10 Krav til bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling

10.1 Rimelig omfang av kostnader til barnehagedrift

10.1.1 Gjeldende rett

Barnehagen skal bare dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, jf. barnehageloven § 23 første ledd. Bestemmelsen innebærer at kostnader relatert til andre aktiviteter enn det som faller innenfor den godkjente barnehagedriften, ikke kan kostnadsføres i barnehagens regnskap.

Formålet er at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode, jf. barnehageloven § 21 andre ledd. Dersom barnehagen oppfyller kravene i § 23, kan barnehagen disponere et eventuelt overskudd fritt, jf. § 21 tredje ledd.

10.1.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å videreføre at barnehagen bare skal dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, men presisere i loven at kostnadene bare skal ha et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen. Forslaget om å presisere at kostnadene bare skal ha et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen, gjelder også for husleiekostnader og andre kostnader til fast eiendom.

Departementet hørte åpent om det i tillegg bør innføres en øvre grense for hvor mye av driftstilskuddet som kan brukes på kostnader til fast eiendom, herunder husleie.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) 1. november 2023 kapittel 14.3.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å presisere at kostnaden bare skal ha et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen, støttes av 26 av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget. 43 av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget støtter det ikke. Av instansene som ikke støtter forslaget om at omfanget på kostnadene skal være rimelige, er det 36 private barnehager og fem organisasjoner. Organisasjonene som ikke støtter forslaget er Private Barnehagers Landsforbund (PBL), NHO Geneo, Lederne og IKO – Kirkelig pedagogisk senter.

Forslaget om å innføre en øvre grense for hvor mye av driftstilskuddet som kan brukes på kostnader til fast eiendom, som ble hørt åpent, møtte stor motstand i høringen. De instansene som er positive til formålet med reguleringen, mener en slik regulering kan virke mot sin hensikt, ved at den øvre grensen blir normdannende slik at barnehager med lavere husleie tilpasser seg denne grensen.

KS – Kommunesektorens Organisasjon, mener det er positivt at både type kostnad og omfang skal vurderes etter barnehageloven § 23. KS mener presiseringen av at kostnaden bare kan ha et nødvendig omfang, også kan være egnet til å ramme inn kostnader til husleie og fast eiendom. KS mener imidlertid at det å innføre en grense for hvor mye av tilskuddet som kan brukes på kostnader til eiendom, kan legge til rette for en praksis med tilpasning til denne øvre grensen. En slik grense for kostnader til fast eiendom, bør etter deres vurdering ikke innføres før de andre foreslåtte endringene er evaluert.

Oslo kommune uttrykker at tydelige krav til bruk av tilskudd og foreldrebetaling er avgjørende for å sikre at midlene blir brukt til det tiltenkte formålet. Kommunen uttaler at det er positivt at departementet foreslår å presisere at kravet om at barnehagens regnskap kun kan belastes med kostnader som gjelder barnehagedriften, også gjelder omfanget av kostnadene. Oslo kommune støtter både dette forslaget og øvrige forslag til endringer i reglene om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Utdanningsforbundet ser med stor bekymring på de siste årenes utvikling der mange barnehager bruker større og større del av tilskudd og foreldrebetaling på eiendomskostnader. Utdanningsforbundet mener det derfor er nødvendig med tiltak som kan stoppe denne utviklingen. Utdanningsforbundet mener at presiseringen i høringsnotatet om at kostnadene bare skal ha et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen, og at det også skal gjelde for husleiekostnader og andre kostnader til fast eiendom, i noen grad kan bidra til dette. Utdanningsforbundet peker på at det kan være vanskelig å vurdere hvorvidt en barnehages kostnader til eiendom har et omfang som går ut over det som er direkte relevant for den godkjente barnehagedriften, da det er vanskelig å fastsette markedspris for barnehagebygg.

Utdanningsforbundet er usikre på hvordan en øvre grense for bruk av driftstilskudd og foreldrebetaling på kostnader til fast eiendom vil fungere. Utdanningsforbundet mener at en slik grense kan begrense leiekostnadene for en del barnehager, men at det samtidig er en risiko for at den øvre grensen blir normdannende og at mange barnehageeiere legger seg på denne grensen. Utdanningsforbundet mener også at departementet må vurdere nærmere hva som vil skje med barnehager der eieren har forpliktet barnehagen til leiekostnader som er høyere enn den øvre grensen. Utdanningsforbundet har på denne bakgrunn valgt å ikke støtte dette forslaget. Utdanningsforbundet mener at det er viktig at departementet relativt raskt vurderer dette på nytt når det finnes et erfaringsgrunnlag for hvordan den øvrige reguleringen fungerer. Hvis en slik grense likevel blir innført, mener Utdanningsforbundet det er viktig at grensen settes relativt lavt og at den tar utgangspunkt i kostnader til avskrivninger og renter.

PBL viser til at dagens krav om at barnehagen bare kan belastes kostnader som direkte gjelder godkjent drift og krav om at barnehagens transaksjoner med nærstående må være på markedsmessige vilkår, er hensiktsmessige og tilstrekkelige for å sørge for at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode. PBL mener at dersom tilsynsmyndigheten i tillegg skal kunne vurdere barnehagens disposisjoner opp mot barnehagens behov, vil det hemme utvikling av kvalitet og mangfold i sektoren. Slik PBL ser det retter lovforslaget seg først og fremst mot avtaler mellom uavhengige parter. PBL mener transaksjoner mellom uavhengige parter ikke er en reell utfordring for myndighetene, og at det i slike transaksjoner kan forutsettes at det ligger rasjonelle valg til grunn for kostnadene som barnehagen pådrar seg. PBL viser også til at det, for transaksjoner med nærstående, nylig er bestemt skjerpede regler i økonomiforskriften. PBL peker på at det foreslåtte lovforslaget om å utvide dagens krets av hvem som skal anses å være barnehagens nærstående, gjør det vanskelig å se noe reelt behov for å oppstille et krav til kostnadens omfang.

PBL oppfatter ikke forslaget som en presisering, men som en ny begrensning i bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

PBL støtter heller ikke forslaget om å lovfeste en øvre grense for bruk av tilskudd og foreldrebetaling på kostnader til fast eiendom.

NHO Geneo mener forslaget om å presisere at kostnader som belastes barnehagens regnskap, bare skal ha et omfang som er rimelige for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen, vil være svært inngripende overfor private barnehager. NHO Geneo hevder at dette er en praksis Utdanningsdirektoratet har prøvd å anføre i sine økonomiske tilsyn, men som Oslo tingrett i dom 10. november 2023 har avklart at det ikke er adgang til etter dagens regelverk.

