8 Nye forskriftshjemler for kommunen

8.1 Innledning

Tilbud av barnehageplasser er en offentlig velferdsoppgave. Kommunen er lokal barnehagemyndighet og har ansvaret for at det er tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen. Kommunen oppfyller retten til barnehageplass ved å drifte egne kommunale barnehager, eller gjennom å gi tilskudd til private barnehager som er godkjent etter barnehageloven. For mange kommuner utgjør det private tilbudet en stor del av barnehagetilbudet. Som ansvarlig for det totale barnehagetilbudet bør det være mulig for kommunen å føre en mer enhetlig barnehagepolitikk på tvers av offentlige og private barnehager, enn det i dag er mulighet for.

Det er et særtrekk ved barnehagesektoren at pliktene i barnehageloven er delt mellom kommunen som barnehagemyndighet og plikter som er lagt på barnehagen, enten den er kommunal eller privat. Kommunen kan som eier bestemme over driften av egne barnehager, men ikke over de private barnehagene. Kommunen må ha et rettslig grunnlag for å kunne stille generelle krav til de private barnehagene utover det som følger av nasjonalt regelverk. I dag har kommunen i liten grad det grunnlaget som trengs for å kunne styre den private delen av barnehagetilbudet. Det kan føre til for store forskjeller i barnehagetilbudene innad i kommunen.

Storberget-utvalget foreslo å gi kommunen anledning til å stille vilkår for tildeling av tilskudd, ved at de kan forplikte private barnehager til å delta i helhetlige satsninger, prioritere barn med rett til plass og følge lokalt bestemte bemannings- og utdanningskrav. Se rapporten Du er henta! – Finansiering av private barnehager datert 15. juni 2021.

Det fremgår av barnehagestrategien Barnehagen for en ny tid – Nasjonal barnehagestrategi mot 2030 at kommunen skal få demokratisk styring og kontroll med barnehagesektoren og større mulighet til å styre finansiering og krav til private barnehager. I anmodningsvedtak nr. 81 (2022–2023), som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 1 (2022–2023), jf. Innst. 2 S (2022–2023), og var del av budsjettforliket med SV, ber Stortinget regjeringen om å utrede blant annet mulighet for å stille samme krav til private barnehager som til offentlige barnehager.

For å kunne sikre et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet, uavhengig av om barna går i en kommunal eller privat barnehage, bør kommunen ha mulighet til å fastsette noen felles krav som skal gjelde for alle barnehagene i kommunen. Departementet mener at kommunen bør kunne gi lokale forskrifter om åpningstid, bemanning og krav til kompetanse og maksimalt nivå for foreldrebetaling.

Kommunen må følge forvaltningslovens regler ved fastsettelse av en lokal forskrift. Forvaltningsloven kapittel VII har regler for saksforberedelsen, formkrav og kunngjøring, høring og uttalelser fra interesserte, og om adgangen til å fravike en forskrift. Det følger av lovens oppbygging at reglene i kapittel II om inhabilitet og III om alminnelige regler for saksbehandlingen gjelder ved utferdigelse av forskrifter.

Lokale forskrifter vil i likhet med nasjonale krav fungere som minimumskrav, og departementet legger til grunn at eventuelle lokale krav skal finansieres av kommunen. Kommunen vil kunne føre tilsyn med at barnehagene oppfyller krav som følger av en lokal forskrift, se forslag til § 53 første ledd. Dersom kommunen finner at en barnehage ikke oppfyller krav som følger av en lokal forskrift, har kommunen hjemmel gi pålegg om å rette ulovlige forhold og fatte vedtak om stenging, og etter forslaget til § 53 tredje ledd vil kommunen kunne ilegge økonomiske reaksjoner ved brudd på barnehageloven med forskrifter, se omtale i punkt 12.5.1.

Dersom kommunen velger å gi lokale forskrifter som foreslått i dette punktet, vil forskriftene gjelde for både de kommunale og de private barnehagene. Det er opp til kommunen å vurdere om den ønsker å gi lokale forskrifter.

