4 Etableringsgodkjenning for nye private barnehager

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Krav om at barnehager skal være godkjent

Plikten til å søke om godkjenning er regulert i barnehageloven § 6. En virksomhet har plikt til å søke om godkjenning som barnehage når følgende tre vilkår er oppfylt:

1. virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer

2. antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år

3. virksomheten utføres mot godtgjøring

Slik virksomhet må være godkjent før driften settes i gang, jf. barnehageloven § 6 andre ledd. Barnehageeieren har ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende lover og forskrifter, jf. barnehageloven § 7.

4.1.2 Barnehagens søknad

En virksomhet som søker om godkjenning som barnehage må blant annet dokumentere at barnehagens ute- og innearealer er tilfredsstillende og at driften kan skje i samsvar med gjeldende regelverk. I tillegg må barnehagen oppfylle kravene i forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger.

Departementet har gitt en veiledende arealnorm for antall kvadratmeter per barn i barnehagen, se rundskriv F-08-06 Barnehageloven med forskrifter og Kunnskapsdepartementets merknader. Den veiledende arealnormen er 4 kvadratmeter netto per barn over tre år og om lag 1/3 mer (cirka 5,3 kvadratmeter) per barn under tre år. At arealnormen er veiledende, innebærer at kommunen kan godkjenne et annet ute- og inneareal enn normen, forutsatt at det aktuelle ute- og innearealet er egnet til å oppfylle barnehagelovens krav til formål og innhold, jf. barnehageloven § 14 første ledd.

Videre må søkeren legge frem en bemanningsplan som viser at driften vil bli forsvarlig, og at barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold, se Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) Om lov om barnehager (barnehageloven) side 112. Barnehagen må også oppfylle kravene til politiattest, jf. barnehageloven § 30.

Kommunale og private barnehager skal ha vedtekter, jf. barnehageloven § 8. Vedtektene, eventuelt utkast til slike, skal legges frem for kommunen i forbindelse med en søknad om godkjenning. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes forhold til barnehagen, herunder om eierforhold, formål, jf. barnehageloven §§ 1 og 1a, opptakskriterier, antall medlemmer i samarbeidsutvalget og barnehagens åpningstid. Det følger av lovens forarbeider at leke- og oppholdsareal per barn skal fremgå av vedtektene, se Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) Om lov om barnehager (barnehageloven) side 113.

4.1.3 Kommunens vurdering av søknader om godkjenning

Kommunen avgjør søknader om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet ut fra kravene i barnehageloven §§ 1, 1a og 2 om barnehagens formål og innhold, jf. barnehageloven § 14 første ledd. Barnehagen skal blant annet være en pedagogisk virksomhet som skal gi barna gode utviklings- og aktivitetsmuligheter. Dette medfører krav til utforming, innhold og bemanning. Kommunen skal blant annet vurdere om barnehagens fysiske rammer, det vil si lokaler, inventar og uteområder, er egnet for barnehagedrift. Kommunen skal også vurdere bemanningsplanen, som skal vise at driften vil bli forsvarlig, og om barnehagetilbudet kan oppfylle lovens og rammeplanens krav til barnehagens innhold. Kommunen skal videre vurdere vedtektene og fastsette barnas innendørs leke- og oppholdsareal. Kommunen skal i tillegg kontrollere politiattest for de som skal arbeide i barnehagen.

Kommunen kan stille vilkår om antall barn, barnas alder og oppholdstid i forbindelse med godkjenningen, jf. barnehageloven § 14 andre ledd. Kommunen kan ta stilling til hvor mange barn barnehagens inne- og uteområder tillater, om barnehagen egner seg for alle aldersgrupper, og om den er egnet for heldagsopphold eller kun deltidsopphold, se Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) Om lov om barnehager (barnehageloven) side 112. Denne vurderingen tar utgangspunkt i samme egnethetsvurdering som omtalt ovenfor. Kommunen kan ikke stille andre vilkår enn de som fremgår av § 14 andre ledd i forbindelse med godkjenningen.

Dersom barnehagen oppfyller kravene i barnehageloven, har den rett til godkjenning som barnehage. Det betyr at kommunen ikke kan avslå en søknad om godkjenning med den begrunnelsen at kommunen ikke har behov for barnehageplassene, eller at kommunen ønsker en annen type barnehage.

4.1.4 Særlig om rett til tilskudd

I tillegg til å få et vedtak om godkjenning, kan barnehagen søke om å få kommunalt tilskudd etter barnehageloven § 19 første ledd. Det fremgår av denne bestemmelsen at kommunen «kan» gi tilskudd til godkjente private barnehager. Det er dermed opp til kommunens skjønn om nye private barnehager skal få tilskudd eller ikke. Dersom en privat barnehage først har mottatt et vedtak om tilskudd etter § 19 første ledd, vil den i påfølgende år i utgangspunktet ha rett til årlige tilskudd basert på de til enhver tid gjeldende reglene.

Når kommunen vurderer om en ny privat barnehage skal få tilskudd, kan kommunen blant annet legge vekt på om det er behov for flere barnehageplasser for at kommunen skal være i stand til å oppfylle retten til barnehageplass. Kommunen kan for eksempel avslå en søknad om tilskudd til en ny privat barnehage hvis kommunen har tilstrekkelig antall barnehageplasser, eller hvis den selv har planlagt å etablere eller utvide en kommunal barnehage for å fylle behovet for plasser.

Når kommunen vurderer om en barnehage skal få tilskudd etter § 19 første ledd, skal kommunen ta hensyn til at den må tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov, jf. barnehageloven § 10 andre ledd og Prop. 96 L (2019–2020) Endringer i folkehøyskoleloven, barnehageloven og voksenopplæringsloven m.m. (samleproposisjon) side 143. Videre har kommunen ansvaret for at barnehagetilbudet til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur, jf. barnehageloven § 10 tredje ledd.

Barnehager kan søke om forhåndstilsagn om tilskudd før de har fått godkjenning fra kommunen. Om forhåndstilsagn om tilskudd er et enkeltvedtak avhenger av en konkret vurdering av det enkelte forhåndstilsagn, og av om kommunen i realiteten har foretatt en vurdering av om det skal gis tilskudd før barnehagen har søkt om godkjenning.

Fordi det er opp til kommunen om det skal gis tilskudd til nye private barnehager, kan kommunen i utgangspunktet stille vilkår for å tildele tilskudd til disse barnehagene. Kommunen står likevel ikke fritt til å stille vilkår med et hvilket som helst innhold. Det følger av den ulovfestede vilkårslæren at det må være saklig sammenheng mellom vilkårene som kommunen stiller, og det godet som kommunen tildeler. Vilkårene må også være i tråd med lovens formål og ikke være uforholdsmessig tyngende for barnehagen.

Ved skjønnsutøvelsen etter § 19 første ledd skal kommunen å ta hensyn til lokale forhold og behov i relasjon til kommunens lovfestede plikt til å tilby barnehageplasser etter barnehageloven § 10 andre ledd. Et eksempel på vilkår som kommunen kan stille, vil derfor være vilkår om antall barn ut fra kommunens behov for barnehageplasser.

