12 Endringer i tilsyns- og reaksjonsbestemmelsene

12.1 Innledning

Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med barnehageloven kapittel V med forskrifter om private barnehagers bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Det økonomiske tilsynet med de private barnehagene ble overført fra kommunene til direktoratet med virkning fra 1. januar 2022. Bakgrunnen for endringen var blant annet fremveksten av store konsern på tvers av kommunegrenser, som kompliserte tilsynet for kommunene. Konserndannelsene i barnehagesektoren stiller også større krav til selskapsrettslig og økonomifaglig kompetanse hos tilsynsmyndigheten. Mange kommuner mente også at kravene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling var for skjønnsmessige og vage, og dermed krevende å føre tilsyn med i praksis.

Det foreligger et anmodningsvedtak (nr. 35 pkt. 45 (2021–2022)), der «Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige forslag for å gjeninnføre kommunenes rett til å føre tilsyn med private barnehager, herunder gi kommunene innsyn i alle økonomiske disposisjoner i barnehager i kommunen som mottar tilskudd». Stortinget gjorde vedtaket i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 1 (2021–2022), jf. Innst. 2 S (2021–2022).

12.2 Gjeldende rett

Kommunen fører tilsyn med at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven med forskrifter, med unntak av bestemmelsene i kapittel V med forskrifter, jf. barnehageloven § 53 første ledd. Kommunens reaksjonsmidler er pålegg om retting og tidsbegrenset og varig stenging av virksomheten, jf. barnehageloven § 53 andre ledd.

Statsforvalteren fører tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av pliktene de har etter §§ 10, 11 og 53 og kapittel IV, VI og VII med forskrifter, og plikten til å ha internkontroll etter kommuneloven § 25-1. Reglene i kommuneloven kapittel 30 gjelder for tilsynsvirksomheten. Se barnehageloven § 54.

Statsforvalteren kan i særlige tilfeller føre tilsyn med at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven med forskrifter, med unntak av bestemmelsene i kapittel V med forskrifter, jf. barnehageloven § 55 første ledd. Statsforvalterens reaksjonsmidler er pålegg om retting og tidsbegrenset og varig stenging av virksomheten, jf. barnehageloven § 55 andre ledd.

Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med at de private barnehagene drives i samsvar med bestemmelsene i kapittel V med forskrifter, og § 9 om internkontroll for å sikre at kravene i kapittel V med forskrifter følges, jf. barnehageloven § 56 første ledd. Direktoratet kan gi pålegg til barnehagen om å rette ulovlige forhold. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller forholdet ikke lar seg rette, kan direktoratet fatte vedtak om tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen, jf. barnehageloven § 56 andre ledd. Direktoratet har også hjemmel til å holde tilbake tilskudd og til å kreve at barnehagen skal betale tilskudd tilbake til kommunen, jf. barnehageloven § 56 tredje og fjerde ledd.

12.3 Høringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste at kommunen kan fatte vedtak om at tilskudd til barnehagen skal holdes tilbake, reduseres eller kreves tilbakebetalt ved brudd på krav i barnehageloven med forskrifter som kommunen fører tilsyn med. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det er behov for å gi kommunen hjemmel til å føre tilsyn med kravene til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i barnehageloven kapittel V med forskrifter.

Departementet foreslo videre å lovfeste at Utdanningsdirektoratet kan fatte vedtak om at tilskudd til barnehagen skal reduseres ved brudd på krav som direktoratet fører tilsyn med.

Departementet ba også om høringsinstansenes syn på om det er behov for å gi statsforvalterne hjemmel til å holde tilbake tilskudd, redusere tilskudd og til å kreve tilbakebetaling av tilskudd når de fører tilsyn med private barnehager i særlige tilfeller.

Departementet la til grunn at statsforvalteren skal kunne føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av de foreslåtte bestemmelsene.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 19.

12.4 Høringsinstansenes syn

12.4.1 Kommunens tilsyns- og reaksjonshjemler

I underkant av 130 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at kommunen kan fatte vedtak om at tilskudd til barnehagen skal holdes tilbake, reduseres eller kreves tilbakebetalt ved brudd på krav i barnehageloven med forskrifter som kommunen fører tilsyn med. Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget. Av de 59 kommunene som har uttalt seg, er det 4 som ikke støtter forslaget. I overkant av 50 høringsinstanser støtter ikke forslaget.

KS – Kommunesektorens organisasjon skriver at det er positivt at det innføres en adgang til å benytte økonomiske reaksjoner ved brudd på loven. De mener det er nødvendig med en mildere reaksjonsform enn stenging.

Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget og skriver at det også bør omfatte statsforvalterens tilsyn.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL), Montessori Norge, Lederne og flere private barnehager støtter ikke forslaget.

PBL skriver at en hjemmel for tilbakebetalingskrav og hjemmel for reduksjon av tilskudd vil kunne gi insentiv om at kommuner benytter regelverket for å oppnå inntjening til kommunen selv. De mener en sannsynlig effekt av en hjemmel for tilbakebetalingskrav eller reduksjon i tilskudd er at det i de fleste tilfeller vil redusere barnehagens økonomiske muligheter til å skape ønsket kvalitet i barnehagetilbudet.