8.2 Forskrift om åpningstid

8.2.1 Gjeldende rett

Barnehageloven regulerer ikke åpningstid eller barnas oppholdstid. Barnehagens åpningstid skal gå frem av vedtektene til den enkelte barnehage, jf. barnehageloven § 8. Etter forskrift om foreldrebetaling i barnehager § 1 andre ledd har et heltids barnehagetilbud en ukentlig oppholdstid på 41 timer eller mer.

Dersom kommunen ønsker å endre åpningstidene kan den gjøre dette i de kommunale barnehagene, men kommunen kan ikke kreve at de private barnehagene endrer sine åpningstider.

8.2.2 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om krav til åpningstider for barnehagene i kommunen. Den foreslåtte forskriftshjemmelen omfatter bestemmelser om daglig åpningstid og om når barnehagene kan ha feriestengt. Etter forslaget i høringen vil en lokal forskrift om åpningstid angi minimumskrav, og private barnehager kan ha lengre åpningstid eller kortere feriestengt enn det som følger av en eventuell lokal forskrift.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 10.3.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 450 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Et stort flertall av høringsinstansene støtter ikke forslaget. De som ikke støtter forslaget, er i hovedsak private barnehager.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter ikke forslaget, og viser til at den enkelte familie vet bedre enn kommunen hvilket behov det enkelte barn og foreldrene har, og at det derfor vil være uhensiktsmessig dersom kommunal overstyring medfører åpningstider ut over, eller som begrenser foreldrenes behov. PBL mener hver enkelt barnehage, i samråd med foreldrerådet og samarbeidsutvalget, bør kunne tilpasse åpningstiden ut fra brukernes ønsker og behov.

Montessori Norge støtter ikke forslaget, og viser til at deres barnehagers åpningstid er knyttet til deres pedagogikk, og til deres ressurser og antall montessoripedagoger. Montessori Norge viser til at det er opp til de foresatte selv å velge en barnehage som har åpningstider i tråd med sine ønsker og behov. Montessori Norge kan ikke se at kommunalt regulerte åpningstider vil gjøre deres pedagogiske tilbud noe bedre, snarere tvert imot.

NHO Geneo støtter heller ikke forslaget, og viser til at det vil redusere mangfoldet i barnehagetilbudet og svekke foreldrenes valgfrihet.

En del høringsinstanser viser til at variasjon i åpningstider bidrar til å skape et mangfold i sektoren, tilpasset foreldrenes arbeidsliv og ønsker.

Utdanningsforbundet støtter ikke forslaget, men av en noen annen begrunnelse. De peker på at slik forslaget er beskrevet, er det lagt til grunn at private barnehager kan ha lengre åpningstid eller kortere feriestengt enn det som følger av en eventuell lokal forskrift. Utdanningsforbundet mener kommunen også må ha hjemmel til å regulere maksimal åpningstid. Det vises til at lang åpningstid uten økning i bemanning er en større utfordring enn barnehager som har kort åpningstid.

Hovedorganisasjonen Virke mener at kommunen også må ha en hjemmel til å regulere maksimal åpningstid.

Hovedorganisasjonen KA støtter å gi kommunen hjemmel til å regulere barnehagetilbudet noe mer, men mener at forslaget til forskriftshjemler går for langt i hva kommunen med rimelighet skal kunne regulere hos en privat velferdstilbyder. KA viser til at noen av landets menighetsbarnehager har valgt å ha noe kortere åpningstider enn vanlig, for å kunne tilby full bemanning i hele barnehagens åpningstid. De ser dette som en måte å sikre kvalitet over kvantitet i barnehagetilbudet, noe som gir stor trygghet for foreldre på jakt etter en god barnehage. KA støtter derfor ikke forslaget om å gi kommunene hjemmel til å fastsette åpningstider og feriestengning. Også Misjonskirken barnehager viser til at de har kortere åpningstid og lengre stengt i ferien for å sikre høyere bemanningstetthet når barnehagen er åpen.

Av de totalt 450 høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er det 65 instanser som støtter det. Kommunesektorens organisasjon – KS støtter forslaget, og skriver at det gir mulighet for å sikre likeverdige barnehagetilbud, likere driftstilskudd og sikre at tilskudd og foreldrebetaling brukes etter formålet. Flere kommuner støtter også forslaget.