NHO Geneo viser til at de private barnehagenes erfaringer med det økonomiske tilsynet, gjør at NHO Geneo ikke er trygge på at man vil ha en god nok vurdering av hva som er det faktiske kostnadsnivået for eiendomskostnader. Derfor støtter NHO Geneo heller ikke forslaget om å lovfeste en øvre grense for bruk av tilskudd og foreldrebetaling på kostnader til fast eiendom.

Både PBL og NHO Geneo beskriver forslaget som en skjønnsmessig behovsprøving av barnehagens disposisjoner, og er usikre på hva som vil være det nærmere innholdet i en rettslig standard knyttet til rimelighet. Disse organisasjonene er også bekymret for kompetansen hos tilsynsmyndigheten som skal foreta en slik rimelighetsvurdering. Tilsynsmyndigheten vil heller ikke ha kunnskap om den enkelte barnegruppas ønsker og behov, eller om konkurransesituasjonen på stedet. PBL mener at denne rimelighetsvurderingen vil være lite forutsigbar, fordi det er først ved tilsyn at tilsynsmyndighetens vurdering vil komme frem. Det vil derfor være umulig å forutberegne hvordan en slik regel vil slå ut i det enkelte tilfelle.

Espira Gruppen AS støtter ikke forslaget om å presisere at kostnader bare skal ha et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen, og mener at en slik hjemmel vil være svært uheldig og inngripende. Etter Espira Gruppen AS sin oppfatning vil det for eksempel ikke være mulig å ha egne satsinger utover minimumskravene. Det vil etter deres syn også være en umulig oppgave for kommunene å utøve skjønn uten at dette vil bli svært konfliktskapende. Barnehageeier har rett til å velge hvordan kravene i barnehageloven og rammeplanen skal oppfylles. Dette er en innretning som bidrar til å sikre mangfold, innovasjon og utvikling til barnas beste. Departementets forslag vil etter deres syn, bremse en utvikling som det faglig sett er mange gode argumenter for å videreføre.

Espira Gruppen AS mener det ikke er behov for å lovfeste en øvre grense for bruk av driftstilskudd og foreldrebetaling på kostnader til fast eiendom. Espira Gruppen AS peker på at barnehageeiendommen er et viktig premiss for kvaliteten i barnehagetilbudet, og at det er uklokt å regulere hvor mye en barnehage kan bruke for å sikre tilstrekkelig kvalitet. Det koster å vedlikeholde og opprettholde god kvalitet i bygningsmasse over tid.

Også PricewaterhouseCoopers (PwC) har kommentarer til forslaget om å presisere at kostnadene bare skal ha et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen. PwC viser til eksempelet i høringsnotatet om kjøp av bil som er unødvendig dyr eller eksklusiv, og risikoen for at en slik bil kan benyttes av eiere eller nærstående uten at barnehagen blir kompensert. PwC peker på at det er strenge regler for beskatning og innrapportering av denne typen fordeler som lønnskostnad, og at helt sporadisk bruk er tillatt.

PwC viser også til eksempelet i høringsnotatet om utgifter til rekruttering og generell markedsføring av barnehagen, og skriver at mange regnskapskyndige vil anse dette som kostnader som både er relevante og rimelige for formålet. Et skjønn over hva som er rimelig, blir nødvendigvis komplisert å vurdere for den som skal rapportere og kontrollere. For revisorer blir kontrollen like vanskelig, ifølge PwC.

IKO støtter ikke forslaget som ble hørt åpent om en øvre grense for bruk av tilskudd og foreldrebetaling på kostnader til fast eiendom, men med en annen begrunnelse enn de øvrige organisasjonene. IKO mener at forslaget synes å være skrevet ut fra en forutsetning om at «kostnader til fast eiendom» betyr husleie. IKO mener det vil være en «umulig regel» for barnehager som eier bygget selv, og at en slik regel ikke er gjennomførbar.

Hovedorganisasjonen Virke, som organiserer ideelle barnehager og barnehager innenfor studentsamskipnadene, er usikre på forslaget som ble hørt åpent om en øvre grense for bruk av driftstilskudd og foreldrebetaling på kostnader til fast eiendom, men støtter de øvrige forslagene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling.

LO mener det er viktig å bruke erfaringene fra tidligere reguleringer av private barnehager når ny regulering skal utformes. LO skriver at salg av offentlig subsidierte og finansierte barnehageeiendommer er historie, men at leieavtalene som ble påheftet eiendommene ikke uten videre bør finansieres av det offentlige fremover. LO kan ikke se at de foreslåtte lovendringene i tilstrekkelig grad rammer inn dette.

10.1.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at det presiseres i barnehageloven § 23 første ledd at offentlige tilskudd og foreldrebetaling som en privat barnehage mottar, bare kan benyttes til å dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen og som har et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen. I lys av tilbakemeldingene i høringen foreslår departementet ikke en øvre grense for bruk av tilskudd og foreldrebetaling på eiendom nå.

Ved kjøp av varer og tjenester fra en tredjepart må barnehagen ofte ta stilling til pris, kvalitet og kvantitet på anskaffelsen eller ytelsen. Departementet mener det er uheldig at det ikke fremgår uttrykkelig av loven at en barnehage ikke kan belastes varer og tjenester som har en kvalitet eller kvantitet som går ut over det barnehagen har behov for (kostnadens omfang). Det gir en risiko for at offentlige tilskudd og foreldrebetaling ikke kommer barna i barnehagen til gode. Denne risikoen gjør seg særlig gjeldende ved anskaffelse av formuesgoder som også er egnet for privat bruk og som har en relativt høy verdi, slik som motorkjøretøy og firmahytter.

Departementet mener det er behov for en lovendring som gjør det tydelig at en barnehage ikke kan kjøpe varer og tjenester som går utover barnehagens behov, det vil si at varen eller tjenesten har en høyere kvalitet eller kvantitet enn det som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen. Det betyr at både type kostnad og kostnadens omfang skal vurderes opp mot barnehageloven § 23 første ledd og kravet om at barnehagen bare kan dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen.

Private barnehager og deres organisasjoner har i høringen vært bekymret for at bestemmelsen innebærer en skjønnsmessig adgang til overprøving som er lite forutsigbar, og som kan hemme utviklingen av kvalitet og mangfold i barnehagene.

