13 Endring i myndigheten til å pålegge retting av uforsvarlige forhold

13.1 Innledning

I dette punktet foreslår departementet å endre ordlyden i helsetilsynsloven § 8 første ledd, slik at både Helsetilsynet og statsforvalterne får myndighet til å pålegge en virksomhet retting av uforsvarlige forhold i helse- og omsorgstjenesten. I dag er det bare Helsetilsynet som etter loven er tillagt slik myndighet. Tilsvarende endringer foreslås også i spesialisthelsetjenesteloven § 7-1 og helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 andre ledd.

13.2 Gjeldende rett

Helsetilsynet har det overordnede faglige tilsyn med helse- og omsorgstjenesten i landet og skal utøve myndighet i samsvar med det som er bestemt i lover og forskrifter, jf. helsetilsynsloven § 4 første ledd. § 4 andre ledd første og andre punktum omhandler enkelte av statsforvalternes oppgaver som tilsynsmyndighet, og lyder:

«Statsforvalteren skal føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og med alt helsepersonell og annet personell i fylket som yter helse- og omsorgstjenester. Statsforvalteren skal føre tilsyn med om tjenestene er i samsvar med det som er bestemt i lover og forskrifter.»

Helstilsynsloven § 8 omhandler pålegg om retting, stenging og oppfølging av faglige pålegg. Bestemmelsen lyder i sin helhet:

«Hvis en virksomhet innen helse- og omsorgstjenesten drives på en måte som kan ha skadelige følger for pasienter, brukere eller andre eller på annen måte er uforsvarlig, kan Statens helsetilsyn gi pålegg om å rette forholdene. Pålegget skal inneholde en frist for oppfyllelse.

Dersom virksomheten drives uforsvarlig med fare for liv og helse til pasienter eller brukere, og pålegg om retting ikke etterkommes innen fristen, kan Statens helsetilsyn gi pålegg om stenging.

Tilsynsmyndighetene kan pålegge en virksomhet innen helse- og omsorgstjenesten å legge til rette for og følge opp faglige pålegg etter helsepersonelloven § 56 for helsepersonell som virksomheten har arbeidsgiveransvar for. Tilsvarende kan kommuner pålegges å følge opp faglige pålegg til fastleger.»

13.3 Forslaget i høringsnotatet

I forbindelse med oppfølgingen av Varselutvalgets forslag og høringen av lovendringer knyttet til ny meldeordning, har departementet også sett på behovet for enkelte andre regelverksendringer som tematisk er naturlig tilgrensende.

Departementet foreslo i høringsnotatet lovendringer som gir statsforvalterne adgang til å pålegge virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester å rette uforsvarlige forhold i virksomheten. Fra før er det bare Helsetilsynet som har myndighet til å pålegge retting.

Departementet foreslo ikke tilsvarende endringer i myndigheten til å pålegge stenging i tilfeller der det er fare for liv og helse dersom pålegg om retting ikke etterkommes etter fristen. Det er i dag Helsetilsynet som kan gi slikt pålegg. Departementet la til grunn at pålegg om stenging er et meget inngripende virkemiddel som sjelden brukes. Dette tilsier at myndigheten til å pålegge stenging bør ligge samlet hos ett, sentralt organ.

13.4 Høringsinstansenes syn

Det er relativt få høringsinstanser som uttaler seg om dette forslaget, men et flertall av de som har synspunkter, støtter departementets forslag.

Statens helsetilsyn og Helsedirektoratet støtter forslaget og mener det vil gi en mer effektiv bruk av tilsynsmyndighetenes virkemidler i de tilfeller der det er nødvendig. Helsetilsynet viser til at statsforvalterne i dag har myndighet til å gi pålegg etter sosialtjenesteloven og barneverntjenesteloven, og at endringene vil gi en likere regulering av statsforvalterens virkemidler som tilsynsmyndighet.

