6 Om sammenslåing og Helsetilsynets og Ukoms ansvar og oppgaver i ny meldeordning

6.1 Innledning

I dette punktet redegjør departementet for forslaget om å etablere en ny, men fortsatt tosporet meldeordning til henholdsvis statsforvalterne og Ukom. Dagens tosporede system videreføres delvis ved at forslaget i høringsnotatet om å slå sammen Ukom og Helsetilsynet, ikke følges opp i denne proposisjonen. Det foreslås i stedet å gjennomføre en evaluering av Ukom, jf. punkt 6.5.2. Nytt er at meldinger som i dag går til Helsetilsynet, i stedet skal gå til statsforvalterne. Helsetilsynet vil derfor ikke lenger ha en lovpålagt oppgave med å motta og følge opp enkeltmeldinger om alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenesten, som følge av at oppgaven legges til statsforvalterne.

Meldesporet til Ukom videreføres dermed uendret og vil fortsatt være sanksjonsfritt for helsepersonell slik som i dag. Forslaget medfører ikke endringer i de lovpålagte oppgavene til Ukom, men kun mindre endringer i Ukom-loven. Foruten språklige justeringer som følge av at betegnelsen «varsel» endres til «melding», foreslås det at fristen for å melde om alvorlige hendelser i Ukom-loven § 7 endres i tråd med forslaget til endring av meldefristen i helsetilsynsloven § 6. Det vises til omtale av dette forslaget i punkt 10.5.1 i proposisjonen.

Departementet foreslår å endre formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven § 1. Dette for å synliggjøre at både tilsyn og andre tiltak som støtter opp om helse- og omsorgstjenestens arbeid med læring og forbedring, er viktige virkemidler for å styrke pasient- og brukersikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten. Forslaget er noe endret fra høringsnotatet, ved at begrepet «undersøkelser» er tatt ut av lovteksten. Dette som følge av at departementet i denne proposisjonen ikke går videre med forslaget i høringsnotatet om å slå sammen Ukom og Helsetilsynet. Forslaget fra høringsnotatet om å lovfeste en plikt for tilsynsmyndighetene til å undersøke alvorlige hendelser i helsetilsynsloven § 4 nytt femte ledd, følges av samme grunn heller ikke opp i denne proposisjonen.

Videre foreslår departementet å endre helsetilsynsloven § 4 første ledd, slik at Helsetilsynet får et tydelig ansvar for å systematisere og identifisere risikoområder, formidle kunnskap, veilede statsforvalteren og bidra til overordnet læring og forbedring i helse- og omsorgstjenesten. Dette er oppgaver og metodikk som Helsetilsynet allerede utfører og benytter seg av i dag. Det vises til punkt 6.5.4 som må ses i sammenheng med punkt 9 om statsforvalterens ansvar og oppgaver i ny meldeordning.

6.2 Gjeldende rett

6.2.1 Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten

Det fremgår av formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven § 1 at statlig tilsyn skal bidra til å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten og befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten.

Organiseringen av tilsynsmyndighetene er regulert i § 3, hvor det fremgår at Statens helsetilsyn er overordnet organ og statsforvalteren er regionalt organ. Statsforvalteren er tillagt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten. Når det gjelder de oppgavene som følger av loven, er statsforvalteren direkte underlagt Statens helsetilsyn.

Den direkte styringslinjen i faglige spørsmål kommer også til uttrykk i § 4 som regulerer tilsynsmyndighetenes oppgaver. § 4 første ledd slår fast at Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med helse- og omsorgstjenesten. Dette ansvaret innebærer å styre tilsynet på overordnet nivå ved planlegging, koordinering og oppsummering av statsforvalterens tilsyn. Statens helsetilsyn utvikler også metoder for tilsyn, gjennomfører opplæring og utarbeider retningslinjer for statsforvalterens saksbehandling av tilsynssaker. Statsforvalteren skal som regional tilsynsmyndighet føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og med alt helsepersonell og annet personell i fylket som yter helse- og omsorgstjenester, jf. § 4 andre ledd. Statsforvalterens tilsyn består i å føre kontroll med om tjenestene er i samsvar med lover og forskrifter.

Det følger av § 5 første ledd at enhver som yter helse- og omsorgstjenester har plikt til å opprette internkontrollsystem. Denne plikten er nærmere regulert i forskrift 28. oktober 2016 nr. 1250 om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, se nærmere omtale i punkt 4.2.3. Statsforvalteren skal føre tilsyn med at virksomhetene har etablert et slikt internkontrollsystem, jf. § 5 andre ledd.

Virksomhetenes varslingsplikt til Statens helsetilsyn om alvorlige hendelser er regulert i § 6, se nærmere beskrivelse i punkt 4.2.4. Når Statens helsetilsyn mottar varsel, skal tilsynet snarest mulig foreta stedlig tilsyn dersom dette er nødvendig for at tilsynssaken skal bli tilstrekkelig opplyst, se også punkt 4.2.7 og punkt 4.3.2 om tilsynsmyndighetenes praksis ved oppfølging av varsler.

6.2.2 Lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten

Det fremgår av lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten §§ 4 og 6 at Statens undersøkelseskommisjon er et forvaltningsorgan som er administrativt underlagt departementet og som skal rapportere årlig til departementet om virksomhetens aktiviteter og resultater.

Det er presisert i § 4 at undersøkelseskommisjonen skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig og at den ikke kan instrueres i faglige spørsmål. Dette innebærer at kommisjonen ikke skal kunne instrueres i de faglige vurderingene den gjør i forbindelse med undersøkelsesarbeidet. Det gjelder både hvordan en hendelse eller et forhold skal undersøkes og hvilke konklusjoner som kan trekkes av undersøkelsene. Kommisjonen kan også foreta undersøkelser av instanser som ikke selv yter helse- og omsorgstjenester, men som har ansvaret for forhold som vil kunne være en årsaksfaktor i hendelsen. Dette kan blant annet være ulike forvaltningsorganer som for eksempel Statens helsetilsyn, departementet eller Helsedirektoratet.

Undersøkelseskommisjonens oppgaver er nærmere beskrevet i loven § 5. Kommisjonen skal undersøke alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold for å bedre pasient- og brukersikkerheten i helse- og omsorgstjenesten. Hensikten med undersøkelsene er å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger for å bidra til læring og forebygging av alvorlige hendelser, jf. § 5 første ledd.

Virksomhetenes varslingsplikt til undersøkelseskommisjonen om alvorlige hendelser er regulert i § 7, se omtale i punkt 4.2.4. Når kommisjonen har mottatt varsel, skal den uten ugrunnet opphold avgjøre om det skal iverksettes undersøkelse, jf. § 7 tredje ledd. Hovedregelen, som er basert på prinsippet om kommisjonens uavhengighet og selvstendighet i faglige spørsmål, er at undersøkelseskommisjonen selv avgjør hvilke alvorlige hendelser eller alvorlige forhold som skal undersøkes, tidspunktet for og omfanget av undersøkelsen og hvordan den skal gjennomføres, jf. § 5 tredje ledd. Undersøkelseskommisjonens plikter ved mottak av varsel er nærmere beskrevet i punkt 4.2.8 og punkt 4.3.3 om undersøkelseskommisjonens praksis ved oppfølging av varsler.

Videre er det presisert i § 5 andre ledd at undersøkelseskommisjonen ikke skal ta stilling til sivilrettslig etter strafferettslig skyld eller ansvar. Det betyr at kommisjonen heller ikke skal vurdere om det er grunnlag for administrative reaksjoner overfor helsepersonell og virksomheter. Denne oppgaven tilligger tilsynsmyndighetene. Varsler kan ikke danne grunnlag for å opprette tilsynssak. Bestemmelsen lovfester dermed prinsippet om en sanksjonsfri varselordning til undersøkelseskommisjonen.

Loven har en rekke særbestemmelser som regulerer undersøkelseskommisjonens saksbehandling. Dette gjelder blant annet bestemmelser om plikt til underretning og adgang til å uttale seg (§ 8), tiltak for å fremskaffe opplysninger (§ 9), forklaringsplikt for kommisjonen som er pålagt enhver, uavhengig av taushetsplikt (§ 10), adgang til å kreve bevissikring (§ 11) og utfyllende bestemmelser om taushetsplikt om kommisjonens arbeid (§ 12). Loven har dessuten utfyllende bestemmelser om offentlighet knyttet til kommisjonens undersøkelsesrapport (§ 13).

Undersøkelseskommisjonen har plikt til å utarbeide en undersøkelsesrapport og et utkast til rapport skal forelegges for berørte, jf. §§ 15 og 16.

Loven har i § 17 et forbud mot å bruke opplysninger som undersøkelseskommisjonen har mottatt som bevis i straffesak.

§ 18 første ledd oppstiller forbud mot enhver arbeidsrettslig sanksjon fra arbeidsgiver overfor ansatt som gir forklaring etter § 10. Det er gjort enkelte unntak fra prinsippet om sanksjonsfrihet i § 18 andre ledd bokstav a til d. Sanksjonsfrihet gjelder ikke dersom

• arbeidsgiver iverksetter tiltak med hovedformål å forbedre arbeidstakerens kvalifikasjoner

• de mottatte opplysningene viser at arbeidstakeren ikke oppfyller helsemessige krav til å inneha sin stilling

• de mottatte opplysningene viser at arbeidstakeren selv har opptrådt grovt uaktsomt i forbindelse med den alvorlige hendelsen eller det alvorlige forholdet

• omstendigheter knyttet til arbeidstakeren eller dennes handlinger eller unnlatelser er blitt kjent på annen måte enn gjennom arbeidstakerens forklaring etter § 10.

6.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å oppheve Ukom-loven. Bakgrunnen for forslaget var regjeringens beslutning om å legge som premiss for arbeidet med oppfølging av Varselutvalgets rapport, at Ukom og Helsetilsynet ble slått sammen og at deres kompetanse og ansvarsområder ble samordnet. I lys av premisset om sammenslåing foreslo departementet å ikke videreføre en sanksjonsfri meldeordning, slik varselordningen til Ukom er i dag. Departementet understreket likevel at formålet med en ny meldeordning er læring og forbedring, og ikke vurdering av administrative reaksjoner overfor helsepersonell eller virksomheter.