Foreldreutvalget for barnehager (FUB) mener det er bra at kommunen skal kunne fastsette noen felles krav for alle barnehagene, og støtter muligheten for styring av barnehagetjenesten gjennom lokale forskrifter. De påpeker samtidig at det er viktig å gjøre gode vurderinger om hva som skal inn i en lokal forskrift, og at det må sikres tilstrekkelig bemanning før man eventuelt utvider barnehagenes åpningstid.

Stiftelsen Kanvas støtter forslaget, og mener at krav om minimum daglig åpningstid og maksimum stengetid i ferieperioder er rimelige krav. De viser samtidig til at de ser utfordringer med at kommunen skal etterprøve kravene og eventuelt sette inn tiltak.

8.2.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om krav til åpningstider for barnehagene i kommunen. Se forslaget til § 20 a.

Statistikk for 2024 viser at på landsbasis er gjennomsnittlig daglig åpningstid i kommunale og private barnehager den samme, det vil si 9,5 timer per dag. Både familiebarnehager, ordinære barnehager og åpne barnehager er tatt med i denne beregningen. På fylkesnivå har kommunale barnehager i tre fylker lengst åpningstid, mens i ti fylker har de kommunale barnehagene kortere åpningstid enn de private barnehagene. Variasjonene er fra 0,1 til 0,2 timer. Samtidig er det større ulikheter innad i enkeltkommuner, opptil 1,3 timer forskjell for ordinære barnehager, og det varierer om det er kommunale eller private barnehager som har kort eller lang åpningstid.

Basert på dette ser det ut til at kommunale og private barnehager disponerer åpningstiden litt ulikt, men at de i sum har om lag like mange åpningstimer i året. I noen kommuner er det likevel til dels store forskjeller i den totale årlige åpningstiden, men variasjonen går i begge retninger, og det er en del flere kommuner der private barnehager i gjennomsnitt har lengre total åpningstid enn de kommunale barnehagene.

Departementet mener at en hjemmel for kommunen til å avgjøre hva som skal være barnehagenes åpningstid, vil gi kommunen mulighet til sikre at alle barnehagene har åpningstider som gir barna og familiene et godt barnehagetilbud. En slik hjemmel vil også gi kommunen økt styring med hva tilskuddet til de private barnehagene skal gå til og det kan minske forskjellene mellom de kommunale og private barnehagetilbudene.

Samtidig mener departementet at det er viktig å se åpningstidene i sammenheng med bemanningen, som påpekt av noen av høringsinstansene. Etter barnehageloven § 26 første ledd skal bemanningen være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Dette kravet gjelder til enhver tid. Bemanningsnormen i § 26 andre ledd gjelder imidlertid ikke for hele barnehagens åpningstid. En barnehage med lengre daglig åpningstid, uten økning i bemanningen, vil ha lavere personal- og pedagogtetthet gjennom barnehagedagen enn en barnehage med kortere åpningstid. Fra et pedagogisk perspektiv, kan det derfor argumenteres for at kortere åpningstid vil gi et bedre barnehagetilbud i barnehagens åpningstid – gitt at bemanningen holdes uendret. Ettersom noen høringsinstanser er bekymret for at et forskriftskrav om åpningstid kan føre til at flere øker åpningstiden, uten tilsvarende øking i bemanningen, vurderer departementet at forslaget fra høringen bør justeres noe, slik at kommunens forskrift om åpningstid kan bestemme både minimum og maksimum daglig åpningstid og feriestengt. Det vil være ulike behov i ulike kommuner, og i ulike deler av kommunen. Eksempelvis kan hensynet til foreldrenes behov tilsi at barnehager som befinner seg i utkanten av en kommune, hvor foreldrene har lang vei mellom barnehage og jobb, har behov for en noe lengre åpningstid. I andre barnehager kan det av hensyn til å sikre tilstrekkelig bemanning være behov for å fastsette kortere åpningstid.

En lokal forskrift om åpningstid må sendes på høring før den vedtas. Dette sikrer at alle som er berørt av forskriften kan si sin mening før endelig beslutning.