Statsforvalterne, inkludert Statsforvalteren i Vestfold og Telemark, er gjennomgående enige i forslaget om at statsforvalterne skal kunne fatte vedtak om pålegg av retting, slik de kan på barneverns- og sosialområdet. Dette både av hensyn til statsforvalternes lokalkunnskap, ressurshensyn samt uhensiktsmessig forlenget saksbehandlingstid. De påpeker imidlertid at det er av stor betydning at Helsetilsynet bidrar inn i veiledning og harmonisering av praksis når det gjelder pålegg om retting dersom lovendringen blir vedtatt.

Helse Sør-Øst RHF og Sykehuset i Vestfold HF støtter også forslaget og mener det kan styrke evnen til å sikre pasientsikkerhet og kvalitet i tjenestene, og bidra til en mer effektiv og helhetlig oppfølging av alvorlige forhold.

KS støtter ikke forslaget om at både statsforvalteren og Helsetilsynet skal kunne gi pålegg til virksomhetene om retting. KS viser til departementets egen vurdering om at det kan hevdes at det gir risiko for ulik praksis dersom alle statsforvalterembeter skal ha slik myndighet, sammenliknet med når myndigheten for pålegg om retting er lagt til én sentral etat i form av Helsetilsynet.

Bærum kommune støtter ikke forslaget om å gi statsforvalterne tilsvarende myndighet som Helsetilsynet i dag har til å pålegge virksomheter i helse- og omsorgstjenesten å rette uforsvarlige forhold. Kommunen viser til at det er svært sjelden at Helsetilsynet benytter denne myndigheten, slik at det er lite behov for at også statsforvalteren får denne adgangen. Bærum kommune mener videre at praksis og terskelen for å gi pålegg om retting kan bli ulik dersom det er flere enn én tilsynsmyndighet som kan gi slikt pålegg. De viser til at lovteksten er vidt formulert, og at også dette åpner for ulik praksis. Dette er uheldig når det er snakk om et så inngripende virkemiddel. Bærum kommune mener derfor at pålegg om retting primært bør forbeholdes ett nivå i staten, og at dette kun bør være Helsetilsynet, slik det er i dag.

13.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget fra høringen om å endre bestemmelsen som gir myndighet til å pålegge en virksomhet retting av uforsvarlige forhold i helse- og omsorgstjenesten, slik at statsforvalteren, i tillegg til Helsetilsynet, kan gi slikt pålegg når vilkårene for dette er oppfylt.

Helsetilsynet har det overordnede faglige tilsyn med helse- og omsorgstjenesten, mens statsforvalteren skal føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten og med helsepersonell og annet personell som yter helse- og omsorgstjenester. I praksis gjennomfører statsforvalterembetene en stor del av tilsynsarbeidet med helse- og omsorgstjenesten.

Departementet viser i den forbindelse til at kompetansen til å pålegge en virksomhet å følge opp faglige pålegg etter helsepersonelloven § 56, er lagt til «tilsynsmyndighetene», det vil si både Helsetilsynet og statsforvalterne. Det innebærer altså at statsforvalterne kan gi pålegg til arbeidsgivere om oppfølging av faglig pålegg. Myndigheten for tilsynsmyndighetene til å gi pålegg om oppfølging av faglig pålegg ble gitt i 2022, da reaksjonsformen faglig pålegg etter helsepersonelloven § 56 ble innført. Derimot kan statsforvalterne hverken gi pålegg til virksomheter om retting ved uforsvarlig drift, eller pålegg om stenging av virksomheten ved uforsvarlig drift med fare for liv og helse. Slik departementet ser det, er det grunn til å harmonisere virkemidler som bidrar til å effektivisere tilsynsansvaret.