Det har ikke vært intensjonen med departementets forslag at bestemmelsen skal gi hjemmel for å overprøve barnehagens pedagogiske vurderinger. En barnehage kan tilby mer enn det loven krever forutsatt at det støtter opp under det pedagogiske tilbudet. Bestemmelsen er ikke ment å ramme kostnader som bidrar til kvalitet i barnehagen og som derfor kommer barna i barnehagen til gode. Slike kostnader vil være i samsvar med lovens formål. En barnehage kan for eksempel ha flere barnehagelærere enn det loven krever, ekstra spesialpedagoger eller høyere grunnbemanning.

Departementet ønsker med forslaget å presisere at alle kostnader som barnehagen pådrar seg skal ha en tilknytning til godkjent barnehagedrift. Anskaffelsen må for det første være til bruk i barnehagen og ha en naturlig og nær tilknytning til barnehagedriften. Presiseringen om at kostnaden bare skal ha et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen må ses i sammenheng med barnehageloven § 21 andre ledd om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode.

Det er ikke slik at ethvert avvik fra det rimeligste mulige omfanget på varen eller tjenesten vil være lovstridig, så lenge anskaffelsen eller ytelsen samlet sett fremstår som rasjonell for barnehagen. Det skal være rom for å prioritere ulikt, og myndighetene skal også være forsiktige med å gripe inn mot «dårlige» disposisjoner når det ikke er mistanke om at noen har beriket seg uberettiget. Området for regelen vil være tilfeller der det kan være kryss-subsidiering eller andre former for uberettiget uttak av midler.

Barnehagen skal kunne dokumentere at offentlige tilskudd og foreldrebetaling er brukt i samsvar med reglene i § 23, jf. § 23 fjerde ledd. Det er barnehagen som er nærmest til å godtgjøre at den opptrer i samsvar med loven og som derfor må underbygge hvorfor en vare eller tjeneste i et konkret tilfelle er kjøpt til den aktuelle prisen. Hver enkelt vare eller tjeneste må være relevant for barnehagedriften og ikke gå ut over rimelig omfang. Det er ikke avgjørende om barnehagen samlet sett har lave kostnader. Lav pris for en vare eller tjeneste gir ikke rett til overbetaling for en annen. Samtidig vil ikke ethvert avvik fra det rimeligste mulige omfanget på varen eller tjenesten være lovstridig så lenge anskaffelsen eller ytelsen samlet sett fremstår som rasjonell for barnehagens drift

Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det er behov for å lovfeste en egen øvre grense for bruk av driftstilskudd og foreldrebetaling på kostnader til fast eiendom.

I lys av tilbakemeldingene i høringen er det departementets vurdering at det ikke bør foreslås en grense for bruk av tilskudd og foreldrebetaling på eiendom nå. Presiseringen i loven om at kostnadene bare skal ha et omfang som er rimelig for å oppnå formålet med anskaffelsen eller ytelsen, vil også gjelde for eiendomskostnader. Departementet vil følge med på hvordan denne reguleringen virker, og vurdere om det er behov for en egen regel om eiendomskostnader og hvordan denne eventuelt kan utformes slik at den treffer formålet med reguleringen.

10.2 Transaksjoner med nærstående

10.2.1 Gjeldende rett

Barnehageloven § 23 andre ledd krever at transaksjoner med eier, eiers nærstående og selskap i samme konsern som eier skal skje på vilkår eller med beløp som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter. Formålet med bestemmelsen er å sørge for at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode, jf. barnehageloven § 21 andre ledd.

For barnehager som er organisert som aksjeselskaper som inngår i et konsern, fastsetter aksjeloven § 3-9 at transaksjoner mellom selskap i samme konsern skal grunnes på vanlige forretningsmessige vilkår og prinsipper.

Det følger av barnehageloven § 22 at «nærstående» skal forstås på samme måte som i aksjeloven § 1-5 første ledd. Som noens nærstående menes etter aksjeloven § 1-5:

• ektefelle og en person som vedkommende bor sammen med i ekteskapsliknende forhold

• slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje og søsken

• slektninger i rett oppstigende eller nedstigende linje og søsken til en person som nevnt i det første strekpunktet

• ektefelle til, og en person som bor sammen i ekteskapsliknende forhold med, noen som er nevnt i det andre strekpunktet

• selskap der vedkommende selv eller noen som er nevnt i de forrige strekpunktene, har slik bestemmende innflytelse som nevnt i aksjeloven § 1-3

Et morselskap utgjør sammen med et datterselskap eller datterselskaper et konsern, jf. aksjeloven § 1-3 første ledd. Et aksjeselskap er et morselskap hvis det på grunn av avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over et annet selskap, jf. aksjeloven § 1-3 andre ledd første punktum. Et aksjeselskap skal alltid anses å ha bestemmende innflytelse hvis selskapet eier så mange aksjer eller andeler i et annet selskap at de representerer flertallet av stemmene i det andre selskapet, eller har rett til å velge eller avsette et flertall av medlemmene i det andre selskapets styre, jf. aksjeloven § 1-3 andre ledd andre punktum. Et selskap som står i forhold som nevnt i § 1-3 andre ledd til et morselskap anses som datterselskap jf. aksjeloven § 1-3 tredje ledd.

Aksjeloven § 1-3 fjerde ledd regulerer nærmere hvordan man skal beregne stemmerettigheter. Ved beregningen av stemmerettigheter og rettigheter til å velge eller avsette styremedlemmer skal rettigheter som morselskapet og morselskapets datterselskaper innehar, regnes med. Det samme gjelder rettigheter som innehas av noen som handler i eget navn, men for morselskapets eller et datterselskaps regning.

Aksjelovens definisjon av nærstående er uttømmende. Daglig leder i et aksjeselskap, som ikke eier aksjer i selskapet, vil derfor ikke kunne regnes som en nærstående når det foreligger en transaksjon mellom barnehagen og daglig leder eller daglig leders nærstående. Det samme gjelder styremedlemmer i en stiftelse.

I økonomiforskrift til barnehageloven § 4 tredje ledd er det et utvidet notekrav for transaksjoner mellom nærstående i årsregnskapet. Barnehagen skal rapportere om avtaler mellom nærstående både i barnehagens resultatregnskapsskjema og i tillegg i notene i årsregnskapet. Bestemmelsen er særlig relevant for pedagogiske virksomheter som inngår i større barnehagekonsern hvor eksempelvis fast eiendom eller administrasjonstjenester er skilt ut i egne selskaper. Dersom barnehageeiendommen ligger i et annet rettssubjekt enn barnehagedriften, skal det inngås en avtale om utleie av fast eiendom. Reguleringene vil også få anvendelse i tilfeller der konsernet har et administrasjonsselskap som yter tjenester til det enkelte barnehageselskapet.