Departementet foreslo også å endre formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven § 1. Hensikten var å synliggjøre sammenslåingen av Ukom og Helsetilsynet ved å presisere i loven at også undersøkelser av alvorlige hendelser er et viktig virkemiddel for å styrke pasient- og brukersikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten. Endringene skulle også få frem helse- og omsorgstjenestens eget ansvar for og arbeid med læring og forbedring, og at en viktig oppgave for tilsynsmyndighetene er å støtte opp om dette arbeidet.

Videre foreslo departementet å endre helsetilsynsloven § 4 første ledd, slik at Helsetilsynet får et lovfestet ansvar for å systematisere og identifisere risikoområder, formidle kunnskap, veilede statsforvalteren og bidra til overordnet læring og forbedring i helse- og omsorgstjenesten.

I tillegg foreslo departementet å lovfeste en plikt for tilsynsmyndighetenes til å undersøke alvorlige hendelser, jf. helsetilsynsloven § 4 nytt femte ledd. Oppgaven ble foreslått lagt til tilsynsmyndighetene som sådan, og ikke spesifikt til Helsetilsynet som overordnet organ for å ta høyde for behov for prioriteringer og oppgaveglidning.

6.4 Høringsinstansenes syn

6.4.1 Om sammenslåing, oppheving av Ukom-loven og sanksjonsfrihet i ny meldeordning

Av høringsinstansene som har uttalt seg om temaet, er det et klart flertall som er negative til forslaget om å slå sammen Ukom og Helsetilsynet, med den følge at Ukom i sin nåværende form legges ned som eget forvaltningsorgan. Som en konsekvens av dette, støtter de ikke departementets forslag om å oppheve Ukom-loven. De fremhever særlig behovet for å ha egne organer med separate tilsyns- og læringsfunksjoner, et uavhengig undersøkelsesorgan med sikkerhetsfaglig tilnærming samt en sanksjonsfri meldeordning som gjør at helsepersonell ikke vegrer seg for å melde om alvorlige hendelser. Også blant høringsinstansene som i hovedsak støtter en sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet og forslag om oppheving av Ukom-loven, er det flere som er skeptiske til at det ikke foreslås at ny meldeordning skal være sanksjonsfri.

Flere instanser peker på at det er inkonsekvent at Ukom legges ned, samtidig som det opprettes nye undersøkelseskommisjoner på andre samfunnsområder og hvor reguleringen er utformet etter mønster av Ukom-loven. De viser i den forbindelse til regjeringens beslutninger om å etablere en partnerdrapskommisjon og en egen undersøkelsesordning i Helsetilsynet for drap og andre alvorlige saker om vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn. Flere instanser er bekymret for at pasienters og pårørendes rettigheter vil bli svekket når Ukom legges ned, og viser til at Ukom ble opprettet etter påtrykk fra denne gruppen. Flere er dessuten kritiske til at man legger ned Ukom uten å gjennomføre noen evaluering av hvilken effekt Ukom har hatt i de drøyt fem årene Ukom har vært i drift. De peker på at en slik evaluering bør gjennomføres før det tas en endelig beslutning om eventuell nedleggelse av Ukom.

Blant høringsinstansene som går imot forslaget om å oppheve Ukom-loven er, foruten Ukom, Sivilombudet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Barneombudet, Statens havarikommisjon, Klinisk etikk-komité ved Oslo universitetssykehus HF, Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin (NKLM), Nasjonalt senter for aldring og helse, Rådet for psykisk helse, Sykehuset i Vestfold HF, Sørlandet sykehus HF, Senter for kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten ved Universitetet i Stavanger, Molde kommune, Oslo kommune, Stavanger kommune, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Den norske legeforening, Den norske jordmorforening, Den norske tannlegeforening, Norsk psykologforening, Norsk Sykepleierforbund, Juristforbundet, Fagforbundet, Fellesorganisasjonen, LHL, Mental Helse og Pensjonistforbundet.

Ukom understreker viktigheten av å opprettholde et uavhengig organ for undersøkelse av alvorlige hendelser. Ukom viser til at de også er uavhengig selve meldeordningen, da de kan få informasjon om alvorlige hendelser via andre kanaler. Hensynet til forenkling av meldeordningen kan derfor ikke brukes som argument for sammenslåing. Det er videre vanskelig å se hvordan Ukoms sikkerhetsfaglige kompetanse skal komme til nytte i den foreslåtte ordningen, da forslaget innebærer at oppgaver knyttet til nasjonale sikkerhetsfaglige undersøkelser skal avvikles. Ukom viser til at et virksomt sikkerhetssystem både må ha en mekanisme for påvirkning av sektoren ovenfra og ned, gjennom tilsyn og kontroll, og en mekanisme for påvirkning nedenfra og opp, gjennom sikkerhetsfaglige undersøkelser, der aktør- og brukerstemmene fanges opp. Forslaget vil fjerne denne ene helt nødvendige mekanismen. Ukom skriver at forslaget innebærer at man mister muligheten til å undersøke alle nivåene i systemet, fra hendelsesstedet til sentrale helsemyndigheter. Dermed vil man miste viktig læring på nasjonalt nivå. Ukom mener også at en nedleggelse av undersøkelseskommisjonen vil gjøre tilsynsmyndighetenes rolle mer utydelig og svekke deres samfunnsoppdrag. Videre:

«Utover målbildet om å «samordne de statlige stemmene», har vi vanskelig for å se hva som skal være målet med den foreslåtte avviklingen av Ukom som uavhengig myndighet. Det skal ikke spares ressurser, men ressurser skal overføres fra nasjonalt sikkerhetsfaglig arbeid og til økt tilsyn. Det redegjøres ikke for hvilke gevinster man ser for seg.»

Når det gjelder forslaget om ikke å videreføre en delvis sanksjonsfri meldeordning, uttaler Ukom:

«Forslaget slår fast at den nye ordningen ikke blir sanksjonsfri. Det innebærer at vi ikke lenger kan sikre informantene trygghet til å reflektere rundt det som har gått galt, uten risiko for at opplysninger blir delt med arbeidsgiver, tilsynsmyndighet eller politi. Dette vil føre til at viktig informasjon ikke vil komme fram, og helse- og omsorgstjenesten mister et viktig grunnlag for å lære av alvorlige hendelser.

(…)

Tilsynsmyndigheten har en viktig rolle knyttet til lovlighetskontroll, fastsetting av forsvarlig standard og overprøving av vedtak knyttet til pasienters og brukeres rettigheter. Avgjørelser hos tilsynsmyndigheten utgjør en viktig kilde til læring i helsesektoren. Det kan ikke være et mål for tilsynsmyndigheten å være «tilnærmet sanksjonsfri». Det er viktig at sanksjoner brukes når det er nødvendig for å ivareta pasientsikkerheten. Flere saker i offentligheten i senere tid har vist at det er behov for en tilsynsmyndighet med en tydelig og kompetent tilsynsrolle.

Departementet erkjenner at den nye ordningen ikke kan være sanksjonfri. Samtidig mener departementet at ordningen blir «tilnærmet sanksjonsfri» fordi formålet med ordningen ikke er å plassere skyld og ansvar, jf. høringsnotatet side 53. I Ifølge departementet skal Ukoms erfaringer og metodikk bidra til å fremme et sanksjonsfritt perspektiv. Det er vanskelig å forstå hva regjeringen mener med dette. En etat kan ikke være både sanksjonerende og ikke-sanksjonerende. Ukoms hovedprinsipp er nettopp at Ukom i alle henseende er sanksjonsfri, og dette gjennomsyrer alt arbeid. På denne måten er det også mulig å skape nødvendig trygghet og tillit i undersøkelsesarbeidet. Dette kan ikke overføres til en tilsynsmyndighet.»

Ukom oppsummerer sitt høringssvar slik:

«Forslaget som Regjeringen nå har sendt på høring har et misforstått målbilde, bryter med etablert sikkerhetsfaglig teori, bygger ikke på noen form for evaluering og mangler tilslutning hos dem vi skal bygge sikkerhet for, og sammen med. Forslaget fjerner også den viktige rollen som en undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten har i å søke å gi befolkningen svar når de mest alvorlige tragediene rammer oss, lokalt og nasjonalt. Et forebyggende arbeid som dette, er noe som krever kontinuitet og kompetansebygging over tid. Dersom man ikke har en fast kommisjon, vil det oppstå krav om stadig nye enkeltstående kommisjoner når de mest alvorlige enkelt-hendelsene rammer oss.»

I et tillegg til sitt høringssvar, viser Ukom til at Barne- og familiedepartementet har sendt på høring forslag til lov om undersøkelsesordning for drap og andre alvorlige saker om vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn. Ukom stiller spørsmål ved det prinsipielle i forslagene her, ved at to undersøkelsesordninger underlagt Helsetilsynet skal ha ulike rammer for sitt arbeid. Ukom påpeker at forslaget om en egen lov om undersøkelsesordning for barnevold mv. langt på vei bygger på Ukom-loven som nå foreslås opphevet, mens en undersøkelsesordning innen helse- og omsorgstjenesten heretter kun skal hjemles i helsetilsynsloven. Ukom viser til at Barne- og familiedepartementet mener at etablering av en undersøkelsesordning for barnevold mv. forutsetter nærmere lovregulering av rammene for arbeidet. Dette begrunnes blant annet ut fra hensynet til innhenting og bruk av personopplysninger. På denne bakgrunn konkluderer Ukom:

«Dette bekrefter Ukoms bekymring knyttet til at det ikke vil kunne drives med årsaksgranskninger slik Ukom gjør i dag. Ved en sammenslåing av Ukom og Htil mister vi, innen helse- og omsorgssektoren, en mulighet til å se på alle aktører i helsetjenesten og se flere sektorer i sammenheng med et tverrfaglig og helhetlig perspektiv.

Det er et paradoks at noe av begrunnelsen for å opprette undersøkelsesordninger er å bli bedre på å se på overganger og samhandling på tvers av nivå og sektorer. Likevel skal man internt i Helsetilsynet bygge opp to ulike ordninger. Dersom det nå skal opprettes to ulike undersøkelsesordninger under Statens helsetilsyn, må man som et minimum se synergieffektene av å samle disse ordningene faglig og organisatorisk under et juridisk rammeverk som er harmonisert.»