Barnehagens åpningstid skal gå frem av barnehagens vedtekter, jf. barnehageloven § 8 bokstav c. Dersom kommunen velger å ikke ta i bruk forskriftshjemmelen står de private barnehagene fritt til å selv bestemme over daglig åpningstid og feriestengt, slik de gjør etter dagens regelverk. Samtidig legger departementet til grunn at kommunen ikke skal være forpliktet til å finansiere eventuelle lengre åpningstider i de private barnehagene så lenge den forlengede åpningstiden ikke er pålagt av kommunen. Tilbudet må da finansieres av barnehagens driftstilskudd og foreldrebetaling, uten at dette utløser ekstra tilskudd fra kommunen.

Til innspillet fra Stiftelsen Kanvas om at de ser utfordringer med at kommunen skal etterprøve kravene og eventuelt sette inn tiltak, viser departementet til at kommunen vil kunne føre tilsyn med at barnehagene oppfyller kravene som følger av en lokal forskrift om åpningstid, jf. barnehageloven § 53 første ledd. Departementet viser videre til punkt 12.5.1 hvor det foreslås å gjeninnføre en hjemmel for kommunen til å ilegge økonomiske reaksjoner ved brudd på regelverket.

8.3 Forskrift om bemanning og krav til kompetanse

8.3.1 Gjeldende rett

Bemanningsnormen krever at barnehagene skal ha minst én ansatt per tre barn under tre år og én ansatt per seks barn over tre år, jf. barnehageloven § 26 andre ledd.

Norm for pedagogisk bemanning (pedagognormen) krever at barnehagen skal ha minst én pedagogisk leder per syv barn under tre år og én pedagogisk leder per fjorten barn over tre år, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 1 andre ledd. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk, jf. barnehageloven § 25 første ledd.

Kommunen kan innvilge dispensasjon fra pedagognormen for inntil ett år om gangen dersom særlige hensyn tilsier det og barnehageeier søker om dispensasjon, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 2. Videre kan kommunen gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet, kan jobbe som pedagogisk leder, jf. forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 3.

En privat barnehage skal ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager, jf. barnehageloven § 23 tredje ledd. Regelen skal hindre at barnehager sparer kostnader ved å ha lavere bemanning eller dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn de kommunale barnehagene.

8.3.2 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om pedagogisk bemanning og annen relevant kompetanse ut over det som følger av forskrift gitt med hjemmel i § 25 andre ledd, og at kommunen kan gi forskrift om krav til høyere bemanning enn det som følger av § 26 andre ledd første og andre punktum.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 10.4.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 280 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget. Høringsinstansene er noe delte i synet på forslaget.

Kommunesektorens organisasjon – KS og et stort flertall av kommunene støtter forslaget. Kommunene som støtter forslaget, viser til at dette er et godt virkemiddel for å utvikle sektoren lokalt og at det sikrer likebehandling av kommunale og private barnehager. KS understreker videre at det sikrer at økte bevilgninger på grunn av lokale satsinger går til formålet i private barnehager, og at samtidig finansiering er positivt også for de private barnehagene. KS viser til at i tillegg til å fastsette lokale forskrifter utformet som forholdstall på samme måte som de nasjonale normene, vil det være særlig relevant å stille krav til annen relevant kompetanse, som for eksempel barne- og ungdomsarbeidere.

Kommunene som ikke støtter forslaget, peker i hovedsak på at krav til bemanning og kompetanse må bestemmes gjennom nasjonalt regelverk.

Flere store organisasjoner som Utdanningsforbundet, Hovedorganisasjonen Virke, FUB, Fagforbundet, Steinerbarnehageforbundet og Skolenes landsforbund støtter forslaget. Utdanningsforbundet støtter at kommuner som ønsker det kan innføre lokale krav utover de nasjonale minimumskravene, men understreker samtidig at det ikke reduserer behovet for strengere nasjonalt regelverk rundt bemanning og kompetanse.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) uttaler at kommunene bør ha anledning til å stille lokale krav ut over de nasjonale minstekravene, forutsatt samtidig finansiering, men de støtter likevel ikke forslaget slik det forelå i høringsnotatet. PBL mener at forslaget er mangelfullt utredet, og stiller blant annet spørsmål om hva konsekvensene skal være dersom forskriftskrav om skjerpet bemanning ikke lar seg oppfylle som følge av mangel på kvalifisert personell.