Montessori Norge mener forslaget kan gi kommunen insentiver til å ilegge økonomiske sanksjoner, slik at midler overføres til kommunen selv. De mener også at forslaget forskjellsbehandler private og kommunale barnehager.

Noen av de private barnehagene, blant andre Bjerkås barnehage, skriver at forslaget kan føre til utfordringer med å innfri løpende kostnader som lønn og pensjon.

De som har gitt kommentar til om det er behov for å gjeninnføre kommunenes hjemmel til å føre tilsyn med kravene til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i barnehageloven kapittel V med forskrifter, ser det ikke som hensiktsmessig at kommunene får tilbake tilsynshjemmelen. Dette gjelder både kommunene (Bergen kommune, Drammen kommune, Oslo kommune, Skien kommune, Lillestrøm kommune) organisasjonene (KS, PBL, NHO Geneo, Lederne, Montessori Norge) og de private barnehagene (Læringsverkstedet, Espira Gruppen AS og Eventus).

12.4.2 Utdanningsdirektoratets tilsyns- og reaksjonshjemler

I overkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at Utdanningsdirektoratet kan fatte vedtak om at tilskudd til barnehagen skal reduseres ved brudd på krav som direktoratet fører tilsyn med. Et flertall støtter forslaget, deriblant Utdanningsdirektoratet, Utdanningsforbundet, Hovedorganisasjonen Virke og de åtte kommunene som har uttalt seg.

Blant de som ikke støtter forslaget er PBL, Montessori Norge, Læringsverkstedet, og Espira Gruppen AS.

PBL ser ikke at det er et reelt behov for forslaget. De viser til at det bør fokuseres på å bruke og klargjøre dagens regelverk, i stedet for å påføre sektoren ytterligere regler. De mener høringsforslaget om nye regler for tilskuddsberegning vil ytterligere svekke de private barnehagenes økonomiske grunnlag for drift.

12.4.3 Statsforvalteren skal kunne føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av de foreslåtte bestemmelsene

I underkant av 20 høringsinstanser har uttalt seg om at statsforvalteren skal føre tilsyn med de nye oppgavene for kommunen som tilsynsmyndighet. Alle støtter forslaget, deriblant Bærum kommune, Molde kommune, Tromsø kommune og Hovedorganisasjonen Virke.

12.5 Departementets vurdering

12.5.1 Kommunens tilsyns- og reaksjonshjemler

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen kan fatte vedtak om at tilskudd til barnehagen kan holdes tilbake, reduseres eller kreves tilbakebetalt ved brudd på krav i barnehageloven med forskrifter. Se forslaget til § 53 tredje ledd.

Flere av forslagene i proposisjonen innebærer at kommunen får større mulighet til stille å krav til de private barnehagene, og kommunen bør derfor få reaksjonsmidler til å følge opp de lokale kravene. Kommunen vil etter dette forslaget få mulighet til å føre tilsyn med de private barnehagene i kommunen når det gjelder etterlevelse av lokale forskrifter (punkt 8) og vilkår som kommunen har satt i godkjennings- og tilskuddsvedtak (punkt 4 og 9.2).

I dag har kommunen kun hjemmel til å fatte vedtak om pålegg om retting og eventuelt vedtak om tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen, dersom den avdekker brudd på regelverket. Departementet viser til at lokale forskriftskrav og vilkår kan være krav som kommunen har tatt hensyn til ved beregningen av tilskuddet til den private barnehagen. Dette tilsier at kommunen bør ha mulighet til å vedta økonomiske reaksjonsmidler slik den kunne tidligere. Det bør for eksempel være mulig for kommunen å trekke tilbake tilskudd dersom barnehagen ikke har oppfylt lokale forskriftskrav som det er tatt hensyn til ved tilskuddsberegningen.

Departementet mener videre at kommunen også bør kunne bruke økonomiske reaksjonsmidler ved brudd på nasjonalt fastsatte krav, og ikke bare ved brudd på lokale forskriftskrav og vilkår. Et eksempel på dette er tilfeller der en barnehage ikke oppfyller nasjonale krav til bemanning eller pedagogtetthet. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig og rimelig å redusere tilskuddet barnehagen mottar, med et beløp tilsvarende det barnehagen sparer på å ikke oppfylle kravene, frem til barnehagen oppfyller de aktuelle kravene. Tilsvarende kan det i noen tilfeller være hensiktsmessig og rimelig å kreve tilbakebetalt tilskudd for en periode tilbake i tid der en barnehage har latt være å oppfylle krav til bemanning eller pedagogtetthet. Videre kan kommunen ha behov for å holde tilbake tilskudd for å fremtvinge etterlevelse av regelverket. Et eksempel på dette er tilfeller der en barnehage ikke oppfyller pålegg om å gi opplysninger eller dokumentasjon som kommunen trenger for å føre tilsyn.