Sivilombudet viser til at alvorlige hendelser som det i dag foreligger meldeplikt for, blant annet kan omfatte selvmord, selvmordsforsøk, alvorlig selvskading og vold i tvungent psykisk helsevern, fengsler, arrester, barnevern og overfor mennesker med utviklingshemming. Sivilombudet peker på at mange av de som mottar helse- og omsorgstjenester og som kan være utsatt for alvorlige hendelser, er underlagt tvang og makt. Dette øker statens ansvar for å sørge for at disse beskyttes, og det er ombudets erfaring at uavhengige og effektive tilsyn utgjør en viktig del av dette ansvaret. Sivilombudet savner en redegjørelse for hvilke konsekvenser forslaget kan ha for statens overholdelse av forpliktelser som følger av menneskerettighetene. Om sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet skriver ombudet:

«Det er vår erfaring at Helsetilsynets sanksjonsmuligheter er viktige for å ivareta statens samlede ansvar etter alvorlige hendelser. Samtidig har etableringen av Ukom som uavhengig organ som arbeider under sanksjonsfrihet, gitt grunnlag for brede, relevante og svært solide undersøkelser, utelukkende rettet inn mot fremtidig læring. Det er vår egen erfaring at en lovfestet sterk taushetsplikt legger til rette for å få mest mulig åpen og ærlig informasjon om forhold og interne kulturer som kan utgjøre en risiko for menneskerettighetskrenkelser. Dette taler for at man opprettholder en to-sporet ordning der det ene sporet gir mulighet for grundige og tverrsektorielle undersøkelser under sanksjonsfrihet. Samlet er vi bekymret for at de foreslåtte endringene i meldeordningen og nedleggelse av Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten kan resultere i mindre helhetsforståelse og læring av alvorlige hendelser, mindre åpenhet og dermed også mindre tillit til forvaltningen, både i befolkningen og i de ulike tjenestene og forvaltningsleddene.»

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er bekymret for at forslaget om sammenslåing vil kunne føre til mindre grad av åpenhet, læring og tillit ved alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenesten, som kan ha sider til menneskerettighetene. Etter det NIM kjenner til, har Ukom siden etablering bidratt med viktige undersøkelser som ville vært krevende å gjennomføre uten at informantene kunne uttale seg fritt uten risiko for at opplysningene blir delt videre med arbeidsgiver, politi eller tilsynsmyndigheter. NIM påpeker at hovedformålet med dagens Ukom er å sikre læring og kvalitetsforbedring i etterkant av alvorlige hendelser. NIM anser ivaretakelse av dette hensynet som viktig, ettersom det kan bidra til å forebygge mot at rettighetsbrudd forekommer i fremtiden og dermed utgjøre en viktig rettssikkerhetsgaranti. NIM kan ikke se at departementet har vurdert forslaget i lys av Norges menneskerettslige forpliktelser, og oppfordrer departementet til å gjennomføre en slik vurdering i det videre lovarbeidet.

Barneombudet påpeker at barn og ungdom er en sårbar gruppe som ofte er avhengig av de voksne rundt seg for å få oppfylt rettighetene sine og for å få den hjelpen de trenger. De har heller ikke de samme forutsetningene som voksne til å forstå eller protestere mot eventuelle feil i møte med helse- og omsorgstjenestene, eller å kunne vurdere om hjelpen de blir tilbudt er god og tilstrekkelig. Etter Barneombudets syn har Ukom bidratt til å utgjøre en betydelig forskjell for barns pasientsikkerhet og rettssikkerhet, og ombudet er bekymret for at en sammenslåing vil føre til en svekkelse av barns stilling. Barneombudet mener det er viktig at det finnes et nasjonalt uavhengig organ som undersøker alvorlige hendelser på tvers av nivåer og sektorer, fritt for sanksjonsmyndighet overfor berørte aktører. Videre stiller Barneombudet spørsmål ved hvorfor man ønsker å legge ned Ukom, samtidig som det opprettes nye uavhengige undersøkelsesordninger på andre områder. Ombudet viser til at opprettelsen av partnerdrapskommisjonen langt på vei er tuftet på samme modell som Ukom. Barneombudet mener dette fremstår som inkonsekvent og ønsker en tydeligere retning for nasjonalt sikkerhetsarbeid på tvers av helse- og omsorgstjenestene.

Statens havarikommisjon mener det er avgjørende at en undersøkelsesmyndighet, uavhengig av fagfelt, har den nødvendige uavhengighet for å sikre tillit til det sikkerhetsfaglige arbeidet og sørge for bygging av en åpen og effektiv rapporteringskultur. Havarikommisjonen mener det må være to ulike systemer, der et tilsyn kan følge opp virksomheter med veiledning, kontroll og eventuelle sanksjoner, samtidig som man har et annet uavhengig og sanksjonsfritt system som kun fokuserer på undersøkelser av alvorlige hendelser og kontinuerlig utvikling av sikkerheten, og som mottar den informasjonen fra de involverte som er nødvendig for å få mest mulig læring etter en ulykke/hendelse. Dette forutsetter klare rolleavgrensinger og klare føringer, blant annet for hvordan undersøkelsesmyndighetens funn ivaretas og følges opp.

Senter for kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten (SHARE), Det helsevitenskapelige fakultet ved Universitetet i Stavanger mener at et alternativ til nedleggelse av Ukom er å utrede en sammenslåing av organer med samme uavhengige tilnærming til undersøkelser, læring og forbedring. SHARE mener derfor at en sammenslåing av Ukom og Statens havarikommisjon er en naturlig tilnærming for å skape et robust og tverrfaglig fagmiljø innen uavhengige sikkerhetsundersøkelser med større grad av felles metodikk og opplæring.

Fagmiljøet i Samfunnssikkerhet ved Institutt for Sikkerhet, Økonomi og Planlegging ved Universitetet i Stavanger skriver:

«Det er flere grunner til at en slik sammenslåing ikke er ønskelig fra et granskings- og sikkerhetsfaglig perspektiv. Internasjonalt har det over de siste tiårene vært en utvikling mot en systemteoretisk tilnærming til granskning. Dette innebærer at granskinger ser på alle nivåer av forvaltningssystemet, inkludert organisasjonen der en uønsket hendelse fant sted, tilknyttede organisasjoner, lokal-, regional-, nasjonale-, og noen ganger også, internasjonal forvaltning, samt tilsynsmyndighetene selv. En slik tilnærming krever en uavhengig granskningsorganisering som kan vurdere alle disse nivåene uten interessekonflikter. For tett kobling mellom granskingsaktører og forvaltningen kan medføre at granskerne må «granske egen organisasjon». En naturlig del av gransking av uønskede hendelser i helsesektoren er nettopp å inkludere Statens helsetilsyn i granskingen. Hvis granskerne er en del av Statens helsetilsyn så må de «granske seg selv». Det er meget uheldig i et granskingsperspektiv, og kan også medføre at det stilles spørsmål ved i hvilken grad granskerne er uhildet, noe som kan svekke troverdigheten til granskingene og tilliten til Statens helsetilsyn og til helsevesenet.»

Klinisk etikk-komité ved Oslo universitetssykehus HF fremhever Ukoms uavhengighet og uttaler at etter at Ukom ble etablert, har kommisjonen i stadig større grad ivaretatt systematisering og identifisering av risikoområder i tjenesten og leverer brede og uavhengige analyser som går ut over Helsetilsynets rapporter knyttet til enkeltsaker og enkeltavvik. Komiteen viser til at Ukoms rapporter også har større bredde ved å ha mer fokus på fag, kvalitet og etikk, mens Helsetilsynets rapporter er mer knyttet til juridiske forhold, og der tilsyn avsluttes når man ikke finner lovbrudd. De to organene supplerer således hverandre, men en viktig del av styrken ved Ukoms rapporter er at de er mer uavhengig enn Helsetilsynet. Komiteen viser til Ukoms uavhengighet og at granskningene er fristilt fra sanksjoner, også er viktig for samarbeidet med profesjonsorganisasjonene og for at rapportene har fått stort gjennomslag i helsetjenesten.

Nasjonalt senter for aldring og helse mener det er gode argumenter for å forenkle antall steder det skal meldes til, og at stor saksmengde gjør at behandlingstiden blir lang og dette kan svekke tilliten til systemet. Senteret mener likevel at det er viktig å opprettholde en uavhengig kommisjon som kan grundig analysere og rapportere om alvorlige hendelser. Pasienter og pårørende som opplever alvorlige feil i helse- og omsorgstjenesten, kan ha større tillit til et uavhengig organ som Ukom. Senteret påpeker at Ukoms rapporter kan gi stort læringspotensial utover den enkelte sak, fremfor mer summariske rapporter fra Helsetilsynet. Fremfor å legge oppgaver til virksomhetene og statsforvalterne, kan et alternativ være å styrke Ukom og rendyrke Helsetilsynets tilsyns- og rådgivningsfunksjon, ved at alle meldinger om alvorlige hendelser går til Ukom.

Sykehuset i Vestfold HF støtter ikke en nedleggelse av Ukom og påpeker at Ukoms rapporter har vært svært nyttige for sykehuset med sitt fokus på læring og forbedring, og de har blitt aktivt brukt i tjenestene. Det har vært viktig og tydelig for sykehuset som helsetjeneste å skille mellom tilsynsfunksjoner som avdekker lovbrudd med påfølgende reaksjoner, og tilbakemeldinger som fokuserer på læring og forbedring. Ukoms arbeid har bidratt på en uvurderlig måte til forbedring i tjenestene uten frykt for represalier. Rapportene tar utgangspunkt i pasienter, brukere og pårørendes erfaringer på en måte som stimulerer til læring. Flere av rapportene benyttes aktivt i undervisning, utviklings- og forbedringsarbeid ved sykehuset.

Sørlandet sykehus HF er uenig i premissene som legges til grunn i høringsnotatet om at det er behov for kun én nasjonal aktør på dette området. SSHF ønsker å ha to klare spor i form av en velfungerende tilsynsordning som kan utøve effektiv tilsynsvirksomhet der det er behov for ekstern vurdering eller innsyn, og en nasjonal ordning som identifiserer risiko, analyserer hendelser og foreslår tiltak for læring og forbedring på et overordnet, nasjonalt nivå. SSHF peker på at en oppheving av Ukom-loven vil medføre at den kun er virksomheten og helsepersonell som heretter vil bli omfattet av undersøkelser og at dette er en uønsket innskrenkning av det sikkerhetsfaglige arbeidet.