NHO Geneo støtter ikke kommunale forskriftskrav om bemanning og krav til kompetanse, og viser til at dette er allerede regulert gjennom pedagognormen og bemanningsnormen. NHO Geneo mener at krav til bemanning bør fastsettes i nasjonale normer og være kunnskapsbasert.

De private barnehagene er noe delt i synet på forslaget. Enkelte viser til at det kan være positivt at kommunene ønsker strengere krav til bemanning og krav til kompetanse, men understreker at det må finansieres.

Flere høringsinstanser, blant annet Læringsverkstedet, understreker at det er barnehagen selv som er best kvalifisert til å vurdere hvilken kompetanse det er behov for i barnehagen. Videre viser enkelte høringsinstanser til at kommunale krav vil føre til begrensninger i både mangfold og pedagogisk utvikling, og at det må finnes unntaksbestemmelser. Montessori Norge og enkelte andre barnehager med særskilte pedagogiske tilbud, inkludert flere samiske barnehager, fremhever at en lokal forskrift om bemanning og kompetanse ikke må gå på bekostning av deres muligheter til å opprettholde et alternativt pedagogisk tilbud og alternative pedagogiske satsinger. Enkelte barnehager presiserer av samme grunn at de støtter forslaget til lokale forskrifter om bemanning, men ikke lokale forskrifter om krav til kompetanse.

Stiftelsen Kanvas støtter forslaget, og mener det vil kunne bidra til utvikling av barnehagesektoren til det beste for barna.

8.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om pedagogisk bemanning og annen relevant kompetanse ut over det som følger av forskrift gitt med hjemmel i § 25 andre ledd. Se forslaget til § 25 tredje ledd. Videre foreslår departementet å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om krav til høyere bemanning enn det som følger av § 26 andre ledd første og andre punktum. Se forslaget til § 26 andre ledd tredje punktum.

De nasjonale bemannings- og pedagognormene bidrar til likeverdige barnehagetilbud på tvers av kommunale og private barnehager. I tillegg til de nasjonale normene gir loven føringer for hvor lave personalkostnader en barnehage kan ha. Finansieringssystemet gir imidlertid ikke insentiver til økt bemannings- og pedagogtetthet i den enkelte kommune ut over normene. Dette fordi dagens regelverk innebærer at økte utgifter til ordinær drift i de kommunale barnehagene til denne type tiltak utover lovens krav, likevel øker tilskuddene til de private barnehagene uten at disse er pliktige til å gjennomføre tilsvarende tiltak. Dersom en kommune for eksempel ønsker å ha høyere pedagogtetthet i alle barnehagene i kommunen, en viss andel barne- og ungdomsarbeidere i grunnbemanningen eller stille andre tilleggskrav til kompetanse, kan den ikke pålegge de private barnehagene de samme kravene, selv om tilskuddet til de private barnehagene øker tilsvarende med de økte utgiftene kommunene har til dette i de kommunale barnehagene. Til tross for det har kommunene i dag, i snitt, en høy andel barne- og ungdomsarbeidere.

De foreslåtte endringene i reglene om beregning av driftstilskudd til private barnehager åpner for at kommunen kan gi ekstra grunntilskudd eller tilleggstilskudd til private barnehager og stille vilkår for bruken av dette tilskuddet, se punkt 9.2.5. Disse forslagene åpner for at kommunen kan ha særskilte satsinger i form av økt grunnbemanning eller krav til en spesifikk kompetanse, i utvalgte barnehager. Etter departementets syn bør kommunen også ha muligheten til å innføre noen felles krav til bemanning og kompetanse som skal gjelde generelt for både private og kommunale barnehager i kommunen. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig å innføre kravet gjennom en felles forskriftsregel, fremfor at det gjøres gjennom enkeltvedtak med vilkår.