Departementet har lagt til grunn at kommunen ikke kan stille vilkår om at barnehagen ikke kan ta et eventuelt overskudd ut av barnehagedriften, for eksempel gjennom uttak av utbytte, se departementets tolkningsuttalelse Tildeling av tilskudd til «kommersielle» eller «ideelle» barnehager datert 13. juni 2017. Et slikt vilkår er ikke ansett forenlig med barnehagens lovfestede adgang til å ha et rimelig årsresultat etter dagjeldende barnehagelov § 14 a.

Kommunens adgang til å stille vilkår for tilskudd knytter seg til vedtak om tilskudd etter barnehageloven § 19 første ledd. Kommunen kan ikke fastsette vilkår i de årlige tilskuddsvedtakene. Private barnehager med vedtak om tilskudd etter § 19 første ledd, vil i utgangspunktet ha rett til årlige tilskudd basert på de til enhver tid gjeldende reglene. Kommunen kan derfor ikke stille nye vilkår eller endre vilkårene i et tilskuddsvedtak fattet etter § 19 første ledd, uten å gå veien om en omgjøring etter forvaltningsloven § 35.

4.1.5 Barnehagetyper etter barnehageloven

Barnehageloven skiller mellom følgende barnehagetyper: ordinære barnehager, åpne barnehager og familiebarnehager. Både kommunen og private aktører kan eie samtlige barnehagetyper. Barnehageloven skiller ikke mellom «ideelle» og «kommersielle» private barnehager, og loven inneholder ikke en definisjon av hva som er en ideell barnehage.

Barnehageloven skiller i utgangspunktet ikke mellom ulike pedagogiske tilbud en barnehage kan ha. Alle barnehager skal følge barnehagelovens krav til formål og innhold i barnehageloven §§ 1, 1 a og 2 og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Dette gjelder uavhengig av om en barnehage har et særskilt pedagogisk tilbud. Samtidig kan barnehagen tilpasse rammeplanen til lokale forhold, jf. barnehageloven § 2 åttende ledd. Eiere av private barnehager kan i vedtektene bestemme at verdiene i barnehageloven § 1 ikke skal forankres i den kristne og humanistiske arv og tradisjon, jf. barnehageloven § 1a første ledd. Private barnehager og barnehager eiet eller drevet av menigheter innen Den norske kirke kan i vedtektene fastsette særlige bestemmelser om tros- eller livssynsformål, jf. barnehageloven § 1a andre ledd.

Kommunen har ansvaret for at barnehagetilbudet til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur, jf. barnehageloven § 10 tredje ledd første punktum. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur, jf. § 10 tredje ledd andre punktum.

4.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste at kommunen kan godkjenne søknader om etablering av nye private barnehager (etableringsgodkjenning) og søknader om endringer hos godkjente private barnehager. Det skal være opp til kommunen om den vil godkjenne etablering av en ny privat barnehage, men hvis kommunen innvilger en søknad om etableringsgodkjenning vil den private barnehagen ha rett til tilskudd. Hensyn kommunen kan legge vekt på er behovet for nye barnehageplasser, barnehagestrukturen, om barnehagen er ordinær, familiebarnehage eller åpen barnehage, barnehagens profil, om barnehagen er ideell og søkerens seriøsitet og egnethet. Med ideelle barnehager menes barnehager som ikke har erverv til formål og som reinvesterer eventuelle overskudd i barnehagedrift.

Departementet foreslo å lovfeste at kommunen kan stille vilkår som har saklig sammenheng med etableringsgodkjenningen, og som ikke er uforholdsmessig tyngende for barnehagen. Kommunen kan for eksempel stille vilkår om at barnehagen skal være ideell eller ha en særskilt profil, eller vilkår om antall barn ut fra hvor mange barnehageplasser kommunen har behov for.

Departementet foreslo videre at det skal være klagerett på kommunens vedtak om etableringsgodkjenning og driftsgodkjenning, og at statsforvalteren skal være klageinstans. Statsforvalteren kan i utgangspunktet prøve alle sider av saken, men hensynet til det kommunale selvstyre skal tillegges stor vekt ved prøving av kommunens frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Dette vil være tilsvarende regulering som i dag.

Både kommunale og private barnehager må som i dag få godkjent barnehagedriften før de kan starte opp. Etableringsgodkjenningen vil gi kommunen mulighet til å vurdere om den ønsker å godkjenne og gi tilskudd til en ny privat barnehage. Godkjenning av barnehagedriften vil, som i dag, sikre at barnehagen er egnet ut fra kravene i barnehageloven. Det skal fortsatt være mulig å få godkjenning til å drive barnehage uten tilskudd.

Departementet foreslo å endre begrepet barnehageeier til barnehagen i bestemmelsene som gjelder plikter for barnehagen. Videre foreslo departementet å presisere hvem som har ansvaret for at en godkjent barnehage drives i samsvar med loven.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 5.

4.3 Høringsinstansenes syn

4.3.1 Etableringsgodkjenning med rett til tilskudd

I overkant av 100 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å innføre en etableringsgodkjenning med rett til tilskudd. Et stort flertall av disse støtter forslaget.

De fleste kommunene som har uttalt seg om forslaget, støtter det. Holmestrand kommune viser til at de foreslåtte endringene vil gi kommunen som barnehagemyndighet større lovfestet mulighet til å avgjøre om og hvor barnehager etableres. Dermed kan kommunen på en god måte støtte opp under kommunens ansvar for å tilpasse utbyggingsmønster og driftsformer til lokale forhold og behov.

KS – Kommunesektorens organisasjon mener det er positivt at departementet foreslår endringer i systemet for godkjenning av barnehager. Dagens system gir etter KS sitt syn i liten grad virkemidler som sikrer mangfold av eierformer og profiler i sektoren, dersom det er et lokalpolitisk ønske om dette. Muligheten til å stille lokale krav og vilkår i godkjenningen vil ifølge KS være et godt virkemiddel for å sikre fremtidig drift av ideelle barnehager og barnehager med særskilt profil dersom dette er ønskelig.

KS viser til at dagens regelverk legger opp til en todeling av godkjennings- og tilskuddssøknader. Kommunen har plikt til å godkjenne barnehager som oppfyller lovens krav, men kan velge om den ønsker å finansiere barnehager etter eget skjønn og behov. Innenfor dagens regelverk vil private aktører normalt ta kontakt med kommunen og eventuelt søke om tilsagn om tilskudd til nye barnehageplasser før de starter detaljplanleggingen av barnehagen eller tilbygget. KS er derfor usikker på om forslaget vil innebære at kommunen må ta stilling til spørsmålet om den har behov for barnehagen tidligere enn i dag. KS er ikke kjent med at kommuner og private barnehager har benyttet vesentlige ressurser på godkjenning av barnehager som senere ikke har fått tilskudd. KS er derfor ikke enige i at den administrative byrden for kommuner og private barnehager vil reduseres ved forslaget. Den vesentlige endringen vil være at det blir en formalisert prosess knyttet til søknad om etableringsgodkjenning og hva man kan legge vekt på ved behandlingen av den.