Molde kommune påpeker at Helsetilsynets arbeid med tilsyn og kontroll skiller seg vesentlig fra Ukoms læringsfokus. Disse funksjonene bør ikke blandes, da det kan føre til uklare roller og ansvarsområder. Molde kommune har selv vært gjenstand for både tilsynsmessig oppfølging fra Statsforvalteren og hatt Ukom på undersøkelser. Både ledere og helsepersonell i kommunen har i sine tilbakemeldinger vært tydelige på at læringsutbyttet åpenbart vil være større både internt og på tvers av virksomheter basert på Ukoms undersøkelser. Gjennom fraværet av sanksjonsmuligheter har Ukoms undersøkelser og intervjuer satt helt andre rammer for møtet mellom kommisjonen og enkeltansatte, samt virksomhetsledelse. I møte med Ukom er det i vesentlig større grad rom for kritisk selvrefleksjon samt åpenhet om usikkerhet og mulige feil. Molde kommune mener at når tilsyns- og læringsfunksjoner kombineres i én myndighet, er det risiko for at helsepersonell vegrer seg for å dele informasjon om feil og kritiske hendelser. Frykten for at uttalelser kan brukes mot dem i en tilsynssak eller som grunnlag for kritikk mot virksomheten, kan svekke åpenheten som er nødvendig for å lære av feil og forebygge lignende hendelser i fremtiden.

Oslo kommune ved byrådsavdelingen for helse er sterkt imot forslaget om å legge ned Ukom og overføre funksjonene til Helsetilsynet. Ukoms rapporter har ført til viktige forbedringsprosesser lokalt, regionalt og nasjonalt. For Oslo kommunes del trekkes spesielt frem Ukoms rapport om storbylegevakter og hvordan gjentatte henvendelser til legevakten blir håndtert. Legevaktsentralen i Oslo har på bakgrunn av anbefalinger fra Ukom forbedret og oppdatert sitt opplæringsprogram for legevaktsentralobservatører til bedre kommunikasjon med innringere.

Den norske legeforening er kritisk til sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet. Legeforeningen viser til at en samordning vil kreve en større evaluering og endring av Helsetilsynets rolle og uavhengighet, som legeforeningen oppfatter at verken utvalget eller departementet har sett på eller legger til grunn for forslaget. På samme måte som Ukoms rolle og mandat ikke har vært tilstrekkelig klart, fremstår denne løsningen også uklar og ikke tilstrekkelig utredet. Legeforeningen påpeker at det er en svakhet at det ikke er nærmere redegjort for organiseringen, og at departementet mener det «beror på en tilsynsfaglig vurdering» hvordan det skal organiseres og innrettes internt i tilsynet. Legeforeningen mener denne innretningen vil ha avgjørende betydning for om ny meldeordning vil fungere etter sin intensjon. Legeforeningen tror ikke at samordning av Ukom og Helsetilsynet vil være egnet for å oppnå formålet. Legeforeningen er også bekymret for at det nå velges en løsning hvor det sentrale premisset om sanksjonsfrihet ikke kan gjennomføres og at det vil svekke ordningen. Videre skriver foreningen:

«Selv om tilsynsmyndighetene de siste årene har jobbet med å endre policy og arbeidsmetodikk, er helsepersonell bekymret for å være involvert i en tilsynssak. Det oppleves i de fleste tilfeller som en betydelig belastning å bli ettergått og gransket, særlig med risiko for administrative reaksjoner. Så lenge den ønskede trygge åpenhetskulturen ikke er en realitet, er det et uttalt behov for å unntaksvis kunne melde anonymt, utenom linjen og uten risiko for sanksjoner Forhåpentligvis vil behovet bli stadig sjeldnere, men per i dag deler vi ikke oppfatningen om at helsepersonell vil oppleve trygghet ved å melde i en ordning som ikke er sanksjonsfri.»

Norsk Sykepleierforbund (NSF) påpeker at Ukom bidrar til nasjonal kvalitetsutvikling på ulike områder, slik som håndtering av psykisk helse, somatisk helse hos mennesker med psykiske lidelser, involvering og samarbeid med pårørende og kollegastøtteordninger. NSF mener vi trenger et slikt nasjonalt kompetansemiljø, og at dette ikke kan opprettholdes når funksjonen skal utøves hos statsforvalterne. Videre skriver NSF:

«Ukoms mandat og ikke-sanksjonerende tilnærming muliggjør dypere analyser av systemsvikt og årsakssammenhenger. Det gir rom for læring uten frykt for konsekvenser, og styrker muligheten for ærlige innrømmelser fra helsepersonell. NSF mener at et lærende og analyserende perspektiv vil drukne i Helsetilsynets mer sanksjonsrettede oppgaver. Arbeidet anses som avgjørende for å avdekke systemfeil som kan koste liv. For eksempel ga Ukom-rapporten om hjemmetjenester og hvordan man ikke fanget opp funksjonssvikt hos en eldre pasient, en svært god gjennomgang og analyse som gir verdifull kunnskap for utviklingen og organiseringen av gode helsetjenester i alle norske kommuner. Ukom har fått stor tillit hos sykepleiere, og en endring i varselsystemet oppleves som et tilbakeskritt.»

Juristforbundet mener at Ukom bør videreføres som en selvstendig enhet, adskilt fra tilsynsmyndighetene. Juristforbundet viser til at det er paradoksalt at Ukom, som ble brukt som modell for etableringen av partnerdrapskommisjonen, nå foreslås avviklet. I sitt høringssvar til lovforslaget om partnerdrapskommisjonen har Juristforbundet vist til at Ukoms uavhengige og sanksjonsfrie modell generelt er anerkjent som en beste praksis for å undersøke komplekse systemfeil og fremme læring. Å fjerne denne modellen fra helse- og omsorgssektoren, som håndterer noen av samfunnets mest sårbare grupper, virker motstridende. Juristforbundet mener det er viktig at statlige myndigheter har en mer prinsipiell tilnærming til etablering av permanente kommisjoner fremover.

Fagforbundet konstaterer at forslaget innebærer en avvikling av en sanksjonsfri meldeordning, noe som etter forbundets mening er essensielt for å fremme en kultur for åpenhet, læring og forbedring i helse- og omsorgstjenestene. Fagforbundet viser til at selv om departementet påpeker at det kun er et fåtall av sakene til Helsetilsynet hvor det tas tilsynsmessige skritt overfor enkeltpersoner, er det en reell fare for at helsepersonell blir tilbakeholdne med å melde fra, noe som kan føre til at kritisk informasjon ikke når frem og at læringsmuligheter går tapt. Fagforbundet understreker også at Varselutvalget forutsatte en videreføring av sanksjonsfriheten når de foreslo en sammenslåing av Helsetilsynet og Ukom. Fagforbundet mener en sanksjonsfri meldeordning vil være viktig for å oppnå formålet, noe som forutsetter at Ukom fortsatt består som et uavhengig organ, slik som i dag.

Fellesorganisasjonen (FO) uttaler at de ser behovet for bedre ressursutnyttelse, men at om de foreslåtte endringene innføres, kan det svekke Ukoms uavhengige rolle og blant annet få konsekvenser for pasientsikkerheten. FO mener at en bedre løsning enn å legge Ukom til Helsetilsynet, er å sørge for tydelige mandat, oppgavedeling og gode rutiner for samarbeid. FO mener at flere av problemstillingene som Varselutvalget vektla, kan løses ved å avgrense og tydeliggjøre ansvarsområder og sørge for godt samarbeid om mottak og fordeling av varsler på en bedre måte for å unngå dobbeltarbeid og sikre god ressursutnytting.

Regionalt brukerutvalg Helse Vest RHF påpeker at Ukom ble opprettet etter påtrykk fra pårørende og at Ukoms mandat er å forbedre pasientsikkerheten ved å granske alle sektorer og nivå ved alvorlige hendelser. Brukerutvalget viser til at Ukom har levert utfyllende rapporter og analyser som har bidratt til læring og hatt økt oppmerksomhet på sårbare grupper som for eksempel personer med utviklingshemming og personer med utfordringer innen rus og psykisk helse. Brukerutvalget er bekymret for at forslaget om sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet vil føre til at pasienter ikke lenger har en kanal for å melde inn saker som Ukom bør belyse, og at pasient- og brukerstemmen ikke lenger vil bli hørt.

Brukerutvalget i Vestre Viken HF viser til at Ukom arbeider uten bruk av sanksjoner og at dette gjør terskelen for å melde saker lavere. Brukerutvalget viser videre til at det brukes store ressurser på å «sile» varslene både hos Helsetilsynet og Ukom, noe som fører til dobbeltarbeid som igjen ikke gir merverdi. Ukom har eksistert i om lag fem år, som er kort tid for å foreta en evaluering. Brukerutvalget mener derfor at det heller bør vurderes muligheter for bedre samarbeid, endring i organisering av arbeidsoppgaver, og ansvarsområder, fremfor å slå sammen Ukom og Helsetilsynet.

Brukerutvalget ved Sykehuset Telemark HF mener det er viktig å opprettholde en uavhengig kommisjon som ikke bare har fokus på nivået der hendelsen ble meldt fra, men som har fokus på hele behandlingskjeden på systemnivå. Brukerutvalget påpeker at pasienter og pårørende som opplever alvorlige feil i helse- og omsorgstjenesten ofte er i en sjokkfase og har behov for aksept og bli hørt på en god og trygg måte. Brukerutvalget mener at pasienter og pårørende har større tillit til et uavhengig organ som Ukom er i dag.

Mental Helse er uenig i forslaget om sammenslåing og viser til at Ukom har opparbeidet en sterk tillit i befolkningen, inkludert pasienter, brukere og pårørende. Denne tilliten er bygget på det solide faglige fokuset og den uavhengigheten Ukom har vist i sine rapporter. Mental Helse understreker at dette har vært spesielt viktig i de mest alvorlige og betente sakene, hvor ulike instanser risikerer å bli tillagt offentlig skyld, og hvor medier kan bidra til stigmatiserende narrativ om personer med alvorlige psykiske lidelser. Da er det essensielt at instansen som undersøker og evaluerer saken har unison tillit, ikke er en part i saken og ikke er den samme instansen som leverer sanksjoner. Mental Helse viser til Kongsberghendelsen som en slik alvorlig og vanskelig sak.

