6 Kommunens oppfølging av vedtak om godkjenning
6.1 Innledning
For at godkjenningsordningen skal være et reelt styringsvirkemiddel for kommunen, er det behov for å klargjøre reglene om godkjenning i barnehageloven. Dagens regler om godkjenning er uklare og fragmenterte ettersom mange av kravene til barnehager og kommuner følger av forarbeider, rundskriv, tolkningsuttalelser og veiledere.
Når kommunen fatter vedtak om å godkjenne en barnehage, skal kommunen begrunne vedtaket i tråd med reglene i forvaltningsloven. En barnehagegodkjenning har liten verdi dersom den ikke angir hvilke faktiske forhold den bygger på, og hva som er godkjent for barnehagedrift. Kommunens godkjenningsvedtak bør derfor utformes slik at det er tydelig hvilke vurderinger kommunen har gjort og hvilke rammer som er satt for godkjenningen, herunder hvilket leke- og oppholdsareal godkjenningen gjelder.
Departementet er kjent med at mange barnehager har gamle godkjenningsvedtak med mangelfulle begrunnelser og manglende dokumentasjon av godkjent leke- og oppholdsareal. Det er også mange kommuner som ikke har regulert antall barnehageplasser i godkjenningen eller tilskuddsvedtaket. Videre er det grunn til å anta at ikke alle godkjenningsvedtak er oppdatert etter at barnehagen har foretatt endringer. I disse tilfellene er det en utfordring å finne ut hvilket areal som var grunnlaget for den opprinnelige godkjenningen, og dermed hvor mange barn barnehagen er godkjent for å ta inn. Kommunen vil heller ikke ha oversikt over den samlede kapasiteten av barnehageplasser i kommunen. Mangelfulle godkjenningsvedtak kan også være en utfordring når kommunen skal føre tilsyn med om barnehagene driver innenfor forutsetningene gitt i godkjenningen og om barna har et forsvarlig leke- og oppholdsareal.
6.2 Gjeldende rett
Etter at en barnehage er godkjent er barnehagens overordnede forpliktelse å drive virksomheten i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 7 første ledd. Vedtaket om godkjenning danner rammene for barnehagedriften.
De private barnehagene skal rapportere til kommunen om store aktivitetsendringer i barnehagen, jf. forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 12 tredje ledd. Kommunen skal i disse tilfellene beregne tilskuddet til de private barnehagene på nytt. Opprettelse eller nedleggelse av en avdeling eller større gruppe, er eksempler på «store aktivitetsendringer».
Kommunen skal gi veiledning om og påse at barnehagene drives i samsvar med barnehageloven med forskrifter, jf. barnehageloven § 10 første ledd andre punktum. Kommunen fører tilsyn med at barnehagene oppfyller kravene i barnehageloven med forskrifter, med unntak av bestemmelsene i kapittel V med forskrifter, jf. barnehageloven § 53 første ledd.
Kommunen kan fatte vedtak om pålegg om retting dersom den finner at en barnehage har uforsvarlige eller ulovlige forhold, jf. barnehageloven § 53 andre ledd. Etter samme bestemmelse kan kommunen vedta varig eller tidsbegrenset stenging av en barnehage som ikke etterkommer pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold, eller dersom forholdet ikke lar seg rette. Et vedtak om stenging innebærer i praksis at barnehagen også mister godkjenningen og retten til tilskudd. I denne lovproposisjonen foreslås det at kommunen også skal få hjemmel til å holde tilbake, redusere eller kreve tilbake tilskudd ved brudd på krav som kommunen fører tilsyn med, se punkt 12.5.1 i proposisjonen.
6.3 Høringsforslaget
Departementet foreslo å presisere i barnehageloven at barnehagen skal søke om godkjenning av endringer som går utover rammene som er satt for barnehagens etablerings- eller driftsgodkjenning. Det ble videre foreslått å presisere i loven at kommunen kan føre tilsyn med at barnehagen drives i samsvar med rammene som er satt for barnehagens etablerings- og driftsgodkjenning. Forslagene omfatter både nye og eksisterende barnehager.
Se høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) datert 1. november 2023 kapittel 8.
6.4 Høringsinstansenes syn
Om lag 30 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at barnehagen skal søke om godkjenning av endringer som går utover rammene for godkjenningen. Flertallet av disse støtter forslaget.
Kommunesektorens organisasjon – KS støtter forslaget og skriver at det er vesentlig at kommunen får søknader som omfatter alle endringer av driften og endringer av lokaler og utearealer.