De fleste organisasjonene som har uttalt seg om forslaget, blant annet Hovedorganisasjonen Virke, Hovedorganisasjonen KA, Montessori Norge og Private Barnehagers Landsforbund (PBL), støtter forslaget.

Utdanningsforbundet mener at dagens ordning er unødvendig komplisert, og at det er hensiktsmessig at kommunen må ta stilling til om det er behov for barnehagen og om den skal få tilskudd så tidlig som mulig.

Relativt få private barnehager har uttalt seg om dette forslaget, men av dem som har uttalt seg er det et flertall som støtter det.

4.3.2 Relevante hensyn kommunen kan legge vekt på

I overkant av 80 høringsinstanser har uttalt seg om forslag til momenter som kommunen kan legge vekt på. Omtrent halvparten av disse støtter forslaget.

Både Statsforvalteren i Innlandet og Utdanningsdirektoratet uttaler at det kan være behov for at lovteksten er mer presis når det gjelder hensynene kommunen kan vektlegge.

KS – Kommunesektorens organisasjon viser til at det har vært uklart i dagens regelverk hva kommunen kan legge vekt på når den vurderer om en barnehage skal få tilsagn om tilskudd til nye barnehageplasser. Dette har særlig vært aktuelt med tanke på om det er anledning til å vurdere barnehagens profil, om barnehagen er ideell og søkerens seriøsitet og egnethet. KS støtter derfor departementets vurdering i at innføringen av etableringsgodkjenning vil gi kommunen større mulighet til å velge hvilke barnehager den skal godkjenne og finansiere, slik at den kan sikre et mangfoldig barnehagetilbud i tråd med kommunens behov og befolkningens ønsker. KS støtter departementets forslag om at kommunen skal kunne legge vekt på behovet for nye barnehageplasser, barnehagestrukturen i kommunen, om barnehagen er ordinær, familiebarnehage eller åpen barnehage, barnehagens profil, om barnehagen er ideell og søkerens seriøsitet og egnethet.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter ikke forslaget om hvilke hensyn kommunen kan legge vekt på. De mener foreldrene bør vurdere hvilke barnehager som trengs. Dette argumentet går igjen blant dem som ikke støtter forslaget.

Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget, men ønsker en klargjøring blant annet av begrepet «mangfoldig barnehagetilbud» og hva som menes med særskilt profil. Utdanningsforbundet støtter forslaget, men mener det å innføre «særskilt profil» som begrep i lovteksten bør utredes nærmere.

Hovedorganisasjonen KA anser forslaget om etableringsgodkjenning som et godt forslag, og er særlig positiv til at kommunen skal få anledning til å vektlegge barnehagens profil og om den er ideell eller kommersiell ved godkjenning av nye barnehager.

Montessori Norge mener det bør utarbeides nasjonale føringer med sikte på å ivareta muligheten til å drive barnehager med «anerkjent pedagogisk retning». Dette er etter deres syn ivaretatt nasjonalt når det gjelder grunnskoler, men ikke for barnehagene. Montessori Norge støtter at det kan være gode grunner til å vektlegge barnehagens profil ved en godkjenning, for å sikre mangfold i sektoren. Montessori Norge mener imidlertid at ordlyden i forslaget er for vag, og at forslaget må gi en større forpliktelse for kommunene.

4.3.3 Definisjon av ideell barnehage

Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til definisjon av ideell barnehage. Utdanningsforbundet støtter at det er behov for en definisjon, og mener det må stilles tydeligere krav til hva det innebærer å være en ideell barnehage. Utdanningsforbundet er usikker på om de foreslåtte avgrensningene er tilstrekkelige, og om den foreslåtte definisjonen åpner for at barnehager som reelt sett ikke er ideelle, kan omtale seg som ideelle. Utdanningsforbundet er glad for at det ikke åpnes for at ideelle barnehager kan investere i andre samfunnsnyttige formål enn barnehagedrift.

Montessori Norge støtter forslaget. Hovedorganisasjonen Virke støtter forslaget og departementets vurdering av ideelle barnehagers organisasjonsform. Virke støtter også at ideelle barnehagekjeder skal kunne reinvestere overskuddet mellom sine barnehager.

Hovedorganisasjonen KA støtter forslaget, men vil ha med et tillegg om at også eier av bygget skal være en ideell virksomhet. KA frykter tapping av verdier til et eiendomsselskap selv om barnehagen er organisert som ideell virksomhet.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) viser til at utvikling av kvalitet i barnehagesektoren ikke primært er en konsekvens av hvilken sammenslutningsform aktørene benytter, om de er eid eller selveiende, eller om de kan eller ikke kan ta ut midler fra virksomheten. Alle kategorier av driftsformer og driftsmodeller har etter PBLs syn forskjellige fordeler og ulemper, og alle er de i dag en viktig del av det store mangfoldet i barnehagesektoren. PBL mener forslaget i større grad er ideologisk motivert, enn at det er basert på kunnskap om hva som faktisk fører til kvalitet i tilbudet. PBL viser blant annet til at flertallet i velferdstjenesteutvalget viste til at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag som sier noe sikkert om effekten av å favorisere ideelle i konkurranser om velferdstjenester. Flertallet tilrådet derfor i utgangspunktet ikke økt bruk av adgangen til å reservere konkurranser om anskaffelser for ideelle. I den grad det normalt er forskjeller mellom barnehager, så mener PBL at forholdet mellom private og kommunale barnehager er vel så aktuelt å vurdere. PBL viser til at private barnehager gir tilbud av minst like høy kvalitet, for en lavere offentlig kostnad enn de kommunale barnehagene.

Kanvas støtter at definisjonen ikke omfatter barnehager som reinvesterer overskudd i andre samfunnsnyttige formål. Kanvas og enkelte andre private barnehager er bekymret for at kommersiell eiendomsdrift kan være en måte å skjule verdiuttak fra ideelle barnehager selv om dette forsøkes stoppet av regler om transaksjoner med nærstående, og mener man må se på en definisjon som inkluderer alle deler av virksomheten.

4.3.4 Adgang til å stille vilkår for etableringsgodkjenning

Om lag 100 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at det skal være adgang til å stille vilkår for godkjenning. Av disse er det om lag en tredjedel som ikke støtter forslaget.

Det er 37 kommuner som støtter forslaget.