10.2.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å endre bestemmelsen om hva som menes med nærstående i barnehageloven. Med nærstående menes etter forslaget

• fysiske eller juridiske personer som, direkte eller indirekte, eier eller kontrollerer barnehagen med minst 50 prosent

• selskaper mv. som nærstående etter bokstav a, direkte eller indirekte, eier eller kontrollerer med minst 50 prosent

• styremedlem, daglig leder eller annen fysisk person med beslutningsmyndighet i barnehagen

• foreldre, søsken, barn, barnebarn, ektefelle, samboer, ektefelles foreldre og samboers foreldre til fysisk person etter første og tredje strekpunkt, samt selskap mv. som disse, direkte eller indirekte, eier eller kontrollerer med minst 50 prosent

Bestemmelsen om at barnehagen overfor nærstående ikke skal foreta transaksjoner på vilkår som avviker fra det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter ble foreslått videreført med noen språklige endringer. Det ble videre foreslått å lovfeste at dette kravet også gjelder ved transaksjoner med fysiske eller juridiske personer som har en felles økonomisk interesse med den som er ansvarlig for barnehagen eller med barnehagens nærstående.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 14.4.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som har uttalt seg om forslagene om transaksjoner med nærstående og transaksjoner med fysiske og juridiske personer som har en felles økonomisk interesse, støtter i hovedsak departementets forslag.

Det er 37 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget til ny definisjon av hvem som skal anses som nærstående etter barnehageloven. Det er 23 instanser som støtter forslaget, 2 som støtter det delvis og 4 som ikke støtter forslaget. Åtte instanser har kommentarer til forslaget uten å uttrykke eksplisitt om de støtter forslaget eller ikke.

Det er 29 instanser som har uttalt seg om språklige endringer i regelen om transaksjoner med nærstående. Det er kun 4 som ikke støtter forslaget. Syv har kommentarer.

Til sammen 26 høringsinstanser har uttalt seg om at regelen om transaksjoner med nærstående skal gjelde ved interessefellesskap. Det er 18 som støtter forslaget, 7 støtter det ikke. En har kommentarer.

KS – Kommunesektorens organisasjon, Utdanningsforbundet og Hovedorganisasjonen Virke er blant instansene som støtter forslagene.

KS mener de nye forslagene om hvem som skal regnes som nærstående, vil være klargjørende og at forslagene støtter behovet det økonomiske tilsynet har for endringer i definisjonen. KS mener at en regulering av tilfeller der det er et økonomisk interessefellesskap, vil være en egnet innramming for å håndtere eiendomstransaksjoner.

Når det gjelder regulering av tilfeller der det er et interessefellesskap, mener Utdanningsforbundet at mange av de risikoene som gjelder ved transaksjoner med nærstående, også gjelder ved transaksjoner med personer som har en felles økonomisk interesse med den som er ansvarlig for barnehagen eller med barnehagens nærstående. Utdanningsforbundet støtter derfor forslaget om å endre barnehageloven § 23 andre ledd slik at kravene til transaksjoner med nærstående også skal gjelde for transaksjoner med fysiske eller juridiske personer som har en felles økonomisk interesse med den som er ansvarlig for barnehagen eller med barnehagens nærstående.

Utdanningsdirektoratet støtter departementets forslag om å fjerne henvisningen til aksjeloven og innføre en egen definisjon av nærstående i barnehageloven. Direktoratet mener imidlertid at å ta ut begrepet «eier» av ordlyden i § 23 andre ledd i praksis vil innebære en begrensning i bestemmelsens rekkevidde for eier, da det per i dag er tilstrekkelig med én aksje for å anses som eier av en barnehage.

Private Barnehagers landsforbund (PBL) støtter delvis forslaget om å innføre en egen definisjon av nærstående i barnehageloven. PBL mener kretsen av hvem som anses som nærstående kan utvides noe. PBL støtter ikke forslaget om at kravene som gjelder transaksjoner med nærstående, også skal gjelde ved transaksjoner med fysiske eller juridiske personer som har en felles økonomisk interesse med den som er ansvarlig for barnehagen eller med barnehagens nærstående.

Læringsverkstedet AS kan ikke se at det er et reelt behov for forslaget om endringer i reglene om handel med nærstående, herunder behov for å fjerne henvisningen til aksjelovens definisjon av nærstående for å innføre en egen definisjon av nærstående i barnehageloven.

PricewaterhouseCoopers (PwC) mener det er uklart hvem som omfattes av begrepet «fysisk person med beslutningsmyndighet i barnehagen». PwC stiller spørsmål om hvilke beslutninger det er som ligger utenfor det ansvar styret og daglig leder er tillagt. PwC mener at dersom departementet tenker på situasjoner der daglig leder i aksjeselskapet er en annen enn styrer i barnehagen, bør dette komme klarere frem. Med mindre dette blir klart og tydelig, bør denne gruppen utgå fra definisjonen, ellers vil regelen bli krevende å praktisere og kontrollere.

Når det gjelder forslaget om at regelen om transaksjoner med nærstående skal gjelde ved interessefellesskap, mener PwC at en slik regel i praksis vil utvide kretsen av nærstående med en krets som potensielt kan omfatte svært mange, og at antallet fort kan bli uhåndterlig. PwC peker på at begrepet «felles økonomisk interesse» ikke er definert, verken i økonomisk eller juridisk terminologi, og stiller spørsmål om det er hensiktsmessig å etablere et slikt nytt begrep i en særlov for én type økonomisk virksomhet. PwC mener at dersom man er inspirert av skattelovens regler om «interessefellesskap», jf. skatteloven § 13-1, kunne dette være en aktuell referanse for å knytte det nye begrepet «felles økonomisk interesse» til noe som allerede er kjent. I så fall må man også bruke samme terminologi. PwC mener det kan hevdes at alle ansettelsesforhold og avtaleforhold gir «felles økonomisk interesse» med motparten. Normalt vil slike avtaler, også på armlengdes avstand, være fordelaktige for begge parter. Med et slikt utgangspunkt vil antallet som omfattes av opplysningsplikten kunne bli svært høy, og omfanget av den kartleggingen som må finne sted, vil bli uforholdsmessig byrdefull for dem som skal rapportere. For at revisor gjennom sin attestasjon skal kunne uttale seg om at reglene er fulgt, vil kontrollen medføre betydelig merarbeid i form av kartlegging. PwC mener at departementet ikke har vurdert nytten av merkostnadene. Videre viser PwC til at departementet i høringsnotatet selv peker på at slike interessefellesskap kan være skjult. PwC mener derfor det fremstår uklart hvor stor grad av granskning som må gjennomføres for å identifisere slike forhold mellom tredjeparter, og der barnehagen selv ikke er avtalepart. PwC sitt primære standpunkt er at departementet ikke bør gå videre med denne «uklare og svært omfattende» utvidelsen av en ny krets av personer som skal identifiseres med nærstående. Forslaget til nytt notekrav i økonomiforskriften §§ 4 siste ledd og 5 siste ledd bør etter deres syn utgå.