Forslaget støttes av kommunene som har uttalt seg. For eksempel mener Bergen kommune at det må fremkomme tydelig at barnehagen skal søke om godkjenning for alle endringer som omfatter barnehagedriften, som endring av godkjent leke- og oppholdsareal, utvidelse av eksisterende drift og fysiske endringer av lokaler og utearealer som går utover rammene som er satt for barnehagens godkjenning. Bergen kommune mener at en slik tydelig lovendring vil sikre at det er godkjenningsvedtaket som setter rammene for barnehagedriften og at godkjenningsordningen blir et reelt styringsmiddel for kommunen.
Oslo kommune skriver at det er en utfordring for kommunens styring av kapasiteten at private barnehager kan bestemme selv om de vil ta inn flere barn i tilfeller der det ikke kreves ny godkjenning, for eksempel gjennom å endre arealnormen.
Tønsberg kommune viser til at dagens godkjenningsordning har eksistert i over 40 år, og til at barnehagesektoren har endret seg betydelig i løpet av disse årene. For at godkjenningsordningen skal være et reelt styringsmiddel for kommunen, er det ifølge Tønsberg kommune behov for å klargjøre reglene for godkjenning i barnehageloven.
Private Barnehagers Landsforbund (PBL) støtter ikke forslaget. PBL skriver at det er få godkjenninger som fastsetter barnetallet konkret, og at barnetallet reguleres av barnehagens godkjente leke- og oppholdsareal, barnehagens egen arealnorm og barnas alder. PBL fraråder å fjerne den fleksibiliteten som ligger i dagens system.
Hovedorganisasjonen Virke støtter departementets vurdering om at det er behov for å klargjøre reglene om godkjenning i barnehageloven. Montessori Norge imøteser en klargjøring av reglene om godkjenning i barnehageloven.
I overkant av 40 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om at kommunen kan føre tilsyn med om barnehagen driver i tråd med godkjenningen. De aller fleste av disse støtter forslaget. Utdanningsforbundet viser til at dette er særlig aktuelt dersom det blir innført regler om etableringsgodkjenning.
6.5 Departementets vurdering
6.5.1 Godkjenning av endringer som går utover rammene for godkjenningen
Departementet foreslår å presisere i barnehageloven at barnehagen skal søke om godkjenning av endringer som går utover rammene som er satt for barnehagens godkjenninger etter §§ 14 og 14 a. Forslaget omfatter både ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Se forslaget til § 6 tredje ledd.
Barnehageloven med forskrifter inneholder ingen bestemmelser om hvilke endringer som krever ny godkjenning. Dagens godkjenningsordning praktiseres slik at når en godkjent barnehage foretar «endringer av et visst omfang», må barnehagen melde fra til kommunen. Det er kommunen som avgjør om dette er en endring som krever ny godkjenning.
I tillegg er det praksis for at barnehagen endrer barnehagens leke- og oppholdsareal, ved å ned- eller oppjustere oppgitt areal per barn. Departementet har lagt til grunn at oppgitt arealnorm for leke- og oppholdsareal «ikke er bindende for eier i den forstand at ethvert avvik fra normen utløser krav om ny godkjenning», se departementets tolkningsuttalelse Svar på spørsmål om godkjenning, barnehagens leke- og oppholdsareal og eiers arealnorm datert 6. juli 2017. I praksis innebærer dette at en barnehage kan endre godkjenningen på egen hånd, ved å justere barnehagens leke- og oppholdsareal i barnehagens vedtekter, etter at barnehagen er godkjent. Dette kan føre til at barna ikke blir sikret tilstrekkelig med areal som godkjenningen i utgangspunktet var ment å sikre. Det vanskeliggjør også kommunens styring med opptaket i barnehagene, dersom den ikke har oversikt over arealene og dermed antall plasser i barnehagen. I tillegg blir det utfordrende for kommunen å gjennomføre tilsyn, når grunnlaget for den opprinnelige egnethetsvurderingen er endret.