KS – Kommunesektorens organisasjon mener kommunen bør få hjemmel til å stille vilkår om at barnehagen kun skal ta inn barn som har fylt ett år eller som har rett til barnehageplass. Kommunene finansieres for å innfri rettigheter og plikter som er gitt i lov og forskrift. KS viser til at kommunene kan velge å gi bedre og mer tilgjengelige tjenester enn lovens minstekrav, men det må det være opp til den enkelte kommune å velge og prioritere innenfor sine rammer. Slik regelverket er på barnehageområdet, påvirker omfanget av barn uten rett til plass i private barnehager direkte kommunens kostnader, uten at kommunen selv kan påvirke disse eller er kompensert for dette. Dette begrenser ifølge KS kommunens mulighet for å prioritere midlene til andre velferdsformål.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) mener lovforslaget går i feil retning fordi foreldrenes ønsker og behov ikke blir vektlagt i stor nok grad. Barnehagekjedene Læringsverkstedet, Espira Gruppen AS og Trygge Barnehager AS støtter heller ikke forslaget.

Utdanningsforbundet støtter forslaget, men ønsker en klargjøring av grenseoppgangen mellom kommunens helhetlige ansvar og de private barnehagenes og profesjonenes behov for å kunne ta selvstendige pedagogiske avgjørelser. Utdanningsforbundet mener at høringsnotatet i liten grad diskuterer om kommunene skal kunne stille krav som overstyrer det pedagogiske arbeidet i de private barnehagene, og hvilke konsekvenser det vil kunne få for den pedagogiske kvaliteten. Også andre høringsinstanser uttrykker tilsvarende bekymring.

Statsforvalteren i Innlandet mener det er behov for å se på forholdet mellom forslaget om å kunne stille vilkår for etableringsgodkjenning, og andre bestemmelser i regelverket.

4.3.5 Klagerett på vedtak om etableringsgodkjenning

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om klagerett på vedtak om etableringsgodkjenning. De som har uttalt seg om dette, støtter forslaget.

Hovedorganisasjonen Virke støtter at det skal være klagerett på kommunens vedtak om etableringsgodkjenning og driftsgodkjenning, og at statsforvalteren skal være klageinstans. Virke er imidlertid opptatt av at også en eventuell etterfølgende domstolsprøving av klagevedtaket skal være reell og effektiv. Det bør etter Virkes syn presiseres at den konkrete vektleggingen av de valgte hensynene anses som en ordinær subsumsjon underlagt ordinær domstolskontroll, eventuelt som et rettsanvendelsesskjønn.

4.3.6 Videreføre krav til godkjenning av barnehagedriften

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å videreføre dagens krav til godkjenning av barnehagedriften. De som har uttalt seg om dette, støtter i hovedsak forslaget.

Utdanningsforbundet støtter at kommunale barnehager som ikke er omfattet av ordningen med etableringsgodkjenning må ha godkjenning av barnehagedriften, og at private barnehager må ha godkjenning av barnehagedriften som sikrer at krav er oppfylt før driften starter opp. Utdanningsforbundet synes imidlertid at skillet mellom etableringsgodkjenning og godkjenning av barnehagedriften fremstår noe uklart.

4.3.7 Endringer for familiebarnehager og åpne barnehager

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om endringer for familiebarnehager og åpne barnehager. De som har uttalt seg om dette, støtter forslaget.

4.3.8 Angivelse av ansvarlig for en godkjent barnehage

Åtte høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om tydeliggjøring av hvem som er ansvarlig for en godkjent barnehage. Syv av disse støtter forslaget, herunder Utdanningsforbundet og Hovedorganisasjonen Virke. Price Waterhouse Coopers AS mener de foreslåtte endringene er en nyttig presisering, og at plikter som gjelder barnehagen da vil bli tydelig plassert.

Espira Gruppen AS støtter ikke at begrepet «barnehageeier» erstattes av «barnehagen». For barnehageeiere med flere barnehager (som Espira Gruppen AS) er det viktig at det skilles mellom eierleddet og barnehageleddet. Barnehageeier har i dagens lovverk juridisk ansvar for kvaliteten i den enkelte barnehage. Espira Gruppen AS mener det foreslåtte barnehage-begrepet er enda mer uklart, og kan føre til uklarhet om hvem som har ansvar for hva.

4.4 Departementets vurdering

4.4.1 Etableringsgodkjenning med rett til tilskudd

Departementet foreslår å innføre en etableringsgodkjenning med rett til tilskudd. Forslaget innebærer at kommunen skal ta stilling til om den har behov for barnehagen og om barnehagen skal få tilskudd på et tidligere tidspunkt enn i dag. Forslaget skal videre gi kommunen større mulighet til å bestemme om, hvor og hvilke typer barnehager som trengs i kommunen. Forslaget innebærer at det vil være opp til kommunen om den vil gi etableringsgodkjenning til en ny privat barnehage, men hvis den velger å gi en slik godkjenning skal barnehagen ha rett til tilskudd. Lovendringen vil gjelde for alle nye private barnehager som søker om etableringsgodkjenning. Eksisterende barnehager vil beholde sin godkjenning og rett til tilskudd. Se forslaget til §§ 14, 19 første og andre ledd og 15 første ledd.

Forslaget om å innføre en etableringsgodkjenning med rett til tilskudd innebærer etter departementets syn en forenkling av regelverket. Dersom kommunen innvilger en søknad om å etablere den aktuelle barnehagen, vil barnehagen ha rett til tilskudd. I praksis betyr det at kommunens vurdering av hvor mange og hvilke barnehager kommunen ønsker, skjer allerede på tidspunktet for søknad om etableringsgodkjenning, og ikke ved et senere tilskuddsvedtak som i dag. En slik regulering vil være bedre tilpasset den praksisen som har vært etter overgangen til rammefinansiering, da kommunen fikk mulighet til å velge om den vil gi tilskudd til nye barnehager.

Departementet er kjent med at vurderingen av om en barnehage skal få tilskudd i praksis ofte skjer før det fattes vedtak om godkjenning. For mange private aktører er det ikke aktuelt å bygge en barnehage hvis man ikke vet om kommunen vil gi tilskudd til å drive den, og departementet antar at dette er bakgrunnen for at noen kommuner gir forhåndstilsagn om tilskudd. Ved å lovfeste at kommunen på et tidligere tidspunkt i prosessen skal avgjøre spørsmålet om barnehagen skal få tilskudd, vil private barnehageutbyggere bli sikret større forutberegnelighet enn med dagens system.

Den foreslåtte reguleringen innebærer at kommunen skal ta stilling til om den ønsker å gi tilskudd til den aktuelle barnehagen før det søkes om godkjenning av barnehagedriften. Det er lite hensiktsmessig at kommunen skal bruke ressurser på å godkjenne driften til barnehager som den vurderer at ikke skal få tilskudd, fordi det ikke er behov for dem i kommunen. Barnehager som har fått en etableringsgodkjenning, må få kommunens godkjenning av barnehagedriften etter dagens bestemmelse i § 14 første ledd før den kan starte opp driften. Private aktører som får avslag på en søknad om etableringsgodkjenning, og som ikke ønsker å drive en privat barnehage uten tilskudd, trenger derimot ikke å søke om å få godkjent barnehagedriften. I slike tilfeller vil det ikke være nødvendig å dokumentere at barnehagens ute- og innearealer er tilfredsstillende, at driften kan skje i samsvar med gjeldende regelverk, legge frem en bemanningsplan, vedtekter og så videre.