Revisorforeningen er enig i at en videre definisjon av nærstående kan bidra til å styrke formålet om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Revisorforeningen viser til at forslaget til ny definisjon av nærstående i barnehageloven § 22 omfatter «styremedlem, daglig leder eller annen fysisk person med beslutningsmyndighet i barnehage». Det er uklart også for Revisorforeningen hvem «fysisk person med beslutningsmyndighet i barnehagen» sikter til. Revisorforeningen antar at det ikke er meningen at barnehagepersonale med lederoppgaver skal omfattes, selv om det er klart nok at disse har beslutningsmyndighet i barnehagen. Revisorforeningen mener det må komme bedre frem hvem det er ment skal omfattes av regelen. Eventuelt bør dette alternativet tas ut.

10.2.4 Departementets vurdering

10.2.4.1 Hvem som bør anses som nærstående etter barnehageloven

I henhold til dagens bestemmelse i barnehageloven § 22 skal «nærstående» forstås på samme måte som i aksjeloven § 1-5 første ledd. Etter departementets syn er det også andre som har bestemmende innflytelse eller kontroll over barnehagen enn de som i dag omfattes av nærstående-definisjonen. For eksempel vil ikke daglig leder i et aksjeselskap, som ikke eier aksjer i selskapet, kunne regnes som en nærstående når det foreligger en transaksjon mellom barnehagen og daglig leder eller daglig leders nærstående. Det samme gjelder styremedlemmer i en stiftelse. Det er derfor behov for å gjøre endringer i bestemmelsen.

Departementet foreslår å fjerne henvisningen til aksjeloven, og innføre en egen definisjon av nærstående i barnehageloven. I tillegg til de som omfattes i dag, vil endringen innebære en utvidelse til også å omfatte fysiske og juridiske personer som indirekte eier eller kontrollerer barnehagen med minst 50 prosent, samt styremedlem, daglig leder eller annen fysisk person med beslutningsmyndighet i barnehagen.

I høringen har det kommet innspill om at det er uklart hvem som omfattes av «annen fysisk person med beslutningsmyndighet i barnehagen». Departementet mener det er gode grunner for at styrer omfattes av nærstående-reguleringen, også i de tilfellene der en annen har funksjonen som daglig leder. Styrer har ofte beslutnings- og disponeringsmyndighet.

Eksempel på fysisk person med beslutningsmyndighet kan være at styret i et aksjeselskap i henhold til aksjeloven § 6-31 første ledd gir en navngitt ansatt rett til å tegne selskapets firma (signaturrett). Den som har signaturrett, har kompetanse til å binde selskapet (barnehagen) til hvilken som helst disposisjon på selskapets vegne overfor tredjepart.

I et ansvarlig selskap uten styre, har i utgangspunktet hver og en deltaker rett til å binde selskapet, jf. selskapsloven § 2-21 første ledd.

En prokurist vil også være en fysisk person med beslutningsmyndighet. En prokurist er bemyndiget til å opptre på vegne av foretaket i alt som hører til driften av foretaket, med noen unntak.

Departementet foreslår etter dette å endre barnehageloven § 22 slik at det fremgår at med barnehagens nærstående menes

1. fysiske eller juridiske personer som, direkte eller indirekte, eier eller kontrollerer barnehagen med minst 50 prosent

2. styremedlem, daglig leder eller annen fysisk person med beslutningsmyndighet i barnehagen

3. foreldre, søsken, barn, barnebarn, ektefelle, samboer, ektefelles foreldre og samboers foreldre til fysisk person etter bokstavene a og b

4. selskaper mv. som direkte eller indirekte, eies eller kontrolleres med minst 50 prosent av nærstående etter bokstav a, b eller c.

10.2.4.2 Regulering av tilfeller hvor det er et økonomisk interessefellesskap

Det vil også i noen tilfeller kunne foreligge en felles økonomisk interesse mellom en fysisk person som er ansvarlig for barnehagen eller barnehagens nærstående, og en tredjepart som barnehagen inngår en transaksjon med. I en forretningstransaksjon vil det gå ytelser begge veier, slik at begge parter har fordel av transaksjonen. I noen tilfeller kan deler av fordelene barnehagen har, tilfalle ansvarlig for barnehagen eller nærstående. I slike tilfeller kan disse personene ha felles økonomiske interesser med den eksterne forretningsforbindelsen som kan stå i motstrid til barnehagens interesser. Et særlig aktuelt eksempel på dette er salg av eiendom der barnehagen leier lokalene tilbake til en høy husleie. Et slikt økonomisk fellesskap kan foreligge uten at partene er underlagt felles eierskap eller kontroll. Det økonomiske forholdet mellom partene kan være mer eller mindre skjult, for eksempel ved underliggende avtaler. Transaksjoner mellom parter i et interessefellesskap kan for eksempel gjelde kjøp eller salg av varer eller tjenester, overføring av eiendeler, finansiering eller lån, driftskreditter med videre. Transaksjoner mellom parter i interessefellesskap kan også gjelde omstruktureringer og overføring av virksomhet. Departementet foreslår derfor å endre barnehageloven § 23 andre ledd slik at kravene til transaksjoner med nærstående også skal gjelde for transaksjoner med fysiske eller juridiske personer som har en felles økonomisk interesse med den som er ansvarlig for barnehagen eller med barnehagens nærstående. Et eksempel på «den som er ansvarlig for barnehagen», kan være en fysisk person som driver barnehagen gjennom et enkeltpersonforetak.