I ny meldeordning foreslås det å gjøre statsforvalteren til mottaker av meldinger om alvorlige hendelser som per i dag går direkte til Helsetilsynet, jf. punkt 9.5.1 i proposisjonen. Departementet peker der på at statsforvalteren som regional tilsynsmyndighet er tettest på virksomhetene og har en oppgaveportefølje som blant annet inkluderer generell områdeovervåkning, planlagt tilsyn og behandling av anmodninger om tilsyn fra pasienter, brukere og pårørende. Det er også slik at hoveddelen av varslene om alvorlige hendelser i dag blir videresendt fra Helsetilsynet til statsforvalteren for tilsynsmessig oppfølging. Departementet mener at statsforvalterens lokalkunnskap gir gode muligheter for å sammenholde alvorlige hendelser med annen informasjon om virksomheten, og at statsforvalteren står i en god posisjon til å vurdere behovet for oppfølging ut fra en samlet helhetsvurdering. Gitt disse allerede eksisterende forholdene, samt de endringene som nå foreslås i statsforvalterens oppgaver, bør det etter departementets vurdering gjøres endringer i helsetilsynslovens bestemmelser om virkemidler.

Departementet mener at det er flere hensyn som taler for en slik endring. For det første er det slik at med dagens system vil tilsynssaker eller rapporter på statsforvalternivå der det skal vurderes å pålegge virksomheter retting på grunn av mulige skadelige følger for pasienter eller brukere eller annen uforsvarlig drift, måtte oversendes til Helsetilsynet. Dette innebærer i praksis både en faktisk oversendelse av saken med nødvendig saksbehandling knyttet til dette, samt skifte av saksbehandler. En slik oversendelse må antas å gi unødvendig ressursbruk med dobbeltarbeid, men ikke minst må det antas å føre til forlenget saksbehandlingstid. I saker der det er spørsmål om å gi pålegg om retting, er vilkåret for pålegg at det kan være snakk om mulig skadefølge for pasienter og brukere eller annen uforsvarlig tjenesteyting. Når det er dette som er vurderingstemaet, er det svært viktig med kortest mulig saksbehandlingstid. Dette av hensyn til pasienter og brukere, men også av hensyn til virksomheten.

Videre vil departementet peke på at statsforvalterne før 2021 hadde mulighet til å sette en frist for å rette forhold, men uten at det da ble fattet vedtak. I forbindelse med endringer i kommuneloven kapittel 30 om statlig tilsyn, hvor siktemålet var å styrke kommuners partsstilling ved saksforberedelse og gjennomføring av statlig tilsyn med kommuner, fjernet man denne muligheten for å sette frist for retting. Med forslaget her gis statsforvalterne igjen et slikt virkemiddel. Det nevnes også at statsforvalterne allerede har myndighet å pålegge retting ved tilsyn med barnevern og sosiale tjenester, og ved tilsyn med kommunene på utdanningsområdet.

Departementet viser til at forslaget har fått tilslutning blant flere sentrale høringsinstanser. Enkelte instanser på kommunesiden har innvendinger mot at alle statsforvalterembeter skal tillegges slik myndighet og peker på at dette kan gi risiko for ulik praksis. De mener at myndigheten til å pålegge retting bare bør ligge hos Helsetilsynet. Departementet ser at det kan hevdes at det gir risiko for ulik praksis dersom alle statsforvalterembeter skal ha slik myndighet, sammenlignet med når myndigheten for pålegg om retting er lagt til én sentral etat i form av Helsetilsynet. Departementet mener likevel at hensynet til rask saksbehandling veier tungt. Departementet legger til grunn at Helsetilsynet som overordnet tilsynsmyndighet vil følge opp statsforvalternes praksis på dette feltet, og gi nødvendige retningslinjer og veiledning. Helsetilsynet vil derfor kunne bidra til harmonisering av praksis på området.

Pålegg om retting er vedtak, slik det fremgår av bestemmelsen om klage i helsetilsynsloven § 11. På den måten er partsrettighetene til den aktuelle virksomheten ivaretatt. Bestemmelsen ble endret i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 63 L (2023–2024) Endringar i helsepersonelloven og helsetilsynsloven (administrative reaksjonar, karantenetid før søknad om ny autorisasjon mv.). Lovendringene ble satt i kraft 1. januar 2025. Fra dette tidspunktet vil helsetilsynsloven § 11 ivareta klagemuligheten, uavhengig av hvilken instans som fatter vedtak om pålegg om retting.