4.4.2 Relevante hensyn kommunen skal og kan legge vekt på

Departementet foreslår å lovfeste hva kommunen skal og kan legge vekt på når den behandler søknader om etableringsgodkjenning. Dette vil gjøre det tydelig for kommunen hva den skal og kan legge vekt på ved vurderingen av slike søknader, og det sikrer forutsigbarhet for private aktører som ønsker å søke om en etableringsgodkjenning. At rammene for kommunens skjønnsutøvelse fremgår av loven, vil også gjøre det lettere å etterprøve om kommunens vedtak bygger på lovlige hensyn.

Departementet vurderer at kommunen bør få større mulighet til å velge hvilke barnehager den skal godkjenne og finansiere, slik at den kan sikre et mangfoldig barnehagetilbud i tråd med kommunens behov og befolkningens ønsker. Kommunen har lokalkunnskapen og forutsetningene for å vurdere om det er behov for en ny barnehage i kommunen, og hvilken type barnehage det i så fall er behov for. Å gi kommunen økt mulighet til å gjøre slike vurderinger og valg er også i tråd med prinsippene om lokaldemokrati.

Departementet foreslår at kommunen skal legge vekt på behovet for nye barnehageplasser og barnehagestrukturen i kommunen. Videre foreslås det at kommunen kan legge vekt på om barnehagen er ordinær, familiebarnehage eller åpen barnehage, om barnehagen har et særskilt pedagogisk tilbud, om barnehagen er ideell og på søkerens seriøsitet og egnethet. Opplistingen er ment å gi en fullstendig oversikt over hva kommunen skal og kan legge vekt på når den behandler søknader om etableringsgodkjenning. Disse hensynene vil også være førende når flere private barnehager søker om etableringsgodkjenning samtidig, slik at kommunen må prioritere mellom søkere. Se forslaget til § 14 første ledd.

Nedenfor følger en nærmere omtale av de hensynene som kommunen skal og kan legge vekt på når den behandler søknader om etableringsgodkjenning til nye barnehager.

4.4.2.1 Kommunens behov for nye barnehageplasser

I vurderingen av en søknad om etableringsgodkjenning skal kommunen legge vekt på om det er behov for nye barnehageplasser. Dette vil være kjernen i vurderingen av om en barnehage skal få etablere seg eller ikke. Private barnehager leverer en velferdstjeneste på vegne av kommunen. Kommunen har et helthetlig ansvar for barnehagetilbudet, og må derfor tilpasse barnehagetilbudet ut ifra demografiske forhold, fødselstall og lignende. Det er kommunen som er nærmest til å vurdere om det er behov for å etablere en ny barnehage.

I vurderingen må kommunen se hen til barnehageloven § 10 andre ledd om kommunens plikt til å tilby plass i barnehage til barn som har rett til plass etter § 16. Kommunens plikt til å oppfylle retten til barnehageplass pålegger kommunen å sørge for det antallet barnehageplasser som er nødvendig for å oppfylle retten til plass for det enkelte barn. Dersom kommunen skal etablere eller utvide en kommunal barnehage, kan den avslå en søknad om etableringsgodkjenning fra en privat barnehage. Det vil altså være opp til kommunen å avgjøre om behovet for barnehageplasser skal dekkes gjennom et kommunalt tilbud, eller ved å slippe til en privat aktør. Hvis det er behov for flere barnehageplasser i kommunen, vil det videre være opp til kommunen å avgjøre om den vil utvide eksisterende barnehager, eller om den vil etablere og gi tilskudd til nye private barnehager.

Videre må kommunen se hen til at den har ansvar for at barnehagetilbudet til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur. Se barnehageloven § 10 tredje ledd. Kommunen må også se hen til plikten kommunen har til å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne får et egnet individuelt tilrettelagt barnehagetilbud, jf. barnehageloven § 37.

Departementet viser videre til at plikten til å oppfylle retten til barnehageplass er en minimumsforpliktelse for kommunen. Plikten er ikke til hinder for at kommunen kan tilby barnehageplass til barn som ikke har rett til barnehageplass dersom det er kapasitet, se Ot.prp. nr. 52 (2007–2008) Om lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikke-kommunale barnehager) side 37. Dersom kommunen ønsker å tilby barnehageplasser utover lovens minstekrav, kan kommunen definere behovet for barnehageplasser ut fra dette.

4.4.2.2 Barnehagestrukturen i kommunen

Departementet foreslår videre at kommunen skal legge vekt på hvilke konsekvenser en etableringsgodkjenning vil få for barnehagestrukturen i kommunen. Departementet presiserer at kommunen må vurdere konsekvensene for barnehagetilbudet som helhet, og ikke for de kommunale barnehagene isolert sett. Dersom etablering av en ny barnehage vil ha negative konsekvenser for det samlede barnehagetilbudet, kan dette være grunn til å avslå en søknad. For eksempel kan en ny barnehage påvirke etterspørselen til eksisterende barnehager. Dette vil ikke i seg selv påvirke kommunens finansieringsforpliktelse siden barnehagene får tilskudd per barn. Kommunen kan likevel avslå søknader dersom nyetableringer vil føre til en kostnadskrevende barnehagestruktur, at eksisterende barnehager mister inntektsgrunnlag eller at enkelte barnehagetilbud ikke lenger kan tilbys i nødvendig utstrekning, slik at mangfoldet i tilbudet reduseres.

Kommunen skal tilpasse utbyggingsmønster og driftsforhold til lokale forhold og behov, jf. barnehageloven § 10 andre ledd. Kommunen skal derfor legge vekt på om det er behov for en barnehage i det aktuelle området. Selv om kommunen har full barnehagedekning, kan det være ulik grad av dekning på ulike steder innad i kommunen. For eksempel kan det i sentrale boområder være mange barnehager i forhold til antall barn, mens det i mindre sentrale strøk kan være underdekning. Det kan også være områder med befolkningsvekst innad i en kommune, hvor det er større behov for en ny barnehage enn i andre områder. I slike tilfeller vil kommunen ha mulighet til å avslå søknader om nyetableringer i områder hvor det ikke er behov for en ny barnehage. Dersom kommunen har planlagt å oppføre en kommunal barnehage på samme sted, kan den avslå en søknad fra en privat barnehage, hvis det ikke er behov for flere barnehager.

Når kommunen vurderer om det er behov for en barnehage i det aktuelle området, må kommunen ta hensyn til det særlige ansvaret kommunen har overfor samiske barn etter barnehageloven § 10 tredje ledd. Videre må kommunen ta hensyn til at barn med nedsatt funksjonsevne skal få et egnet individuelt tilrettelagt barnehagetilbud, jf. barnehageloven § 37.