Ivareta (pårørendeorganisasjon)er kritisk til sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet, og mener at dersom tilsyn- og læring kombineres i en og samme myndighet, er det en fare for at helsepersonell kan vegre seg for å dele informasjon om feil og kritiske hendelser og derved redusere det samlede læringspotensialet for både virksomheter, politikere og relevante fagdepartement. Ivareta mener derfor det er avgjørende å ha en uavhengig sanksjonsfri kommisjon som også kan ta for seg systemutfordringer og fremme forslag om tiltak og endringer som har et bredere fokus enn den enkelte alvorlige hendelse. Ivareta er bekymret for at det brede systemperspektivet Ukom har lagt til grunn, vil falle bort dersom tilsynsarbeid og sanksjonsmuligheter blir hovedarbeidsform i fremtidens pasientsikkerhetsarbeid. En sammenblanding av læring og sanksjonerende funksjoner kan lede til uklare roller og ansvarsområder, som igjen kan svekke tilliten blant pasienter, brukere og pårørende.

Harry Benjamin ressurssenter mener at Ukoms rolle som en uavhengig, sanksjonsfri undersøkelseskommisjon er avgjørende for pasientsikkerhetsarbeidet i Norge, og frykter at en sammenslåing med Helsetilsynet kan føre til en svekkelse av denne uavhengigheten. Dette kan igjen påvirke tilliten til at undersøkelser blir gjennomført uten interessekonflikter. Senteret mener at Ukoms evne til å gjennomføre systematiske undersøkelser som ser på hele helsesystemet, fra hendelsesnivå til lovgivende myndigheter, er svært verdifull, og at en slik helhetlig tilnærming sikrer at man avdekker dyptliggende årsaker til hendelser. Senteret uttrykker bekymring for at en overføring av disse oppgavene til Helsetilsynet kan svekke denne muligheten.

LHL viser til at når departementet skriver at Helsetilsynet har frihet til å prioritere sin oppgaveløsning i tråd med det lovpålagte ansvaret og formålet til tilsynet, viser det at Ukoms arbeidsoppgaver kan bli endret. De foreslåtte endringene i helsetilsynsloven vil i noe grad sikre at det nåværende arbeidet i Ukom videreføres, men handlingsrommet som selvstendig organ blir borte. Om sanksjonsfrihet skriver LHL:

«I motsetning til departementet er LHL bekymret for at sanksjonsfrihet kan gi færre meldinger om alvorlige hendelser. Selv om departementet mener at meldinger i praksis ikke vil resultere i bruk av sanksjoner, ligger muligheten der. Helsepersonell som vurderer å melde må derfor ta dette med i betraktning, noe som kan bety at alvorlige hendelser ikke blir meldt. LHL mener at dersom Ukom innlemmes i Helsetilsynet må meldeordningen videreføres som en sanksjonsfri meldeordning for helsepersonell. Det vil mer effektivt understøtte formålet om at meldingen skal bidra til læring og forbedring for virksomheten. Foreligger det forhold som tilsier administrative reaksjoner ovenfor helsepersonell, er det andre ordninger som kan brukes i tillegg til meldeordningen.»

Pensjonistforbundet konstaterer at departementet foreslår å slå sammen Ukom og Helsetilsynet til tross for at flertallet som svarte på høringen av Varselutvalgets rapport var imot dette. Kommisjonen har kun fått være virksom noen få år og Pensjonistforbundet savner en faglig vurdering av resultatene av Ukoms arbeid før en gjør en såpass inngripende endring.

Blant mindretallet av høringsinstansene som støtter en sammenslåing og forslaget om å oppheve Ukom-loven, er Statens helsetilsyn, Helse Midt-Norge RHF, Helse Sør-Øst RHF, Helse Vest RHF og flere helseforetak, Pasient- og brukerombudene (fellesuttalelse), KS, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) og Norsk Forbund for Utviklingshemmede. De peker blant annet på at en samling av ressursene i Helsetilsynet vil legge bedre til rette for en ny meldeordning basert på «én vei inn». Flere mener at en sammenslåing vil gi bedre og mer effektiv ressursutnyttelse, et mer solid kompetansemiljø og vil kunne bidra til økt måloppnåelse i meldeordningen gjennom en styrking av mulighetene til læring og forbedring. Flere som støtter en sammenslåing understreker likevel at det er viktig at Ukoms funksjon og kompetanse videreføres i ny meldeordning og at meldeordningen fortsatt er sanksjonsfri.

Statens helsetilsyn slutter seg til hovedlinjene i forslaget til endringer i dagens varselordning og begrunnelsene for disse, slik departementet har gjort rede for i kapittel 6 i høringsnotatet. Helsetilsynet mener at forslaget vil gi en mer effektiv meldeordning, som vil være et viktig bidrag i å styrke pasientsikkerhetsarbeidet. Helsetilsynet mener det er avgjørende at disse viktige endringene blir gjennomført, uavhengig av spørsmålet om sammenslåing av tilsynet og Ukom. Helsetilsynet støtter forslaget om å oppheve Ukom-loven. Tilsynet vil likevel understreke at de høyst nødvendige endringene som foreslås i meldeordningen ikke bør kobles til om Helsetilsynet og Ukom bør slås sammen eller ikke. De bør gjennomføres uansett og tilsynsmyndighetene er beredt til å ivareta dette oppdraget, slik det beskrives i høringsforslaget, uavhengig av sammenslåing. Videre uttaler Helsetilsynet:

«Vi mener at mulighetene til å bidra til læring og forbedring vil styrkes ved å slå sammen ressursene i Statens helsetilsyn og Ukom, og at det er av større betydning enn å opprettholde av en uavhengig undersøkelseskommisjon. Statens helsetilsyn har gjennom flere år etablert seg med solid kompetanse på å gjennomgå og bidra til læring av alvorlige hendelser. I likhet med Ukom har vi vært opptatt av å rette inn ressursene mot viktige temaer, der eksterne undersøkelser kan bidra til læring og kunnskap om risiko, både i virksomhetene og på overordnet nivå. Det er også likheter mellom undersøkelsesmetodene, med stor vekt på involvering og dialog. Å slå sammen kompetansemiljøene i Statens helsetilsyn og Ukom vil gi bedre ressursutnyttelse, et mer solid kompetansemiljø og vil kunne bidra til økt måloppnåelse. En større bredde i kompetansemiljøet vil styrke mulighetene til å gå inn i flere saker, og øke muligheten til å understøtte virksomhetene i deres forbedringsarbeid. Tilsynets myndighetsrolle styrker mulighetene for oppfølging av virksomheter over tid for å oppnå varig endring og forbedring. Ukom sin spissede kompetanse på informasjonsarbeid og spredning av funn og læring vil være positivt for utviklingen av et fremtidsrettet tilsyn.»

Helsetilsynet slutter seg til departementets forslag om ikke å lovregulere sanksjonsfrihet for helsepersonell i den nye meldeordningen. Helsetilsynet understreker at det er og skal være trygt å melde fra om alvorlige forhold i tjenesten, enten det er hendelser med uventet alvorlig utfall etter denne meldeordningen eller melding om andre alvorlige forhold etter helsepersonelloven § 17. Dette er en grunnleggende forutsetning for best mulig etterlevelse og nytte av en meldeordning. Videre skriver Helsetilsynet:

«Tilsynsmyndighetene har i varselordningen utøvd sitt ansvar og sin myndighet på en måte som er i tråd med de hovedmålene departementet har satt for den nye meldeordningen. Tilsynet etter alvorlige hendelser har helt siden oppstarten i 2010 vært innrettet mot virksomhetenes ansvar. Det har vært svært få varsler i perioden 2012-2021 som har ledet til administrative reaksjoner fra tilsynsmyndigheten. Vi ser imidlertid at det er et behov for målrettet informasjon ut i helse- og omsorgstjenestene om håndteringen av alvorlige hendelser, som følger opp målsettingen om at det skal være trygt å melde, og at formålet med meldeordningen er læring og forbedring i virksomhetene, ikke å plassere skyld hos enkeltpersoner.

Statens helsetilsyn har merket seg at i den pågående høringen om forslag til lov om undersøkelsesordning for drap og andre alvorlige saker om vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn mv., har Barne- og familiedepartementet vurdert at hensynet til pasientsikkerhet og tilliten til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten veier tyngre enn hensynet til at helsepersonell fritt skal kunne forklare seg uten frykt for administrative reaksjoner.

Dersom virksomheter ønsker å formidle informasjon om bekymringer for enkeltpersonell til tilsynsmyndighetene, må det varsles på annen måte. For helsepersonell er hjemmelen for slik varsling hpl § 17. Noen tilsvarende hjemmel foreligger ikke for virksomhetene, selv om det er en veletablert praksis for slik informasjonsformidling. Departementet bør utrede om ikke også virksomheter bør tas inn i denne bestemmelsen. Det kan bidra til et tydeligere skille mellom meldeordningen for alvorlige hendelser og andre meldeplikter.»

Forslaget om sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet får støtte blant en rekke regionale helseforetak og helseforetak. Helse Vest RHF støtter intensjonen om å samle ressursene fra Ukom og Helsetilsynet for å styrke pasientsikkerhetsarbeidet og redusere overlappende oppgaver og dobbeltarbeid. Forslaget om sammenslåing får også støtte fra St. Olavs hospital HF, Universitetssykehuset i Trondheim og Helse Sør-Øst RHF, hvor sistnevnte samtidig påpeker at løsningene som velges ikke bør bidra til rollesammenblanding eller unødvendige byråkratiske prosesser. Helse Stavanger HF, Stavanger universitetssjukehus skriver at de ser gode argumenter for sammenslåing, ved at Ukom og Helsetilsynet til dels har overlappende oppgaver, lang saksbehandlingstid og at det, særlig for pasienter og pårørende, kan være krevende å forholde seg til ulike meldesystemer.

Enkelte regionale helseforetak og helseforetak som støtter sammenslåing, er opptatt av at Ukoms arbeidsmetoder og kompetanse videreføres i Helsetilsynet. Helse Sør-Øst RHF viser til at mange av helseforetakene i regionen har gitt gode tilbakemeldinger om nytteverdien av Ukoms rapporter, og det vil være viktig å ivareta Ukoms kompetanse i en ny sammenslått virksomhet. Helse Midt-Norge RHF er enig i Varselutvalgets og departementets vurderinger og støtter en sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet. Samtidig anerkjenner Helse Midt-Norge RHF at Ukom siden etableringen har løftet sentrale problemstillinger og temaer knyttet til pasientsikkerhet spesielt i et samhandlingsperspektiv, og særskilt rettet søkelyset mot risikoområder som separate undersøkelser av enkelthendelser vanskelig avdekker. Helse Midt-Norge RHF legger til grunn at kompetansen i Ukom videreføres selv om dette skjer innenfor andre rammer og vilkår enn tidligere. Også Helse Nord-Trøndelag HF støtter en sammenslåing og understreker viktigheten av å videreføre Ukoms arbeidsmetoder og lære av deres erfaringer.