Forslaget utvider kretsen av transaksjoner som skal følge reglene om nærstående-handel. Dette reduserer risikoen for at barnehager inngår transaksjoner som ikke er på vanlige forretningsmessige vilkår. Forslaget er avgrenset til økonomiske interessefellesskap den eller de som er ansvarlig for barnehagen kan ha med en tredjepart og som ivaretar egen økonomisk interesse fremfor barnehagens interesser, og er ikke ment å omfatte alle avtaleforhold barnehagen inngår.

Forslaget til endringer i barnehageloven § 23 innebærer at begrepet «eier» tas ut av § 23 andre ledd. Tilsvarende vil det ikke lenger fremgå av denne bestemmelsen at den omfatter selskap i samme konsern. Dette vil være omfattet av forslaget til definisjon av nærstående i barnehageloven § 22. Det foreslås også noen språklige endringer i § 23 andre ledd.

10.2.4.3 Transaksjoner på vilkår som avviker fra det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter

Det finnes ulike metoder for å finne frem til hva slags vilkår eller pris man kan legge til grunn at ville vært fastsatt mellom uavhengige parter, jf. kravet i barnehageloven § 23 andre ledd. Sammenlignbar pris vil være relevant dersom risikofordelingen og nytten for partene er lik som for den observerte markedsprisen. På grunn av de spesielle forholdene ved barnehageeiendommene og barnehagers langsiktige og gode betalingsevne, har det blant annet utviklet seg et eget leiemarked for barnehageeiendommer, som avviker fra markedsprinsippene. Mange barnehager inngår også en såkalt «barehouse» leieavtale, der barnehagen påtar seg flere forpliktelser som vanligvis ligger til utleier. I mange tilfeller må man derfor bruke andre sammenligningsgrunnlag enn markedspris når man skal ta stilling til hva slags vilkår eller pris som ligger innenfor kravene i barnehageloven § 23 andre ledd.

Departementet viser til at det grunnleggende prinsippet bak regler om internprising, er at priser og øvrige vilkår for transaksjoner mellom nærstående parter skal tilsvare det som ville vært avtalt mellom uavhengige parter i en sammenlignbar situasjon. Dette omtales som «armlengdeprinsippet» og er også fastsatt i skatteloven § 13-1.

OECD Transfer Pricing Guidelines (TPG) gir veiledning for hvordan armlengdeprinsippet skal praktiseres, herunder hvilke internprisingsmetoder som kan anvendes. Bestemmelsene er først og fremst aktuelle ved transaksjoner over landegrensene. Men den får også anvendelse for transaksjoner og mellomværender mellom norske selskaper med interessefellesskap. Disse metodene vil kunne brukes for å beregne hva slags vilkår eller pris man kan legge til grunn at vil tilsvare det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter etter barnehageloven § 23 andre ledd. Departementet mener det ikke er behov for å lovfeste nærmere regler om dette i barnehageloven.

10.3 Krav til bruk av kostpenger

10.3.1 Gjeldende rett

Forskrift om foreldrebetaling i barnehager, som også omhandler kostpenger, er gitt med hjemmel i barnehageloven § 20.

Kostpenger er regulert i forskrift om foreldrebetaling i barnehager § 1 første ledd, som sier: «Foreldrebetaling for en plass i barnehage skal ikke settes høyere enn en maksimalgrense. Betaling for kost kan komme i tillegg».

Det er ikke fastsatt noen øvre grense for hvilket beløp barnehagen kan kreve i betaling for kost. Betalingen skal likevel ikke overstige de faktiske utgiftene barnehagen har for mat og drikke til barna, noe som fremgår av rundskriv F-08/2006 fra departementet.

10.3.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste at barnehagen kan kreve betaling for kost i tillegg til foreldrebetalingen, noe som i dag følger av forskrift om foreldrebetaling i barnehager, og at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna.

Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 14.5.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Det er 61 høringsinstanser som har uttalt seg om departementets forslag om å lovfeste krav til bruk av kostpenger. Av de 52 høringsinstansene som støtter forslaget, er 30 av disse kommuner. Det er 6 høringsinstanser som ikke støtter forslaget. Av disse er det 5 private barnehager. I tillegg har 3 instanser kommentarer til forslaget.

KS – Kommunesektorens organisasjon viser til at reguleringen av kostpenger følger av forskrift om foreldrebetaling i barnehager og tilhørende rundskriv, og mener det er fornuftig at dette presiseres tydeligere og overordnet i loven. Dette vil gjøre regelverket mer tilgjengelig for barnehagene, myndighetene og foreldrene. Kombinert med muligheten til å føre tilsyn med bruk av kostpenger vil dette i større grad legge til rette for at foreldrebetaling kommer barna i barnehagen til gode.

Utdanningsforbundet støtter departementets forslag om å lovfeste at barnehagen kan kreve betaling for kost i tillegg til foreldrebetalingen, og samtidig lovfeste at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna. Slik Utdanningsforbundet forstår forslaget, vil forslaget innebære en tydeliggjøring av regelverket i lov, og ikke innebære noen praktiske endringer for barnehagene.

Foreldreutvalget for barnehager (FUB) er enig med departementet i at bestemmelsene om betaling for kost lovfestetes, og er enig i departementets begrunnelser for forslaget.

Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter forslaget om å lovfeste at barnehagen kan kreve betaling for kost og at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna. PBL mener at for å unngå uklarheter, bør det klart fremgå at utgifter til personell som tilbereder og leverer mat kan tas med i beregningen av barnehagens faktiske utgifter til måltider.

10.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å lovfeste at barnehagen kan kreve betaling for kost i tillegg til foreldrebetalingen, se forslaget til § 20 andre ledd første punktum. Videre foreslår departementet å lovfeste at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna, se forslaget til § 20 andre ledd andre punktum.

Både kommunale og private barnehager krever kostpenger fra foreldrene, i tillegg til foreldrebetalingen. Det er imidlertid ulikt regelverk for kostpenger og foreldrebetaling. Regelverket setter en nasjonal maksimalpris for hva som kan kreves i foreldrebetaling, og at dette er ment å gå til ordinær drift av barnehagen. Kostpengene er fastsatt av barnehagen selv, og pengene skal brukes på mat og drikke til barna og utgifter til tilberedning av måltidene. Det betyr at kostpengene kan variere betydelig mellom barnehagene.