4.4.2.3 Om barnehagen er ordinær, familiebarnehage eller åpen barnehage

Kommunen kan legge vekt på hvilken type barnehage det er behov for i kommunen, det vil si om barnehagen som søker om godkjenning er ordinær, familiebarnehage eller åpen barnehage. Hvis kommunen vurderer at det ikke er behov for familiebarnehager fordi kommunen i stedet ønsker å tilby plass i ordinære barnehager, vil dette være et lovlig hensyn i vurderingen av om det skal gis etableringsgodkjenning. På samme måte kan en kommune som har full barnehagedekning, ha et ønske og behov for en åpen barnehage for å tilby foreldre og barn som ikke har rett til plass et møtested på dagtid.

4.4.2.4 Om barnehagen har et særskilt pedagogisk tilbud

Departementet foreslår videre at kommunen kan legge vekt på om det er behov for barnehager med et særskilt pedagogisk tilbud i vurderingen av en søknad om etableringsgodkjenning. Dette er ment å omfatte barnehager som har et særskilt tilbud som legger føringer for det pedagogiske arbeidet i barnehagen. Eksempler på slike barnehager er tros- og livssynsbarnehager, samiske barnehager, barnehager tilrettelagt for barn med spesielle behov, steiner- og montessoribarnehager og gårdsbarnehager. Barnehager som profilerer seg med tilbud innenfor friluft, musikk eller kultur vil som hovedregel ikke anses å ha et særskilt pedagogisk tilbud.

Ved å lovfeste at kommunen kan legge vekt på om det er behov for barnehager med et særskilt pedagogisk tilbud kan kommunen legge til rette for et mer mangfoldig barnehagetilbud. At en barnehage har et særskilt pedagogisk tilbud kan være noe foreldre vektlegger når de vurderer hvilken barnehage de skal søke plass i. Dersom det for eksempel er høye søkertall til en gårdsbarnehage i kommunen, kan det tilsi at det er behov for flere slike barnehager. Foreldrenes ønsker vil derfor være relevant i kommunens vurdering av hvilke barnehager det er behov for.

Når kommunen vurderer hva slags barnehage det er behov for i det aktuelle området, må kommunen også ta hensyn til det særlige ansvaret den har overfor samiske barn etter barnehageloven § 10 tredje ledd. Kommunen skal ivareta samiske barns rettigheter, og legge forholdene til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt samiske språk og sin samiske kultur. Kommunen må derfor kunne legge vekt på om det er behov for barnehageplasser som ivaretar dette.

Videre må kommunen ta hensyn til at barn med nedsatt funksjonsevne skal få et egnet individuelt tilrettelagt barnehagetilbud, jf. barnehageloven § 37. Barn med store eller sammensatte funksjonsnedsettelser kan ha behov for et mer tverrfaglig og behandlingsrettet tilbud enn det en vanlig barnehage gir. Kommunen må derfor kunne legge vekt på om det er behov for barnehageplasser som er særlig tilrettelagt for barn med nedsatt funksjonsevne.

Dersom en barnehage har fått etableringsgodkjenning med en forutsetning om å ha et særskilt pedagogisk tilbud, må barnehagen oppfylle dette kravet så lenge barnehagen er godkjent. Det vil ikke være i samsvar med godkjenningen å endre tilbudet, med mindre barnehagen søker om og får godkjent en slik endring av kommunen.

4.4.2.5 Definisjon av hva som er en ideell barnehage

Departementet foreslår også at kommunen kan legge vekt på om en barnehage er ideell når den vurderer søknader om etableringsgodkjenning. Private aktører har spilt en viktig rolle for å få på plass full barnehagedekning. Tradisjonelt sett har de private barnehagene hatt ideelle motiver for sin drift. Et utviklingstrekk i barnehagesektoren er imidlertid fremvekst av profittmotivert barnehagedrift.

Kommunen kan ønske å prioritere ideelle barnehager fordi den ønsker at eventuelle overskudd fra private barnehager skal reinvesteres i barnehagedriften. Ideelle barnehager er ikke er noen garanti for kvalitet i barnehagen. Departementet mener likevel det er større sannsynlighet for at kvaliteten i barnehagen blir høy hvis overskuddet reinvesteres i barnehagedrift, enn hvis det tas ut som et økonomisk utbytte for eier eller plasseres i andre typer selskaper i samme konsern, gitt at andre forhold er like. Departementet mener at hensynet til å sikre at barnehagens midler brukes til det beste for barna er et saklig hensyn ved utøvelsen av kommunens skjønn. Å gi kommunen mulighet til å legge vekt på om barnehagen er ideell når den behandler en søknad om etableringsgodkjenning, vil også bidra til å styrke det lokalpolitiske handlingsrommet når det gjelder hvilke barnehagetilbud kommunen skal tilby sine innbyggere.

Barnehageloven med forskrifter inneholder ikke en definisjon av hva som er en ideell barnehage (legaldefinisjon). Det ser ut til å være en vanlig oppfatning at ideelle barnehager skiller seg fra andre private barnehager ved at de ikke tar utbytte, og ved at de har et ideelt formål som strekker seg utover det å drive barnehage. Stiftelser, samvirkeforetak, foreninger, studentsamskipnader og menighetsbarnehager blir ofte omtalt som ideelle barnehager. Også enkelte aksjeselskaper kan ha ideell virksomhet som formål, og vedtekter som bestemmer at eventuelle overskudd skal brukes på det ideelle formålet. Det er imidlertid ikke avklart hva som er en ideell barnehage i rettslig forstand.

Fordi barnehageloven ikke inneholder en definisjon av hva som er en ideell barnehage, kan det være utfordrende for kommunen å ta stilling til om en barnehage er ideell eller ikke. Dette kan føre til ulik praksis hos kommunene og uforutsigbarhet for de private aktørene.

Departementet foreslår at definisjonen av hva som er en ideell barnehage skal omfatte barnehager som ikke har erverv til formål og som reinvesterer eventuelle overskudd i barnehagedrift. Se forslaget til § 14 første ledd fjerde punktum. En slik definisjon vil omfatte private barnehager, som for eksempel ved organisasjonsform eller i vedtektene, har begrenset muligheten til å disponere eventuelle overskudd til at det skal reinvesteres i barnehagedrift. Forslaget er i tråd med høringsforslaget i høringen Forslag til endringer i barnehageloven (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023.

Det er ikke et krav om at barnehagen har en bestemt organisasjonsform for å bli regnet som en ideell barnehage. Kravet om selvstendig rettssubjekt i barnehageloven § 7 a første ledd har ført til at flere barnehager som tidligere var stiftelser eller samvirkeforetak har omorganisert seg som aksjeselskap med for eksempel en stiftelse som morselskap. Det sentrale må være at barnehagen ikke har erverv til formål og at den reinvesterer overskudd i barnehagedrift, og ikke hvilken organisasjonsform barnehagen har.

