer i § 56 første til fjerde ledd.
Både kommunale og private barnehager krever kostpenger fra foreldrene, og det er viktig at barnehagene kun bruker disse pengene på maten til barna. Departementet viser til punkt 10.3.4 hvor det foreslås å lovfeste at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna. Formålet med økonomisk tilsyn er å sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode.
Departementet mener at det vil være en effektiv bruk av offentlige ressurser om Utdanningsdirektoratet også får hjemmel til å føre tilsyn med de private barnehagenes bruk av kostpenger. Direktoratet fører allerede tilsyn med de private barnehagenes bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling og det vil i mange tilfeller være hensiktsmessig å kontrollere bruken av kostpenger samtidig. Når direktoratet kontrollerer de private barnehagenes regnskaper, vil det være lite ressurskrevende å undersøke barnehagenes bruk av kostpenger i tillegg. Departementet antar derfor at det kan bli gjennomført flere tilsyn med bruken av kostpenger dersom også direktoratet får hjemmel til dette. At direktoratet kan føre tilsyn med dette, kan i tillegg ha en preventiv effekt i seg selv.
Den foreslåtte hjemmelen for Utdanningsdirektoratet omfatter bare de private barnehagene. Direktoratet har i utgangspunktet ikke tilgang til kommunenes regnskaper. Det er kommunene som sitter med denne oversikten og det bør derfor fortsatt være kommunen som fører tilsyn med de kommunale barnehagenes bruk av kostpenger. Forslaget innebærer derfor at kommunen fortsatt fører tilsyn med både private og kommunale barnehagers bruk av kostpenger, mens direktoratet får hjemmel til å føre tilsyn med private barnehagers bruk av kostpenger.
En ordning der både kommunen og Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med kravene til bruk av kostpenger vil kunne gjøre det utfordrende å sikre lik tilsynspraksis. Statsforvalteren vil være klageinstans for kommunens vedtak, mens departementet er klageinstans for direktoratets vedtak. Dette innebærer at det vil bli fattet vedtak i slike saker på alle nivåer i forvaltningen. En slik ordning gir også en risiko for at en barnehage kan få tilsyn med bruk av kostpenger fra kommunen og direktoratet samtidig, noe som vil være uheldig.
Departementet viser til Prop. 96 L (2019–2020) Endringer i folkehøyskoleloven, barnehageloven og voksenopplæringsloven m.m. (samleproposisjon) punkt 8.3.5.1 hvor det ble lagt til grunn at det må være et tett og nært samarbeid mellom det nasjonale tilsynet og kommunene. Tilsyn med bruk av kostpenger dreier seg om én bestemmelse i loven og det bør derfor være relativt enkelt for kommunen og direktoratet å samkjøre praksisen på dette området. Tilsvarende må de statlige klageinstansene kunne sikre en enhetlig praksis. Videre legger departementet til grunn at man gjennom det løpende samarbeidet mellom direktoratet og kommunene kan unngå at det blir åpnet tilsyn fra begge instansene samtidig i en barnehage. Departementet mener derfor at direktoratet bør få mulighet til å føre tilsyn med kostpenger parallelt med kommunen.
Hvis en barnehage har brutt ett eller flere av kravene i barnehageloven eller forskriftene til loven, kan Utdanningsdirektoratet og kommunen fatte vedtak om reaksjoner mot barnehagen. Departementet foreslår at de ulike reaksjonsbestemmelsene skal gjelde tilsvarende ved brudd på reglene om bruk av kostpenger. Departementet viser til punkt 12.5.1 hvor det foreslås å gjeninnføre kommunens hjemmel til å vedta økonomiske reaksjoner.
Ved bruk av tilbakebetaling som reaksjon blir det i dag ikke skilt på om det er foreldrebetaling eller kommunalt tilskudd som er brukt i strid med regelverket. Begge deler går til drift av barnehagene, og barnehagene betaler tilskudd tilbake til kommunen uavhengig av om det er foreldrebetaling eller kommunalt tilskudd som er misbrukt. Departementet foreslår at regelen om tilbakebetaling av tilskudd skal brukes på samme måte når det gjelder brudd på kravene til bruk av kostpenger.
Departementet understreker samtidig at Utdanningsdirektoratet og kommunen må gjøre en skjønnsmessig vurdering når de velger hvilken reaksjon de skal bruke. Kostpenger er øremerkede midler til mat og tilberedning av mat til barna. Summen som kostpengene utgjør, er en del av avtalen som inngås mellom barnehagen og foreldrene, og barnehageloven regulerer ikke denne avtalen. Kravene til slike avtaler og reglene om hvilke rettigheter foreldrene har ved brudd på avtalen følger av avtaleretten. Foreldrene kan ha rett på erstatning fra barnehagen i tilfeller der barnehagen har brukt kostpengene på annet enn utgifter til måltider. Dersom en barnehage har betalt kostpenger tilbake til foreldrene fordi det foreligger et avtalebrudd, tilsier det at direktoratet og kommunen ikke bør fatte vedtak om tilbakebetaling av tilskudd til kommunen. I et slikt tilfelle kan et vedtak om pålegg om retting være en mer forholdsmessig reaksjon.