Departementet mener det bør fremgå av barnehageloven at barnehagene kan kreve betaling for kost i tillegg til foreldrebetalingen. Videre bør det fremgå av loven at kostpengene ikke skal overstige de faktiske utgiftene barnehagen har til mat og drikke til barna. Det bør komme tydeligere frem av loven at barnehagene skal bruke kostpengene på mat og drikke til barna. At dette kravet følger av loven, og ikke bare et rundskriv, er viktig for å gjøre reglene klarere og mer tilgjengelig for foreldrene og barnehagene.

Eventuelle kostpenger skal dekke barnehagens faktiske utgifter til måltidene. Dersom barnehagen har ansatt en kjøkkenassistent, kan utgiftene til lønn til denne assistenten tas med i beregningen av barnehagens faktiske utgifter til måltidene. Kostpengeberegningen kan kun relatere seg til kjøkkenassistentens arbeid med måltidene i barnehagen. Betaling for mat skal skje basert på direkte kostnader til matinnkjøp og eventuelt kjøkkenpersonale, det vil si at barnehagen ikke skal få en fortjeneste eller et bidrag til å finansiere barnehagen som følge av at de tilbyr måltider.

10.4 Forbud mot å låne ut barnehagens midler

10.4.1 Gjeldende rett

Barnehagen skal bare dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, jf. barnehageloven § 23 første ledd. Det betyr at alle transaksjoner som kostnadsføres i barnehagens resultatregnskap, må være direkte knyttet til oppgaver som relaterer seg til å oppfylle kravene i barnehageloven med forskrifter.

Det følger av begrensningene i § 23 første ledd at barnehagen ikke kan belastes rentekostnader fra lån til formål som ikke gjelder den godkjente barnehagedriften. I tillegg ble det fra 1. juli 2022 innført et forbud mot at barnehagen tar opp lån på andre måter enn i finansforetak, jf. barnehageloven § 23 b. Det er unntak for kortsiktig gjeld i forbindelse med den daglige driften. At gjelden er kortsiktig innebærer normalt at den ikke har lengre nedbetalingstid enn ett år. Unntaket åpner for at barnehagen kan inngå i en konsernkontoordning, så fremt dette ikke benyttes for å omgå forbudet mot låneopptak på annen måte enn i finansforetak, jf. merknaden til § 23 b i Prop. 82 L (2021–2022) Endringer i barnehageloven (selvstendig rettssubjekt, forbud mot annen virksomhet, meldeplikt m.m.). Barnehagenes adgang til å ta opp lån er med dette strengt regulert i dag.

Plassering av barnehagens overskuddslikviditet er ikke eksplisitt regulert i barnehageloven. Barnehageloven § 23 første ledd regulerer kun «kostnader». Et utlån er ikke en kostnad i barnehagens resultatregnskap, og rammes dermed ikke av bestemmelsen. Det vil først være når pengene eventuelt er tapt ved en mislykket investering eller et utlån som misligholdes at det oppstår en kostnad på barnehagens side. Denne kostnaden kan ikke belastes barnehagen. På dette tidspunktet vil barnehagen allerede ha tapt sin investering. Barnehageloven § 23 første ledd står altså ikke i veien for at barnehagene kan ta på seg en slik risiko.

Utlån omfattes av bestemmelsen i barnehageloven § 23 andre ledd i tilfeller der utlånet går fra barnehagen til noen som er definert som nærstående etter barnehageloven § 22. Det følger av § 23 andre ledd at barnehagens låneavtaler (her utlån) må være inngått på samme vilkår som det barnehagen ville ha avtalt med en uavhengig part. Er låneavtalen innenfor det som anses som «markedsmessig» vil låneforholdet være tillatt. Dersom en barnehage låner ut midler til andre enn de som omfattes av nærstående-definisjonen, reguleres det imidlertid ikke av § 23 andre ledd.

10.4.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste at barnehagen ikke skal låne ut midler som stammer fra offentlige tilskudd eller foreldrebetaling. Kortsiktige utlån i form av en konsernkontoordning med betryggende sikkerhet skal være tillatt. Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) 1. november 2023 kapittel 14.6.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Det er 22 høringsinstanser som støtter forslaget, blant andre Utdanningsdirektoratet, Utdanningsforbundet, Hovedorganisasjonen Virke og Montessori Norge.

Ni høringsinstanser støtter ikke forslaget. Av de ni er det fem private barnehager, blant andre Espira Gruppen AS og Læringsverkstedet AS. Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og NHO Geneo støtter heller ikke forslaget.

Utdanningsforbundet mener at utlån av midler som stammer fra offentlige tilskudd og foreldrebetaling medfører en risiko for at midlene går tapt. Utdanningsforbundet kan heller ikke se at dette vil gi barna et bedre pedagogisk tilbud. Utdanningsforbundet støtter derfor forslaget om at det innføres et forbud mot utlån av midler. Utdanningsforbundet synes det er krevende å ta stilling til om kortsiktige utlån i form av en konsernkontoordning med betryggende sikkerhet kan være tillatt, uten at det er diskutert tydeligere hva betryggende sikkerhet er. Utdanningsforbundet er ikke enig i departementets vurdering av barnehagens behov for å kunne foreta plasseringer i verdipapirmarkedet. Utdanningsforbundet mener at den begrensede merinntekten barnehagen kan få ved slike plasseringer ikke i tilstrekkelig grad veier opp for den risikoen en slik plassering medfører for at offentlige tilskudd eller foreldrebetaling ikke kommer barna i barnehagen til gode. Utdanningsforbundet synes også det er vanskelig å se hvordan dette ikke kan falle inn under forbudet mot å drive annen virksomhet enn barnehagevirksomhet.

Hovedorganisasjonen Virke mener skattefinansierte velferdstjenester skal være strengt regulert og støtter departementets forslag.

Revisorforeningen støtter forslaget og skriver at «det er viktig for å sikre at barnehagens midler kommer barna til gode», men har kommentarer til forslaget om unntak for «kortsiktige utlån i form av konsernkontoordning med betryggende sikkerhet». De vurderer at «konsernkontoordningens natur vanskeliggjør et krav om at det skal stilles betryggende sikkerhet». Revisorforeningen lanserer et alternativ om en lav beløpsgrense for kortsiktige utlån.

Espira Gruppen AS kan ikke se at det med tilfredsstillende sikkerhet er noen ulemper eller ekstraordinære forhold, som tilsier at det skal være nødvendig med et forbud mot utlån.