Helse Bergen HF, Haukeland universitetssjukehus støtter forslaget om sammenslåing og skriver videre:

«Ukom har arbeidd etter andre metodar enn Helsetilsynet og statsforvaltarane, og vi ser at fagmiljøet i Ukom kan ha tilført verdifulle element til dei statlege tilsynsordningane. Særleg har vi merka oss at Ukom har vore flinke til å involvere pasientar, brukarar og pårørande i arbeidet. Vi meiner Ukom sine metodar kan innarbeidast i den samanslåtte tilsynsordninga, og gje positive verknader når meldeordninga skal bidra til læring og forbetring framfor kontroll og sanksjonar. Vi er difor einige i at ein slik samorganisering vil gje endå betre utgangspunkt for læring og forbetring i helse- og omsorgstenesta og forenkla meldeordninga med éin overordna statleg aktør.»

Pasient- og brukerombudene skriver i et felles høringssvar at de støtter forslaget om sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet. De mener at en sammenslåing av to virksomheter med dels overlappende oppgaver, samlet sett vil være gunstig for pasientsikkerheten og forbedringsarbeidet. Pasientombudene legger da til grunn at de samlede ressursene som inkluderer medarbeidere med mye fagkompetanse og metodekunnskap, vil gi gode vekselvirkninger som vil bidra til å utvikle en virksomhet som i sum vil bli noe mer enn dagens Ukom pluss Helsetilsynet. Videre skriver ombudene:

«Hvordan alvorlige hendelser i helse- og omsorgtjenesten skal håndteres og hvordan samfunnet skal bidra til godt pasientsikkerhetsarbeid mv. har vært tematisert mange ganger, og med ulike politiske beslutninger. Ariansonutvalget, se NOU 2015:11, skulle blant annet uttale seg om hvorvidt det burde opprettes en undersøkelseskommisjon – som Ukom. Et sentralt spørsmål som da ble stilt var om rapportene fra en undersøkelseskommisjon ville føre til en endring. (…)

Den gang i 2015, var det et kun et mindretall, 4 av 14 utvalgsmedlemmer som gikk inn for opprettelsen av en undersøkelseskommisjon. Varselutvalget konkluderte etter et omfattende arbeid at rapportene, enten de kommer fra Ukom eller SHT, ikke virker (nok) og at vi derfor trenger en ny meldeordning og et nasjonalt register over alvorlige hendelser. Læring i virksomhetene skjer best ved lokal gjennomgang og lokal løsning. Eventuelt med hjelp av eksterne tilsynsmyndigheter. (…)

Etter etableringen av Ukom har de levert mange interessante og viktige rapporter. Pasient- og brukerombudet følger også med på de rapportene og oppsummeringene som Helsetilsynet foretar. De alvorlige hendelsene eller bekymringene som er omtalt i disse virksomhetenes publikasjonen er viktige for læring og forbedring i pasientsikkerhetsarbeidet i virksomhetene, gitt at de blir kjent og benyttet. Vi erfarer likevel svært varierende kjennskap til disse rapportene i tjenesten. Spørsmålet er hvilken merverdi rapportene fra Ukom, som selvstendig og uavhengig organ, representerer.»

KS er positiv til at den nye meldeordningen innrettes på en måte som gir mest mulig læring og forbedring for de ressursene som er avsatt til ordningen, som sikrer at områder med risiko håndteres raskere i virksomhetene, og som begrenser dobbeltarbeid hos virksomhetene og tilsynsmyndighetene.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) vurderer at det er hensiktsmessig å slå sammen Ukom og Helsetilsynet. Det å ha to meldeordninger som virker å være overlappende og medfører dobbeltarbeid er lite hensiktsmessig. FFO må imidlertid påpeke at Ukom har hatt en viktig funksjon gjennom å ikke ilegge sanksjoner ved alvorlige hendelser, men i stedet bidra til læring forbedring og forebygging. Denne ordningen har medført det er mindre risikofylt for helsepersonell å melde å melde om alvorlige hendelser. Det er viktig at denne funksjonen sikres ivaretatt i ny organisering, slik at meldeordningen i hovedsak bør være sanksjonsfri.

Norsk Forbund for Utviklingshemmede uttaler at en ressursbesparing på dette området er bra, og forbundet støtter derfor hovedlinjene i sammenslåing av Helsetilsynet og Ukom. Forbundet mener likevel at dette må gjøres under forutsetning av en videreføring av det fagmiljøet som finnes og arbeidet som gjøres i Ukom.

Personskadeforbundet LTN mener det er hensiktsmessig med en sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet slik at man på best mulig måte får utnyttet et meget viktig fagmiljø og unngår unødvendig dobbeltarbeid. Forbundet understreker at det er viktig at funksjonen som i dag blir ivaretatt av Ukom, blir videreført i ny organisasjon.

Bærum kommune kommenterer ikke sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet, men påpeker at det er avgjørende for at det enkelte helsepersonell skal melde, at man kan være trygg på at meldingen ikke vil føre til at melder kan få en tilsynsmessig reaksjon. Kommunen mener at risikoen for en slik reaksjon vil gjøre at terskelen for å melde vil heves, og at det ikke er tilstrekkelig for å trygge melder at det kun er et fåtall av varsler som i praksis medfører tilsynsmessige reaksjoner.

Statsforvalterne har i sin fellesuttalelse heller ikke kommentert sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet, men flertallet av statsforvalterne mener at det ikke er formålstjenlig med en absolutt sanksjonsfrihet for helsepersonell i en ny meldeordning.

Helsedirektoratet legger til grunn at regjeringen har besluttet at Ukom og Helsetilsynet skal slås sammen, og at forslag til lovendringer er en konsekvens av denne beslutningen. Helsedirektoratet kommenterer ikke direkte spørsmålet om sammenslåing, men bemerker at det ifølge WHOs globale handlingsplan for pasientsikkerhet som Norge har sluttet seg til, kreves et system for uavhengige undersøkelser av alvorlige hendelser. Helsedirektoratet støtter i hovedsak departementets forslag til endringer og mener disse stort sett fremstår som fornuftige og grundige. Når det gjelder spørsmålet om sanksjonsfrihet, skriver direktoratet:

«Det forplikter å vite, og det er et spørsmål om en sanksjonsfri meldeordning ville vært til hinder for at tilsynsmyndighetene følger opp kunnskap om alvorlige forhold som kan føre til tap eller begrensning av autorisasjon eller lisens for enkeltpersonell. Det kan også stilles spørsmål ved om sanksjonsfrihet i en meldeordning er like avgjørende for at det meldes som tidligere, fordi reaksjonssystemet har endret innretning til læring og forbedring. Endringene i reaksjonssystemet har medført at tilsynsmyndigheten nå kan gi faglig pålegg med formål om læring og forbedring, og at reaksjonene om begrensing eller tap av autorisasjon eller lisens skal vurderes i de alvorligste tilfellene.

Dette er et dilemma, og Helsedirektoratet vil bemerke at det er krevende at meldeordningen beskrives som «tilnærmet sanksjonsfri». Det er viktig at det oppleves som trygt å melde, og definisjonen på psykologisk trygghet bygger på at åpenhet ikke skal føre til negative konsekvenser. Tall fra Norsk pasientskadeerstatning viser at kun 39 prosent av pasientskader som det utbetales erstatning for gjenfinnes i de interne avvikssystemene i sykehusene. Det er også stor variasjon i tallene mellom de ulike sykehusene. Det er nok sammensatt hvilke forhold som gjør at dette tallet er foruroligende lavt. Det kan handle om meldekulturen, utydelige meldesystemer, manglende kompetanse, lav psykologisk trygghet, fryktkultur, redsel for sanksjoner m.m.

Helsedirektoratet påpeker at det er gjennomført endringer i både organisering og metodikk innenfor ulike meldeordninger gjennom flere år uten at effekten av ulike tilnærminger og organiseringsmåter er blitt systematisk evaluert, herunder betydningen av sanksjonsfrihet. I denne forbindelse vil vi bemerke at det er positivt at departementet tar sikte på at den nye meldeordningen skal evalueres fem år etter at lovendringene trer i kraft. Helsedirektoratet vil understreke at utfordringen knyttet til hvorvidt det er trygt å melde og at det arbeides systematisk med læring og forbedring, først og fremst handler om god pasientsikkerhetskultur, og ikke kan løses med organisatoriske endringer alene.»

6.4.2 Ny formålsbestemmelse i helsetilsynsloven

Det er få høringsinstanser som uttaler seg om departementets forslag til endringer i formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven § 1, men av de som har uttalt seg, støtter nesten samtlige forslaget.

Bærum kommune støtter forslaget til endret ordlyd i formålsbestemmelsen, og viser til at det sentrale ved det statlige tilsynet med helse- og omsorgstjenesten er å styrke pasient- og brukersikkerheten samt kvaliteten i disse tjenestene. Kommunen arbeider aktivt med dette, og har blant annet etablert overordnet kvalitetsutvalg og har rådgivere som arbeider med internkontroll og kvalitet i tjenestene. Bærum kommune mener det er en viktig oppgave for tilsynsmyndighetene å understøtte kommunenes arbeid på dette området.

Pasient- og brukerombudene støtter de foreslåtte endringene i formålsbestemmelsen, som de mener gir en beskrivelse av hvordan tilsynsmyndighetene allerede arbeider og som innebærer en presisering av Helsetilsynets ansvar utover tilsyn og kontroll.

Brukerutvalget ved Sykehuset Telemark HF mener forslaget om endring av formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven er en viktig endring, men tror likevel at dette ikke er tilstrekkelig for å erstatte funksjonen som Ukom har hatt.

Den norske jordmorforening støtter utvidelsen av helsetilsynslovens formål til også å omfatte «læring og forbedring», noe som samsvarer med en tillitsbasert tilnærming til kvalitetsarbeid.

6.4.3 Tydeliggjøring av Helsetilsynets overordnede ansvar

Av de relativt få høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til ny bestemmelse om Helsetilsynets overordnede ansvar i helsetilsynsloven § 4 første ledd, slutter de aller fleste seg til dette. Enkelte som i hovedsak støtter forslaget, har likevel kommentarer knyttet til ordlyden i lovforslaget.