Departementet foreslår derfor å gi kommunen hjemmel til å fastsette en lokal forskrift med krav til bemanning, pedagogisk bemanning og annen relevant kompetanse, ut over det som følger av nasjonalt regelverk. Kommunen vil etter den foreslåtte hjemmelen kunne fastsette egne krav til hvilken type kompetanse ansatte i barnehagene i kommunen skal ha, og regler om hvor stor andel av de ansatte som skal ha den aktuelle kompetansen. Det vil være opp til kommunen om den vil ta i bruk en slik forskriftshjemmel.

Flere høringsinstanser har pekt på at bemanning og kompetanse kun bør reguleres nasjonalt. Departementet er enig i at det fortsatt vil være viktig å gjøre jevnlige vurderinger av behovet for strengere nasjonale reguleringer av kompetanse- og bemanningskrav for barnehagene. Forslaget vil ikke stå i veien for at man kan innføre ytterligere nasjonale krav. Tvert imot mener departementet at større muligheter for lokale satsinger vil være viktig for økt kompetanse og bemanning i barnehagesektoren.

Noen av innvendingene mot forslaget, særlig fra barnehager med særskilte pedagogiske tilbud, men også øvrige barnehager, gjelder barnehagens muligheter til å bestemme personalsammensetningen i barnehagen basert på egne behov. Departementet vil presisere at forslaget ikke innebærer en enhetlig kommunal detaljregulering av personalsammensetningen, og at de private barnehagene fortsatt vil ha stort handlingsrom til å vurdere behov i egen barnehage. Forslaget er ikke ment å begrense mangfoldet i sektoren, men å øke minimumsnivåene utover de nasjonale minstekravene. Departementet mener videre at kommunen skal ta hensyn til hvordan barnehager med særskilte pedagogiske tilbud og behov – eksempelvis behov for samiske ansatte eller ansatte med Montessori-utdanning – skal forholde seg til de lokale kravene. En lokal forskrift om bemanning og krav til kompetanse vil for eksempel måtte inneholde unntaksmuligheter fra de lokalt fastsatte kravene når det er særlig behov for det.

Til høringsinnspillet fra Private Barnehagers Landsforbund (PBL) med spørsmål om hva konsekvensene skal være dersom forskriftskrav om skjerpet bemanning ikke lar seg oppfylle som følge av mangel på kvalifisert personell, viser departementet til at kommunen i kraft av forskriftshjemmelen vil ha mulighet til å gi unntak fra kravene dersom den ser behov for det. Kommunen må dessuten gjøre en vurdering av om det er nødvendig og hensiktsmessig å innføre en lokal forskrift, og høringsinnspill til kommunens forslag til forskrift kan belyse dette. Videre skal kommunen vurdere om, og eventuelt hvilke, reaksjoner det er rimelig og forholdsmessig å iverksette dersom en barnehage ikke oppfyller kravene. Denne vurderingen vil kunne påklages til statsforvalteren.

Eventuelle lokale forskriftskrav skal finansieres av kommunen, se punkt 9.2.5. Nye forskriftskrav skal finansieres gjennom ekstra grunntilskudd til de private barnehagene frem til utgiftene blir gjenspeilet i grunntilskuddet.

Kommunen vil kunne føre tilsyn med at barnehagene oppfyller kravene som følger av en lokal forskrift om bemanning og krav til kompetanse, jf. barnehageloven § 53 første ledd. Departementet viser videre til punkt 12.5.1 hvor det foreslås å gjeninnføre en hjemmel for kommunen til å ilegge økonomiske reaksjoner ved brudd på regelverket.

8.4 Forskrift om maksimalpris for foreldrebetaling

8.4.1 Gjeldende rett

Foreldrebetaling er regulert i forskrift om foreldrebetaling i barnehager § 1 første ledd, som lyder: «Foreldrebetaling for en plass i barnehage skal ikke settes høyere enn en maksimalgrense. Betaling for kost kan komme i tillegg». Foreldrebetaling for en plass i barnehage kan ikke settes høyere enn maksimalgrensen som blir fastsatt i Stortingets årlige budsjettvedtak.