PBL mener utlån av midler er et spørsmål om fornuftig disponering av likvide midler barnehagen har, og at begrensningene gir negative konsekvenser for likviditeten i private barnehager. PBL peker på at private barnehager trenger god likviditet for å drifte med kvalitet over tid. Når det gjelder høringsnotatets kommentar om risiko for skjulte overføringer til eier, mener PBL at det er tatt høyde for denne risikoen gjennom kravene til nærstående transaksjoner.

PricewaterhouseCoopers (PwC) viser til at dersom en barnehage låner ut et overskudd, vil den ikke være dårligere stilt enn om den betaler det ut som utbytte. PwC mener at det ikke foreligger særskilte forhold i barnehagesektoren som tilsier særskilte regler om forbud mot utlån.

10.4.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å lovfeste at barnehagen ikke skal låne ut midler som stammer fra offentlige tilskudd eller foreldrebetaling. Kortsiktige utlån i form av en konsernkontoordning skal være tillatt. Se forslaget til § 23 fjerde ledd.

Barnehager vil i mange tilfeller ha kortsiktig overskuddslikviditet, det vil si mer penger enn de trenger til å dekke sine umiddelbare forpliktelser. Det kan blant annet skyldes at kommunen betaler ut tilskudd for flere måneder av gangen. På denne måten vil barnehagen ha en del midler som skal dekke regninger for kommende måneder. Enkelte barnehager vil også kunne ha mer langsiktig overskuddslikviditet.

Etter departementets syn bør barnehager ikke kunne pådra seg en risiko ved å yte lån fra barnehagens midler, enten de har overskuddslikviditet eller ikke. Et eventuelt uttak til eier skal tas ut som utbytte, ikke via transaksjoner og avtaler som barnehagen måtte inngå. Hensynene som må vurderes er på den ene siden å motvirke at barnehagene utsetter seg for vesentlig risiko, eller bruker likviditetsforvaltningen til å omgå forbudet mot å drive annen virksomhet eller til å gjøre skjulte overføringer til eieren. På den andre siden tilsier hensynene til god økonomistyring at barnehagene bør kunne få en fornuftig avkastning på overskuddslikviditet. Videre kan en streng regulering av overskuddslikviditet gi insentiver til å ta maksimalt utbytte ut fra barnehagen. Regulering av utlån og behovet for unntak for konsernkontoordning må vurderes ut fra disse avveiningene. Av de samme hensynene ble det i høringsnotatet også vurdert å innføre regler som begrenser barnehagenes muligheter til plasseringer i verdipapirmarkedet. Etter en avveining av hensynene ble det bare fremmet forslag om utlånsforbud, og ikke om reguleringer av plasseringer i verdipapirmarkedet. For ytterligere å imøtekomme barnehagenes behov for likviditetsforvaltning, ble det foreslått et unntak fra utlånsforbudet for konsernkontoordninger med betryggende sikkerhet.

Formålet med en konsernkontoordning er å sørge for en effektiv utnyttelse av den samlede likviditeten i konsernet. Ordningen går ut på at ett av selskapene i konsernet, som regel morselskapet, står som innehaver av en konto (hovedkonto), mens andre selskaper i konsernet har hver sine underkonti tilknyttet hovedkontoen. Mellomværende mellom selskapet som er innehaver av hovedkontoen og de andre konsernselskapene vil være en fordring ved positiv saldo og gjeld ved negativ saldo. Dette kan endre seg i løpet av et regnskapsår. En konsernkontoordning i bank eller annen finansinstitusjon er ofte kombinert med en kassakredittordning med en avtalt kredittramme. Til gjeld opptatt av konsernet innenfor en slik samlet kredittramme er det vanlig at de deltagende selskapene påtar seg et solidaransvar for den eksterne kreditten. Det er altså ikke bare kontoinnehaver, men også de andre deltakerne som stiller sikkerhet. Dermed er den enkelte barnehage eksponert for risiko for tap i andre barnehager som deltar i konsernkontoordningen.

Departementet er enig med Revisorforeningen i at det ikke er vanlig med ekstern sikkerhet for utestående i en konsernkontoordning. Det er usikkert om dette er en tjeneste barnehagene vil kunne kjøpe med rimelige kostnader. Departementet har vurdert Revisorforeningens innspill om en lav beløpsgrense i konsernkontoordningen. Det er noen praktiske utfordringer med å sette en beløpsgrense. Unntaket for konsernkontoordninger skal gjøre det mulig for barnehager i konsern å utnytte ledig likviditet i konsernet fremfor at barnehager som har et kortsiktig likviditetsunderskudd, må låne eksternt. En eventuell beløpsgrense må settes slik at normale likviditetssvingninger kan dekkes innenfor konsernkontoordningen. Hvor stort behov en barnehage kan ha for å trekke på likviditet i en konsernkontoordning vil variere med blant annet omsetning. Beløpsgrensen begrenser ikke direkte hvor mye likviditet barnehagene kan trekke, men indirekte vil den gjøre det i og med at den begrenser tilgangen til ledig likviditet. I et konsern med mange barnehager kan det være god tilgang til likviditet selv om beløpsgrensen er lav, fordi mange selskap i ordningen kan stille likviditet til disposisjon. Selv en lav beløpsgrense kan derfor være lite effektiv i slike tilfeller. Det vil derfor etter departementets vurdering være vanskelig å sette en treffende beløpsgrense.

Konsernkontoordning er en løsning for kortsiktig finansieringsbehov. I den unntaksbestemmelsen som er foreslått, er det presisert at det er kortsiktige utlån som skal være tillatt. Departementet vurderer at risikoen for at konsernkontoordningen benyttes til å omgå det generelle utlånsforbudet motvirkes av vilkåret om at utlån i konsernkontoordningen skal være kortsiktige.

Departementet mener det ikke bør settes en beløpsgrense for transaksjoner innenfor konsernkontoordningen. Reguleringen av transaksjoner med nærstående styrkes med det lovforslaget som legges frem her, og disse reguleringene vil også omfatte transaksjoner i konsernkontoordningen. Ethvert utlån til noen utenfor konsernkontoordningen vil være ulovlig etter lovforslaget. Transaksjoner innenfor konsernkontoordningen må være innenfor daglig drift av barnehagene. Etter departementets syn vil det samlede lovforslaget dekke behovet for å regulere utlån.

Departementet mener derfor at det bør lovfestes at barnehagen ikke skal låne ut midler som stammer fra offentlige tilskudd eller foreldrebetaling. Kortsiktige utlån i form av en konsernkontoordning skal være tillatt.