Kommunen får også mindre kontroll over tilskuddet til de private barnehagene. Hvis barnehagen søker om tilskudd for et gitt antall plasser som samsvarer med det kommunen mener er behovet, vil kommunen mest sannsynlig også fatte et vedtak om tilskudd til barnehagen. Når en barnehage senere tar inn flere barn i barnehagen gjennom å endre leke- og oppholdsareal per barn, betyr det at kommunens plikt til å gi tilskudd til den private barnehagen til en viss grad styres av de private barnehagene selv. Konsekvensen av dette kan være at de private barnehagene får tilskudd for flere barn enn det barnehagen opprinnelig ble godkjent for. Det gjør også at kommunen i noen tilfeller kan miste kontrollen over hvor mye den kommer til å utbetale i tilskudd i årene etter at godkjenningen er gitt. Dermed har disse vedtakene om godkjenning og tilskudd begrenset verdi når det gjelder å ivareta utbygging og driftsformer tilpasset lokale forhold og behov.
Departementet vurderer at dagens praktisering av regelverket om godkjenning har ført til at godkjenningsordningen har mistet mye av sitt formål, og at det derfor er behov for å innføre tydeligere regler om når barnehagen må søke om å få godkjent endringer.
Departementet foreslår på bakgrunn av dette å lovfeste at barnehagen skal søke om godkjenning av endringer som går utover rammene som er satt for barnehagens etablerings- eller driftsgodkjenning. Videre foreslår departementet å innføre en bestemmelse om at kommunen kan godkjenne endringer ved godkjente barnehager. En slik regulering vil være tilsvarende den man har på privatskoleområdet der det er et krav om at driftsendringer skal godkjennes av departementet. Endringen skal sikre at det er godkjenningsvedtaket som setter rammene for barnehagedriften og at godkjenningsordningen blir et reelt styringsmiddel for kommunen.
Kravet skal omfatte alle endringer av driften og fysiske endringer av lokaler og utearealer som går utover rammene som er satt for barnehagens godkjenning. Barnehager som skal foreta endringer må dermed søke om dette til kommunen før endringen skjer, for ikke å risikere drift i strid med eksisterende godkjenningsvedtak. På denne måten vil kommunen få mulighet til å ta stilling til eventuelle endringer før de gjennomføres.
Kommunen avgjør om endringene skal godkjennes eller ikke. Kommunen vil ha en plikt til å vurdere om endringene går utover rammene som er satt for barnehagens godkjenning. Dersom den aktuelle endringen ikke godkjennes av kommunen, må barnehagen drifte i tråd med den opprinnelige godkjenningen. Dersom endringen godkjennes, utgjør dette en endring av det opprinnelige godkjenningsvedtaket eller et nytt godkjenningsvedtak, avhengig av omfanget av endringen.
I vurderingen av hvilke endringer som vil kreve ny godkjenning, må barnehagen og kommunen se hen til hva som fremgår av barnehagens godkjenningsvedtak. Eksempler på endringer som i alle tilfeller vil kreve en ny godkjenning er endring av godkjent leke- og oppholdsareal per barn og utvidelse av eksisterende drift. Et annet eksempel er tilfeller der en barnehage flytter til et annet lokale.
6.5.2 Tilsyn med om barnehagen driver i tråd med godkjenningen
Departementet foreslår å presisere i loven at kommunen kan føre tilsyn med at barnehagene drives i samsvar med rammene som er satt for barnehagens godkjenning. Forslaget omfatter både ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Se forslaget til § 53 første ledd.
Kommunen skal føre tilsyn med barnehagene og kan fatte vedtak om reaksjoner ved ulovlige eller uforsvarlige forhold. I tillegg til barnehageloven og forskriftene til loven setter godkjenningen rammene for barnehagens drift. Det kan være vilkår som er satt for barnehagens godkjenning, for eksempel vilkår om antall barnehageplasser eller barnas alder. Slike vilkår er satt med hjemmel i barnehageloven og er bindende for barnehagen på samme måte som de øvrige kravene i regelverket. Det fremgår ikke direkte av barnehageloven at kommunen kan føre tilsyn med hvorvidt en barnehage driver innenfor rammene som er satt for barnehagens godkjenning. Departementet mener at det bør fremgå av loven at dette er noe kommunen kan føre tilsyn med.
Både vedtak om etableringsgodkjenning og vedtak om godkjenning av barnehagedriften vil, sammen med kravene som følger av barnehageloven med forskrifter, danne rammene for barnehagedriften. Den foreslåtte presiseringen er viktig sett i sammenheng med forslaget om å innføre en etableringsgodkjenning. Hvis kommunen får adgang til å stille flere vilkår for godkjenningen, og godkjenningen skal være bestemmende for om barnehagen får tilskudd, bør det gå tydelig frem av loven at barnehagen skal drive innenfor rammene som er satt for godkjenningen og at dette er noe kommunen kan føre tilsyn med.