Statens helsetilsyn viser til at det foreslås å lovfeste i helsetilsynsloven § 4 første ledd at Statens helsetilsyn blant annet har ansvar for å systematisere og identifisere risikoområder, gjennomføre tilsyn, formidle kunnskap og bidra til overordnet læring og forbedring i helse- og omsorgstjenesten. Helsetilsynet mener dette er en oppgavebeskrivelse som på en god måte viser bredden i oppdraget til tilsynet som overordnet tilsynsmyndighet, og er i samsvar med tilsynets forståelse av oppdraget. Helsetilsynet mener likevel det er overflødig å ta kravet til veiledning av statsforvalteren inn i ny lovbestemmelse. Denne viktige oppgaven inngår allerede i det ansvar Helsetilsynet har som faglig overordnet myndighet ovenfor statsforvalterne, en rolle som også inneholder andre virkemidler enn veiledning. Helsetilsynet mener det ikke er hensiktsmessig å lovregulere ett av virkemidlene for å oppfylle ansvaret for overordnet faglig styring.

Statsforvalterne, med unntak av Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, skriver i et felles svar at deres forventninger til Statens helsetilsyn som overordnet faglige myndighet i ny meldeordning, er godt dekket i foreliggende forslaget til endring i § 4 første ledd.

Helsedirektoratet støtter også forslaget, men vil presisere at Helsetilsynets ansvar for å «formidle kunnskap» etter § 4 første ledd i hovedsak bør være begrenset til å formidle kunnskap avdekket som ledd i tilsynsvirksomhet, slik at Helsetilsynets oppgaver ikke griper inn i Folkehelseinstituttets mandat som kunnskapsprodusent og Helsedirektoratets ansvar for veiledere og nasjonale faglige retningslinjer. Videre har Helsedirektoratet erfart at Ukoms bruk av begrepet «anbefalinger» oppleves som uklart i helse- og omsorgstjenestene da Helsedirektoratet gir normerende anbefalinger, med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 og spesialisthelsetjenesteloven § 7-3. Helsedirektoratet mener derfor det bør vurderes om «formidle kunnskap» er best egnet for å beskrive den virksomhet Helsetilsynet skal utføre, eller om det å gjøre bruk av og dele kunnskap innhentet i tilsynsvirksomheten er tilstrekkelig dekket av «å bidra til overordnet læring og forbedring i helse- og omsorgstjenesten».

Helse Midt-Norge RHF legger til grunn at kompetansen i Ukom videreføres ved en sammenslåing, selv om dette skjer innenfor andre rammer og vilkår enn tidligere. Helse Midt-Norge RHF vurderer at dette kan ivaretas ved at det tas inn en bestemmelse i helsetilsynsloven § 4 første ledd tilsvarende departementets forslag.

6.4.4 Tydeliggjøring av tilsynsmyndighetenes undersøkelsesplikt

Blant de få høringsinstansene som uttaler seg om forslaget til tydeliggjøring av tilsynsmyndighetenes undersøkelsesplikt i helsetilsynsloven § 4 femte ledd, støtter nesten samtlige forslaget.

Statens helsetilsyn mener de foreslåtte endringene i helsetilsynsloven § 4 femte ledd om tilsynsmyndighetenes rolle og ansvar i forbindelse med alvorlige hendelser er gode og helt nødvendige, og at det er klokt å unngå detaljregulering av tilsynsmyndighetenes oppgaver. Forslagene legger opp til at det skal være stort handlingsrom for hvordan tilsynsmyndighetene følger opp meldeordningen og videreutvikler tilsyn. Helsetilsynet mener dette er helt nødvendig for å kunne prioritere ressursene og utvikle et tilsyn som er tilpasningsdyktig og treffende for utfordringsbildet i helse- og omsorgstjenestene.

Statsforvalterne, med unntak av Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, skriver i et felles svar at når det gjelder forslaget til ny bestemmelse i § 4 femte ledd, så ser de behov for at departementet ser på begrepet «undersøkelse» i sammenheng med den allerede pågående dialogen med Statens helsetilsyn i kjølvannet av Sivilombudets to saker i 2024 om dette.

Norsk psykologforening påpeker at dersom sammenslåing gjennomføres, er det viktig at Helsetilsynets mandat utvides for å sikre tilsyn på den helhetlige oppfølgingen. Etter psykologforeningens vurdering bør tilsynsorganet ikke bare vurdere den enkelte virksomhet, men også undersøke om det har vært utfordringer med samhandling, spesielt opp mot tilgrensede fagområder, som for eksempel barnevern og politi. Psykologforeningen viser her til Ukoms mandat som følger av Ukom-loven.

VarslerForeningen støtter ikke en begrensning av undersøkelsesplikten og forslaget fra departementet om at tilsynsmyndighetene selv skal avgjøre hvilke alvorlige hendelser de vil undersøke, og at de selv kan avgjøre både omfanget og tidspunktet for undersøkelser. På den måten siles det allerede lave antallet saker som meldes inn, ytterligere, og man risikerer å få et svakere grunnlag for læring fra hendelser som ikke blir fulgt opp.

6.5 Departementets vurderinger og forslag

6.5.1 Om sammenslåing, oppheving av Ukom-loven og sanksjonsfrihet i ny meldeordning

Departementet opprettholder ikke forslaget fra høringsnotatet om å slå sammen Ukom og Helsetilsynet i denne lovproposisjonen. Departementet vil først gjennomføre en evaluering av Ukom før det tas endelig stilling til spørsmålet om sammenslåing, jf. punkt 6.5.2. Som følge av dette, videreføres ikke forslaget om å oppheve Ukom-loven i denne proposisjonen. Øvrige lovforslag som forutsetter sammenslåing av de to etatene, følges heller ikke opp her. Forslaget om at statsforvalteren skal bli ny adressat for meldinger om alvorlige hendelser, i stedet for Helsetilsynet, videreføres i denne proposisjonen. Det betyr at i ny tosporet meldeordning skal meldinger sendes til Ukom og statsforvalteren. Meldeordningen som foreslås i denne proposisjonen medfører ingen endringer i Ukoms ansvar og oppgaver.

Selv om høringen viser at det er argumenter både for og mot sammenslåing, er det etter departementets syn fortsatt overvekt av gode grunner for at dagens tosporede system bør erstattes av en meldeordning med kun ett spor, i form av «en vei inn» til statsforvalteren. I den forbindelse vurderer departementet, i likhet med Varselutvalget, og med støtte fra sentrale høringsinstanser som representerer tilsynsmyndigheter, helseforetak, kommunesektoren og pasient- og brukerinteresser, at det mest formålstjenlige på sikt vil være å samordne de to etatenes kompetanse og oppgaver. Dette er begrunnet i flere forhold.

For det første mener departementet at en samling av kompetansen til Ukom og Helsetilsynet vil gi et enda bedre utgangspunkt for læring og forbedring i helse- og omsorgstjenestene. Ukom har en bred faglig sammensetning og vil kunne bidra inn i en arbeidsmetodikk spesielt innrettet for å ivareta virksomhets- og systemperspektivet, som står sentralt i departementets forslag til ny meldeordning. Departementet understreker at det er en klar målsetting å bevare fagkompetansen som er opparbeidet både på tilsyn etter alvorlige hendelser og med undersøkelsessaker, og å utnytte disse på en best mulig måte. Flere høringsinstanser peker også på behovet for å videreføre Ukoms kompetanse ved en sammenslåing.

Videre er det flere likheter mellom virksomheten til Ukom og Helsetilsynet som taler for en sammenslåing av de to etatene. Både Helsetilsynets og Ukoms virksomhet har som overordnet formål å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten ved tilsyn og undersøkelser. Både Ukom og Helsetilsynet er faglig uavhengige, og kan ikke instrueres i enkeltsaker. Begge etatene undersøker hendelser som en del av sitt samfunnsoppdrag for å fremme læring og forbedring. I likhet med Ukom, avgjør Helsetilsynet i utgangspunktet selv valg av tilsynsområder og hvilke metoder som anvendes. Helsetilsynets arbeidsmetodikk har over tid dreid mer over mot veiledning og støtte, undersøkelser av konkrete virksomheter basert på risikovurderinger, læring og forbedring mv. Både tilsynsmyndighetene og Ukom legger stor vekt på involvering og dialog. Det forhold at Helsetilsynets ansvarsområder omfatter både barnevern, sosiale tjenester og helse- og omsorgstjenester, gjør det også mulig å foreta tverrsektorielle utredninger av overordnet risiko og svikt, både etter enkelthendelser og ved overordnet sammenstilling og analyse. Kjernen for tilsyn er lovlighetskontroll. Undersøkelser kan være en del av lovlighetskontrollen, men kan også være ledd i en bredere del av tilsynsarbeidet. Undersøkelser kan for eksempel danne grunnlag for rapporter fra landsomfattende tilsyn. Departementet legger til grunn at det ikke er en motsetning mellom lovlighetstilsyn og andre virkemidler, så lenge tilsynsmyndighetene er tydelige på sine roller.

For det andre påpeker departementet at en ny meldeordning kun er en del av det samlede systemet for å forebygge og avdekke uønskede hendelser og at det er begrensede ressurser til en slik ordning. Meldeordningen må dermed utformes med sikte på best mulig ressursutnyttelse. Departementet mener det på sikt kan være hensiktsmessig å samle ressursene til tilsyn og læring og at dette vil gi en mer effektiv meldeordning, slik også Helsetilsynet legger til grunn i sitt høringssvar. Slik samorganisering vil bidra til bedre ressursbruk samlet sett, ved at det vil forhindre overlappende ansvarsområder og dobbeltarbeid i flere og ulike ledd knyttet til mottak og oppfølging av meldinger. I dag må virksomhetene forholde seg til flere statlige aktører, der ansvarsområdene er dels overlappende. Departementet mener, i likhet med Helsetilsynet, at en sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet vil gi bedre ressursutnyttelse og et mer solid kompetansemiljø som vil kunne bidra til økt måloppnåelse.

For det tredje må pasienter og brukere i dag forholde seg til flere mulige instanser der de kan sende varsel om alvorlige hendelser. Dette kan virke forvirrende og medvirke til at færre enn ønskelig melder fra om alvorlige hendelser. Slik departementet ser det, vil en sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet forenkle meldeordningen, med én overordnet statlig aktør. Departementet mener også at det vil gi bedre ressursutnyttelse. Departementet viser til at Pasient- og brukerombudene støtter en sammenslåing og at de forutsetter at de samlede ressursene vil bidra til å utvikle virksomheten. I høringsnotatet foreslo departementet å samordne bestemmelsene i pasient- og brukerrettighetsloven §§ 7-4 og 7-6, noe som vil forenkle og tydeliggjøre melderetten for pasienter og brukere. Som følge av at forslaget om sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet ikke videreføres i denne proposisjonen, opprettholder departementet ikke dette forslaget her.