Barnehagene kan kreve betaling for kost i tillegg til foreldrebetalingen. Det er ikke fastsatt en øvre grense for hvilket beløp barnehagen kan kreve i kostpenger. Kostpengene skal ikke overstige de faktiske utgiftene barnehagen har for mat og drikke til barna, jf. departementets rundskriv F-08/2006 side 80. Kostpenger kan brukes på mat og drikke og eventuelt til å lønne kokk eller kjøkkenassistent. Dersom barnehagen har kokk eller kjøkkenassistent, og disse også er en del av grunnbemanningen, kan kostpengene kun brukes på lønn for den tiden som går til matlaging. Barnehagene kan velge å bruke tilskudd og foreldrebetaling på mat i tillegg.

8.4.2 Høringsforslaget

I høringen foreslo departementet å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om lavere foreldrebetaling enn det som er fastsatt av departementet med hjemmel i barnehageloven § 20 første ledd. Videre foreslo departementet å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om et maksimalt nivå for kostpenger.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehageloven) datert 1. november 2023 kapittel 10.5.

Det ble også foreslått å lovfeste at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagene har til mat og drikke. Se proposisjonen punkt 10.3 for omtale av dette forslaget.

8.4.3 Høringsinstansenes syn

Om lag 550 høringsinstanser har uttalt seg om forslagene.

8.4.3.1 Maksimalpris for foreldrebetaling

Kun et mindretall av høringsinstansene som har uttalt seg, har kommentert forslaget om å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om lavere foreldrebetaling enn det som er fastsatt av Stortinget. Det er gjennomgående unison støtte for forslaget.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter forslaget forutsatt at det er mekanismer i finansieringsordningen som sikrer samtidig kompensasjon for bortfall av foreldrebetaling. NHO Geneo forutsetter at kommunale forskrifter om redusert foreldrebetaling kompenseres gjennom tilsvarende økning i offentlige tilskudd. Gitt en slik innretning støtter de forslaget. Læringsverkstedet har ikke innvendinger mot forslaget, men forutsetter at kommunen dekker bortfallet av inntekter redusert foreldrebetaling utgjør. Det samme uttrykker Utdanningsforbundet.

8.4.3.2 Kostpenger

Det store flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg, har kun kommentert forslaget om at kommunen kan gi forskrift om maksimalpris for kostpenger, og flertallet av disse støtter ikke forslaget.

Et flertall av kommunene støtter ikke forslaget om å gi kommunen mulighet til å sette et lokalt tak på kostpenger. Tønsberg kommune viser til at enkelte private barnehager har satsinger på sunnere kosthold, og at forslaget kan gi redusert kvalitet på tilbudet.

Blant kommunene som støtter forslaget, er Tromsø kommune positive til et tak på kostpenger, men mener det må være høyt nok til at barnehagene kan gi et godt mattilbud. Gran kommune mener et tak vil gi en tydelig ramme for hvor mye foreldre skal bidra med, uavhengig av hvilken barnehage man får plass i.

KS – Kommunesektorens organisasjon støtter forslaget og viser til at det vil bidra til økt demokratisk styring og mer likeverdige tilbud. Samtidig peker de på at den enkelte kommune må vurdere om dette er et hensiktsmessig styringsvirkemiddel og at en lokal regulering ikke må være til hinder for at private barnehager fremdeles kan profilere seg med mattilbud.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) mener et maksimalnivå for kostpenger vil redusere kvaliteten i barnehagetilbudet og sette unødvendige hindre for barnehagenes oppfyllelse av rammeplanens forutsetninger knyttet til måltider.

NHO Geneo støtter heller ikke forslaget og mener det vil begrense de private barnehagenes mulighet til å tilby egne matsatsinger, og påvirke kvaliteten på kosttilbudet i både kommunale og private barnehager.

Stiftelsen Kanvas støtter ikke forslaget, og foreslår at kostpenger inkluderes i moderasjonsordningene, slik at de som har rett på subsidiert oppholdsbetaling også får støtte til mat i barnehagen.