Dersom en barnehage har fått etableringsgodkjenning med en forutsetning om å være en ideell barnehage, må barnehagen oppfylle dette kravet så lenge barnehagen er godkjent. Det vil ikke være tillatt for barnehagen å disponere overskuddet på en måte som gjør at barnehagen ikke lenger kan regnes som ideell. Kravet vil bare gjelde nye barnehager som får etableringsgodkjenning med vilkår om å være ideell, og ikke eksisterende barnehager. Som nevnt i punkt 6.5.1 må barnehagene søke om å få godkjent endringer som går utover rammene som er satt for barnehagens godkjenning, og kommunen kan også føre tilsyn med hvorvidt en barnehage driver i samsvar med godkjenningen.

Departementet har vurdert om definisjonen også bør omfatte barnehager som reinvesterer eventuelle overskudd i annet enn barnehagedrift, for eksempel andre samfunnsnyttige formål i tråd med barnehagens formål. Det kan få positive konsekvenser for samfunnet som helhet at barnehager reinvesterer overskudd i samfunnsnyttige formål, i stedet for å ta midlene ut som et utbytte for eier. På den andre siden vil det ha liten betydning for barnehagebarna om en barnehage er ideell eller kommersiell dersom definisjonen skal ta hensyn til at barnehagene kan reinvestere barnehagens overskudd i andre samfunnsnyttige formål enn barnehagedrift. Når et overskudd først blir tatt ut av barnehagen, har det ikke betydning for kvaliteten på barnehagetilbudet hvordan dette overskuddet disponeres. Formålet med å gi kommuner adgang til å prioritere ideelle barnehager bør være å sørge for at overskudd kommer barnehagen til gode, og ikke går til andre formål enn barnehagedrift.

Definisjonen omfatter bare barnehager som reinvesterer eventuelt overskudd i barnehagedrift. Samtidig er det ikke et krav om at overskuddet reinvesteres i barnehagen som har hatt overskuddet. Definisjonen åpner for at overskuddet også kan reinvesteres i andre ideelle barnehager. En barnehagekjede vil for eksempel kunne reinvestere i andre ideelle barnehager i samme konsern eller kjede.

I NOU 2024: 1 Definisjon og registrering av ideelle velferdsaktører har Støstad-utvalget foreslått en felles definisjon av hva som er en ideell velferdsaktør. Det foreslås at definisjonen fremgår av en ny lov om registrering av ideelle velferdsaktører. Utvalget har videre vurdert alternative registreringsløsninger for ideelle velferdsaktører og forslag til en regulering med godkjenning og kontroll fra én nasjonal myndighet. Forslag til en ny lov om registrering av ideelle velferdsaktører, som også inkluderer en juridisk definisjon av ideelle velferdsaktører, er foreløpig ikke lagt frem for Stortinget. Som en del av oppfølgingen av forslagene i NOU 2024: 1 vil departementet vurdere om det er behov for å stille ytterligere krav til definisjonen av ideelle barnehager for at den skal virke etter intensjonen, herunder om det må stilles krav til andre ledd i organisasjonen hvis en ideell barnehage er del av et konsern eller eierstruktur. Departementet vil også vurdere om det bør stilles krav til eier av eiendommen, slik noen høringsinstanser har foreslått.

4.4.2.6 Søkerens seriøsitet og egnethet

Departementet foreslår videre at kommunen kan legge vekt på søkers seriøsitet og egnethet. Dersom søkeren tidligere har hatt en sentral posisjon ved en barnehage som har hatt alvorlige eller gjentatte brudd på barnehageloven, kan kommunen vektlegge dette i vurderingen av om det skal gis godkjenning til å etablere en ny barnehage. Departementet understreker at det bare er relevant å vektlegge dette i saker hvor det foreligger et vedtak hvor det er konkludert med alvorlige brudd på barnehageloven eller vedtak som viser gjentatte brudd på barnehageloven.

4.4.3 Adgang til å stille vilkår for etableringsgodkjenning

Departementet foreslår å lovfeste at kommunen kan stille vilkår for etableringsgodkjenningen. Vilkåret må ha saklig sammenheng med godkjenningen og ikke være uforholdsmessig tyngende for barnehagen. Se forslaget til § 14 andre ledd.

Saklige og relevante hensyn kan knytte seg til ulike forhold ved barnehagedriften. Kommunen kan for eksempel stille vilkår om at barnehagen skal være ideell eller ha et særskilt pedagogisk tilbud. Videre kan kommunen stille vilkår om antall barn ut fra hvor mange plasser det er behov for å ha i barnehagen. Det vil også være saklig å stille vilkår om åpningstider.

Kommunen kan ikke stille vilkår som er uforholdsmessig tyngende for den private barnehagen. Med mindre etableringsgodkjenningen er gitt med bakgrunn i at barnehagen skal ha et særskilt pedagogisk tilbud, for eksempel steinerbarnehage, kan det i all hovedsak ikke stilles vilkår om det konkrete pedagogiske innholdet i barnehagen. Kommunen kan heller ikke stille krav som går på tvers av barnehagens pedagogiske grunnsyn. Slike vilkår vil være uforholdsmessig tyngende for den private barnehagen. Hjemmelen til å stille vilkår åpner heller ikke for at kommunen kan stille vilkår om at en privat barnehage kun kan ta inn barn med rett til plass. Private barnehager skal fortsatt ha anledning til å ta inn barn uten rett til plass.

Dersom kommunen stiller vilkår for etableringsgodkjenningen, må barnehagen oppfylle vilkåret så lenge barnehagen er godkjent. Det vil ikke være tillatt for barnehagen å endre driften i strid med vilkårene og rammene for godkjenningen. Slike endringer må i så fall godkjennes av kommunen.

Departementet viser til at det følger av dagens § 14 andre ledd at kommunen kan sette vilkår om antall barn, barnas alder og oppholdstid i forbindelse med godkjenningen. Dette dreier seg om hvilke rammer som skal settes for barnehagens godkjenning basert på en vurdering av barnehagens egnethet ut fra kravene i §§ 1, 1 a og 2 om barnehagens formål og innhold, jf. barnehageloven § 14 første ledd. Som en del av denne egnethetsvurderingen må kommunen ta stilling til hvor mange barn barnehagens inne- og uteområder tillater, om barnehagen egner seg for alle aldersgrupper og om den er egnet for heldagsopphold eller kun deltidsopphold, se Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) Om lov om barnehager (barnehageloven) side 112. For at denne regelen ikke skal forveksles med adgangen til å stille vilkår etter forslaget til § 14 andre ledd, foreslår departementet å endre ordlyden slik at det fremgår at kommunen ved godkjenningen kan sette krav om antall barn, barnas alder og oppholdstid begrunnet i barnehagens egnethet ut fra formål og innhold, jf. §§ 1, 1a og 2. Dette er ment som en språklig endring og endrer ikke innholdet i bestemmelsen. Se forslaget til § 14 a andre ledd.

4.4.4 Klagerett på vedtak om etableringsgodkjenning

Departementet foreslår at det skal være klagerett på kommunens vedtak om etableringsgodkjenning, og at statsforvalteren skal være klageinstans. Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, men hensynet til det kommunale selvstyre skal tillegges stor vekt ved prøving av kommunens frie skjønn, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd.