6.5.2 Evaluering av Ukom

Departementet registrerer at et klart flertall av høringsinstansene som har tatt stilling, er kritiske til forslaget om sammenslåing av Helsetilsynet og Ukom og dermed ikke støtter forslaget om å oppheve Ukom-loven. Samtidig er det også sentrale høringsinstanser som er positive til en sammenslåing. Det vises til at enkelte høringsinstanser, herunder Helsetilsynet og Helsedirektoratet, støtter departementets forslag til innretning på ny meldeordning, uavhengig av en sammenslåing. Departementet har dessuten merket seg at mange av høringsinstansene som er skeptiske til sammenslåing, herunder Ukom selv, mener at det uansett bør gjennomføres en evaluering av Ukoms virksomhet før det tas endelig stilling til spørsmålet om sammenslåing.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det per i dag ikke er hensiktsmessig å gå videre med forslaget om sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet og oppheving av Ukom-loven i denne proposisjonen, før det er gjennomført en evaluering av Ukom. For å styrke grunnlaget for en vurdering og eventuell beslutning om sammenslåing, har departementet derfor besluttet å gjennomføre en ekstern evaluering av Ukom før det tas endelig stilling til sammenslåing av Helsetilsynet og Ukom.

Etter departementets vurdering vil en evaluering av Ukom og Ukom-loven kunne belyse Ukoms arbeid og praksis, samt måloppnåelse og nytteverdi av undersøkelsesordningen så langt. Dette vil kunne gi et bedre kunnskapsgrunnlag for en beslutning om en eventuell fremtidig sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet. Organiseringen og reguleringen av Ukom har vært en forløper for etableringen av andre statlige uavhengige undersøkelsesordninger og kommisjoner. En evaluering av Ukom vil i seg selv kunne gi læring og kvalitetsutvikling som har overføringsverdi også til andre undersøkelsesordninger og kommisjoner. Inntil en slik evaluering er gjennomført og videre oppfølging er endelig besluttet, vil Ukom bestå som et eget uavhengig forvaltningsorgan med den myndighet og de oppgaver som Ukom i dag er tillagt etter Ukom-loven.

Departementet går dermed i denne proposisjonen bort fra det opprinnelige forslaget om en ettsporet meldeordning, men vil vurdere dette på nytt i etterkant av evalueringen av Ukom. Som følge av at Ukom-loven videreføres i hovedsak uendret, vil den nye tosporede meldeordningen, i likhet med dagens tosporede varselordning, fortsatt være delvis sanksjonsfri for helsepersonell ved at meldinger sendes både til statsforvalteren og Ukom. Departementet vil vurdere spørsmålet om sanksjonsfrihet på nytt i forbindelse med videre oppfølging etter at evalueringen av Ukom er gjennomført.

6.5.3 Ny formålsbestemmelse i helsetilsynsloven

Departementet viderefører i hovedsak forslaget fra høringsnotatet om å endre formålsbestemmelsen i helsetilsynsloven § 1. Forslaget har fått støtte blant høringsinstansene som har kommentert forslaget. Forslaget synliggjør helse- og omsorgstjenestens eget ansvar for læring og forbedring. Forslaget synliggjør også at både tilsyn og andre tiltak som støtter opp om helse- og omsorgstjenestens arbeid med læring og forbedring, er viktige virkemidler for å styrke pasient- og brukersikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten.

Forslaget til formålsbestemmelse som var på høring inkluderte også undersøkelser av alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold. Hensikten med denne formuleringen var å synliggjøre sammenslåingen av Ukom og Helsetilsynet og at tilsynsmyndighetene foretar undersøkelser allerede i dag, i tillegg til å gi et tydelig signal om at Ukoms og Helsetilsynets undersøkelseskompetanse og arbeidsmetoder samlet sett er sentrale virkemidler for å løse tilsynsmyndighetenes lovpålagte oppgaver. Som følge av at departementets forslag i denne proposisjonen innebærer at Ukom fortsatt består som i dag, anses det ikke hensiktsmessig å gå videre med denne delen av forslaget nå.

6.5.4 Tydeliggjøring av Helsetilsynets overordnede ansvar

Departementet viser til at Helsetilsynet har det overordnede faglige tilsyn med virksomheter i helse- og omsorgstjenesten og helsepersonell. Dette ansvaret innebærer å styre tilsynet på overordnet nasjonalt nivå ved planlegging og koordinering av statsforvalternes tilsyn. Helsetilsynet utvikler også metoder for tilsyn, gjennomfører opplæring og utarbeider retningslinjer for statsforvalterens saksbehandling av tilsynssaker. Helsetilsynet legger i sin praksis opp til å understøtte virksomhetenes eget arbeid med læring og forbedring knyttet til alvorlige hendelser, siden det er der læring og forbedring må skje.

Helsetilsynet har omfattende erfaring med undersøkelser ute i tjenestene etter hendelser. I samarbeid med statsforvalterne vil Helsetilsynet kunne gjennomføre undersøkelser for å bidra til mer innsikt i hvordan pasientsikkerhetsrisiko oppstår og hvordan risiko kan reduseres. Helsetilsynet vil i samarbeid med statsforvalterne utvikle nye arbeidsprosesser for tilsynsmyndighetenes oppgaver i ny meldeordning, slik at den samlede innsatsen i størst mulig grad bidrar til å styrke pasient- og brukersikkerhet. Det vises til punkt 9 om statsforvalterens ansvar og oppgaver i ny meldeordning.

Departementet mener at Helsetilsynets oppgaver i større grad bør komme klart til syne i helsetilsynsloven. Departementet opprettholder derfor forslaget om å endre helsetilsynsloven § 4 første ledd, slik at Helsetilsynet, i tillegg til et overordnet faglig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten i landet, får et lovfestet ansvar for å systematisere og identifisere risikoområder, formidle kunnskap, veilede statsforvalteren og bidra til overordnet læring og forbedring i helse- og omsorgstjenesten. Dette er oppgaver som Helsetilsynet allerede utfører i dag, jf. departementets redegjørelse i punkt 6.5.1. Forslaget til endringer i § 4 første ledd understreker Helsetilsynets overordnede ansvar for å påse at kunnskap og metoder benyttes systematisk blant statsforvalterne, slik at man oppnår en mer enhetlig praksis. Forslaget bygger på at det ikke nødvendigvis er en motsetning mellom tilsyn på den ene siden og læring og forbedring på den andre siden. Forslaget har fått støtte fra de fleste av høringsinstansene som har kommentert forslaget.

Helsetilsynet tar i sitt høringssvar opp at det er overflødig å presisere i lovteksten at tilsynet har ansvar for veiledning av statsforvalterne siden veiledning over mange år har vært en av flere oppgaver som har vært fulgt opp i rollen som overordnet fagmyndighet for statsforvalterne. Departementet ser tilsynets innvendinger, men viser til at veiledning som virkemiddel er gjennomgående i Varselutvalgets anbefalinger og lovforslag. Varselutvalget peker på at en viktig rolle for Helsetilsynet er å veilede og støtte statsforvalterne i deres arbeid med veiledning og metodestøtte, for å sikre likebehandling og implementering av god praksis. Departementet mener dette bør komme tydelig frem i loven og foreslår ikke å endre ordlyden i lovforslaget på dette punktet.

Videre stiller Helsedirektoratet spørsmål ved om oppgaven «formidle kunnskap» er tilstrekkelig dekket av formuleringen av oppgaven «bidra til overordnet læring og forbedring i helse- og omsorgstjenesten». Departementet viser til at kunnskapsformidling er ett av de forhold som Varselutvalget har pekt på i sin rapport, hvor det er behov for styrking og forbedring, og opprettholder derfor forslaget. Helsedirektoratet viser til rollen de har med å implementere læring og forbedringspunkter nasjonalt, i form av for eksempel normerende produkter som veiledere og nasjonale råd, tilrettelegge for pilotprosjekter og annen fagutvikling, samt å fortolke regelverk. Fra 2024 har direktoratet ansvaret for det nasjonale rammeverket for bedre pasient- og brukersikkerhet. Direktoratets ansvar for å utvikle nasjonale faglige retningslinjer, veiledere og kvalitetsindikatorer for helse- og omsorgstjenesten er nedfelt i helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 og spesialisthelsetjenesteloven § 7-3.

Departementet ser at Helsetilsynets erfaringer og funn kan bidra til utvikling av normerende produkter og det er ønskelig med godt samarbeid mellom instansene som har komplementerende oppgaver. Det er viktig at det er tydelig at Helsedirektoratet har ansvar for de normerende produktene, og at dette er klart for helse- og omsorgstjenesten. Det kan være aktuelt å gi nærmere retningslinjer om samarbeidet mellom de to instansene. Departementet vil vurdere dette nærmere i det videre arbeidet med implementering av ny meldeordning.

6.5.5 Tydeliggjøring av tilsynsmyndighetenes undersøkelsesplikt

I høringsnotatet foreslo departementet en ny bestemmelse i helsetilsynsloven § 4 femte ledd som lovfester en plikt for tilsynsmyndighetene til å undersøke alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold. Hensikten med forslaget var å synliggjøre og tydeliggjøre at tilsynsmyndighetene allerede i dag foretar undersøkelser som ledd i tilsyn eller for å finne ut om de skal gi veiledning eller føre tilsyn, og at de selv kan prioritere hvilke saker de ønsker å undersøke og hvordan undersøkelsen skal utføres. Dette ligger innenfor rammen av tilsynsmyndighetenes oppgaver og prioriteringer etter helsetilsynsloven § 4 første og andre ledd. Forslaget var også ment å få frem klart at det er ønskelig å bruke undersøkelseskompetansen som man har i Ukom i det videre arbeidet i Helsetilsynet. Det har dermed vært vurdert som hensiktsmessig å videreføre og synliggjøre denne oppgaven, som i dag er eksplisitt lagt til Ukom etter Ukom-loven § 6, i helsetilsynsloven. Som følge av at departementet ikke går videre med forslaget om sammenslåing av Ukom og Helsetilsynet i denne proposisjonen, videreføres ikke dette forslaget i proposisjonen her.