Mange private barnehager kommenterer at mattilbudet er en viktig del av barnehagenes tilbud. De viser til at innføring av en lokal makspris på kostpenger vil gå utover et tilbud barn og foreldrene er fornøyd med. Flere av høringsinstansene peker på at et godt mattilbud i barnehagen bidrar til at barn får et sunt og næringsrikt kosthold. Flere foreldre viser i høringen til at de gjerne betaler noe ekstra i kostpenger for at barna skal kunne få mer varmmat i barnehagen.

Utdanningsforbundet støtter forslaget i fravær av en nasjonal grense for kostpenger. De viser til at nivået på kostpengene i enkelte private barnehager er så høye at de i praksis fungerer som et hinder for at enkelte familier kan søke om plass.

8.4.4 Departementets vurdering

8.4.4.1 Maksimalpris for foreldrebetaling

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om lavere foreldrebetaling enn det som er fastsatt av departementet med hjemmel i barnehageloven § 20 første ledd. Se forslaget til § 20 første ledd andre punktum.

Med dagens ordning er det en nasjonal maksimal grense for foreldrebetaling. Kommuner som ønsker å gjennomføre satsinger som innebærer lavere foreldrebetaling, kan i dag sette et lavere beløp for de kommunale barnehagene. Kommunen kan imidlertid ikke pålegge de private barnehagene i kommunen å gjøre det samme. I mange tilfeller blir de private barnehagene i praksis kompensert for en lavere foreldrebetaling, men uten at de har plikt til å sette foreldrebetalingen lavere enn den nasjonale maksimalgrensen. I slike tilfeller blir altså de private barnehagene overkompensert. Kommunen bør etter departementets syn ha mulighet til å sette en maksimalgrense for foreldrebetaling, som er lavere enn den nasjonale maksimalgrensen, for alle barnehagene i kommunen. Forslaget har også fått bred støtte i høringen.

Når det gjelder PBLs innspill om at det må være mekanismer i finansieringsordningen som sikrer samtidig kompensasjon for bortfall av foreldrebetaling, viser departementet til at foreldrebetalingen trekkes fra dagens beregning av tilskuddssatsen. Dersom nivået på foreldrebetalingen settes ned, vil dette hensyntas ved beregningen av driftstilskuddet, og sikre samtidig finansiering.

8.4.4.2 Kostpenger

I barnehagestrategien Barnehager for en ny tid – Nasjonal barnehagestrategi mot 2030 har regjeringen uttalt at kostpenger ikke skal være en driver for sosiale forskjeller og kvalitetsforskjeller, og at den vil vurdere å innføre en tydeligere regulering av kostpenger i barnehagen.

Departementet har vurdert høringsforslaget om å gi kommunen hjemmel til å fastsette en maksimalpris for kostpenger, og har konkludert med å ikke gå videre med forslaget.

I høringsnotatet begrunnet departementet forslaget særlig med at det kan bidra til sosial utjevning, slik at høy kostpris ikke er avgjørende for valg av barnehageplass, og at å gi kommunen mulighet til å ta denne typen valg lokalt, vil gi kommunen økt demokratisk styring og flere virkemidler.

Høringsinstansenes hovedinnvending mot forslaget, er at mattilbudet i noen barnehager kan blir dårligere enn i dag. Departementet anerkjenner at mengden høringsinnspill om dette kan tyde på at dette kan være en utfordring, og at få kommuner støtter forslaget, betyr trolig at få kommuner vil ta en slik hjemmel i bruk. Når det gjelder formålet om å bidra til sosial utjevning, er det høringsinstanser som mener at et tak på kostpenger i noen kommuner kan ha begrenset effekt, og enkelte høringsinstanser mener det kan ha motsatt effekt. For eksempel skriver Grønland Urtehagen barnehage at ved å ta kun 90 kr mer i kostpenger per måned enn kommunen, så har de avviklet matpakkeordninger og kan tilby barna to sunne måltider per dag, mens kommunen vanligvis kun tilbyr ett. Barnehagen viser til at matpakker kan være en ekstra utfordring i levekårsutsatte områder, på grunn av manglende kunnskap om ernæring eller økonomiske utfordringer som begrenser familiens matbudsjett.

Etter en samlet vurdering går departementet ikke videre med forslaget. Departementet viser til at det i punkt 10.3 foreslås å lovfeste at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagene har til mat og drikke.