Når det gjelder høringsinnspillet fra Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og Montessori Norge om at hjemmel for tilbakekreving og reduksjon av tilskudd kan gi kommuner insentiver om å benytte hjemlene for egen gevinst, vil departementet understreke at disse reaksjonene skal rette forhold som utgjør brudd på regelverket. Reaksjonsformen som benyttes må være forholdsmessig og relevant. Det er ikke anledning for kommunen til å benytte reaksjonsformer for å berike seg selv.

PBL skriver at en sannsynlig effekt er at forslaget vil redusere barnehagens økonomiske muligheter til å skape ønsket kvalitet i barnehagetilbudet. Departementets vurdering er at dersom en barnehage reelt sett har lavere kostnader fordi de har brutt regelverket, vil det kunne være relevant å redusere tilskudd eller å kreve tilskudd tilbakebetalt. Dersom en barnehage reelt sett har lavere kostnader, så vil ikke en reduksjon i tilskudd gjøre at de ikke kan dekke løpende kostnader. Eksempelvis kan en barnehage som ikke oppfyller bemanningsnormen få et tilbakebetalingskrav tilsvarende det de har spart på å ha lavere bemanning, og så kan de fremover få reduksjon i tilskuddet frem til forholdet er rettet.

Statsforvalteren vil, som i dag, være klageinstans for kommunens vedtak om bruk av reaksjoner i tilsynssaker.

Departementet legger til grunn at Utdanningsdirektoratet fortsatt skal føre tilsyn med kravene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling. Bakgrunnen for at man ønsket et nasjonalt tilsynsorgan, var at utviklingen i sektoren, med mer profesjonelle aktører med til dels kompliserte selskapsstrukturer, gjør denne tilsynsoppgaven utfordrende. I tillegg til kompetanse om barnehageregelverket, må tilsynsmyndigheten ha spesialisert og solid kompetanse om blant annet regnskaps- og selskapsrettslige forhold. Det ble tidligere ført få økonomiske tilsyn, blant annet fordi kommunene ikke hadde tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å gjøre dette på en effektiv måte. Fremveksten av barnehagekjeder gjør også at det ikke er tilstrekkelig at kommunen fører økonomisk tilsyn med enkeltbarnehager i egen kommune. Barnehagekjedene har som regel barnehager i flere kommuner. Hvis det ikke er ett organ som har det helhetlige tilsynsansvaret for alle barnehagene, er det vanskelig å fange opp transaksjoner på konsernnivå som er relevante for tilsynet med de enkelte barnehagene. Det er heller ikke rasjonelt at barnehager i samme konsern eller kjede skal få økonomisk tilsyn fra forskjellige kommuner.

12.5.2 Utdanningsdirektoratets tilsyns- og reaksjonshjemler

Departementet foreslår å lovfeste at Utdanningsdirektoratet kan fatte vedtak om at tilskudd til barnehagen skal reduseres ved brudd på kravene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling. Se forslaget til § 56 tredje ledd.

Departementet mener at Utdanningsdirektoratet bør ha tilgang til de samme reaksjonsmidlene som kommunen. Direktoratet har i dag hjemmel til å fatte vedtak om at tilskudd til barnehagen skal holdes tilbake eller kreves tilbakebetalt dersom en barnehage har brutt bestemmelser i barnehageloven kapittel V med forskrifter eller § 9 om internkontroll for å sikre at kravene i kapittel V med forskrifter følges. Direktoratet har ikke hjemmel til å redusere tilskudd ved brudd på disse reglene. Departementet mener det er behov for å gi direktoratet en slik hjemmel.

12.5.3 Statsforvalterens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet

Statsforvalteren fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, og i barnehageloven § 54 er det lovfestet hvilke bestemmelser statsforvalteren kan føre tilsyn med.

I denne proposisjonen foreslås det å innføre nye bestemmelser som skal gjelde for kommunen som barnehagemyndighet. Det foreslås å innføre en bestemmelse om etableringsgodkjenning av private barnehager, se forslaget til § 14 og punkt 4 i proposisjonen. Det foreslås også å presisere at kommunen skal behandle søknader om endringer ved godkjente private barnehager, se forslaget til §§ 14 a og 15 og punkt 4 i proposisjonen, og å presisere at kommunen fører tilsyn med at barnehagene drives i samsvar med rammene som er satt for godkjenningen, se forslaget til § 53 første ledd og punkt 12.5.1 i proposisjonen. Departementet foreslår også nye regler om beregning og tildeling av kommunalt tilskudd til private barnehager, se forlaget til §§ 19 til 19 c og punkt 9 i proposisjonen. I tillegg foreslås det å lovfeste at kommunen kan gi forskrift om åpningstid, krav til bemanning, pedagogtetthet og annen relevant kompetanse og om nivå på foreldrebetaling, innenfor nasjonale rammer. Se forslagene til §§ 17 tredje ledd, 20, 20 a, 25 tredje ledd og 26 andre ledd og punkt 8 i proposisjonen.

Departementet legger til grunn at statsforvalteren skal kunne føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av de foreslåtte bestemmelsene etter barnehageloven § 54.