4.4.5 Videreføre krav til godkjenning av barnehagedriften

Departementet vurderer at det er nødvendig å skille mellom forslaget til etableringsgodkjenning og dagens regel om kommunens godkjenning av barnehagedriften i § 14 første ledd. Det er bare private barnehager som kan søke om en etableringsgodkjenning med rett til tilskudd, mens kravet om at kommunen skal godkjenne barnehagedriften vil gjelde for både private og kommunale barnehager. Se forslaget til § 14 a, som viderefører dagens § 14.

Etableringsgodkjenningen skal gi kommunen mulighet til å vurdere om den ønsker å godkjenne etablering av den aktuelle barnehagen med rett til tilskudd ut fra blant annet om det er behov for barnehagen og om det dreier seg om en type barnehage som kommunen ønsker. Godkjenning av barnehagedriften vil som i dag sikre at barnehagen er egnet ut fra kravene i barnehageloven. Det innebærer blant annet at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet som skal ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Det medfører krav til blant annet barnehagens organisering, innhold og bemanning. Hvis en barnehage har fått godkjenning som en barnehage med et særskilt pedagogisk tilbud, for eksempel gårdsbarnehage, må kommunen vurdere om det aktuelle barnehagetilbudet tilfredsstiller kravene som var forutsetningen for å få etableringsgodkjenningen. En slik regulering vil ligne ordningen med driftstillatelse som man i dag har for privatskoler godkjent etter privatskoleloven.

Selv om det i praksis vil være tale om to vedtak, en etableringsgodkjenning og en driftsgodkjenning, vil begge vedtakene danne rammene for barnehagedriften. Dersom barnehagen vil gjøre endringer som går utover rammene som er satt for godkjenningene, vil de aktuelle endringene måtte godkjennes av kommunen, se mer om dette i punkt 6.5.1.

4.4.6 Endringer for familiebarnehager og åpne barnehager

Behovet for en etableringsgodkjenning gjør seg i like stor grad gjeldende for familiebarnehager og åpne barnehager. Ved vurderingen av en søknad om etableringsgodkjenning kan kommunen legge vekt på om barnehagen er ordinær, familiebarnehage eller åpen barnehage. Se punkt 4.4.2.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette å endre godkjenningsbestemmelsen for familiebarnehager slik at det fremgår at kommunen kan godkjenne etablering av private familiebarnehager og endringer ved godkjente familiebarnehager. Departementet foreslår videre å lovfeste at den foreslåtte bestemmelsen om etableringsgodkjenning og den foreslåtte bestemmelsen om kommunalt tilskudd skal gjelde tilsvarende for familiebarnehagene. Se forslaget til § 15 første ledd.

Når det gjelder kommunens godkjenning av familiebarnehagers organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift i dagens § 15 andre ledd, foreslår departementet å presisere i bestemmelsen at den gjelder både kommunale og private familiebarnehager.

Åpen barnehage er et pedagogisk tilbud der foreldrene er sammen med barna sine i barnehagen, og barna kan delta i aktiviteter i et fellesskap med andre. Tilbudet er et supplement til ordinære barnehager, familiebarnehager og andre tilbud i kommunen for familier med små barn. Kommunen kan ikke oppfylle retten til barnehageplass ved å tilby plass i en åpen barnehage. Tilbudet er ofte gratis, eller foreldrene betaler en lav sum per gang. Kommunen har ikke plikt, men mulighet til å gi et slikt tilbud. Private åpne barnehager som er godkjent etter barnehageloven, mottar tilskudd fra kommunen. De skal blant annet ha en styrer og følge kravene til pedagogisk innhold i tilbudet.

Åpne barnehager har normalt ikke en åpningstid på over 20 timer i uken og de fleste åpne barnehagene er derfor ikke godkjenningspliktige etter barnehageloven § 6. Det er i dag opp til den enkelte kommune å organisere og styre disse tilbudene. Bestemmelsen om etableringsgodkjenning vil imidlertid gjelde tilsvarende for åpne barnehager som er godkjenningspliktige etter barnehageloven § 6.

4.4.7 Angivelse av ansvarlig for en godkjent barnehage

I barnehageloven brukes begrepet barnehageeier om den som er ansvarlig for en godkjent barnehage, jf. barnehageloven § 7. I selskapsrettslig sammenheng brukes eierbegrepet ofte om de fysiske eller juridiske personene som eier barnehageselskapet. Denne bruken av begrepet «eier» forutsetter at barnehagen er organisert slik at selskapet har en fysisk eller juridisk eier. For eksempel er aksjonærene eierne i et aksjeselskap og deltakerne eiere i et ansvarlig selskap.

De private barnehagene har mange ulike organisasjonsformer. Barnehager som er organisert som en forening, studentsamskipnad eller en stiftelse har ingen eier. Både aksjeselskaper, foreninger, studentsamskipnader og stiftelser skal ha et styre. Det er styret som har ansvar for forvaltningen av sammenslutningen. Ansvarlige selskaper kan ha et styre, som i så fall skal ha ansvar for den alminnelige forvaltningen av selskapet, se aksjeloven § 6-12 første ledd og stiftelsesloven § 30 andre ledd. Se også selskapsloven § 2-13 hvis selskapet har et styre.

Departementet ser at bruken av begrepet barnehageeier i barnehageloven skaper noen uklarheter i praksis og mener at det bør tydeliggjøres hvem som er ansvarlig for en godkjent barnehage. Departementet foreslår derfor å bruke begrepet «barnehagen», i stedet for «barnehageeier», i bestemmelser som omhandler plikter som gjelder for barnehagen.

Videre foreslår departementet å lovfeste i barnehageloven § 7 at styret for et rettssubjekt som driver en privat barnehage har ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med loven. Videre forslås det å lovfeste at dersom barnehagens organisasjonsform innebærer at det ikke er krav om å ha et styre, tilligger ansvaret det bestemmende organ som gjelder for barnehagens organisasjonsform. Det foreslås også å lovfeste at for barnehager som drives som enkeltpersonforetak er det den fysiske personen som innehar enkeltpersonforetaket som er ansvarlig. Når det gjelder kommunale barnehager vil det som i dag fremkomme av § 7 at kommunen har ansvaret for at barnehagen drives i samsvar med loven.

4.4.8 Forholdet til EØS-regelverket

NHO Geneo anfører at en adgang til å prioritere ideelle barnehager ved vurderingen av om søknader om etableringsgodkjenning/tilskudd skal innvilges, utgjør en ikke-rettferdiggjort restriksjon på etableringsretten etter EØS-avtalen artikkel 31.

Departementet viser til omtalen av forholdet til EØS-avtalens regler om fri bevegelighet i punkt 3.6.2 over. Barnehagevirksomheten er ikke økonomisk virksomhet og faller av den grunn også utenfor reglene om fri bevegelighet, både etableringsretten og tjenestefriheten, jf. C-436/20 Asade avsnitt 59.